pobierz - ministerstwo cyfryzacji

Komentarze

Transkrypt

pobierz - ministerstwo cyfryzacji
Ministerstwo Administracji i Cyfryzacji
Ekspertyza w zakresie skutków
regulacji dotyczącej harmonizacji
widma oraz usankcjonowania
usług specjalistycznych
KPMG Advisory Spółka z
ograniczoną odpowiedzialnością sp.k.
5 grudnia 2014 r.
Ministerstwo Administracji i Cyfryzacji
Ekspertyza w zakresie skutków regulacji dotyczącej
harmonizacji widma oraz usankcjonowania usług
specjalistycznych
5 grudnia 2014
Spis treści
Streszczenie kluczowych wniosków
4
Definicje
19
1
Cel i zakres ekspertyzy
23
2
Podejście do oceny zapisów Rozporządzenia
24
3
3.1
3.2
3.2.1
3.2.2
3.2.3
3.2.4
Kryteria oceny realizacji celów Rozporządzenia
Przegląd celów Rozporządzenia
Kwestie wymagające oceny
Wpływ na operatora telekomunikacyjnego / dostawcę treści
Wpływ na konsumenta
Wpływ na regulatora i regulacje
Wpływ na budżet państwa
25
4
Stan rozwoju infrastruktury telekomunikacyjnej w Polsce
28
5
Ocena zapisów w zakresie harmonizacji widma
38
6
6.1
6.2
6.3
6.4
6.5
6.6
6.7
Ocena zapisów w zakresie sieci RLAN
83
Kluczowe założenia – trendy technologiczne i rynkowe
83
Analiza aktualnego stanu prawnego oraz projektowanych zmian
88
Wpływ na operatorów telekomunikacyjnych
88
Wpływ na konsumenta
94
Wpływ na regulacje i regulatora
95
Wpływ na budżet państwa
95
Podsumowanie oraz ocena adekwatności proponowanych zapisów oraz
alternatywne sposoby osiągnięcia zakładanych celów
95
7
Ocena zapisów dotyczących neutralności sieci i usług
specjalistycznych
99
4.1
4.2
5.1
5.2
5.3
5.4
5.5
5.6
5.7
Poziom konkurencji na polskim rynku telekomunikacyjnym
Stan obecny infrastruktury
25
25
26
26
27
27
28
33
Kluczowe założenia ─ dostępność widma radiowego w Polsce
38
Analiza aktualnego stanu prawnego oraz projektowanych zmian
40
Wpływ na operatorów telekomunikacyjnych
48
Wpływ na konsumenta
60
Wpływ na regulacje i regulatora
62
Wpływ na budżet państwa
66
Podsumowanie oraz ocena adekwatności proponowanych zapisów oraz
alternatywne sposoby osiągnięcia zakładanych celów
76
2
© 2014 KPMG Advisory Spółka z ograniczoną
odpowiedzialnością sp.k.. All rights reserved.
Ministerstwo Administracji i Cyfryzacji
Ekspertyza w zakresie skutków regulacji dotyczącej
harmonizacji widma oraz usankcjonowania usług
specjalistycznych
5 grudnia 2014
7.1
7.2
7.3
7.4
7.5
7.6
7.7
7.8
Kluczowe założenia – trendy technologiczne i rynkowe
100
Analiza aktualnego stanu prawnego oraz projektowanych zmian
105
Wpływ na operatorów telekomunikacyjnych
113
Wpływ na dostawców treści
124
Wpływ na konsumenta
126
Wpływ na regulatora i regulacje
135
Wpływ na budżet państwa
137
Podsumowanie oraz ocena adekwatności proponowanych zapisów oraz
alternatywne sposoby osiągnięcia zakładanych celów
99
3
© 2014 KPMG Advisory Spółka z ograniczoną
odpowiedzialnością sp.k.. All rights reserved.
Ministerstwo Administracji i Cyfryzacji
Ekspertyza w zakresie skutków regulacji dotyczącej
harmonizacji widma oraz usankcjonowania usług
specjalistycznych
5 grudnia 2014
Streszczenie kluczowych wniosków
Celem ekspertyzy jest dokonanie oceny wpływu Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i
Rady ustanawiającego środki dotyczące europejskiego jednolitego rynku łączności elektronicznej
i mającego na celu zapewnienie łączności na całym kontynencie, zmieniające dyrektywy
2002/20/WE, 2002/21/WE i 2002/22/WE oraz rozporządzenia (WE) nr 1211/2009 i (UE) nr
531/2012 z dnia 11 września 2013 r. na krajowy rynek telekomunikacyjny w zakresie rozwiązań
dotyczących koordynacji użytkowania widma radiowego i usankcjonowania tzw. usług
specjalistycznych.
Zakres ekspertyzy obejmuje ocenę zapisów Rozporządzenia w wersjach:

bazowej;

uwzględniającej zmiany zaproponowane przez Parlament Europejski;

uwzględniającej poprawki prezydencji w Radzie UE.
Metoda przyjęta do opracowania ekspertyzy obejmuje:

identyfikację celów Rozporządzenia;

analizę i ocenę zapisów Rozporządzenia ze względu na ich wpływ na grupy interesariuszy
(operatorów, konsumentów, Regulatora, Budżet państwa);

sformułowanie wniosków obejmujących korzyści i ryzyka dla poszczególnych interesariuszy
wynikające z zapisów Rozporządzenia;

ocenę adekwatności i proporcjonalności proponowanych w Rozporządzeniu rozwiązań do
zakładanych celów.
Wnioski z przeprowadzonych analiz sformułowano w ramach trzech kluczowych obszarów, do
których odnoszą się zapisy Rozporządzenia:

harmonizacja widma radiowego;

rozszerzenie dostępu do lokalnych sieci bezprzewodowych;

usługi specjalistyczne.
Wnioski w zakresie harmonizacji widma radiowego
Analiza zapisów Rozporządzenia w zakresie harmonizacji widma radiowego pod kątem wpływu
na poszczególnych interesariuszy, na regulacje rynku telekomunikacyjnego oraz na budżet
państwa prowadzi do następujących spostrzeżeń.
1. w zakresie wpływu na operatorów telekomunikacyjnych:

rozłożenie na raty opłat za korzystanie z widma radiowego może przyczynić się do
zwiększenia płynności operatorów, co z kolei można uznać za czynnik stymulujący te
podmioty do intensywniejszych i szybszych inwestycji w rozwój sieci. Z racji oddalonych w
czasie skutków Rozporządzenia (pierwsze częstotliwości będą potencjalnie synchronizowane
w 2022 r.) pozytywny wpływ na inwestycje w perspektywie długoterminowej może mieć
nawet większe znaczenie niż obecnie w związku z malejącymi przychodami z usług
4
© 2014 KPMG Advisory Spółka z ograniczoną
odpowiedzialnością sp.k.. All rights reserved.
Ministerstwo Administracji i Cyfryzacji
Ekspertyza w zakresie skutków regulacji dotyczącej
harmonizacji widma oraz usankcjonowania usług
specjalistycznych
5 grudnia 2014
telekomunikacyjnych, co może powodować z czasem trudniejszą sytuację finansową
operatorów;

rozłożenie opłaty jednorazowej na raty roczne o równej wartości nominalnej zmniejszy
płatność operatora o ok. 90% w pierwszym roku, co znacznie poprawi możliwości operatora
w zakresie finansowania inwestycji niezbędnych do wprowadzenia (roll-outu) nowej
technologii wykorzystującej pozyskane częstotliwości;

wydłużenie okresu obowiązywania licencji do 25 lat (Wersja Prezydencji i PE) może mieć
odwrotny (negatywny) skutek na płynność finansową operatorów. W rezultacie wydłużenia
wartość licencji może wzrosnąć o ok. 50%. Połączenie takiego wydłużenia z rozłożeniem
opłat na raty może prowadzić do ok. 10% wzrostu wartości opłat za licencję w stosunku do
opłat za licencje 15-letnie;

wydłużony okres trwania licencji nie będzie najprawdopodobniej stanowić dla operatorów
dodatkowej wartości, która wpłynie na chęć operatorów do inwestowania. Dłuższy okres
licencji z jednej strony jest dla operatorów atrakcyjny (daje pewność dłuższego dostępu do
dobra rzadkiego), ale jednocześnie zwiększa ekspozycję operatora na ryzyko związane
z niepewnością co do kształtu rynku telekomunikacyjnego w perspektywie dłuższej niż
kilkanaście lat;

korzyści z jednolitego procesu pozyskiwania prawa do korzystania z częstotliwości między
krajami członkowskimi nie wpłyną w sposób istotny na koszty operacyjne operatora
działającego w kilku krajach;

zwiększenie skali działalności operatorów może prowadzić do obniżenia ponoszonych przez
nich kosztów inwestycji ze względu na wzmocnioną pozycję negocjacyjną względem
dostawców, wpływ ten jednak może nie być istotny, gdyż operatorzy często już obecnie
współpracują w zakresie dokonywania zakupów i dzięki temu osiągają oszczędności.
Synchronizacja zamówień od operatorów z całej UE może też w niewielkim stopniu osłabić
ich pozycję negocjacyjną względem dostawców, ponieważ potencjalny problem mogą
stanowić możliwości zaspokojenia popytu przez stronę podażową sprzętu sieciowego –
dostawcy dysponując określoną zdolnością produkcyjną mogą wydłużać terminy realizacji
kontraktów;

zwiększenie bądź przyspieszenie inwestycji w związku z wprowadzeniem Rozporządzenia
prawdopodobnie nie będzie generować istotnych dodatkowych przychodów ani dla
operatorów działających w Polsce, ani w pozostałych krajach członkowskich. W związku z
nowymi, dodatkowymi przedsięwzięciami w infrastrukturę klienci nie będą skłonni płacić
wyższych cen za mobilne usługi telekomunikacyjne, a w związku z presją konkurencyjną ze
strony innych operatorów będą oczekiwać wyższej jakości usług za co najwyżej tę samą cenę.
Bardziej intensywne lub szybsze inwestycje mogą przyczyniać się do utrzymania i
wzmocnienia pozycji konkurencyjnej operatorów;

korzyści skali związane z koncentracją rynku operatorów w UE mogą częściowo zmniejszyć
barierę wejścia operatorów na kolejne nowe rynki;

harmonizacja widma może prowadzić do uwolnienia dotychczas zajmowanych przez
operatorów bloków widma, poszerzy krąg potencjalnie zainteresowanych pozyskaniem praw
do korzystania z widma o nowych operatorów, w szczególności tych funkcjonujących w
innych krajach członkowskich;
5
© 2014 KPMG Advisory Spółka z ograniczoną
odpowiedzialnością sp.k.. All rights reserved.
Ministerstwo Administracji i Cyfryzacji
Ekspertyza w zakresie skutków regulacji dotyczącej
harmonizacji widma oraz usankcjonowania usług
specjalistycznych
5 grudnia 2014

w krótkim / średnim okresie przedłużanie licencji dotychczasowym operatorom może
powodować niewielkie ryzyko utrwalenia zaburzeń konkurencji, jeżeli takie wystąpią.
Przedłużenie licencji na kolejny okres jest bowiem obecnie w Polsce warunkowe;

częściową odpowiedź na pytanie, czy operatorzy zagraniczni są już obecnie zainteresowani
wejściem na rynek polski może dać wynik przeprowadzanej przez Prezesa UKE aukcji na
częstotliwość 800 MHz i 2,6 GHz. Ze względu na istniejące bariery wejścia operatora na
rynek mobilny w innym kraju takie prawdopodobieństwo należy uznać za minimalne;

aktualnie przeprowadzana w Polsce aukcja na częstotliwości 800 MHz i 2,6 GHz częściowo
zaspokoi obecne potrzeby operatorów (niektórzy mogą potrzebować więcej pasma niż może
pozyskać w postępowaniu jeden operator), a te podmioty, które do prowadzenia działalności
operatorskiej bardziej potrzebują nowych zasobów widma (mają one dla nich większą
wartość), będą w stanie prawdopodobnie zaproponować wyższą cenę za licencję i pozyskać
więcej bloków widma. Ze względu na charakterystykę i propagację fal elektromagnetycznych
w paśmie 800 MHz, potencjalnie każdy z operatorów będzie potrzebował nowych bloków i
nie wystąpi sytuacja, w której operator przystąpi do licytacji częstotliwości jedynie by
uniemożliwić innym operatorom dostęp do widma, co może doprowadzić do zaburzeń
efektywności wykorzystania pasma radiowego. Nie ma podstaw by sądzić, iż w perspektywie
krótko i średniookresowej, kiedy licencje będą przedłużane w celu synchronizacji, któryś z
operatorów skupi częstotliwości lub zmieni bazę klientów na tyle istotnie, by przy obecnym
porządku prawnym Prezes UKE miał przesłanki do niewydania zgody na przedłużenie
dotychczasowej licencji.
2. w zakresie wpływu na konsumentów:

korzyści dla klientów w perspektywie długoterminowej będą wynikiem korzyści, jakie
osiągną operatorzy telekomunikacyjni. Korzyści te mogą przybrać następujące formy:
-
poprawa jakości świadczonych usług;
-
poszerzenie katalogu usług świadczonych przez operatorów telekomunikacyjnych;
-
obniżanie cen detalicznych usług telekomunikacyjnych.

