docPobierz - mikroekonomia.net
download 
Reklamacja Transkrypt
Pobierz - mikroekonomia.net
Mirosław Raczyński ROZDZIAŁ 8 ZNACZENIE NIEZALEŻNOŚCI REGULATORA DLA EFEKTYWNEGO FUNKCJONOWANIU RYNKU TELEKOMUNIKACYJNEGO Wstęp Obserwowanej od kilkunastu lat postępującej liberalizacji rynków telekomunikacyjnych towarzyszą zmiany systemu ich regulacji. Obejmują one zarówno zmiany zasad regulacji jak i instytucji regulacyjnych. Jedną z najbardziej charakterystycznych cech nowego ładu regulacyjnego (regulatory governance) jest przekazywanie uprawnień w zakresie polityki regulacyjnej do niezależnych agencji regulacyjnych. (Kessides, 2003); (OECD 2000). Od lat 90-tych następuje gwałtowny wzrost liczby takich agencji na całym świecie, stały się też one powszechnie akceptowaną formą instytucjonalną przyjmowaną przez regulację1. Zjawisko to jest częścią szerszego trendu tworzenia „państwa regulacyjnego” (regulatory state), polegającego na wycofywaniu się władzy z bezpośredniej kontroli kluczowych sektorów gospodarki i zastępowaniu jej instrumetami pośrednimi (regulacyjnymi)2. (Majone, 1997). Poniższy tekst poświęcono analizie znaczenia niezależności regulatora dla efektywności funkcjonowania rynków telekomunikacyjnych. W części pierwszej omówiono trzy aspekty niezależności regulatora (niezależność polityczną, niezależność od regulowanego sektora oraz niezależność organizacyjną), a ponadto związki istniejące pomiędzy nimi oraz rozwiązania instytucjonalne stosowane dla jej zapewnienia. W części drugiej przedstawiono najważniejsze przyczyny tworzenia niezależnych agencji regulacyjnych: konieczność specjalizacji, chęć przerzucania przez polityków odpowiedzialności za kosztowne decyzje, niespójność w czasie polityki regulacyjnej oraz niepewność polityczną. Omówiono też wyjaśnienia niezależności formułowane w ramach instytucjonalizmu socjologicznego i historycznego. Część trzecia prezentuje wyniki badań empirycznych wpływu niezależności na wyniki regulacji oraz efektywność funkcjonowania rynków telekomunikacyjnych. Skoncentrowano się na wynikach nowszych badań, mierzących niezależność regulatora zagregowanymi indeksami, uwzględniającymi szczegóły instytucjonalne ładu regulacyjnego istotne dla owej niezależności, wzorowanymi na indeksach mierzących niezależność banków centralnych. Tekst zamyka podsumowanie, w którym zawarto przewidywania co do dalszej ewolucji ładu regulacyjnego w sektorze telekomunikacji. Rodzaje niezależności W literaturze przedmiotu wskazuje się zazwyczaj na trzy aspekty niezależności regulatora: • niezależność od władz politycznych (niezależność polityczną) 1 W samej tylko telekomunikacji liczba regulatorów wzrosła z 14 w 1990 do 132 w 2004 roku. Por. ITU (2004, s. 5-6). 2 Przekazywanie kompetencji niezależnym instytucjom nie jest ograniczone do sfery usług publicznych. Podobną tendencję obserwujemy w innych dziedzinach, m.in. w polityce pieniężnej, ochronie środowiska, ochronie zdrowia, polityce antymonopolowej. Zob. np. Levine, Stern, Trillas (2005). Znaczenie niezależności regulatora dla efektywnego funkcjonowaniu rynku ... 95 • niezależność od regulowanych firm, oraz innych prywatnych grup interesu, • autonomię organizacyjną, niezbędną dla zachowania dwóch powyższych3. Pierwszy rodzaj niezależności w wymiarze formalnym oznacza istnienie regulacji prawnych określających relacje regulatora z parlamentem, rządem, oraz innymi organami administracji państwowej, gwarantujących regulatorowi autonomię w zakresie powierzonych mu zadań regulacyjnych4. Wśród formalno-prawnych zabezpieczeń niezależności politycznej wymienia się najczęściej5: • określenie w sposób możliwie jak najbardziej jasny i precyzyjny zakresu zadań, kompetencji oraz odpowiedzialności regulatora • strukturalne oddzielenie regulatora od ministerstwa odpowiedzialnego za politykę sektora i uniezależnienie go od ministerialnego nadzoru • ścisłe określenie kryteriów profesjonalnych wymaganych od osób kandydujących na stanowiska kierownicze • udział różnych organów władzy (np. władzy ustawodawczej i wykonawczej) w procesie nominowania na stanowisko prezesa agencji regulacyjnej • kadencyjność prezesa oraz jego nieusuwalność w trakcie trwania kadencji, poza ściśle określonymi przypadkami • zapewnienie agencji stabilnego, adekwatnego do powierzonych zadań i niepodatnego na naciski polityczne źródła finansowania • zapewnienie regulatorowi pełnej autonomii w zakresie polityki kadrowej • wyłączenie agencji z ustawodawstwa ograniczającego wysokość płac w administracji państwowej • możliwość unieważniania decyzji regulatora jedynie na drodze sądowej lub ustawodawczej (tj. poprzez zmianę obowiązującego prawa). Stworzenie formalno-prawnych zabezpieczeń niezależności politycznej jest istotne zwłaszcza w krajach, w których nie istnieje utrwalona tradycja niezależnych instytucji publicznych. Wymogi formalne nie są jednak ani jedynymi, ani wystarczającymi - równie istotna jak niezależność formalna jest faktyczna niezależność regulatora. Nawet w przypadku istnienia formalnych gwarancji niezależności władze mogą bowiem próbować wpływać na jego decyzje w sposób nieformalny, np. grożąc zmniejszeniem budżetu agencji, mianując na stanowiska kierownicze osoby posłuszne, czy wreszcie grożąc lub przeprowadzając zmiany