biuletyn - Polski Instytut Spraw Międzynarodowych

BIURO BADAŃ I ANALIZ
BIULETYN
Nr 118 (726)  10 września 2010  © PISM
Redakcja: Marcin Zaborowski (redaktor naczelny), Agnieszka Kopeć (sekretarz redakcji),
Łukasz Adamski, Beata Górka-Winter, Leszek Jesień, Łukasz Kulesa,
Marek Madej, Beata Wojna, Ernest Wyciszkiewicz
Pomoc Unii Europejskiej dla Pakistanu: kryzys jako szansa
Patryk Kugiel
Katastrofalne powodzie w Pakistanie stwarzają ryzyko dalszej destabilizacji kraju i mogą dodatkowo utrudnić podejmowane wysiłki na rzecz zwiększenia bezpieczeństwa w sąsiednim
Afganistanie. Znacząca pomoc humanitarna UE powiązana z większą pomocą rozwojową
pozwoliłaby zapobiec dalszemu pogarszaniu się sytuacji. Jednocześnie obecny kryzys daje
UE unikalną szansę wpłynięcia na wprowadzenie reform w Pakistanie. Unia powinna wykorzystać tę okazję do zwiększenia aktywności politycznej w regionie oraz zaoferować pomoc
we wzmocnieniu integracji regionalnej i przezwyciężeniu dwustronnych konfliktów między
tradycyjnymi rywalami.
Stosunki dwustronne. UE jest największym partnerem handlowym Pakistanu i głównym donatorem pomocy rozwojowej. Spośród 352 milionów euro, jakie Pakistan otrzymał w 2008 r., 42 miliony
pochodziły z Komisji Europejskiej. Większość środków przekazały państwa członkowskie, głównie
Wielka Brytania (204 mln euro), Niemcy (61 mln euro) i Holandia (22 mln euro). Jednakże pomimo
zainicjowanego w 2009 r. "strategicznego dialogu" między UE i Pakistanem, dwustronnym relacjom
nadal brakuje realnej treści i wzajemnego zaufania. UE jest mało znana w Pakistanie i oceniana
pozytywnie jedynie przez 10% Pakistańczyków, podczas gdy 30% wyraża negatywną opinię. Podobnie rzecz się ma w odniesieniu do ważnych państw członkowskich - Wielka Brytania, Francja,
czy Niemcy nie są postrzegane korzystnie. Z drugiej strony Pakistan jest oceniany w Europie głównie
w kontekście terroryzmu i roli jaką odgrywa w konflikcie w Afganistanie. Zakończenie rządów generała Musharrafa w 2008 r. wpłynęło na poprawę stosunków dwustronnych, ale znaczny potencjał
współpracy jest nadal niewykorzystany. Ostatnie wypowiedzi premiera Wielkiej Brytanii D. Camerona
podczas wizyty w Indiach w lipcu tego roku na temat „eksportu terroryzmu z Pakistanu", które wywołały dyplomatyczny spór, pokazały rosnącą niecierpliwość przywódców europejskich w odniesieniu
do ambiwalentnej polityki pakistańskiej wobec ekstremizmu.
Reakcja na powódź. Powodzie w Pakistanie, trwające od ostatniego tygodnia lipca, zatopiły prawie 1/5 powierzchni kraju i dotknęły około 20 milionów ludzi, z czego 8 milionów potrzebowało
natychmiastowej pomocy. Gospodarcze skutki tej katastrofy są poważniejsze niż następstwa trzęsienia ziemi z 2005 roku. Kryzys zapewne wzmocni armię, która dostarcza gros pomocy humanitarnej
i dodatkowo osłabi rząd cywilny obwiniany o nieskuteczność. W wyniku skoncentrowania się armii na
działaniach humanitarnych i zahamowania działań zbrojnych przeciwko ekstremistom, będą oni mieli
czas na przegrupowanie i dozbrojenie. Grupy terrorystyczne mogą również zyskać na popularności,
dzięki związkom z religijnymi organizacjami charytatywnymi, które prowadzą obozy i schronienia dla
ofiar powodzi. Zniszczenie infrastruktury transportowej w Pakistanie i zmiana priorytetów pakistańskiej armii oznacza, że stabilizacja Afganistanu będzie jeszcze trudniejsza. Wobec powyższego,
znaczenie reakcji UE na kryzys wykracza daleko poza aspekty stricte humanitarne.
Unia Europejska zareagowała na powódź po raz pierwszy 31 lipca, kiedy Komisja Europejska
przyjęła decyzję o przyznaniu pomocy humanitarnej o wartości 30 milionów euro. Kilka dni później
uruchomiono unijny mechanizm obrony cywilnej w celu koordynacji napływającej z państw członkowskich pomocy rzeczowej. W dniach 11 i 18 sierpnia KE podjęła kolejne decyzje o zwiększeniu pomocy o dodatkowe 10 mln i 30 mln euro. W rezultacie pomoc UE wyniosła w sumie 70 mln euro, niemal
całkowicie opróżniając budżet unijny na działalność humanitarną w bieżącym roku. Ponadto
2297
Polski Instytut Spraw Międzynarodowych
11 sierpnia Wysoki Przedstawiciel UE Catherine Ashton zwróciła się do ministrów spraw zagranicznych państw członkowskich o zwiększenie pomocy dla Pakistanu. Wiele krajów przekazało znaczne
sumy - Wielka Brytania zaoferowała 67 mln euro, Niemcy 28 mln euro, a Szwecja 15 mln euro.