w rezultacie walki konkurencyjnej operatorów prawdopodobnie dojdzie do przeniesienia na
klientów końcowych korzyści, które operatorzy potencjalnie osiągną dzięki Rozporządzeniu.
Intensyfikacja działań operatorów nakierowanych na rozwój infrastruktury
telekomunikacyjnej powinna zatem bezpośrednio przełożyć się na korzyści dla klientów;

poprawa płynności finansowej operatorów może zintensyfikować inwestycje w rozwój ich
infrastruktury, zatem konsumenci szybciej uzyskają dostęp do nowoczesnych usług
telekomunikacyjnych, co prawdopodobnie spowoduje, że poziom zadowolenia klienta z tych
usług ulegnie poprawie;

na terenach gęsto zaludnionych, gdzie operatorzy mobilni najchętniej inwestują w
nowoczesną infrastrukturę dostępową wpływ zapisów Rozporządzenia będzie najmniej
zauważalny, gdyż presja ze strony konkurencji będzie prawdopodobnie skutkować
obniżeniem cen usług telekomunikacyjnych ze względu na konieczność utrzymania
dotychczasowych i pozyskiwania nowych klientów. Należy podkreślić, że operatorzy mobilni
nie różnicują warunków ofertowych dla usług ze względu na lokalizację geograficzną klienta
(poza ograniczeniami wynikającymi z zasięgu świadczenia usług w niektórych technologiach,
np. 3G i LTE), a w szczególności nie dyskryminują klientów zlokalizowanych na terenach o
niższej gęstości zaludnienia, a więc niższej dostępności i wyższych kosztach budowy
6
© 2014 KPMG Advisory Spółka z ograniczoną
odpowiedzialnością sp.k.. All rights reserved.
Ministerstwo Administracji i Cyfryzacji
Ekspertyza w zakresie skutków regulacji dotyczącej
harmonizacji widma oraz usankcjonowania usług
specjalistycznych
5 grudnia 2014
infrastruktury. Zatem obniżanie cen, będące wynikiem kalkulacji operatora dla najbardziej
opłacalnych dla niego obszarów kraju, może przyczynić się do częściowego zredukowania
skłonności do inwestycji na obszarach o niższej szacowanej rentowności.
3. w zakresie wpływu na Regulatora i regulacje:

Rozporządzenie w istotnych elementach, takich jak harmonizacja gospodarki widmem dla
potrzeb bezprzewodowej łączności szerokopasmowej, odsyła do aktów wykonawczych
Komisji (lub w wersji Prezydencji – do rekomendacji), których treść nie jest jeszcze znana;

uprawnienia Regulatora krajowego w zakresie harmonizacji widma zostaną ograniczone,
jednakże będzie on dalej miał wpływ na warunki przydzielania uprawnień do użytkowania
widma radiowego. W Wersji PE i Prezydencji wydłużony został w stosunku do PT okres, na
jaki przyznawane są licencje (do min. 25lat), co potencjalnie ograniczy wpływ regulatora na
krajową gospodarkę widmem;

Wersja Bazowa planuje przekazanie w ręce Komisji Europejskiej następujących uprawnień:
-
do ustanowienia wspólnego harmonogramu przyznawania widma dla całej Unii, lub
harmonogramów dostosowanych do okoliczności panujących w różnych kategoriach
państw członkowskich;
-
do określenia minimalnego okresu obowiązywania praw do użytkowania częstotliwości
przyznanych w zharmonizowanych pasmach;
-
do określenia zsynchronizowanego terminu wygaśnięcia praw obowiązujących na czas
określony lub terminu ich przedłużenia dla całej Unii;
-
do określenia terminu wygaśnięcia wszelkich obowiązujących praw do użytkowania
zharmonizowanych pasm częstotliwości innych niż pasma wykorzystywane na potrzeby
bezprzewodowej łączności szerokopasmowej, a w przypadku praw na czas nieokreślony
terminu, przed upływem którego prawa do użytkowania zostają zmienione w celu
umożliwienia zapewniania bezprzewodowej łączności szerokopasmowej.
Przedstawiony fakultatywny zakres uprawnień Komisji (zgodnie z Wersją Bazową Komisja
„może” wykonywać wszystkie lub część opisanych uprawnień) w sposób istotny ograniczy
swobodę realizacji polityki gospodarowania widmem przez organy krajowe. Przy czym
Wersja Bazowa i PE zakładają, że omawiane uprawnienia realizowane byłyby przez Komisję
w drodze aktów wykonawczych, a więc aktów bezpośrednio wiążących organy krajowe.
Odmienne rozwiązanie w tym zakresie przewiduje Wersja Prezydencji wskazując, iż
Komisja swoje uprawnienia realizowałaby poprzez wydawanie rekomendacji.
Uprawnienia Komisji w projekcie Rozporządzenia mają przede wszystkim charakter
kontrolny oraz harmonizacyjny;

W Wersji Bazowej i PE Rozporządzenia właściwe organy krajowe mogą nakładać obowiązki
w celu zapewnienia minimalnego zasięgu terytorialnego tylko wtedy, gdy są one konieczne
i proporcjonalne, w celu osiągnięcia konkretnych celów leżących w interesie ogólnym
i określonych na poziomie krajowym. Dopuszczalność nakładania obowiązków w celu
zapewnienia minimalnego zasięgu terytorialnego nie powinna w istotny sposób zmienić
obecnych uprawnień Prezesa UKE. Zawarte w dotychczas przyznanych licencjach wymogi
dotyczące zapewnienia odpowiedniego pokrycia poprzedzone były stosowną analizą
krajowego organu, który określone obowiązki uznawał za konieczne i proporcjonalne
w kontekście ustalonych braków infrastrukturalnych. Podobnymi kryteriami posługuje się
7
© 2014 KPMG Advisory Spółka z ograniczoną
odpowiedzialnością sp.k.. All rights reserved.
Ministerstwo Administracji i Cyfryzacji
Ekspertyza w zakresie skutków regulacji dotyczącej
harmonizacji widma oraz usankcjonowania usług
specjalistycznych
5 grudnia 2014
Rozporządzenie, określając warunki dopuszczalności nałożenia na operatora omawianego
obowiązku. Ponadto wejście w życie Rozporządzenia nie będzie miało wpływu na obowiązki
nałożone w przyznanych już licencjach. W Wersji Prezydencji zapisy te zostały wykreślone;

Prezes UKE zostanie zobligowany do przedstawienia do konsultacji z Komisją i innymi
państwami członkowskimi projektów środków związanych z gospodarką częstotliwościami.
W tym zakresie przyjąć należy generalne założenie, że działania Komisji, ukierunkowane
będą m.in. na badanie przedkładanych przez krajowy organ projektów środków przez pryzmat
ich zgodności z prawem wspólnotowym. Korzyści związane z większą kontrolą wydawanych
przez Prezesa UKE rozstrzygnięć administracyjnych powiązane są jednak z pewnymi
ryzykami. Z jednej strony całe postępowanie rezerwacyjne ulegnie wydłużeniu, co jest
czynnikiem w sposób oczywisty niepożądanym. Z drugiej strony perspektywa Prezesa UKE
posiadającego najszerszą wiedzę na temat specyfiki i problemów krajowego rynku
właściwego zostanie zderzona z interesami innych państw członkowskich oraz Komisji,
ukierunkowanej przede wszystkim na budowę jednolitego rynku europejskiego, w mniejszym
zaś stopniu na rozwiązywanie lokalnych problemów na poszczególnych rynkach właściwych
(jak np. zapewnienie minimalnego zasięgu na obszarach tzw. białych plam);

Rozporządzenie nie proponuje rozwiązań w zakresie koordynacji przygranicznej widma
radiowego. Problemy tego typu nie będą się jednak pojawiać w każdym przypadku, dlatego
niezasadne byłoby przyjmowanie w tym zakresie derogacji dla Polski lub innych krajów
granicznych UE. Lepszym rozwiązaniem byłoby przyjęcie mechanizmu informowania
Komisji przez dane państwo o potencjalnym problemie z wykorzystywaniem pasma
w harmonizowanym zakresie i o przebiegu negocjacji z państwem ościennym oraz
konieczności wzięcia tych okoliczności pod uwagę przy harmonizacji danego pasma.
4. w zakresie wpływu na budżet:

zamiana opłaty jednorazowej na opłaty roczne, które uiszcza operator telekomunikacyjny za
korzystanie z widma może być dla budżetu państwa korzystna. Wraz ze wzrostem różnicy
pomiędzy kosztem kapitału przyjmowanym przez operatorów, a kosztem kapitału budżetu
państwa wyznaczonym przez oprocentowanie obligacji skarbowych (koszt kapitału wyznacza
stopę dyskonta dla opłat wnoszonych w kolejnych latach), wzrasta potencjalna korzyść dla
budżetu związana ze zmianą sposobu płatności za prawo do użytkowania częstotliwości.
Wynika to z innej oceny wartości bieżącej przyszłych płatności okresowych. Dla różnicy na
poziomie 1 pp. budżet państwa może zyskać ok. 6% wartości opłaty jednorazowej, natomiast
jeżeli koszt kapitału operatora będzie o 2 pp. wyższy niż oprocentowanie obligacji
skarbowych, korzyść ta może wzrosnąć do 12% wartości opłaty jednorazowej;

choć na skutek zamiany sposobu płatności za prawo do użytkowania częstotliwości radiowej
wpływy do budżetu państwa mogą wzrosnąć, to Skarb Państwa ponosi ryzyko
niewypłacalności operatora, które w obecnym modelu ponosi np. bank;

przedłużenie okresu licencji na widmo radiowe do min. 25 lat jest dla budżetu państwa mniej
korzystne, niż udzielenie licencji na 15 lat, która indeksowana o wartość inflacji zostanie
następnie przedłużona o kolejny okres. Przy założeniu 1 pp. różnicy w koszcie kapitału
operatora oraz oprocentowania obligacji skarbowych, wartość licencji na 25 lat jest o 5%
niższa niż wartość bieżąca licencji na 15 lat, przedłużonej następnie na kolejne 10 lat (zgodnie
z obecnymi zasadami). Płatność za licencję przyznaną na 25 lat będzie o 49% większa w
stosunku do płatności za licencję na okres 15-letni. Krótsza licencja oznacza jednak
dodatkową płatność związaną z przedłużeniem licencji po okresie 15 lat na dopełniający okres
bądź przyznaniem nowej licencji. Opłata za nową 10-letnią licencję bądź przedłużenie licencji
8
© 2014 KPMG Advisory Spółka z ograniczoną
odpowiedzialnością sp.k.. All rights reserved.
Ministerstwo Administracji i Cyfryzacji
Ekspertyza w zakresie skutków regulacji dotyczącej
harmonizacji widma oraz usankcjonowania usług
specjalistycznych
5 grudnia 2014
na kolejne 10 lat będzie mogła stanowić dla budżetu państwa dodatkowe 57% wartości 15letniej licencji (liczone w wartości bieżącej dla roku 0 analizy);