prawne ograniczające niezależność. Warto podkreślić, że formalne przyjęcie nawet najbardziej nowoczesnych przepisów chroniących niezależność regulatora nie zapewnia automatycznie jego faktycznej niezależności, ponieważ nie zmienia automatycznie szerszego otoczenia instytucjonalnego w którym on funkcjonuje, ani też tradycji i kultury politycznej danego kraju. (Smith, 1997a). Równie istotna jak niezależność polityczna jest niezależność od regulowanego sektora. Niezależność polityczna umożliwia opieranie się naciskom polityków i urzędników administracji rządowej, nie eliminuje jednak niebezpieczeństwa podporządkowania regulatora regulowanym firmom. Podmioty działające w regulowanej branży zazwyczaj dążą do podporządkowania regulatora swoim interesom. Regulator podejmuje wówczas decyzje zgodne z interesem branży, kosztem interesów konsumentów, efektywności branży i całej gospodarki. Podporządkowanie regulatora prywatnym interesom może wynikać z powiązania jego interesów z interesami regulowanej branży, bądź też wykorzystania przez firmy ich przewagi informacyjnej. W pierwszym przypadku regulator, posiadający udziały w regulowanej branży, bądź też 3 Por. np. Smith (1997a), Stern (1997), OECD (2005), Wu (2005). Warto podkreślić, że niezależność polityczna oznacza najczęściej nie tylko niezależność od władzy wykonawczej, ale również, do pewnego stopnia, od władzy ustawodawczej. 5 Por. np. Kessides (2003), Gonenc, Maher, Nicoletti (2001), OECD (2000). 4 96 Mirosław Raczyński liczący na objęcie intratnej posady w regulowanej firmie po zakończeniu pracy w urzędzie, będzie skłonny do podejmowania decyzji korzystnych dla firmy lub zjednujących mu przychylność przyszłego pracodawcy. W drugim przypadku regulator, nawet wówczas gdy pragnie realizować interes społeczny, może być manipulowany przez firmę. Przewaga informacyjna firm sprawia, że mogą one manipulować informacjami dostarczanymi regulatorowi w celu uzyskania korzystnych dla siebie decyzji. Aby zmniejszyć ryzyko podporządkowania regulatora regulowanej branży należy przede wszystkim wykluczyć jakiekolwiek powiązania interesów pracowników agencji regulacyjnej, a zwłaszcza jej kierownictwa, z interesami regulowanej branży. W szczególności nie mogą oni posiadać żadnych udziałów ani być w żaden inny sposób powiązani z firmami które nadzorują. Ponadto wprowadza się formalne zakazy zatrudniania pracowników agencji w firmach po zakończeniu pracy w urzędzie. Problem karuzeli stanowisk jest jednak w praktyce trudny do uniknięcia, z powodu ograniczonej liczby fachowców, posiadających wiedzę i kwalifikacje niezbędne dla efektywnej realizacji zadań regulatora. (Jacobzone, 2005); (Larsen, Pedersen, Sorensen, 2004). Warto ponadto zwrócić uwagę na zależność pomiędzy dwoma omówionymi powyżej aspektami niezależności. Większa autonomia polityczna ogranicza możliwość wykorzystania przez branżowe lobbies swoich powiązań i wpływów politycznych w celu wywierania nieformalnych nacisków na decyzje regulatora. Zwiększanie stopnia niezależności politycznej zmniejsza zatem prawdopodobieństwo podporządkowania regulatora interesom branżowym. (Gonenc, Maher, Nicoletti, 2001). Aby zachować rzeczywistą niezależność agencja regulacyjna, tak jak każda organizacja, musi w jak największym stopniu kontrolować zasoby niezbędne dla jej działalności. Stąd też dla zachowania niezależności politycznej i niezależności od regulowanych firm niezbędna jest autonomia organizacyjna i finansowa regulatora. W tym celu należy przyjąć odpowiednie rozwiązania w zakresie organizacji wewnętrznej, polityki kadrowej oraz źródeł finansowania agencji. (Smith, 1997c). Istotną kwestią jest również to, w jakim stopniu agencja regulacyjna podejmuje decyzje samodzielnie a w jakim jest jedynie wykonawcą decyzji innych organów władzy lub też pełni jedynie funkcje doradcze i konsultacyjne. Niezależny regulator powinien posiadać wyłączne kompetencje decyzyjne w zakresie powierzonych mu zadań, nie angażuje się on jednak w formułowanie polityki wobec sektora, będąc jedynie jej wykonawcą. Przyczyny tworzenia niezależnych regulatorów Przekazywanie przez polityków regulatorowi części swych uprawnień niezależnym regulatorom wyjaśniane bywa w ramach m.in. teorii agencji. Relacja pomiędzy władzą a regulatorem jest typową relacją typu mocodawca – pełnomocnik. Władza (ustawodawcza i/lub wykonawcza), występująca w tej relacji w roli mocodawcy, powierza agencji regulacyjnej (pełnomocnikowi) do wykonania określone zadania, a wraz z nimi deleguje część swych kompetencji. Rozwiązanie takie przynosi mocodawcy szereg korzyści. Przede wszystkim prowadzi do obniżenia kosztów związanych z podejmowaniem decyzji. Koszty te są tym większe im bardziej szczegółowych kwestii dotyczy dana sprawa, ponieważ tym bardziej specjalistyczna jest wiedza wymagana dla jej właściwego rozwiązania i tym trudniej jest osiągnąć porozumienie. Ponieważ zasoby jakimi dysponuje władza ustawodawcza i wykonawcza są ograniczone, opłacalne w tej sytuacji staje się skoncentrowanie ich na sprawach ogólniejszej natury i przekazanie kompetencji decyzyjnych w kwestiach szczegółowych wyspecjalizowanym agencjom. (Por. Gilardi: 2001, s. 19 - 21; Majone 2005). Specjalizacja agencji przynosi ponadto politykom korzyści wynikające ze wzrostu prawdopodobieństwa właściwego funkcjonowania regulowanej sfery. Wyspecjalizowane agencje, zatrudniające specjalistów danej dziedziny, neutralnych względem polityki, są w stanie realizować zadania regulacyjne Znaczenie niezależności regulatora dla efektywnego funkcjonowaniu rynku ... 