Polska zobowiązała się początkowo do przekazania 50.000 euro za pośrednictwem Międzynarodowego Czerwonego Krzyża, a następnie obiecała kolejne 400 tysięcy euro. Ogólna kwota pomocy
z UE i państw członkowskich przekroczyła już 230 mln euro. Kristalina Georgieva, Komisarz ds.
współpracy międzynarodowej, pomocy humanitarnej i sytuacji kryzysowych, która odwiedziła obszary
powodziowe w dniach 24-25 sierpnia, zasugerowała również, że w przyszłości pomoc rozwojowa UE
dla Pakistanu może zostać zwiększona.
Nieśpieszne tempo reakcji UE na początkowym etapie powodzi wywołało pewną krytykę, zwłaszcza w Wielkiej Brytanii i Francji. Nicolas Sarcozy wskazał na potrzebę powołania skutecznych
europejskich sił reagowania kryzysowego, opartych na krajowych możliwościach państw członkowskich. Mimo że reakcja UE na kryzys nie odbiegała od działań innych krajów i zarządzana była lepiej
niż po trzęsieniu ziemi na Haiti na początku roku, warto zwrócić uwagę na obszary wymagające
poprawy skuteczności działań, np. wzmocnienie mechanizmów koordynacji współpracy między
państwami członkowskimi i komisarzami, usprawnienie komunikacji ze społecznościami lokalnymi.
Możliwości UE. Unia posiada szeroki zestaw instrumentów wsparcia. Należą do nich: pomoc
humanitarna, pomoc rozwojowa, ustalenia zasad handlu, anulowanie długu czy też podtrzymywanie
międzynarodowego zaangażowania. Z uwagi na skalę kryzysu i znaczenie Pakistanu dla światowego
bezpieczeństwa wskazane jest, aby skorzystać z wszystkich tych zasobów.
Po pierwsze, odpowiednia i profesjonalna pomoc humanitarna jest niezbędna dla ocalenia życia
wielu osób oraz zatrzymania rosnącej frustracji i radykalizacji poszkodowanych, co mogłoby doprowadzić do dalszej destabilizacji kraju. Właściwa reakcja UE na potrzeby Pakistanu może przyczynić
się do zmiany negatywnego nastawienia społeczeństwa do krajów zachodnich i pomóc wygrać
kolejną bitwę w trwającej wojnie o serca i umysły.
Po drugie, UE potrzebuje długoterminowego planu pomocy dla Pakistanu. Powinna ona nadać
priorytetowe znaczenie wsparciu Pakistanu i znacznie zwiększyć wartość pomocy. We współpracy
z USA (które obiecały 7,5 mld dolarów przez najbliższe pięć lat) Unia może opracować nowy plan
Marshalla dla Pakistanu i całego regionu. Konferencja Grupy Przyjaciół Demokratycznego Pakistanu,
która zostanie zorganizowana przez UE w Brukseli w październiku br. stanowi dobry moment, aby
omówić tę przełomową inicjatywę. Ponadto ministrowie spraw zagranicznych Unii w czasie najbliższego posiedzenia w dn. 10-11 września powinni starannie rozważyć wprowadzenie innych form
pomocy: anulowanie długu, objęcie Pakistanu dodatkowymi preferencjami handlowymi w ramach
systemu GSP+ lub zmniejszenia taryf w handlu w stosunku do wybranych produktów, tj. wyroby
włókiennicze (40% eksportu). Tylko kompleksowa pomoc UE może uzasadnić wymaganie od władz
Pakistanu przeprowadzenia zdecydowanych działań wobec wszystkich ugrupowań terrorystycznych
na ich terytorium i wdrożenia reform koniecznych dla poprawy stabilności i rozwoju kraju. Wpłynęłoby
to także na wzmocnienie pakistańskiej demokracji i wprowadzenie cywilnej kontroli nad armią.
Wreszcie, UE może wykorzystać obecną sytuację, aby stać się ważnym aktorem na poziomie
regionalnym i globalnym. Trwałe cywilne zaangażowanie w Pakistanie stanowiłoby unijny wkład
w stabilizację Afganistanu. Jednocześnie UE nie może sobie pozwolić na dalsze ignorowanie sporów
granicznych Pakistanu z Afganistanem i Indiami, w tym tak ważnego problemu Kaszmiru. Innowacyjne propozycje mogą mieć kluczowe znaczenie w procesie doprowadzenia starych konfliktów do
końca, zaś Unia ma wiele atutów w tym względzie. Posiadając wyjątkowe doświadczenie w przełamywaniu wrogości, a także sukcesy we współpracy i integracji regionalnej, UE może także pomóc we
wzmocnieniu Południowo-Azjatyckiego Stowarzyszenia Współpracy Regionalnej (SAARC), które
wykazuje najniższy poziom współpracy handlowej między członkami spośród wszystkich organizacji
regionalnych. Europejska pomoc rozwojowa może również przyczynić się do realizacji wielkich
regionalnych projektów infrastrukturalnych, takich jak „rurociąg pokoju" z Turkmenistanu przez
Afganistan i Pakistan do Indii.
Wnioski. Obecny kryzys stwarza rzadką okazję dla UE, pozwalając jej stać się ważnym graczem
globalnym, przyczyniającym się do umocnienia pokoju i stabilności w Azji Południowej. Wymaga to
jednak hojności i profesjonalizmu w odpowiedzi na obecną katastrofę humanitarną, a także odwagi
i długofalowej wizji w podejściu do regionalnych konfliktów i wyzwań. UE ma do odegrania kluczową
rolę w tym skomplikowanym regionie - i jak się wydaje - większe szanse powodzenia niż na przykład
w konflikcie na Bliskim Wschodzie. Jeśli UE po Traktacie Lizbońskim zamierza odgrywać większą
rolę w globalizującym się świecie, jest to doskonała okazja do przetestowania tych aspiracji.
ul. Warecka 1a, 00-950 Warszawa, tel. 0 22 556 80 00, faks 0 22 556 80 99, [email protected]