przedłużenie operatorom licencji w celu synchronizacji harmonogramów udzielania prawa do
użytkowania widma w krajach UE może być dla budżetu niekorzystne (co ma
odzwierciedlenie w perspektywie krótko i średnioterminowej), gdyż zgodnie z zasadą pro
rata temporis nie będzie ono indeksowane o inflację oraz informacje rynkowe z innych
postępowań. Budżet państwa może stracić ok. 689 mln PLN w ramach synchronizacji licencji
przydzielonych w Polsce. Każdy kolejny rok przedłużania dotychczasowych licencji w
paśmie 900 i 1 800 MHz (w celu synchronizacji z innymi krajami UE) to dodatkowe ok. 215
mln PLN straty dla budżetu państwa.
W celu oceny proporcjonalności i adekwatności proponowanych zapisów Rozporządzenia
zidentyfikowano szanse i zagrożenia jakie niesie ze sobą wprowadzenie Rozporządzenia dla
rynku telekomunikacyjnego (w tym operatorów i konsumentów) oraz administracji publicznej
(Regulator i budżet państwa). Podsumowanie przeprowadzonych analiz zostało przestawione na
poniższym schemacie.
9
© 2014 KPMG Advisory Spółka z ograniczoną
odpowiedzialnością sp.k.. All rights reserved.
Ministerstwo Administracji i Cyfryzacji
Ekspertyza w zakresie skutków regulacji dotyczącej
harmonizacji widma oraz usankcjonowania usług
specjalistycznych
5 grudnia 2014
Szanse i zagrożenia jakie niesie ze sobą wprowadzenie Rozporządzenia dla
rozwoju rynku telekomunikacyjnego
Schemat: Szanse i zagrożenia wynikające z zapisów Rozporządzenia w zakresie koordynacji
widma
Szanse
Zagrożenia
potencjału inwestycyjnego (szybsze
+ Zwiększenie
tempo przeprowadzania inwestycji):
• Wzrost płynności finansowej na skutek mniejszej płatności
za widmo w okresie roll-outu nowej technologii
• Zwiększenie skali działalności operatorów może umożliwić
im obniżenie kosztów jednostkowych inwestycji ze względu
na zwiększoną pozycję negocjacyjną względem dostawców
sprzętu
Obecni
operatorzy
+
Zmniejszenie potencjału inwestycyjnego (wolniejsze
tempo przeprowadzania inwestycji):
• Zmniejszenie płynności finansowej na skutek wyższej /
wyższych płatności związanych z wyższą wartością
dłuższej licencji, która nie musi być dodatkową wartością
wpływającą na skalę inwestycji
‒
Redukcja cen będąca wynikiem potencjalnych
korzyści związanych z wdrożeniem Rozporządzenia
oraz walki konkurencyjnej
‒
Zwiększenie barier wejścia na nowy rynek (krótko i
średnioterminowo):
• Utrudnienia w pozyskaniu widma radiowego wskutek
przedłużeń licencji dotychczasowym operatorom
‒
‒
‒
Odwołanie w istotnych punktach Rozporządzenia do
dokumentów KE, które dopiero mają/mogą powstać
‒
Brak możliwości nakładania obowiązków pokrycia
terytorialnego w wymaganiach przyznawania licencji
‒
Spadek wartości bieżącej wpływów za licencje,
których okres wynosi min. 25 lat (w porównaniu do
sytuacji, w której krótsza licencja jest operatorowi
przedłużana)
‒
Przedłużenie licencji w celu synchronizacji
harmonogramów jest niekorzystne (zasada pro rata
temporis w porównaniu do art. 185 PT)
‒
Występuje ryzyko niewypłacalności operatora
związane z opłatami rocznymi za licencję
Jednolity proces przyznawania widma może w
niewielkim stopniu wpłynąć pozytywnie na koszty
operacyjne operatorów działających w kilku krajach
barier wejścia na nowy rynek
+ Zmniejszenie
(długoterminowo):
Nowi
operatorzy
‒
• Redukcja kosztów inwestycji
• Korzyści skali działalności (na innych rynkach)
• Ułatwienia w pozyskaniu widma radiowego
będące konsekwencją potencjalnie
+ Korzyści
szybszych i tańszych inwestycji oraz niższego Opex:
Konsumenci
• Wzrost jakości świadczonych usług
• Rozszerzenie katalogu usług
• Spadek cen za usługi telekomunikacyjne / inwestycje w
obszarach, które do tej pory były nieopłacalne
+ mają przede wszystkim charakter kontrolny oraz
Uprawnienia Komisji w projekcie Rozporządzenia
harmonizacyjny
Regulator i
regulacje
możliwość nakładania obowiązków
+ Utrzymana
pokrycia terytorialnego w wymaganiach przyznawania
licencji
wartości bieżącej wpływów za licencje, których
+ Wzrost
płatności są rozłożone w czasie
Budżet
państwa
Konieczność wprowadzenia zmian PT
Ograniczenie swobody realizacji polityki
gospodarowania widmem przez organy krajowe
(Wersja Bazowa i PE – akty wykonawcze, Wersja
Prezydencji – rekomendacje)
Legenda:
+ ‒
+ ‒
Wpływ istotny
Wszystkie wersje Rozporządzenia
Wersja Bazowa
Wersja Prezydencji
Wersja Bazowa i PE
Wersja PE i Prezydencji
Wpływ mniej istotny
*w porównaniu do stanu obecnego
Źródło: Opracowanie KPMG
W rezultacie dokonanej analizy uznano, że zdecydowana większość wprowadzanych zapisów w
obszarze koordynacji i harmonizacji widma radiowego wspiera cele stawiane w Rozporządzeniu,
opisane szerzej w rozdziale 3.
Jednym z zapisów, który wydaje się nie mieć pozytywnego skutku, zarówno z punktu widzenia
wpływu na inwestycje w infrastrukturę sieci mobilnych jak i wpływu na budżet państwa jest
wydłużenie czasu trwania licencji do 25 lat (zapis wprowadzony w Wersji PE oraz Prezydencji).
O ile zapis o czasie trwania licencji przez okres zapewniający długoterminową stabilizację
10
© 2014 KPMG Advisory Spółka z ograniczoną
odpowiedzialnością sp.k.. All rights reserved.
Ministerstwo Administracji i Cyfryzacji
Ekspertyza w zakresie skutków regulacji dotyczącej
harmonizacji widma oraz usankcjonowania usług
specjalistycznych
5 grudnia 2014
regulacyjną oraz mający na celu zachęcanie do inwestycji jest prawidłowy, tak długi minimalny
okres trwania licencji może nie być w pełni uzasadniony.
Innym zapisem, który choć wspiera cele KE, może okazać się niekorzystny dla budżetu państwa,
jest przedłużanie istniejących licencji operatorom w celu synchronizacji harmonogramów
przydzielania widma. Dotyczy to zarówno Wersji Bazowej, gdzie zasada pro rata temporis
ograniczy wartość płatności operatorów do budżetu jak i Wersji PE oraz Wersji Prezydencji, które
nie traktują o możliwościach nałożenia na operatora opłaty w związku z przedłużeniem jego
prawa do użytkowania częstotliwości.
Biorąc pod uwagę cel KE, jakim jest stworzenie jednolitego rynku łączności elektronicznej
umożliwiającego zwiększenie efektywności działalności i inwestycji operatorów oraz usunięcie
wyraźnych barier utrudniających jego funkcjonowania, nie zidentyfikowano alternatywnych
sposobów osiągnięcia tych celów w zakresie związanym z harmonizacją i koordynację widma
radiowego. Proponowane zapisy wydają się niezbędne by możliwe było osiąganie zakładanych
korzyści przedstawionych w Rozporządzeniu. Zachowanie sytuacji obecnej, w której każdy kraj
członkowski ma daleko idącą niezależność w kształtowaniu polityki przydzielania widma, będzie
powodować kontynuowanie utrudnień w unifikacji europejskiego rynku telekomunikacyjnego.
Zapisy Rozporządzenia w zakresie harmonizacji i koordynacji widma można uznać za adekwatne
i zrozumiałe, pomimo że cechują się dużym poziomem ogólności i wymagają uzupełnienia
poprzez akty wykonawcze.
Potencjalne zmiany, których wprowadzenie należałoby rozważyć, dotyczą zidentyfikowanych
zapisów Rozporządzenia negatywnie skutkujących na operatora bądź budżet państwa. By
zredukować te efekty oraz osiągnąć zbliżony poziom kontrybuowania do celów stawianych przed
Rozporządzeniem, należałoby rozpatrzeć następujące alternatywne zapisy:

ograniczenie czasu trwania licencji do okresu krótszego niż minimalny okres 25 lat,
sprecyzowanego w Wersji PE oraz Wersji Prezydencji;

przedłużanie operatorom dotychczasowych licencji do momentu synchronizacji
harmonogramów powinno uwzględniać wycenę licencji zgodnie z obecnymi zasadami (tj. art.
185 ust. 4a PT).
Wnioski w zakresie zapisów dotyczących sieci lokalnego dostępu bezprzewodowego
Analiza zapisów Rozporządzenia w zakresie sieci lokalnego dostępu bezprzewodowego pod
kątem wpływu na poszczególnych interesariuszy, na regulacje rynku telekomunikacyjnego oraz
na budżet państwa prowadzi do następujących spostrzeżeń:
1. w zakresie wpływu na operatorów telekomunikacyjnych:

zmniejszenie ruchu w sieciach komórkowych w rezultacie zwiększonego offloadingu będzie
potencjalnie nieznaczne i nie jest istotne dla analizy skutków Rozporządzenia. Offloading
będzie dotyczył nowego ruchu, który pojawi się w związku z możliwością nieodpłatnego
korzystania z dostępu do Internetu za pomocą szerzej udostępnianych łączy WiFi
(poszerzenie dostępu do sieci WiFi będzie bezpośrednim skutkiem Rozporządzenia);

offloading może powodować zwiększony ruch w sieciach stałych. Jednakże ze względu na
powszechną praktykę świadczenia przez operatorów połączeń do Internetu o gwarantowanej
minimalnej przepustowości, ten zwiększony ruch może nie być obsługiwany ze względu na
ograniczoną pojemność zasobów sieciowych operatorów (ruch ten musiałby mieścić się w
11
© 2014 KPMG Advisory Spółka z ograniczoną
odpowiedzialnością sp.k.. All rights reserved.
Ministerstwo Administracji i Cyfryzacji
Ekspertyza w zakresie skutków regulacji dotyczącej
harmonizacji widma oraz usankcjonowania usług
specjalistycznych
5 grudnia 2014
gwarantowanej przepustowości). Brak możliwości obsłużenia tego ruchu, a co za tym idzie
spadek jakości połączenia, może powodować zaniechanie połączenia przez użytkownika.
2. w zakresie wpływu na konsumentów:

w przypadku udostępniania lokalnych sieci WiFi w ramach porozumień sąsiedzkich o
niewielkim zasięgu skutki Rozporządzenia dla konsumentów można uznać za pozytywne ze
względu na możliwość wykorzystania dodatkowego kanału dostępu do Internetu. Jednak
prawdopodobnie w wielu przypadkach zapisy Rozporządzenia zalegalizują istniejący stan
faktyczny, w którym użytkownicy już obecnie udostępniają sygnał sieci radiowej innym
użytkownikom poza lokalem;

w przypadku wykorzystania wzajemnego dostępu do sieci lokalnych w ramach społeczności
WiFi, w tym o zasięgu paneuropejskim można wskazać korzyści dla konsumentów w postaci
uzyskania większej możliwości połączenia z Internetem za pośrednictwem WiFi (dostęp w
większej liczbie lokalizacji). W efekcie w mniejszym stopniu konsumenci będą zależni od
dostępu mobilnego, dla którego obecnie operatorzy stosują limity transferu danych lub
wysokie opłaty (w przypadku korzystania z dostępu w ramach roamingu
międzynarodowego).
3. w zakresie wpływu na Regulatora i regulacje:

aktualnie obowiązujące przepisy nie regulują w szczególny sposób dostępu do sieci RLAN –
w praktyce operatorzy stosują ograniczenia mające zapobiegać udostępnianiu łączy innym
konsumentom;

rozporządzenie rozszerza zakres obowiązków kontrolnych Prezesa UKE o nowy obszar tj.
kontrolę przestrzegania zakazu uniemożliwiania dostępu do lokalnych sieci radiowych;

w Wersji Bazowej potwierdzono, że przedsiębiorstwo, organ lub inny użytkownik końcowy
zapewniający publiczny dostęp do sieci nie będą uznawani za dostawców łączności
elektronicznej, o ile nie jest to działalność komercyjna lub ma charakter dodatkowy w
stosunku podstawowej działalności. W Wersji Prezydencji wprowadza się możliwość żądania
notyfikacji Regulatorowi działalności gospodarczej polegającej na umożliwieniu dostępu do
sieci. Pozostawia się tu jednak Regulatorowi swobodę co do żądania takiej notyfikacji.
Uznanie takich podmiotów jako przedsiębiorców telekomunikacyjnych może w
konsekwencji oznaczać konieczność realizowania dodatkowych i uciążliwych obowiązków
wynikających z PT;

gwarantowanie uprawnień użytkowników końcowych w zakresie umożliwienia dostępu do
sieci wpisuje się w aktualnie sformułowane w PT zadania organów administracji, a w
szczególności wspieranie dostępu użytkowników do informacji oraz możliwości ich
rozpowszechniania oraz korzystania z dowolnych aplikacji i usług (art. 189 ust. 2 pkt 3 lit. h
PT).
W zakresie wpływu na budżet:

zapisy Rozporządzenia w zakresie ograniczania dostępu do lokalnych sieci radiowych nie
będą miały bezpośredniego wpływu na budżet państwa.
W celu oceny proporcjonalności i adekwatności proponowanych zapisów Rozporządzenia
zidentyfikowano szanse i zagrożenia, jakie niesie ze sobą wprowadzenie Rozporządzenia dla
rynku telekomunikacyjnego (w tym operatorów i konsumentów) oraz administracji publicznej
12
© 2014 KPMG Advisory Spółka z ograniczoną
odpowiedzialnością sp.k.. All rights reserved.
Ministerstwo Administracji i Cyfryzacji
Ekspertyza w zakresie skutków regulacji dotyczącej
harmonizacji widma oraz usankcjonowania usług
specjalistycznych
5 grudnia 2014
(Regulator i budżet państwa). Podsumowanie przeprowadzonych analiz zostało przestawione na
poniższym schemacie.
Schemat: Szanse i zagrożenia wynikające z zapisów Rozporządzenia w zakresie sieci RLAN
Szanse
+
Potencjał do rozszerzenia oferty o usługi
administrowania powstających społeczności WiFi – na
zasadach zbliżonych do usługi FON
Operatorzy
+
Konsumenci
Korzyści z większej dostępności sieci WiFi:
• W przypadku porozumień sąsiedzkich możliwość
legalnego wykorzystania dodatkowego kanału dostępu do
Internetu w miejscu zamieszkania
W przypadku społeczności Wi-Fi możliwość dostępu do
+ • sieci
w większej liczbie lokalizacji – w efekcie mniejsza
zależność od dostępu mobilnego objętego limitami
transferu danych
Regulator i
regulacje
Budżet
państwa
kwestii nie uznawania podmiotów
+ Rozstrzygnięcie
udostępniających niekomercyjnie sieć jako
Zagrożenia
‒
Nieznaczne zmniejszenie popytu na usługi dostępu do
Internetu w stałej lokalizacji z tytułu braku ograniczeń
dla współdzielenia łącza (szczególnie w przypadkach
porozumień sąsiedzkich)
‒
Zmniejszenie ruchu w sieciach mobilnych ze względu
na offloading – potencjalnie nieznaczne, gdyż w
najbliższej przyszłości prognozowany jest znaczący
wzrost wolumenów ruchu w sieciach mobilnych, który
może rekompensować efekt zwiększonego
offloadingu
‒
‒
Ryzyko w zakresie bezpieczeństwa danych:
• Wraz ze wzrostem liczby użytkowników wspólnie
korzystających z sieci lokalnych wzrost ryzyka
nieuprawnionego dostępu do nieszyfrowanych danych
(przy nieodpowiednim zabezpieczeniu połączenia)
• Ryzyko podejrzenia o czyn zabroniony w sieci skierowane
w pierwszej kolejności na właściciela łącza, a nie
rzeczywistego sprawcę, którym może być inny użytkownik
współdzielonego dostępu
Nie dotyczy
przedsiębiorców telekomunikacyjnych
Nie dotyczy
Nie dotyczy
Legenda:
+ ‒
+ ‒
Wszystkie wersje Rozporządzenia
Wersja Bazowa
Wersja PE i Prezydencji
Wpływ istotny
Wpływ mniej istotny
*w porównaniu do stanu obecnego
Źródło: Opracowanie KPMG
Zapisy w zakresie dostępu do lokalnych sieci radiowych wspierają cele stawiane w
Rozporządzeniu przede wszystkim w zakresie poprawy pozycji klientów końcowych na rynku
telekomunikacyjnym. Poprawa pozycji klientów końcowych może nastąpić w wyniku uzyskania
przez nich większej liczby kanałów dostępu do Internetu (za pośrednictwem współdzielonych
sieci lokalnych), co nie będzie podlegać ograniczeniom nakładanym obecnie przez operatorów.
Zniesienie ograniczeń w dostępie do lokalnych sieci radiowych pozostanie neutralne z punktu
widzenia popytu na usługi dostępowe w stałej lokalizacji w zakresie, w jakim dotyczyć będzie
zalegalizowania obecnej praktyki udostępnia lokalnych sieci radiowych. Jednocześnie można
spodziewać się nieznacznego (nieistotnego) spadku popytu na usługi dostępowe w stałej
lokalizacji ze strony użytkowników, którzy zdecydują się na współdzielenie lokalnej sieci
radiowej dopiero po wejściu w życie Rozporządzenia (w szczególności w ramach tzw.
porozumień sąsiedzkich). Ewentualny spadek popytu w zakresie usług dostępowych w stałej
lokalizacji może nie przyczyniać się do innego celu rozporządzenia, jakim jest zwiększenie skali
działalności operatorów telekomunikacyjnych.
13
© 2014 KPMG Advisory Spółka z ograniczoną
odpowiedzialnością sp.k.. All rights reserved.
Ministerstwo Administracji i Cyfryzacji
Ekspertyza w zakresie skutków regulacji dotyczącej
harmonizacji widma oraz usankcjonowania usług
specjalistycznych
5 grudnia 2014
W zakresie pozostałych celów Rozporządzenia, zapisy znoszące ograniczenia w dostępie do
lokalnych sieci radiowych pozostają neutralne.
Nie zidentyfikowano alternatywnych środków do realizacji celu w zakresie poprawy pozycji
klientów końcowych poprzez zniesienie ograniczeń w dostępie do sieci lokalnych. Biorąc pod
uwagę, że część operatorów już w obecnym stanie prawnym rezygnuje, z własnej inicjatywy, z
nakładania ograniczeń na udostępnianie sieci radiowych, można spodziewać się upowszechnienia
tego zjawiska w przyszłości. Jednakże bez działań administracyjnych (wdrożenie zapisów
Rozporządzenia) nadmieniona samoregulacja jest trudna do określenia w czasie.
Zapisy dotyczące uregulowania statusu przedsiębiorców, organów lub innych użytkowników
końcowych, zapewniających publiczny dostęp do lokalnej sieci radiowej, jako niebędących
dostawcami łączności elektronicznej należy uznać za zasadne z punktu widzenia celu, jakim jest
uspójnienie i ustabilizowanie obowiązków regulacyjnych w krajach członkowskich.
Wnioski w zakresie zapisów dotyczących usług specjalistycznych
Analiza zapisów Rozporządzenia w zakresie usług specjalistycznych pod kątem wpływu na
poszczególnych interesariuszy, na regulacje rynku telekomunikacyjnego oraz na budżet państwa
prowadzi do następujących spostrzeżeń:
1. w zakresie wpływu na operatorów telekomunikacyjnych:

umożliwienie operatorom świadczenia usług specjalistycznych może prowadzić do uzyskania
dodatkowego strumienia przychodów pochodzącego od dostawców treści, niezależnie od
obranej Wersji Rozporządzenia. Usługi specjalistyczne świadczone przez operatorów
bezpośrednio użytkownikom końcowym będą mieć charakter usług o wartości dodanej, co
oznacza, że będą dla operatorów przynosić wartość lojalizującą klientów;

wersja PE, biorąc pod uwagę poprawkę 25 do art. 23 ust. 2, potencjalnie oznacza osiąganie
mniejszych przychodów przez operatorów, niż w przypadku Wersji Bazowej bądź Wersji
Prezydencji, gdyż uniemożliwia wykorzystanie otwartej sieci internetowej do świadczenia
usług specjalistycznych. Ze względu na przewidywane stosowanie przez operatorów usług
specjalistycznych jako narzędzia utrzymania klientów, a także prognozy rozwoju usług o
wartości dodanej, nie przewiduje się, aby usługi specjalistyczne miały skutek kanibalizujący
usługi dostępu do Internetu świadczone na zasadzie „best-effort” – niezależnie od przyjętej
ostatecznie wersji Rozporządzenia;

Rozporządzenie nie ogranicza operatorom możliwości świadczenia usług o podwyższonej
jakości, a zatem dopuszcza dalszą ewolucję modeli biznesowych, struktury przychodów i
rozwijanie portfela usług, zgodnie z globalnymi trendami rynkowymi. Nowe źródła
przychodów, działające w określonym Rozporządzeniem otoczeniu regulacyjnym, mogą
przyspieszyć inwestycje w nowoczesną infrastrukturę;

większość przychodów operatorów z tytułu usług specjalistycznych będzie prawdopodobnie
pochodziła od dostawców treści, rozliczających się z operatorami za gwarancję jakości usług
dostarczanych użytkownikom końcowym;

nałożenie zbyt daleko idących obowiązków na operatorów, tj. np. obowiązków raportowania
(które proponuje Wersja Prezydencji) może być postrzegane przez operatorów negatywnie ze
względu na potencjalny związany z tym wzrost kosztów operacyjnych;
14
© 2014 KPMG Advisory Spółka z ograniczoną
odpowiedzialnością sp.k.. All rights reserved.
Ministerstwo Administracji i Cyfryzacji
Ekspertyza w zakresie skutków regulacji dotyczącej
harmonizacji widma oraz usankcjonowania usług
specjalistycznych
5 grudnia 2014

usankcjonowanie usług specjalistycznych może umocnić pozycję operatora zasiedziałego i
negatywnie wpłynąć na dotychczasowy model drabiny inwestycyjnej, jednakże ryzyko to
można wyeliminować poprzez wprowadzenie przez operatora zasiedziałego do swojej oferty
usługi stanowiącej hurtowy odpowiednik usługi specjalistycznej.
2. w zakresie wpływu na rynek dostawców treści:

istnieją istotne bariery konkurowania małych przedsiębiorstw z dużymi (np. obecność w
mediach społecznościowych, pozycjonowanie w silnikach wyszukiwania), na które regulacja
nie ma wpływu. Likwidowanie głównych barier wejścia dla dostawców OTT poprzez zapisy
Rozporządzenia nie będzie miało miejsca;

Rozporządzenie nie wpływa na koszty wejścia dostawcy treści na nowy rynek, z uwagi na
ochronę jakości Internetu „best-effort”.
3. w zakresie wpływu na konsumenta:

usankcjonowanie usług specjalistycznych przyspieszy rozwój oraz rozszerzy zakres portfela
usług dostępnych dla użytkownika końcowego;

stymulowanie rozwoju ofert świadczenia połączeń o gwarantowanej jakości nastąpi przy
jednoczesnej ochronie użytkowników niekorzystających z usług specjalistycznych (ochrona
połączeń „best-effort”), a więc nie powoduje negatywnego wpływu na pozycję klientów;

scenariusz oparty na Wersji PE może nieść ryzyko podniesienia cen za usługi dostępu do
Internetu ze względu na potencjalny wzrost kosztów operatora, w związku z nowymi
obowiązkami regulacyjnymi, w tym w szczególności obowiązkiem każdorazowego
raportowania Regulatorowi o zastosowaniu narzędzi zarządzania ruchem;

konsumenci będą mieć zagwarantowaną „neutralność sieci” w rozumieniu delegalizacji
praktyk blokowania i dyskryminacji treści oraz aplikacji. Najbliższa zasadzie „neutralności
sieci” jest Wersja PE, która ogranicza stosowanie usług specjalistycznych oraz nakłada na
operatorów dodatkowe obowiązki egzekwujące równe traktowanie ruchu w sieci. Ze względu
na fakt, iż w Polsce problem dyskryminacji usług jest marginalny, korzyść tę należy uznać za
niewielką;

Rozporządzenie chroni użytkowników Internetu „best-effort” poprzez gwarancje
przepływności w umowach i nałożone na regulatora obowiązki, zapobiegając stworzeniu
Internetu „dwóch prędkości”. Pod względem gwarancji na prędkości Internetu „best-effort”,
najbardziej zasadne podejście przejawia Wersja Prezydencji, rozróżniając umowy z
dostawcami mobilnymi i stacjonarnymi.
4. w zakresie wpływu na Regulatora:

Regulator dysponuje uprawnieniami kontrolnymi w zakresie przestrzegania zasady
neutralności, jednakże nie ma uprawnień do nakładania kar za naruszenie tej zasady. W
konsekwencji, katalog kar w art. 209 ust. 1 PT powinien zostać uzupełniony o stosowne
przepisy w szczególności o karę za naruszenie parametrów jakości usług ustalonych np. przez
Prezesa UKE w związku z przepisami Rozporządzenia.
W celu oceny proporcjonalności i adekwatności proponowanych zapisów Rozporządzenia
zidentyfikowano szanse i zagrożenia, jakie niesie ze sobą wprowadzenie Rozporządzenia dla
rynku telekomunikacyjnego (w tym operatorów i konsumentów) oraz administracji publicznej
(Regulator i budżet państwa). Podsumowanie przeprowadzonych analiz zostało przestawione na
poniższym schemacie.
15
© 2014 KPMG Advisory Spółka z ograniczoną
odpowiedzialnością sp.k.. All rights reserved.
Ministerstwo Administracji i Cyfryzacji
Ekspertyza w zakresie skutków regulacji dotyczącej
harmonizacji widma oraz usankcjonowania usług
specjalistycznych
5 grudnia 2014
Szanse i zagrożenia jakie niesie ze sobą wprowadzenie Rozporządzenia dla
rozwojuSzanse
rynku itelekomunikacyjnego
Schemat:
zagrożenia wynikające z zapisów Rozporządzenia w zakresie usług
specjalistycznych i neutralności sieci
Szanse
Zagrożenia
źródła przychodów
+ Nowe
Na podstawie umów z dostawcami treści – o ile dostawcy
‒
Wzrost kosztów operacyjnych
Obowiązek raportowania o każdorazowym zastosowaniu
narzędzi zarządzania ruchem.
możliwości lojalizacji klientów
+ Nowe
przedefiniowuje się usługi specjalistyczne jako te
‒
Trudności w określeniu faktycznych bądź
minimalnych przepływności przez operatorów
mobilnych
W Wersji Bazowej i PE, zapisy dotyczące wymogów
informacyjnych nie uwzględniają trudności wynikających z
technicznej charakterystyki sygnału radiowego
pozyskania nowych klientów na terenach
+ Szansa
cechujących się niskim poziomem konkurencji
‒
Negatywne postrzeganie inwestycji w sieć przez
nowych operatorów
Wynikające z regulacji - monitorowania jakości usług i
stosowania praktyk ograniczania ruchu
+ dostawców
Przyjęcie Wersji PE, która jest bliższa zasadzie neutralności
‒
Zagrożenie dla małych dostawców
Usankcjonowanie usług specjalistycznych potencjalnie
obniży możliwości konkurowania małych dostawców treści z
globalnymi (Wersja Bazowa oraz Prezydencji);
+ jakości
‒
Wzrost cen usług dostępu do Internetu
W przypadku nałożenia zbyt dużych obowiązków
regulacyjnych na operatorów
‒
Martwe zapisy dotyczące minimalnej jakości usług
• W przypadku przyjęcia zapisów nie rozróżniających
wymaganych parametrów dla operatorów stacjonarnych i
mobilnych
• W przypadku braku rzetelnych narzędzi pomiaru jakości
usług
zakresu badania jakości usług, które
+ Rozszerzenie
będą dokonywane wobec wszystkich dostawców, a
‒
Ograniczenie kompetencji krajowego regulatora
poprzez możliwość określenia przez Komisję
warunków realizacji obowiązków w zakresie
monitorowania jakości
blokowania przez regulatora treści
+ Możliwość
nieodpowiednich dla nieletnich.
warunki monitorowania jakości
+ Zharmonizowane
usług specjalistycznych
‒
Obecnie brak narzędzi do egzekwowania obowiązku
utrzymywania wymaganej jakości usług (konieczna
nowelizacja PT w zakresie adekwatnych kar
pieniężnych)
dostrzegą wartość w usługach specjalistycznych, a klienci
będą gotowi za nie zapłacić
Operatorzy
świadczone w ramach zamkniętych sieci
Przywileje i obowiązki operatorów, wynikające z
+ Rozporządzenia mają szansę przyspieszyć inwestycje
w infrastrukturę sieciową
Operatorzy zamierzający świadczyć usługi specjalistyczne
muszą dysponować infrastrukturą przygotowaną do
Nowi
operatorzy
Dostawca
treści
Pod warunkiem możliwości stworzenia hurtowych
odpowiedników usług specjalistycznych za pomocą VULA
Zasada neutralności sprzyja rozwojowi małych
sieci, wzmocni potencjalnie pozycję małych przedsiębiorców.
Większy portfel dostępnych usług oraz usługi wyższej
Rozwój usług, dla których gwarancja jakości jest szczególnie
istotna
Konsumenci
+
Konsumenci będą mogli efektywniej bronić swoich praw
w zakresie jakości usług
• W umowach będą mieć zdefiniowaną faktyczną/
minimalną jakość usług
• Kluczowe jest dostarczenie konsumentom rzetelnych
narzędzi pomiaru ruchu
nie tylko tych, którzy ogłaszają parametry usług w
materiałach promocyjnych
Regulator i
regulacje
Budżet
Brak zidentyfikowanego wpływu na budżet państwa
‒
Trudności krajowych regulatorów w objęciu
regulacjami dostawców treści wobec funkcjonujących
przepisów (PT)
Brak zidentyfikowanego wpływu na budżet państwa
Legenda:
+ ‒
+ ‒
Wpływ istotny
Wszystkie wersje Rozporządzenia
Wersja Bazowa i PE
Wersja PE
Wpływ mniej istotny
Źródło: Opracowanie KPMG
Większość zapisów Rozporządzenia w zakresie usankcjonowania usług specjalistycznych
pozytywnie wpływa na postawione w rozporządzeniu cele. Ochrona zasad niedyskryminacji,
ochrona jakości „best-effort” oraz wymóg umieszczania warunków dotyczących przepływności
w umowach umocni pozycję użytkowników i zapewni im dostęp do otwartego,
niedyskryminującego Internetu. Nieograniczone możliwości świadczenia usług o podwyższonej
jakości mogą skutkować poszerzeniem portfela usług dostępnych dla konsumentów (zwłaszcza
16
© 2014 KPMG Advisory Spółka z ograniczoną
odpowiedzialnością sp.k.. All rights reserved.
Ministerstwo Administracji i Cyfryzacji
Ekspertyza w zakresie skutków regulacji dotyczącej
harmonizacji widma oraz usankcjonowania usług
specjalistycznych
5 grudnia 2014
w kategorii usług wideo). Stworzone otoczenie regulacyjne ma także szansę przyspieszyć
inwestycje w sieć.
Zapisy, które budzą wątpliwości to:

art. 2 pkt 15 w Wersji PE – ograniczenie świadczenia usług specjalistycznych do zamkniętych
sieci – określenie zamkniętych sieci jest nieprecyzyjne i może ograniczyć rozwój rynku usług
o podwyższonej jakości. Wersja Bazowa oraz Prezydencji nie wprowadza takich ograniczeń;

art. 26 ust. 2 w Wersji Bazowej oraz Wersji PE – wymogi dotyczące podawania w umowach
informacji o faktycznej bądź minimalnej dostępnej przepływności stoją w sprzeczności z
możliwościami technicznymi operatorów mobilnych, wynikającymi z charakterystyki
sygnału radiowego. Wersja Prezydencji natomiast rozróżnia wymogi informacyjne dotyczące
przepływności dla operatorów stacjonarnych i mobilnych oraz przejawia rozsądne podejście
do ich definiowania.
Jako alternatywne rozwiązania dla regulacji zawartej w Rozporządzeniu można rozważyć:

brak regulacji w zakresie ochrony Internetu „best-effort” i usankcjonowania usług
specjalistycznych;