97 na poziomie profesjonalnym i z efektywnością niedostępną tradycyjnej biurokracji rządowej. (Por. Pereira, Mueller: 2001). Należy jednak stwierdzić, że sama potrzeba specjalizacji nie może być uznana za najistotniejszą przyczynę zrzeczenia się przez polityków części swej władzy. Wyjaśnia ona, do pewnego stopnia, fakt delegowania uprawnień, nie wyjaśnia jednak niezależności. Tradycyjna biurokracja potrafi niejednokrotnie efektywnie realizować równie skomplikowane technicznie zadania. (Por. Majone: 2005, 130). Inną korzyścią, jaką odnoszą politycy decydując się na przeniesienie części swych kompetencji do niezależnych agencji regulacyjnych jest możliwość zrzucenia z siebie odpowiedzialności za błędne lub niepopularne społecznie decyzje. (Fiorina, 1982). Reformy regulacyjne powodują zazwyczaj redystrybucję dochodów i majątku, często w niepożądanym społecznie kierunku. Niezależne agencje regulacyjne tworzone są z chęci uniknięcia przez polityków odpowiedzialności wówczas, gdy polityczne koszty ich decyzji są większe od politycznych korzyści. Fiorina (1982, s. 47) przypomina jednak, że wybór pomiędzy wąskim a szerokim zakresem delegowanych kompetencji jest jednocześnie wyborem pomiędzy większą a mniejszą kontrolą nad rezultatami polityki. Niechętni ryzyku legislatorzy powinni zatem preferować mniejszy zakres delegacji. Z kolei Gilardi (2001, s. 21-23) zauważa, że po to, aby osiągnąć ów cel politycy nie muszą wcale nadawać agencji rzeczywistej niezależności. Wystarczy, gdy będzie za taką uważana. Aby mieć możliwość zrzucania z siebie odpowiedzialności w przypadku zajścia jakichś niekorzystnych zdarzeń politycy nie muszą więc tak naprawdę rezygnować z rzeczywistej władzy. Wystarczy, że stworzą wyspecjalizowaną agencję i przyznają jej formalną niezależność, zachowując dla siebie wszystkie konieczne środki kontroli (np. kontrolę nad nominacją prezesa agencji, jej polityką kadrową, budżetem). W kolejnej grupie hipotez próbujących wyjaśniać analizowane tu zjawisko przyjmuje się, że tworzenie niezależnych agencji regulacyjnych jest sposobem sygnalizowania wiarygodności prowadzonej polityki. Chcąc rozwiązać problem wiarygodności zobowiązań politycy rezygnują z części władzy, przekazując ją niezależnym agencjom. Sygnalizują w ten sposób, iż rzeczywistą ich intencją jest powstrzymanie władzy, zarówno obecnej jak i przyszłej, od ingerencji i zmian zadeklarowanej wcześniej polityki. (Por. Larsen, Pedersen, Sorensen: 2004) Politycy nie mogą gwarantować w sposób wiarygodny trwałości swoich decyzji z dwóch powodów. Po pierwsze, dysponując dyskrecjonalną władzą mogą zmieniać decyzje wówczas, gdy zmieniające się okoliczności czynią dotychczasową politykę nieoptymalną z ich punktu widzenia (problem niespójności w czasie). Po drugie, w systemach demokratycznych władza polityczna ma charakter tymczasowy. Obecna władza, nie mając zapewnionej reelekcji, nie może zagwarantować tego, że władza przyszła nie zmieni jej obecnej polityki (problem niepewności politycznej). W okresie pomiędzy wyborami politycy sprawujący władzę dysponują szerokim marginesem swobody, w którym mogą dokonywać uznaniowych zmian prowadzonej przez siebie polityki. Dyskrecjonalność ta sprawia, że polityka ta jest niespójna w czasie. Niespójność w czasie pojawia się wówczas, gdy istnieje sprzeczność pomiędzy krótkookresowymi i długookresowymi celami prowadzonej polityki6. Usługi użyteczności publicznej charakteryzują się pewnymi specyficznymi cechami, wśród których najistotniejsze dla omawianego tutaj problemu są znaczące korzyści skali i zakresu, duża kapitałochłonność inwestycji, oraz specyfika aktywów rzeczowych sprawiająca, że większość kosztów poniesionych przez inwestorów to koszty utracone. Z drugiej strony usługi te mają charakter powszechny co sprawia, że ich nabywcami są wszyscy wyborcy. (Por. Majone: 2005) Inwestorzy ponoszą duże nakłady na budowę sieci. Większość z nich to koszty utracone. Władze stają zatem wobec pokusy zmiany polityki regulacyjnej, niekorzystnej dla inwestorów, ale zjednującej rządowi przychylność wyborców. Polityka regulacyjna, podobnie jak pieniężna, jest zatem niespójna w czasie. Sko6 Typowym przykładem tej sytuacji jest polityka pieniężna. 98 Mirosław Raczyński ro tak, to inwestorzy potrzebują wiarygodnych gwarancji tego, że rząd nie będzie arbitralnie ingerował w procesy regulacyjne. Rozwiązaniem problemu niespójności w czasie w przypadku regulacji usług użyteczności publicznej jest delegowanie uprawnień w zakresie tej polityki do niezależnej agencji regulacyjnej. Inwestycje infrastrukturalne mają ogromne znaczenie dla tempa wzrostu gospodarczego i poziomu zamożności kraju, władze będą zatem starały się przyciągnąć inwestorów. Ponieważ wiarygodność ma zasadnicze znaczenie dla poziomu inwestycji, władze delegują kompetencje regulacyjne do niezależnych agencji. Drugim obok niespójności w czasie powodem braku wiarygodności polityki regulacyjnej jest niepewność polityczna. Sprawowanie władzy politycznej jest rodzajem praw własności. Korzystanie z tych praw, które można określić mianem politycznych praw własności (political property rights), przejawia się w prowadzonej polityce, w tym decyzjach odnośnie struktury władz państwa. Odmiennie jednak niż w sferze ekonomicznej, w sferze politycznej prawa te nie są dobrze zabezpieczone, ponieważ są przedmiotem cyklicznej realokacji. W systemach demokratycznych sprawowanie władzy politycznej ma charakter tymczasowy. Przegrane wybory i przejęcie władzy przez nową ekipę oznaczają zmianę dysponenta politycznych praw własności, przy czym tracący te prawa nie otrzymują w zamian żadnej rekompensaty. (Por. Gilardi: 2002b, 6-8). Brak zdefiniowania praw własności w sferze politycznej tworzy niepewność polityczną, wynikającą z możliwości całkowitej zmiany polityki przez nową ekipę rządzącą. Niepewność ta rodzi z kolei dla polityków sprawujących aktualnie władzę koszty transakcji, ponieważ brak wiarygodnych gwarancji trwałości ich decyzji politycznych zmniejsza wartość obecną tych decyzji z punktu widzenia wyborców. Skoro tak, to jest oczywiste, że politycy będą usiłowali przedłużyć okres obowiązywania swoich decyzji poza moment, w którym utracą władzę. Mówiąc inaczej, poszukiwać będą sposobów ograniczenia swobody decyzyjnej przyszłej władzy. Jednym z takich sposobów jest przekazanie części uprawnień niezależnym agencjom oraz zabezpieczenie ich niezależności względem mocodawców, zarówno obecnych jak i przyszłych. W zamian za utratę części obecnej władzy politycy zyskują to, że ich decyzje będą obowiązywać dłużej. To, co na pierwszy rzut oka wydaje się być samoograniczeniem, w rzeczywistości jest usiłowaniem ograniczania innych. Obok teorii ekonomicznych wyjaśnienia niezależności agencji regulacyjnych dokonywane są też na gruncie instytucjonalizmu socjologicznego i instytucjonalizmu historycznego. (Por. Gilardi: 2004; Thatcher: 2002). Ten pierwszy podkreśla znaczenie izomorfizmu instytucjonalnego. Procesy społeczne prowadzą do dyfuzji form instytucjonalnych. Niektóre z nich zyskują powszechną akceptację i przyjmowane są za standardowe, inne przestają być uznawane za dopuszczalne. Akceptacja, bądź jej brak, nie wynika jednak, tak jak w instytucjonalizmie ekonomicznym (rational choice institutionalism), z chęci naśladowania sprawdzonych już efektywnych rozwiązań, ale motywowana jest pragnieniem uczestniczenia we wspólnym systemie norm i wartości. Niezależnie od funkcji, jaką instytucja ma spełniać, istnieją dwie siły napędowe procesu jej tworzenia. Po pierwsze, powstanie organizacji jest formą ceremonii, mającej zapewnić legitymizację jakiejś decyzji. W przypadku niezależnego regulatora może to być np. dążenie do legitymizacji polityki prywatyzacji i liberalizacji rynku poprzez nadanie tej polityce powszechnie przyjętej formy instytucjonalnej. Jeżeli forma ta jest akceptowana w szerszym kontekście instytucjonalnym, jej przyjęcie legitymizuje politykę prowadzoną przez tę instytucję. Po drugie, wspomniany już wcześniej proces dyfuzji prowadzi do tego, że w danym okresie czasu określona forma instytucjonalna jest przyjmowana za oczywistą. (Por. Gilardi: 2004, 11-15). Instytucjonalizm historyczny zwraca z kolei uwagę na specyficzne cechy instytucji danego kraju. Aby było to możliwe, czynniki uwzględniane w ekonomicznych analizach przyczyn tworzenia niezależnych agencji regulacyjnych, choć bez wątpienia istotne, powinny Znaczenie niezależności regulatora dla efektywnego funkcjonowaniu rynku ... 99 być uzupełnione o czynniki kontekstowe, specyficzne dla danego kraju. Odmienny przebieg reform regulacyjnych w poszczególnych krajach wyjaśniany jest różnicami w historii, tradycji, kulturze politycznej, strukturze prawno-administracyjnej danego kraju. (Por. Thatcher: 2002). Ogólny kierunek zmian, wyznaczany przez czynniki globalne, np. procesy globalizacyjne czy integrację europejską, korygowany jest przez czynniki specyficzne dla danego kraju. Mówiąc inaczej, zmiany podążają i są możliwe jedynie wzdłuż specyficznej dla danego kraju ścieżki. I tak np. powstawanie niezależnych regulatorów w USA i Wielkiej Brytanii nastąpiło szybciej i nie natrafiło na większe opory, ponieważ w krajach tych istniała długa, sięgająca XIX stulecia tradycja komisji regulujących usługi użyteczności publicznej. Z kolei w innych krajach, np. we Francji, zmiany te pojawiły się później i natrafiły na większe opory, ponieważ istniejąca tradycja, kultura polityczna i system prawny sprawiły, że zmiany te postrzegane były jako zagrożenie dla jedności strukturalnej administracji państwowej tego kraju. (Por. Gilardi: 2004, 17). Badania empiryczne nad znaczeniem niezależności regulatora Pomimo istnienia bogatej literatury empirycznej, prezentującej wyniki badań nad reformami regulacyjnymi7 w telekomunikacji problem znaczenia i wpływu niezależności na przebieg tych reform i funkcjonowanie sektora jest stosunkowo mało zbadany. Spowodowane jest to krótkim okresem funkcjonowania nowych instytucji regulacyjnych, a także trudnością pomiaru ilościowego zarówno stopnia niezależności, jak i jego wpływu na rezultaty regulacji i wyniki sektora. Trudności te wynikają z niejednoznaczności samego pojęcia niezależności, a także z tego, że jest ona tylko jednym z aspektów ładu regulacyjnego, ten ostatni zaś elementem szerszego procesu reform, obejmującego liberalizację i prywatyzację. W praktyce wszystkie te trzy procesy przebiegają równolegle, stąd często trudno wyodrębnić i określić działanie jednego tylko czynnika. Początkowo w badaniach wpływu niezależności przyjmowano prostą jej miarę: istnienie formalnie wyodrębnionej i nie podlegającej ministerstwu agencji regulacyjnej. W większości tych badań stwierdzano istnienie dodatniej zależności pomiędzy tak mierzoną niezależnością regulatora a wynikami sektora. Sam fakt istnienia wyodrębnionego regulatora nie przesądza jednak jeszcze o jego niezależności, nie mówi też nic o szczegółach instytucjonalnych tę niezależność zabezpieczających. Te ostatnie są tym, co odróżnia poszczególne kraje i decyduje o różnym przebiegu i rezultatach reform. Stąd też w nowszych, prowadzonych dopiero od kilku lat badaniach próbuje uwzględniać się wielowymiarowość omawianego tu zjawiska, budując indeksy niezależności, na które składają się wybrane elementy instytucjonalne wpływające na niezależność8. Należy podkreślić, że badania te są dopiero w początkowej fazie, a omówione poniżej wyniki należy trakotwać jako wstępne. I tak, Bauer (2003) analizuje relacje pomiędzy agencjami regulacyjnymi a państwowymi operatorami telekomunikacyjnymi. Autora interesuje to, czy i na ile podwójna rola państwa, występującego w roli regulatora i właściciela, wpływa ujemnie na konkurencyjność rynku9; oraz to, czy niezależność regulatora wpływa na tę relację. W tym celu tworzy miarę niezależności, w której uwzględnia osiem kryteriów: odrębność od władzy wykonawczej, procedury mianowania regulatora, źródła finansowania agencji, możliwość władz unieważniania decyzji regulatora, odpowiedzialność za podejmowane decyzje, oraz trzy (niesprecyzowane w tekście artykułu) cele agencji. Tak skonstruowany indeks niezależności był najwyższy w krajach, gdzie operator zasiedziały pozostał własnością państwa, najniższy zaś w 7 Przegląd tych badań zob. Edwards, Wavermann (2004) oraz Stern, Cubbin (2003). Prace te wzorują się do pewego stopnia na badaniach nad niezależnością banków centralnych. Por. Levine, Stern, Trillas (2005). 9 Mierzoną cenami połączeń międzyoperatorskich w badanych 15 krajach UE. 8 100 Mirosław Raczyński krajach o mieszanej strukturze własnościowej.10 Przeprowadzona przez autora analiza ekonometryczna nie wykazała żadnego istotnego wpływu tego indeksu (a więc poziomu niezależności) na żadną ze zmiennych, nie stwierdza też zależności pomiędzy niezależnością a formą własności. Rezultat ten, sprzeczny z przewidywaniami teorii, budzi wątpliwości Edwardsa i Wavermana (2006, s.30), którzy wskazują, że badania Bauera przeprowadzone zostały na niewielkiej próbie (dane przekrojowe z 15 krajów UE dla jednego roku), a ponadto nie uwzględniały problemu endogeniczności. Wpływ niezależności regulatora na proces reform sektora telekomunikacyjnego w 37 krajach Ameryki Łacińskiej był przedmiotem badań Guala i Trillasa (2003). Autorzy koncentrują się w nich na dwóch kwestiach: liberalizacji, a szczególnie stopniu asymetryczności polityki liberalizacyjnej (tj. czy i w jakim zakresie faworyzowane są firmy nowo wchodzące), oraz niezależności politycznej regulatora. Gual i Trillas tworzą indeksy liberalizacji rynku i niezależności regulatora, odnosząc je następnie do zmiennych opisujących wyniki sektora i przebieg procesu reform. W tym ostatnim uwzględniają kompetencje decyzyjne agencji w wybranych sferach (licencjonowanie, połączenia międzyoperatorskie, stanowienie cen, alokacja spektrum i numeracja, usługa uniwersalna), niezależność finansową, reguły mianowania władz agencji, długość kadencji, to przed kim agencja odpowiada za wykonanie zadań, jej doświadczenie (ilość lat od utworzenia agencji), oraz udział państwa w strukturze własności operatora zasiedziałego. Większą niezależność agencji regulacyjnych zaobserwowano w krajach, w których ochrona interesów inwestorów innymi środkami jest słabsza oraz w tych, w których operator zasiedziały ma większe udziały w rynku. W pierwszym przypadku niezależność zwiększa wiarygodność prowadzonej polityki w oczach inwestorów, w drugim chroni przed podporządkowaniem interesom operatora zasiedziałego. Ponadto istnienie niezależnej agencji regulacyjnej oraz polityka liberalizacyjna mają istotny dodatni wpływ na poziom penetracji sieci i ujemny wpływ na produktywność firm działających w sektorze. Stwierdzony w badaniach wpływ otoczenia instytucjonalnego jest zgodny zarówno z przewidywaniami teorii jak i wynikami wcześniejszych badań empirycznych. Autorzy podkreślają, że z powodu wykorzystania w badaniu małej próby (37 krajów, dane przekrojowe z jednego roku) wyniki te należy traktować z dużą dozą ostrożności. Z kolei Edwards i Waverman (2006) badają wpływ własności państwowej operatora zasiedziałego i niezależności regulatora na wyniki regulacji11 w 15 krajach UE w latach 19972003. Autorzy tworzą indeks niezależności regulatora (European Union Regulatory Institutions – Independence) obejmujący 12 elementów: regulator wielosektorowy czy jednosektorowy, kierownictwo agencji jedno czy wieloosobowe, sposób finansowania regulatora, odpowiedzialność (tylko przed władzą ustawodawczą, czy również wykonawczą), kompetencje decyzyjne w zakresie połączeń międzyoperatorskich, wyłączność kompetencji regulacyjnych czy ich podział z władzą wykonawczą, udział władzy ustawodawczej w mianowaniu władz agencji, określona długość kadencji, możliwość powtarzania kadencji, personel odpowiedni do wykonywanych zadań, budżet odpowiedni do wykonywanych zadań, oraz doświadczenie (czy agencja działa dłużej niż dwa lata). Edwards i Waverman analizują zatem formalne instytucje wzmacniające niezależność polityczną regulatora bardziej szczegółowo niż wcześniejsze badania. Autorzy stwierdzają, że ceny połączeń międzyoperatorskich są wyższe wówczas, gdy utrzymane są udziały państwa we własności operatora zasiedziałego, co świadczy o jego faworyzowaniu, a zarazem o zdolności władz do wpływania regulację w kierunku faworyzowania firm państwowych, pomimo istnienia niezależnych regulatorów. Mierzona 10 Bauer wyjaśnia to następująco: w krajach w których prywatyzacja postępuje wolniej rządy, chcąc utrzymać wiarę w bezstronność agencji regulacyjnej i uwiarygodnić swoje dążenie do liberalizacji rynku, nadają regulatorowi większą niezależność. 11 Mierzone wysokością stawek za połączenia międzyoperatorskie, płacone przez nowo wchodzące firmy operatorowi zasiedziałemu. Znaczenie niezależności regulatora dla efektywnego funkcjonowaniu rynku ... 101 indeksem EURI-I niezależność polityczna regulatora ma istotny wpływ na wynik regulacji, ale jedynie w przypadku gdy utrzymana została własność państwowa; w przeciwnym wypadku wpływ ten nie jest istotny. Autorzy zastrzegają jednak, że rezultat ten, tj. zależność efektów regulacji od formy własności operatora zasiedziałego, może być specyficzny dla cen połączeń międzyoperatorskich. Wpływ niezależności na decyzje regulatora w innych sferach, np. usługi powszechnej, nie musi zależeć od struktury własności operatora. (Edwards, Waverman 2006, s. 44). Krajom Ameryki Łacinskiej poświęcone są studia Gutierreza (2003a; 2003b). W oparciu o dane z 22 państw tego kontynentu z lat 1980-1997 bada on wpływ ładu regulacyjnego na wyniki sektora telekomunikacyjnego. Autora interesuje to, czy lepszy system regulacji wpływa dodatnio na rozwój sieci telekomunikacyjnych i wzrost efektywności sektora. Gutierrez tworzy indeks ram regulacyjnych (index of the regulatory framework in telecommunications) dla każdego z uwzględnionych w badaniu krajów. Indeks obejmuje trzy wymiary, w sumie składa się nań sześć elementów: istnienie formalnego instytucjonalnego oddzielenia funkcji regulacyjnych od dostarczania usług; trzy cechy niezależności agencji regulacyjnej – autonomia regulatora (niezależność finansowa, procedury odwołania regulatora), odpowiedzialność (accountability), mierzona istnieniem mechanizmów rozwiązywania sporów pomiędzy regulatorem a operatorami, oraz przejrzystość funkcji regulatora tj. zdolność do stanowienia cen oraz nakładania kar na operatorów, przejrzystość procedur regulacyjnych; umocowanie prawne regulatora, tj. to, czy regulator utworzony został w drodze ustawy czy aktu prawnego niższego rzędu. We wszystkich krajach w badanym okresie nastąpił, choć w różnym stopniu, wzrost mierzonej indeksem niezależności regulatora. Lepsze ramy regulacyjne wpływają dodatnio na efektywność sektora oraz rozwój sieci. W krajach w których reformy systemu regulacyjnego były bardziej zaawansowane obserwowano szybsze tempo wzrostu efektywności i penetracji. Badania Gutierreza potwierdzają zatem znaczenie silnego systemu regulacyjnego, wspierającego liberalizację rynku i sprzyjającego procesom prywatyzacyjnym. Kraje o efektywniejszym systemie regulacji mają lepiej i szybciej rozwijające się sieci telekomunikacyjne. Liberalizacja i prywatyzacja wpływają dodatnio na efektywność sektora. Stworzenie efektywnego ładu regulacyjnego, otwarcie rynku na konkurencję oraz swoboda wejścia prywatnych inwestorów na rynki podstawowych usług telekomunikacyjnych sprzyjają szybszemu rozwojowi sieci oraz wzrostowi efektywności. Stworzony przez Gutierreza indeks jest miarą jakości ładu regulacyjnego, którego jednym z elementów jest niezależność regulatora. Zaletą indeksu jest to, że uwzględnia on ewolucję i zmiany systemu regulacyjnego, podczas gdy poprzednie mierzyły jedynie istnienie bądź brak tego ładu lub też wybranych jego elementów. Ponadto Gutierrez jako pierwszy połączył indeks z danymi panelowymi. Podobnie jednak jak wszystkie omawiane tu badania, uwzględnia on jedynie czynniki formalno-prawne, mierzy zatem formalą a nie faktyczną jakość ładu regulacyjnego. Kolejną próbą pomiaru efektywności systemu regulacji i jego wpływu na wyniki sektora są raporty ECTA (2002; 2004; 2005). Raporty ECTA są studiami efektywności systemu regulacji oraz zależności pomiędzy efektywnością regulacji a poziomem inwestycji w sektorach telekomunikacji krajów objętych badaniem. Celem pomiaru zakresu kompetencji i wyników działania regulatorów jest określenie tego jak poszczególne kraje promują inwestycje i konkurencję w telekomunikacji. Wnioski płynące z raportów są jednoznaczne: istnieje silna dodatnia zależność pomiędzy efektywnością systemu regulacji a poziomem inwestycji telekomunikacyjnych. Główne zalety raportów to stworzenie spójnej bazy danych przekrojowych odnośnie 66 kryteriów decydujących o efektywności systemów regulacji telekomunikacji 16 krajów UE12, oraz skonstruowanie w oparciu o nią indeksu, pozwalającego na porównanie 12 Sześć spośród tych kryteriów dotyczy niezależności politycznej regulatora: możliwość interwencji ze strony władz innych niż odwołanie regulatora, długość trwania kadencji, przyczyny możliwego odwołania przed upły- 102 Mirosław Raczyński efektywności regulacji w poszczególnych państwach i jej wpływu na poziom inwestycji. Wartość poznawcza raportów jest jednak ograniczona. Raporty prezentują dane przekrojowe, trudno porównywalne w czasie; każdy raport ograniczony jest zatem do kilkunastu obserwacji, co wyklucza istotną analizę empiryczną. Na ocenę indeksu ECTA ujemnie wpływa też arbitralność wag przypisywanych poszczególnym jego składnikom a także subiektywny charakter części z nich. Zakończenie Regulacja sektorowa w telekomunikacji uznawana była początkowo, przynajmniej przez część badaczy, za rozwiązanie przejściowe. Niezależny regulator funkcjonować miał do momentu zaistnienia efektywnej konkurencji, po czym jego rolę przejmować miał rynek. Rozwój wypadków nie potwierdził, jak dotąd, tej hipotezy. Autorzy raportu (OECD, 2006), porównującego systemy regulacyjne telekomunikacji krajów OECD, wśród najważniejszych zmian jakie zaszły na przestrzeni ostatnich pięciu lat13 wymieniają: rozszerzanie zakresu odpowiedzialności regulatorów, następujące w miarę przekazywania im funkcji spełnianych wcześniej przez ministerstwa branżowe; postępującą konwergencję instytucji regulacyjnych, polegająca na łączeniu regulatorów telekomunikacji i mediów elektronicznych; oraz coraz ściślejsze (w wielu krajach formalizowane) określanie zasad współpracy i podziału kompetencji pomiędzy regulatorami sektorowymi a urzędami antymonopolowymi w zakresie promowania konkurencji na rynkach telekomunikacyjnych. Tendencje te zdają się świadczyć o wzmacnianiu, a nie zanikaniu znaczenia i niezależności regulatora sektorowego. Należy zatem oczekiwać, że w dającej się przewidzieć przyszłości instytucja ta stanie się trwałym elementem struktury instytucjonalnej większości krajów. Z przedstawionego powyżej, z konieczności krótkiego i pobieżnego, przeglądu stanu badań nad tytułowym problemem wynika, że badania te znajdują się dopiero w początkowej fazie. Dalszy ich rozwój jest niezbędny nie tylko dla lepszego zrozumienia tego zjawiska, ale również, a może przede wszystkim, dla zwiększenia skuteczności polityki regulacyjnej. BIBLIOGRAFIA: 1. Bauer, Johannes M., (2003), The Coexistence of Regulation, State Ownership and Competition in Infrastructure Industries, Working Paper No. 03-03, Quello Center for Telecommunications Management and Law, Michigan State University. 2. BRTF (2001), Economic Regulators, Better Regulation Task Force Report, London, HMSO. 3. BRTF (2003), Independent Regulators, Better Regulation Task Force Report, London, HMSO. 4. ECTA (2002), ECTA Regulatory Scorecard. Report on the relative effectiveness of the regulatory frameworks for electronic communications, Brussels, ECTA. 5. ECTA (2004), ECTA Regulatory Scorecard. Report on the relative effectiveness of the regulatory frameworks for electronic communications, Brussels, ECTA. 6. ECTA (2005), ECTA Regulatory Scorecard. Report on the relative effectiveness of the regulatory frameworks for electronic communications, Brussels, ECTA. wem kadencji, wymóg profesjonalizmu przy powoływaniu na stanowiska kierownicze w agencji, przejrzystość celów (zwłaszcza w odniesieniu do długiego okresu) stawianych przed regulatorem oraz publiczne ogłaszanie zamierzonych działań, oraz udział państwa we własności operatora zasiedziałego. Por. (ECTA 2005, s.15). 13 OECD (2006) jest uaktualnieniem i kontynuacją przeglądu instytucji regulacyjnych telekomunikacji dokonanego w OECD (2000). Znaczenie niezależności regulatora dla efektywnego funkcjonowaniu rynku ... 103 7. Edwards Geoff, Waverman Leonard (2006), The Effects of Public Ownership and Regulatory Independence on Regulatory Outcomes, Journal of Regulatory Economics, vol. 29 (1), s. 23-67. 8. Fiorina, Morris P. (1982), Legislative Choice of Regulatory Forms: Legal Process or Administrative Process?, Public Choice, 39, pp.33-71. 9. Gilardi Fabrizio (2004), Institutional Change in Regulatory Policies: Regulation through Independent Agencies and the Three New Institutionalisms, [w:] The Politics of Regulation: Institutions and Regulatory Reforms for the Age of Governance. Edited by Jordana, J.; Levi-Faur, D. Edward Elgar, 2004. 10. Gilardi Fabrizio (2003), Evaluating Independent Regulators. [w:] Proceedings From The OECD Expert Meeting On Regulatory Performance: Ex Post Evaluation of Regulatory Policies, OECD Paris, 22 September 2003, s. 66-90. 11. Gilardi Fabrizio (2002a), Policy Credibility and Delegation to Independent Regulatory Agencies: A Comparative Empirical Analysis, Journal of European Public Policy, 9 (6), 873-893. 12. Gilardi Fabrizio (2002b), Explaining Delegation to Independent Regulatory Agencies: The Role of Political Uncertainty, http://irpshome.ucsd.edu/faculty/jwallack/Gilardi.pdf (stan na dzień 15.11.2005). 13. Gilardi Fabrizio (2001), Principal-Agent Models Go to Europe: Independent Regulatory Agencies as Ultimate Step of Delegation, Paper presented at the ECPR General Conference, Canterbury (UK), 6-8 September 2001. 14. Gonenc Rauf, Maher Maria, Nicoletti Giuseppe (2001), The Implementation And The Effects Of Regulatory Reform: Past Experience And Current Issues, OECD Economic Studies No. 32. 15. Gual, J. and F. Trillas (2003), Telecommunications Policies: Determinants and Impacts, Working Paper, IESE Business School, University of Navarra, July 2003. 16. Gutierrez, L. (2003a), Regulatory Governance in the Latin American Telecommunications Sector, Utilities Policy 11: 225-240. 17. Gutierrez, L.H., (2003b), The effect of endogenous regulation on telecommunications expansion and efficiency in Latin America, Journal of Regulatory Economics, Vol.23:3 pp. 257-286 18. ITU (2004), Trends in telecommunication reform 2004/05. Licensing in an era of convergence. International Telecommunication Union 2004. 19. Jacobzone Stéphane (2005), Independent Regulatory Authorities in OECD countries: an overview, Designing Independent and Accountable Regulatory Authorities for High Quality Regulation. Proceedings of an Expert Meeting in London, United Kingdom, 10-11 January 2005, OECD. 20. Jordana J., Levi-Faur D. (2004), The politics of regulation in the age of governance [w:] The Politics of Regulation: Institutions and Regulatory Reforms for the Age of Governance. Edited by Jordana, J.; Levi-Faur D. Edward Elgar Publishing, s.1-28. 21. Ioannis Kessides, Infrastructure Regulation (2003). Promises, Perils and Principles, AEIBrookings Joint Center For Regulatory Studies, Related Publication 03-15, July 2003. 22. Kessides Ioannis N. (2004), Reforming infrastructure. Privatization, regulation; and competition, A copublication of the World Bank and Oxford University Press. 23. Larsen Anders, Pedersen Lene Holm, Sørensen Eva Moll (2004), Independent Regulatory Authorities in Europe Credibility and Delegation, http://www.sessa.eu.com/documents/wp/Larsen.pdf (stan na dzień 15.04.2006). 24. Levine Paul, Stern Jon, Trillas Francesc (2005), Utility price regulation and time inconsistency: comparisons with monetary policy, Oxford Economic Papers, 2005; 57: 447-478. 25. Levy, Brian and Pablo T. Spiller (1994), The Institutional Foundations of Regulatory 104 Mirosław Raczyński Commitment: A Comparatiive Analysis of Telecommunications Regulation, Journal of Law, Economics, and Organization, 10 (2), 201-246. 26. Levy, B. and P. Spiller (eds.) (1996), Regulations, Institutions and Commitment: Comparative Studies of Telecommunications, Cambridge, UK: Cambridge University Press. 27. Majone, Giandomenico (1997), From the Positive to the Regulatory State, Journal of Public Policy, 17 (2), 139-167. 28. Majone Giandomenico (2005), Strategy and Structure. The Political Economy of Agency Independence and Accountability, [w:] Designing Independent and Accountable Regulatory Authorities for High Quality Regulation. Proceedings of an Expert Meeting in London, United Kingdom, 10-11 January 2005, OECD, s. 126-155. 29. Moe, Terry M. (1990), Political Institutions: The Neglected Side of the Story, Journal of Law, Economics, and Organisation, 6 (2), 213-253. 30. OECD (2000), Telecommunications Regulations: Institutional Structures and Responsibilities, OECD, Committee for Information, Computer, and Communications Policy. 31. OECD (2005), Designing Independent and Accountable Regulatory Authorities for High Quality Regulation. Proceedings of an Expert Meeting in London, United Kingdom, 10-11 January 2005. 32. OECD (2006), Telecommunication Regulatory Institutional Structures And Responsibilities, Working Party on Telecommunication and Information Services Policies, Paris. 33. Pereira Carlos, Mueller Bernardo (2001), Credibility and the Design of Regulatory Agencies in Brazil, ECPR Standing Group on Analytical Politics and Public Choice, Working Paper 2001-09. 34. Smith Warrick, (1997a), Utility Regulators—The Independence Debate, Public Policy for the Private Sector, note no. 127. 35. Smith Warrick, (1997b), Utility Regulators—Roles and Responsibilities, Public Policy for the Private Sector, note no. 128. 36. Smith Warrick, (1997c), Utility Regulators—Decisionmaking Structures, Resources, and Start-up Strategy , Public Policy for the Private Sector, note no. 129. 37. Stern, J. (1997), What Makes an Independent Regulator Independent?, Business Strategy Review 8(2), 67-74. Stern J., Cubbin J. (2003), Regulatory Effectiveness: The Impact of Regulation and Regulatory Governance Arrangements on Electricity Industry Outcomes: A Review Paper, London Business School Regulation Initiative Working Paper No. 56, (December 2003). 38. Stern, J., Cubbin J. (2003), Regulatory Effectiveness: The Impact of Regulation and Regulatory Governance Arrangements on Electricity Industry Outcomes: A Review Paper, London Business School Regulation Initiative Working Paper No. 56, (December 2003). 39. Thatcher Mark (2002), Delegation to Independent Regulatory Agencies: Pressures, Functions and Contextual Mediation, West European Politics, 25 (1), 125-147. 40. Wu Irene (2005), Traits of an Independent Communications Regulator: a Search for Indicators With Teaching Module on Ethics and Corruption, FCC International Bureau Working Paper Series, no.1.