usankcjonowanie zasady neutralności w rozumieniu konserwatywnym, to jest delegalizacja
technik priorytetyzacji ruchu w sieci Internet i transmisja całego ruchu na zasadzie „besteffort”.
Pierwsza opcja alternatywna, tj. pozostawienie funkcjonowania Internetu „best-effort” wolnemu
rynkowi, mogłaby ułatwić operatorom wprowadzanie zmian w ich modelach biznesowych –
tworzenie abonamentów opartych o różne poziomy jakości świadczonych usług i/lub o różny
zakres usług dostarczania treści dostępnych w abonamencie. Nieregulowany rynek zdejmie z
operatorów obowiązki takie jak raportowanie, bądź równorzędne traktowanie ruchu „best-effort”
i usług specjalistycznych. W efekcie, ograniczyłoby to koszty operacyjne w porównaniu ze
scenariuszem przyjęcia Rozporządzenia, przy równoczesnym potencjalnie szybszym rozwoju
usług specjalistycznych. Operatorzy bowiem mogliby ograniczać przede wszystkim ruch „besteffort” w przypadku występowania przeciążeń sieci, a dla usług specjalistycznych
podtrzymywany byłby określony poziom jakości. Można zaryzykować stwierdzenie, że
wolnorynkowa konkurencja mogłaby powstrzymać operatorów przed regularnym, zauważalnym
obniżaniem jakości Internetu „best-effort”. Klienci niezadowoleni z jakości „best-effort”
zmienialiby dostawcę łączności. Należy jednak zauważyć, że w Polsce wciąż istnieje problem
wykluczenia cyfrowego, a poziom konkurencji na terenach słabiej zurbanizowanych jest niższy
w porównaniu z aglomeracjami miejskimi. Na rzadziej zaludnionych obszarach klienci często nie
mają możliwości wyboru operatora stacjonarnego – działa tam tylko operator zasiedziały. W
związku z tym, pozycja klienta względem operatora jest tam stosunkowo słaba. Jakość Internetu
„best-effort” należy zatem chronić przez cały czas istnienia tej dysproporcji w poziomie
konkurencji oraz istnienia problemu wykluczenia cyfrowego.
Przyjęcie drugiego alternatywnego rozwiązania, tj. sankcjonującego zasadę neutralności sieci w
rozumieniu konserwatywnym, zdaje się bardziej chronić konsumentów, w tym jakość Internetu
„best-effort” oraz pozytywnie wpływać na konkurencję na rynku dostawców treści. Korzyści te
są jednak pozorne. Po pierwsze, Rozporządzenie w wystarczający sposób chroni Internet „besteffort”, jako że świadczenie usług specjalistycznych nie może wpływać na jego jakość. Po drugie
– dostawcy treści będą musieli pokonać bariery, których Rozporządzenie nie ma możliwości w
żaden sposób uregulować, a pozytywny wpływ neutralności sieci jest wobec nich marginalny.
Dodatkowo, zasada neutralności sieci w rozumieniu konserwatywnym może przynieść istotne
17
© 2014 KPMG Advisory Spółka z ograniczoną
odpowiedzialnością sp.k.. All rights reserved.
Ministerstwo Administracji i Cyfryzacji
Ekspertyza w zakresie skutków regulacji dotyczącej
harmonizacji widma oraz usankcjonowania usług
specjalistycznych
5 grudnia 2014
negatywne skutki dla operatorów oraz konsumentów. Zasada neutralności sieci ogranicza
operatorom możliwości stworzenia nowych źródeł przychodów i dywersyfikacji ofert.
W związku z tym, negatywnie wpływa na postrzeganie przez nich inwestycji w sieć. Operatorzy,
wobec spadającego wskaźnika ARPU i ścisłej regulacji, mogą podnieść ceny usług dostępu do
Internetu. W efekcie, ucierpieć może konsument – posiadając droższe usługi, bądź dostęp do
infrastruktury, w którą operatorzy będą mniej chętnie inwestować.
Należy zatem uznać, że proponowane Rozporządzenie, w zakresie neutralności sieci i usług
specjalistycznych jest podejściem kompromisowym, zapewniającym możliwość realizacji
postawionych celów.
18
© 2014 KPMG Advisory Spółka z ograniczoną
odpowiedzialnością sp.k.. All rights reserved.
Ministerstwo Administracji i Cyfryzacji
Ekspertyza w zakresie skutków regulacji dotyczącej
harmonizacji widma oraz usankcjonowania usług
specjalistycznych
5 grudnia 2014
Definicje
Poniżej przedstawiono zbiór pojęć i skrótów używanych w ekspertyzie:
A
Average Revenue per
User
ARPU
Średni miesięczny przychód operatorów telekomunikacyjnych na
jednego abonenta, tj. podmiotu, na rzecz którego są świadczone
usługi telekomunikacyjne.
AVoD
Usługi darmowego dostępu do treści VoD w zamian za
wyświetlenie reklam.
B
Zasada przesyłania pakietów w sieci Internet, bazująca na
jednakowym traktowaniu wszystkich pakietów w sieci, a zatem
umożliwiająca każdemu rodzajowi ruchu osiągnięcie najlepszej
możliwej jakości w danym momencie.
Best-effort
Body of European
Regulators for Electronic
Communications
BEREC
Organ Europejskich Regulatorów Łączności Elektronicznej. Jego
misją jest przyczynianie się do rozwoju oraz lepszego
funkcjonowania wewnętrznego rynku usług i infrastruktury
telekomunikacyjnej.
Bitstream Access
BSA
Hurtowa usługa telekomunikacyjna świadczona operatorom
alternatywnym w zakresie szerokopasmowego dostępu do lokalnej
pętli abonenckiej tj. dostępu do węzłów sieci telekomunikacyjnej
Orange Polska na potrzeby sprzedaży usług szerokopasmowej
transmisji danych.
Cable TV
CATV
Operatorzy
telewizji
kablowej,
świadczący
usługi
telekomunikacyjne realizowane za pomocą techniki hybrid fibrecoaxial (HFC).
Content Delivery
Networks
CDN
Sieć rozproszonych geograficznie serwerów, wykorzystywana do
efektywnego dostarczania treści bądź danych.
DPI
Technika odczytu i analizy zawartości pakietów w cyfrowych
sieciach telekomunikacyjnych.
C
D
Deep Packet Inspection
Dyrektywa 2002/22
Dyrektywa 2002/22/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 7
marca 2002 r. w sprawie usługi powszechnej i związanych z
sieciami i usługami łączności elektronicznej praw użytkowników
(dyrektywa o usłudze powszechnej).
Dywidenda cyfrowa
Zasoby częstotliwości zwolnione przez nadawców sygnału telewizji
analogowej w celu umożliwienia ich wykorzystania przez
operatorów telefonii komórkowej.
E
Niniejszy dokument wraz z załącznikami.
Ekspertyza
F
Niewielki nadajnik pełniący funkcję małej stacji komórkowej
podłączanej do sieci Internet. Pozwala na przedłużenie sygnału
radiowego operatora telekomunikacyjnego w najbliższym
otoczeniu.
Femtokomórka
Frequency Division
Duplex
FDD
Transmisja dupleksowa z podziałem częstotliwościowym, gdzie
nadawanie i odbiór realizowane są na osobnych kanałach
radiowych, przez co mogą odbywać się jednocześnie bez
występowania wzajemnego zakłócania obu sygnałów.
I
19
© 2014 KPMG Advisory Spółka z ograniczoną
odpowiedzialnością sp.k.. All rights reserved.
Ministerstwo Administracji i Cyfryzacji
Ekspertyza w zakresie skutków regulacji dotyczącej
harmonizacji widma oraz usankcjonowania usług
specjalistycznych
5 grudnia 2014
IPTV
Telewizja wykorzystująca sieć Internet do przesyłu treści.
Komisja Europejska
KE
Organ wykonawczy Unii Europejskiej.
Krajowa Tablica
Przeznaczeń
Częstotliwości
KTPC
Tablica opracowana przez Radę Ministrów, określająca
przeznaczenie częstotliwości, ich zakresy oraz użytkowanie dla
poszczególnych służb radiokomunikacyjnych.
Telewizja IP
K
Organ konstytucyjny kontrolujący przestrzeganie wolności słowa,
prawa do informacji oraz interesu publicznego w radiofonii i
telewizji.
Krajowa Rada Radiofonii KRRiT
i Telewizji
L
Local Loop Unbundling
LLU
Usługa dostępu telekomunikacyjnego w zakresie Dostępu Pełnego
i Współdzielonego do Łącza Abonenckiego.
Long Term Evolution
LTE
Standard bezprzewodowego przesyłu danych. Następca systemów
3G.
Machine-to-Machine
M2M
Technika polegająca na samoistnej i automatycznej komunikacji
między urządzeniami, zazwyczaj wykorzystującej łącze
internetowe.
Ministerstwo
Administracji i
Cyfryzacji
MAiC
Urząd administracji rządowej, obsługujący Ministra Administracji i
Cyfryzacji. Zajmuje się sprawami z zakresu administracji
publicznej, informatyzacji i rozwoju społeczeństwa informacyjnego
oraz poczty i telekomunikacji.
Narodowy Bank Polski
NBP
Bank centralny Rzeczpospolitej Polskiej.
Net Present Value
NPV
Wartość bieżąca netto. Suma zdyskontowanych przepływów
pieniężnych netto w analizowanym okresie.
QoS
Poziom jakości dostarczania usług, mierzony określonymi
parametrami transmisji.
M
N
Q
Quality of Service
O
Ofcom
Regulator rynku telekomunikacyjnego w Wielkiej Brytanii.
Offloading
Automatyczne bądź manualne przełączanie się z transmisji danych
w sieci komórkowej na transmisję danych w sieciach WiFi.
OTT
Dostawcy treści, wykorzystujący sieć internetową, omijając w ten
sposób tradycyjne kanały dystrybucji własnych usług.
Peer-to-peer
P2P
Model komunikacji w sieci komputerowej umożliwiający wymianę
plików z wykorzystaniem sieci Internet
Parlament Europejski
PE
Jeden z organów ustawodawczych Unii Europejskiej.
Over the Top
P
Niewielkie stacje bazowe instalowane i obsługiwane przez
operatorów telekomunikacyjnych.
Pikokomórki
Prawo
Telekomunikacyjne
PT
Ustawa z dnia 16 lipca 2004 r. – Prawo telekomunikacyjne (Dz. U.
z 2014 r. poz. 243)
Prezes Głównego Urzędu
Statystycznego
Prezes GUS
Centralny organ administracji rządowej właściwy w sprawach
statystyki.
Prezes Urzędu
Komunikacji
Elektronicznej
Prezes UKE
Centralny organ administracji państwowej właściwy w sprawach
regulacji rynku usług telekomunikacyjnych i pocztowych.
20
© 2014 KPMG Advisory Spółka z ograniczoną
odpowiedzialnością sp.k.. All rights reserved.
Ministerstwo Administracji i Cyfryzacji
Ekspertyza w zakresie skutków regulacji dotyczącej
harmonizacji widma oraz usankcjonowania usług
specjalistycznych
5 grudnia 2014
Prezes Urzędu Ochrony
Konkurencji i
Konsumentów
Prezes UOKiK Centralny organ administracji państwowej właściwy w sprawach
ochrony konkurencji i konsumentów.
Prezydencja włoska w Radzie Unii Europejskiej w okresie od lipca
do grudnia 2014 r.
Prezydencja
R
Radio Local Area
Network
RLAN
Bezprzewodowe lokalne sieci dostępowe
Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady ustanawiającego
środki dotyczące europejskiego jednolitego rynku łączności
elektronicznej i mającego na celu zapewnienie łączności na całym
kontynencie, zmieniające dyrektywy 2002/20/WE, 2002/21/WE i
2002/22/WE oraz rozporządzenia (WE) nr 1211/2009 i (UE) nr
531/2012 z dnia 11 września 2013 r.
Rozporządzenie
S
Service Level Agreement
SLA
Umowa utrzymania ustalonego między klientem a usługodawcą
poziomu jakości usług.
Subscription video on
demand
SVoD
Dostęp płatny do treści VoD, rozliczany w formie regularnych, np.
miesięcznych, opłat.
TVoD
Dostęp płatny do treści VoD, rozliczany każdorazowo za dostęp do
konkretnego materiału.
T
Transactional Video on
Demand
U
Unia Europejska
UE
Urząd Ochrony
Konkurencji i
Konsumentów
UOKiK
Urząd administracji rządowej, obsługujący Prezesa UOKiK.
Urząd Komunikacji
Elektronicznej
UKE
Urząd administracji rządowej, obsługujący Prezesa UKE.
VOD
Usługa polegająca na wirtualnej wypożyczalni materiałów wideo,
dostępnych na żądanie.
V
Video on Demand
W
Wersja Bazowa
Rozporządzenia
Projekt Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady
ustanawiający środki dotyczące europejskiego jednolitego rynku
łączności elektronicznej i mający na celu zapewnienie łączności na
całym kontynencie, zmieniający dyrektywy 2002/20/WE,
2002/21/WE i 2002/22/WE oraz rozporządzenia (WE) nr
1211/2009 i (UE) nr 531/2012.
Wersja PE
Rozporządzenia bądź
Poprawki PE
Projekt Rezolucji Ustawodawczej Parlamentu Europejskiego z dn.
3 kwietnia 2014 r. w sprawie wniosku dotyczącego rozporządzenia
Parlamentu Europejskiego i Rady ustanawiającego środki
dotyczące europejskiego jednolitego rynku łączności elektronicznej
i mające na celu zapewnienie łączności na całym kontynencie,
zmieniającego dyrektywy 2002/20/WE, 2002/21/WE i 2002/22/WE
oraz rozporządzenia (WE) nr 1211/2009 i (UE) nr 531/2012 (zwany
również „Poprawkami Parlamentu Europejskiego do projektu
Rozporządzenia”) z uwzględnieniem Opinii Komisji Rynku
Wewnętrznego i Ochrony Konsumentów, Opinii Komisji Rozwoju
Regionalnego, Opinii Komisji Kultury i Edukacji, Opinii Komisji
Prawnej oraz Opinii Komisji Wolności Obywatelskich,
Sprawiedliwości i Spraw Wewnętrznych.
21
© 2014 KPMG Advisory Spółka z ograniczoną
odpowiedzialnością sp.k.. All rights reserved.
Ministerstwo Administracji i Cyfryzacji
Ekspertyza w zakresie skutków regulacji dotyczącej
harmonizacji widma oraz usankcjonowania usług
specjalistycznych
5 grudnia 2014
Poprawki do Projektu Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i
Rady ustanawiające środki dotyczące europejskiego jednolitego
rynku łączności elektronicznej i mające na celu zapewnienie
łączności na całym kontynencie, zmieniające dyrektywy
2002/20/WE, 2002/21/WE i 2002/22/WE oraz rozporządzenia
(WE) nr 1211/2009 i (UE) nr 531/2012.
Wersja Prezydencka
Rozporządzenia bądź
Poprawki Prezydencji
Wholesale Line Rental
WLR
Oferowanie na warunkach hurtowych przez Orange Polska dla
Przedsiębiorców
Telekomunikacyjnych
usług
głosowych
świadczonych w Sieci Orange Polska.
22
© 2014 KPMG Advisory Spółka z ograniczoną
odpowiedzialnością sp.k.. All rights reserved.
Ministerstwo Administracji i Cyfryzacji
Ekspertyza w zakresie skutków regulacji dotyczącej
harmonizacji widma oraz usankcjonowania usług
specjalistycznych
5 grudnia 2014
1
Cel i zakres ekspertyzy
Niniejsza ekspertyza została przygotowana na zlecenie Ministerstwa Administracji i Cyfryzacji
w ramach realizacji projektu System Informacyjny o infrastrukturze szerokopasmowej i portal
Polska Szerokopasmowa w ramach 7 osi priorytetowej Społeczeństwo informacyjne – budowa
elektronicznej administracji Programu Operacyjnego Innowacyjna Gospodarka 2007-2013.
Celem ekspertyzy jest dokonanie oceny wpływu Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i
Rady ustanawiającego środki dotyczące europejskiego jednolitego rynku łączności elektronicznej
i mającego na celu zapewnienie łączności na całym kontynencie, zmieniające dyrektywy
2002/20/WE, 2002/21/WE i 2002/22/WE oraz rozporządzenia (WE) nr 1211/2009 i (UE) nr
531/2012 z dnia 11 września 2013 r. na krajowy rynek telekomunikacyjny w zakresie rozwiązań
dotyczących koordynacji użytkowania widma radiowego i usankcjonowania tzw. usług
specjalistycznych. W szczególności ocena dotyczy wpływu Rozporządzenia na:

dostawców usług łączności i dostawców treści;

użytkowników końcowych, ze szczególnym uwzględnieniem konsumentów;

sektor publiczny, ze szczególnym uwzględnieniem wpływu na regulatorów rynku i wpływu
na budżet państwa.
Zgodnie z wymaganiami MAiC, niniejsza analiza projektu Rozporządzenia zostanie
przeprowadzona przy uwzględnieniu:

polskich i europejskich uwarunkowań prawnych;

struktury podmiotowej polskiego rynku telekomunikacyjnego;

stanu rozwoju infrastruktury telekomunikacyjnej i stanu inwestycji w tym zakresie w Polsce
oraz na światowym rynku telekomunikacyjnym;

oceny prawdopodobieństwa wystąpienia opisanych skutków w stosunku do operatorów
telekomunikacyjnych, dostawców treści, użytkowników końcowych i jednostek sektora
publicznego.
Zakres ekspertyzy obejmuje ocenę zmian tekstu Rozporządzenia zaproponowanych przez
Parlament Europejski (PE) oraz wersji przygotowanej podczas włoskiej prezydencji w Radzie
UE.
23
© 2014 KPMG Advisory Spółka z ograniczoną
odpowiedzialnością sp.k.. All rights reserved.
Ministerstwo Administracji i Cyfryzacji
Ekspertyza w zakresie skutków regulacji dotyczącej
harmonizacji widma oraz usankcjonowania usług
specjalistycznych
5 grudnia 2014
2
Podejście do oceny zapisów Rozporządzenia
Ekspertyza została przeprowadzona na podstawie czterech kluczowych etapów przedstawionych
na schemacie 1. Analizę rozpoczyna przegląd zapisów poszczególnych wersji Rozporządzenia w
zakresie harmonizacji widma oraz usług specjalistycznych. Produktem prac pierwszego etapu jest
lista zapisów Rozporządzenia w wersji oryginalnej, PE oraz Prezydencji mających potencjalny
wpływ na operatora, konsumenta, regulatora oraz budżet państwa. W drugim etapie
zidentyfikowane zostały kluczowe cele Rozporządzenia na podstawie analizy preambuły.
Dodatkowym produktem prac jest lista kryteriów oceny poszczególnych celów Rozporządzenia.
W kolejnym kroku dokonana została ocena zapisów Rozporządzenia pod kątem sytuacji na rynku
telekomunikacyjnym oraz występujących na nim trendów. W ostatnim etapie opracowane zostały
wnioski z oceny zapisów Rozporządzenia oraz analiza różnic pomiędzy poszczególnymi
wersjami Rozporządzenia.
Schemat 1. Podejście KPMG do oceny zapisów Rozporządzenia
Źródło: Opracowanie własne KPMG
24
© 2014 KPMG Advisory Spółka z ograniczoną
odpowiedzialnością sp.k.. All rights reserved.
Ministerstwo Administracji i Cyfryzacji
Ekspertyza w zakresie skutków regulacji dotyczącej
harmonizacji widma oraz usankcjonowania usług
specjalistycznych
5 grudnia 2014
3
Kryteria oceny realizacji celów Rozporządzenia
3.1
Przegląd celów Rozporządzenia
Nadrzędnym celem Rozporządzenia1 jest stworzenie jednolitego rynku łączności elektronicznej,
umożliwiającego zwiększenie efektywności działalności i inwestycji operatorów oraz usunięcie
wyraźnych barier utrudniających jego funkcjonowanie, a także zapewnienie swobody
świadczenia usług łączności elektronicznej wewnątrz terytorium Unii Europejskiej, niezależnie
od kraju, w którym znajduje się siedziba przedsiębiorstwa i krajów, w których mieszkają bądź
przebywają jego klienci.
Zgodnie z przedstawionym w Rozporządzeniu kontekstem wniosku, cel nadrzędny ma zostać
zrealizowany poprzez realizację kilku celów cząstkowych:

zwiększenie skali działalności operatorów telekomunikacyjnych;

przyspieszenie inwestycji w nowoczesną infrastrukturę;

harmonizację dostępu do podstawowych produktów, takich jak np. przewidywane i
skoordynowane warunki przydzielania częstotliwości;

ograniczenie barier wejścia na rynek telekomunikacyjny i rynek dostawców treści;

poprawa pozycji klientów końcowych na rynku telekomunikacyjnym i rynku dostawców
treści:

-
wzrost jakości i różnorodności usług świadczonych klientowi końcowemu;
-
ochrona praw podstawowych tj. w szczególności prawa dostępu do otwartego Internetu i
transparentności informacji;
uspójnienie i ustabilizowanie obowiązków regulacyjnych w krajach członkowskich.
Należy zauważyć, że wyszczególnione powyżej cele cząstkowe nie są rozłączne. Zwiększenie
skali działalności operatorów może mieć istotny wpływ na podejmowane przez operatorów
decyzje inwestycyjne, a poprawa warunków do inwestowania ogranicza bariery wejścia na nowe
rynki.
Na realizację większości celów szczegółowych wpływ mają zarówno zapisy dot. harmonizacji
widma radiowego, jak również usług specjalistycznych.
W celu uproszczenia analizy związanej ze współzależnymi celami szczegółowymi w punkcie 4.2
określono kryteria oceny, które posłużą do określenia wpływu Rozporządzenia na rynek
telekomunikacyjny.
3.2
Kwestie wymagające oceny
Poniżej sformułowano w formie pytań kryteria oceny, służące do określenia skutków wpływu
Rozporządzenia na wybrane grupy interesariuszy.
Uzasadnienie dla projektu Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady ustanawiające środki dotyczące
europejskiego jednolitego rynku łączności elektronicznej i mające na celu zapewnienie łączności na całym
kontynencie, zmieniające dyrektywy 2002/20/WE, 2002/21/WE i 2002/22/WE oraz rozporządzenia (WE) nr
1211/2009 i (UE) nr 531/2012;
1
25
© 2014 KPMG Advisory Spółka z ograniczoną
odpowiedzialnością sp.k.. All rights reserved.
Ministerstwo Administracji i Cyfryzacji
Ekspertyza w zakresie skutków regulacji dotyczącej
harmonizacji widma oraz usankcjonowania usług
specjalistycznych
5 grudnia 2014
3.2.1
Wpływ na operatora telekomunikacyjnego / dostawcę treści
Jednym z celów Rozporządzenia jest przyspieszenie inwestycji w nowoczesną infrastrukturę.
Operatorzy podejmują decyzje inwestycyjne na podstawie wyniku rachunku kosztów bieżących,
spodziewanych kosztów inwestycyjnych i operacyjnych oraz prognozowanych przychodów, przy
uwzględnieniu wartości pieniądza w czasie. Dodatni wynik takiego rachunku zwrotu z inwestycji
(różnica pomiędzy spodziewaną wartością bieżącą strumienia przychodów a całością kosztów w
określonym horyzoncie czasowym), wyrażanego wskaźnikiem NPV2 oraz akceptowalny poziom
ryzyka inwestycji najczęściej prowadzi do pozytywnej decyzji o przeprowadzeniu inwestycji.
Warunkiem koniecznym jest posiadanie odpowiedniej zdolności finansowej, co może być
ograniczeniem w przypadku kapitałochłonnych bądź licznych inwestycji.
Zidentyfikowane zapisy Rozporządzenia (szczegółowo wymienione w Załączniku A) zarówno w
zakresie harmonizacji widma, dostępu do lokalnych sieci radiowych oraz usług specjalistycznych
mogą potencjalnie wpłynąć na wielkość ponoszonych kosztów operacyjnych i nakładów
inwestycyjnych czy oddziaływać na płynność finansową operatora, co w konsekwencji może
prowadzić do osiągania przez operatorów działających w kilku krajach korzyści skali i zmian
wielkości inwestycji w infrastrukturę telekomunikacyjną.
Kolejnym celem Rozporządzenia jest ograniczenie barier wejścia nowych podmiotów na rynek
telekomunikacyjny. Dla realizacji tego zadania najważniejsza wydaje się ocena, czy propozycje
Rozporządzenia pozwolą operatorom / dostawcom treści zmniejszyć koszty rozpoczęcia
działalności w nowym kraju, czy wprowadzone zostaną ułatwienia w zakresie posiadania licencji
umożliwiającej prowadzenie działalności oraz jak zmieni się możliwość konkurowania nowych
przedsiębiorstw z przedsiębiorstwami już funkcjonującymi na danym rynku biorąc pod uwagę
np. popularność i rozpoznawalność marki, kanały dystrybucji czy sieć sprzedaży.
W obszarze dostępu do lokalnych sieci radiowych dodatkowym zadaniem wprowadzanych
zapisów jest redukcja ryzyka przeciążenia sieci mobilnych, związanego z gwałtownym wzrostem
zapotrzebowania na transfer danych oraz analiza kwestii ochrony danych.
W przypadku usług specjalistycznych warto podkreślić, że ich świadczenie wymaga posiadania
infrastruktury sieciowej odpowiednio dostosowanej pod względem pojemności i przepływności
(tj. odpowiednio zwymiarowanej). Należy zatem przeanalizować, jak ten fakt wpływa na pozycję
operatora zasiedziałego i operatorów alternatywnych oraz czy narusza lub usprawnia
dotychczasowy model drabiny inwestycyjnej, tj. proces rozwoju operatorów alternatywnych – od
operatora wirtualnego do właściciela pełnej infrastruktury.
3.2.2
Wpływ na konsumenta
Wpływ Rozporządzenia na działalność operatorów telekomunikacyjnych będzie w konsekwencji
oddziaływać na konsumentów usług świadczonych przez tych przedsiębiorców. Konsumenci,
mogąc powszechniej korzystać z dostępu do sieci RLAN mogą ponadto zmienić swoje
zachowania i przyzwyczajenia związane z użytkowaniem urządzeń mobilnych, co opisano
szczegółowo w punkcie 6 niniejszej ekspertyzy.
Z punktu widzenia konsumentów najistotniejsze jest określenie, czy w związku z
wprowadzanymi zapisami zmieni się jakość świadczonych usług. Szczególnie istotne jest
zweryfikowanie czy pozycja konsumentów na rynku zmieni się oraz czy w konsekwencji
analizowane Rozporządzenie wpłynie na zakres i ceny usług detalicznych. W dyskusji nad
2
NPV – ang. Net Present Value
26
© 2014 KPMG Advisory Spółka z ograniczoną
odpowiedzialnością sp.k.. All rights reserved.
Ministerstwo Administracji i Cyfryzacji
Ekspertyza w zakresie skutków regulacji dotyczącej
harmonizacji widma oraz usankcjonowania usług
specjalistycznych
5 grudnia 2014
neutralnością sieci, wyrażane są obawy użytkowników o ich prawa podstawowe. Głównym
wskazywanym ryzykiem jest doprowadzenie do tzw. Internetu „dwóch prędkości”, w którym
użytkownicy niekorzystający z usług o podwyższonej jakości otrzymują usługę dostępu o
znacząco niższej jakości niż dotychczas. Kolejną obawą jest blokowanie bądź dyskryminacja
konkretnych treści wobec użytkowników Internetu „best-effort”.
3.2.3
Wpływ na regulatora i regulacje
Przy ocenie wpływu Rozporządzenia na regulatora i regulacje należy określić wpływ
obowiązków regulacyjnych w krajach członkowskich na zapewnienie operatorom stabilnych
warunków inwestycyjnych oraz jednolitej regulacji w poszczególnych krajach. Ponadto należy
ocenić wpływ na polskiego Regulatora oraz na jakość stanowionych regulacji. W zakresie usług
specjalistycznych należy ponadto ocenić wpływ Rozporządzenia na kompetencje Prezesa UKE
wynikające z obowiązku monitorowania potencjalnych naruszeń zasady neutralności sieci przez
operatorów i dostawców telekomunikacyjnych oraz możliwości prawne usankcjonowania usług
specjalistycznych.
3.2.4
Wpływ na budżet państwa
Wprowadzenie Rozporządzenia może także mieć wpływ na budżet państwa, w szczególności w
związku ze zmianami dotyczącymi harmonizacji widma, gdyż opłaty operatorów za prawo do
użytkowania widma trafiają bezpośrednio do budżetu państwa.
27
© 2014 KPMG Advisory Spółka z ograniczoną
odpowiedzialnością sp.k.. All rights reserved.
Ministerstwo Administracji i Cyfryzacji
Ekspertyza w zakresie skutków regulacji dotyczącej
harmonizacji widma oraz usankcjonowania usług
specjalistycznych
5 grudnia 2014
4
Stan rozwoju infrastruktury telekomunikacyjnej w Polsce
Ocena obecnego stanu infrastruktury, jak również poziomu konkurencji na polskim rynku
telekomunikacyjnym stanowi podstawę do dalszych analiz, obejmujących wpływ
Rozporządzenia na rynek telekomunikacyjny w zakresie inwestycji infrastrukturalnych oraz
konkurencji.
4.1
Poziom konkurencji na polskim rynku telekomunikacyjnym
Z perspektywy klienta detalicznego można wskazać na trzy podstawowe rynki obejmujące usługi
telekomunikacyjne:

Rynek dostępu do Internetu;

Rynek telefonii mobilnej;

Rynek telefonii stacjonarnej.
Rynek dostępu do Internetu
Rynek dostępu do Internetu, zgodnie z Raportem UKE o stanie rynku telekomunikacyjnego w
Polsce w 2013 roku, obejmuje usługi dostępu do sieci świadczone przez operatorów klientom
detalicznym w technologiach mobilnych i stacjonarnych, tj. xDSL, 2G/3G, TVK, LAN-Ethernet,
WLAN, WFA, łącza dzierżawione, łącza satelitarne, CDMA, WiMax.
Blisko 88% gospodarstw domowych w Polsce miało dostęp do Internetu, co stanowi najwyższą
historyczną wartość wskaźnika penetracji. Wartość rynku wyniosła 4,57 mld zł. Spośród
wskazach powyżej rynków usług telekomunikacyjnych, rynek dostępu do Internetu był jedynym,
który zanotował wzrost wartości w 2013 roku (o 3,7%).
28
© 2014 KPMG Advisory Spółka z ograniczoną
odpowiedzialnością sp.k.. All rights reserved.
Ministerstwo Administracji i Cyfryzacji
Ekspertyza w zakresie skutków regulacji dotyczącej
harmonizacji widma oraz usankcjonowania usług
specjalistycznych
5 grudnia 2014
Wykres 1. Udziały operatorów ze względu na liczbę użytkowników
19,3%
19,8%
TP
PTK
Centertel
12,5%
12,9%
9,5%
8,4%
T-Mobile
8,4%
8,9%
P4
8,5%
8,4%
UPC
8,3%
Polkomtel
6,5%
4,0%
4,1%
Netia
Multimedia
Polska
4,1%
3,7%
2,2%
1,5%
Telefonia
Dialog
1,0%
1,4%
Internetia
1,1%
1,1%
Toya
2012
3,8%
3,5%
Vectra
Cyfrowy
Polsat
2013
0,9%
0,9%
Pozostali
ISP
17,5%
19,7
Źródło: UKE
Rynek obejmuje 11 graczy3, których jednostkowe udziały rynkowe wynoszą co najmniej 1% oraz
szereg lokalnych dostawców usług dostępu do Internetu, których jednostkowe udziały nie
przekraczają 1%. Liderem rynku pozostaje Orange Polska S.A. (łącznie TP i PTK Centertel) z
udziałem na poziomie 31,8%.4
Należy jednocześnie zwrócić uwagę, że poziom konkurencji na rynku w skali kraju jest
zróżnicowany w różnych obszarach geograficznych w zależności od gęstości zaludnienia i
popytu. Ośrodki o wysokim stopniu urbanizacji charakteryzuje wyższy poziom konkurencji,
podczas gdy na pozostałych obszarach poziom konkurencji jest znacznie słabszy.
W zakresie dostępu stacjonarnego, Prezes UKE przeprowadził w 2014 r. analizę rynku
świadczenia usług dostępu szerokopasmowego (tzw. rynek 5) w wyniku, której zidentyfikowano
zróżnicowane warunki rynkowe w poszczególnych obszarach kraju. W decyzji5 dla rynku 5
wyodrębniono dwa obszary:

konkurencyjny, obejmujący 76 gmin (w tym Warszawę oraz większość miast wojewódzkich);
W związku z integracją w ramach Grupy Orange pod koniec 2013 r., udziały TP i PTK Centertel rozpatrywane są
łączcie jako udziały jednego podmiotu Orange Polska S.A.
4 UKE: Raport o stanie rynku telekomunikacyjnego w Polsce w 2013 r.
5 Decyzja Prezesa UKE z dnia 07.10.2014 r. DART-SMP-6040-1/14 (121)
3
29
© 2014 KPMG Advisory Spółka z ograniczoną
odpowiedzialnością sp.k.. All rights reserved.
%
Ministerstwo Administracji i Cyfryzacji
Ekspertyza w zakresie skutków regulacji dotyczącej
harmonizacji widma oraz usankcjonowania usług
specjalistycznych
5 grudnia 2014

wymagający regulacji ze względu na silną pozycję Orange Polska oraz niewielki udział
innych operatorów, obejmujący pozostałe gminy (na ogół poza największymi ośrodkami
miejskimi).
Należy zwrócić uwagę, że na obszarach o ograniczonej konkurencji w zakresie dostępu
stacjonarnego, substytut usług stacjonarnych mogą stanowić usługi dostępu mobilnego. Jednakże
sytuacja ta może prowadzić do umocnienia pozycji rynkowej operatorów mobilnych, którzy na
obszarach o niskiej dostępności usług stacjonarnych spotykają się ze znacznie niższym poziomem
konkurencji.
Rynek dostępu do Internetu można uznać za rynek, na którym występuje konkurencja, jednakże
stopień konkurencji jest zróżnicowany w pomiędzy poszczególnymi obszarami. Obszary uznane
za konkurencyjne w zakresie dostępu stacjonarnego (zgodnie z decyzją Prezesa UKE 76 gmin)
charakteryzuje wysoki stopień konkurencji pomiędzy operatorami stacjonarnymi. Dodatkowo na
obszarach tych – podobnie jak na obszarze całego kraju – funkcjonują operatorzy mobilni, co
stanowi dodatkowy czynnik warunkujący wysoki stopień konkurencji w zakresie usług dostępu
do Internetu na tych obszarach. Natomiast na pozostałych obszarach występuje konkurencja
przede wszystkim pomiędzy operatorem o znaczącej pozycji rynkowej (Orange Polska), a także
dostawcami usług świadczącymi dostęp do Internetu w oparciu o usługę regulowaną BSA6 oraz
operatorami mobilnymi lub (w przypadku braku dostawcy dostępu stacjonarnego) jedynie
pomiędzy operatorami mobilnymi. Zatem poziom konkurencji na obszarach o ograniczonej
dostępności usług stacjonarnego dostępu do Internetu jest niższy.
Rynek telefonii mobilnej
Wartość rynku usług telefonii mobilnej w Polsce wynosi ok. 18,6 mld zł.7 Liczba użytkowników
telefonii mobilnej określona liczbą aktywnych kart SIM jest równa 56 mln, co stanowi penetrację
na poziomie 148%. Pomimo wzrostu liczby użytkowników (kart SIM) w 2013 r. o 5,3% r/r,
nastąpił spadek wartości rynku 1,5%, co jest następstwem obniżki ARPU 8. Na spadek ARPU
wpłynęło z kolei obniżenie przychodów operatorów z tytułu opłat roamingowych, którego
powodem była kolejna obniżka stawek roamingowych, zarówno na poziomie hurtowym i
detalicznym. Na spadek ARPU wpływ ma również intensywna konkurencja cenowa pomiędzy
operatorami.
BSA (ang. Bitstream Access) – usługa dostępu telekomunikacyjnego w zakresie szerokopasmowego dostępu do
lokalnej pętli abonenckiej poprzez dostęp do węzłów sieci telekomunikacyjnej Orange Polska na potrzeby sprzedaży
usług szerokopasmowej transmisji danych
7 Dane za 2013 r., obejmują przychody z połączeń głosowych w sieciach mobilnych oraz usług SMS, MMS i
transmisji danych bez przychodów z mobilnego dostępu do Internetu
8 ARPU (ang. Average Revenue per User) – średni przychód na użytkownika
6
30
© 2014 KPMG Advisory Spółka z ograniczoną
odpowiedzialnością sp.k.. All rights reserved.
Ministerstwo Administracji i Cyfryzacji
Ekspertyza w zakresie skutków regulacji dotyczącej
harmonizacji widma oraz usankcjonowania usług
specjalistycznych
5 grudnia 2014
Wykres 2. Udziały operatorów ze względu na liczbę użytkowników
18,80%
P4
2,50%
Pozostali
26,90%
Orange Polska
27%
T-Mobile Polska
24,80%
Polkomtel
Źródło: UKE
Rynek obejmuje 4 głównych graczy, których łączny udział w rynku wynosi 97,5%. Pozostałe
2,5% udziałów przypada na innych operatorów, w tym operatorów MVNO9. Liderem rynkowym
z 27% udziałem jest T-Mobile Polska. Warto zwrócić uwagę na dynamikę zmian udziałów
rynkowych. Lider na rynku (T-Mobile) odnotował spadek udziałów o 2,3 pp. r/r podczas, gdy
najmniejszy z czterech głównych graczy (P4) zwiększył swój udział o 3,6 pp. r/r. W tym samym
okresie liczba kart SIM pozostałych operatorów (innych niż 4 kluczowi gracze) w tym operatorów
MVNO wzrosła 67,1%.10 Rynek usług telefonii mobilnej można uznać za rynek o wysokim
poziomie konkurencji, ze względu na poniższe przesłanki:

brak pozycji dominującej żadnego z graczy;

spadek ARPU w efekcie wojny cenowej pomiędzy operatorami;

dostępność ofert więcej niż jednego operatora na obszarze całego kraju (według danych
operatorów ponad 99% populacji znajduje się w zasięgu sieci telefonii mobilnej);

zmiany udziałów rynkowych operatorów, w szczególności spadek udziałów lidera rynku oraz
wzrost udziałów najmniejszego z 4 kluczowych graczy – P4, świadczące o zmieniającej się
w czasie pozycji poszczególnych graczy względem innych podmiotów na rynku.
Rynek telefonii stacjonarnej
Wartość rynku telefonii stacjonarnej wynosi 4,3 mld zł. Rynek ten odnotował spadek wartości
w porównaniu z 2012 r. o blisko 4,8%. Liczba abonentów (indywidualnych i
instytucjonalnych) usług telefonii stacjonarnej wynosi 6,8 mln, co oznacza spadek liczby
abonentów o 7,6% r/r.
MVNO (ang. Mobile Virtual Network Operator) – operator usług mobilnych wykorzystujący do świadczenia usług
abonentom infrastrukturę innych operatorów
10 UKE: Raport o stanie rynku telekomunikacyjnego w Polsce w 2013 r.
9
31
© 2014 KPMG Advisory Spółka z ograniczoną
odpowiedzialnością sp.k.. All rights reserved.
Ministerstwo Administracji i Cyfryzacji
Ekspertyza w zakresie skutków regulacji dotyczącej
harmonizacji widma oraz usankcjonowania usług
specjalistycznych
5 grudnia 2014
Wykres 3. Udziały operatorów ze względu na liczbę użytkowników
54,70%
TP
55,70%
10,80%
NETIA
11,20%
7,70%
UPC
6,30%
4,70%
Telefonia Dialog
T-Mobile
Multimedia Polska
NOVUM
Vectra
PTK Centertel
Niezależny Operator
Międzystrefowy
Telepolska
MNI Centrum Usług
(MNI Telecom)
Pozostali
5,30%
3,50%
3,60%
2,80%
2,50%
2,80%
2013
3,00%
2012
2,30%
1,90%
2,20%
2,70%
1,80%
1,80%
1,10%
0,70%
1,00%
1,10%
12,80%
4,80%
Źródło: UKE
Rynek obejmuje 11 graczy11, których jednostkowe udziały rynkowe wynoszą co najmniej 1%
oraz innych operatorów świadczących lokalnie usługi telefonii stacjonarnej, których jednostkowe
udziały nie przekraczają 1%. Liderem rynkowym pozostaje Orange Polska S.A. (łącznie TP i
PTK Centertel), posiadający blisko 57% udział w rynku. Jednak udział lidera w rynku
systematycznie maleje – ostatnim roku o 1,5 pp. Natomiast w 2013 r. zwiększył się udział
najmniejszych dostawców usług telefonii stacjonarnej o 8 pp. r/r.12
Zgodnie z decyzjami Prezesa UKE13 na rynku usług telefonii stacjonarnej nie występuje
skuteczna konkurencja, a lider rynku Orange Polska pozostaje przedsiębiorcą o znaczącej pozycji
rynkowej. Pomimo dominującej pozycji jednego z graczy oraz ograniczonej konkurencji na
W związku z integracją w ramach Grupy Orange pod koniec 2013 r., udziały TP i PTK Centertel rozpatrywane są
łączcie jako udziały jednego podmiotu Orange Polska S.A.
12 UKE: Raport o stanie rynku telekomunikacyjnego w Polsce w 2013 r.
13 Decyzja Prezesa UKE z dnia 30.08.2007 r. DRTD-SMP-6043-43/06 (19)
Decyzja Prezesa UKE z dnia 28.08.2007 r. DRTD-SMP-6043-41/06 (21)
Decyzja Prezesa UKE z dnia 30.08.2007 r. DRTD-SMP-6043-44/06 (35)
Decyzja Prezesa UKE z dnia 28.08.2007 r. DRTD-SMP-6043-42/06 (21)
11
32
© 2014 KPMG Advisory Spółka z ograniczoną
odpowiedzialnością sp.k.. All rights reserved.
Ministerstwo Administracji i Cyfryzacji
Ekspertyza w zakresie skutków regulacji dotyczącej
harmonizacji widma oraz usankcjonowania usług
specjalistycznych
5 grudnia 2014
poziomie infrastruktury, rynek usług telefonii stacjonarnej można uznać za rynek, na którym
występuje konkurencja na poziomie dostarczania usług klientom detalicznym ze względu na
poniższe przesłanki:
4.2

Orange Polska S.A. jako operator posiadający znaczącą pozycję rynkową, zobowiązany jest
do świadczenia hurtowych usług głosowych (tzw. WLR14) innym operatorom, którzy
następnie oferują te usługi swoim klientom detalicznym – skuteczność zastosowanych
mechanizmów regulacyjnych potwierdza znaczna liczba operatorów alternatywnych,
korzystających z usługi hurtowej WLR (12 podmiotów), którzy obsługują 15%
użytkowników usług telefonii stacjonarnej15;

Zmiany udziałów rynkowych operatorów, w szczególności spadek udziałów lidera rynku oraz
znaczący – ponad 2,5-krotny – łączny wzrost udziału najmniejszych graczy, świadczące o
zmieniającej się w czasie pozycji poszczególnych graczy względem innych podmiotów na
rynku.
Stan obecny infrastruktury
Ze względu na trend spadkowy w zakresie wykorzystania telefonii stacjonarnej oraz powszechną
dostępność usług telefonii komórkowej (według danych operatorów ponad 99% populacji
znajduje się w zasięgu sieci telefonii mobilnej), stan infrastruktury telekomunikacyjnej w Polsce
należy rozpatrywać w kontekście szerokopasmowej infrastruktury dostępu do Internetu (zarówno
stacjonarnej jak i mobilnej). Poziom rozwoju infrastruktury szerokopasmowej jest istotny z
punktu widzenia rosnącego popyt na usługi elektroniczne, jak również roli, jaką usługi te
odgrywają w rozwoju gospodarczym i społecznym.
Na potrzeby niniejszej ekspertyzy dokonano oceny stanu infrastruktury szerokopasmowej w
Polsce w porównaniu do innych państw członkowskich UE. Oceny dokonano oddzielnie dla
infrastruktury stacjonarnej i mobilnej, przy uwzględnieniu zróżnicowania w poziomie rozwoju
infrastruktury szerokopasmowej na obszarach miejskich i wiejskich.
Infrastruktura stacjonarna
Zasięg infrastruktury szerokopasmowej nowej generacji (NGA16) obejmował w Polsce w
2013 r. niespełna 49% gospodarstw domowych (wzrost o 6 pp. w porównaniu z 2012 r.), przy
średniej dla krajów UE na poziomie 62%. Odsetek ten plasuje Polskę na 24 miejscu pośród
państw UE 28. W odniesieniu do gospodarstw domowych na obszarach wiejskich odsetek ten jest
równy jedynie 8% podczas, gdy średnia unijna wynosi 18%.
WLR (ang. Wholesale Line Rental) – głosowa usługa hurtowa oferowana przez Orange Polska operatorom
alternatywnym zgodnie z obowiązującymi regulacjami
15 Dane UKE
16 NGA (ang. Next Generation Access) – szerokopasmowe sieci dostępowe nowej generacji; obejmują
szerokopasmową infrastrukturę dostępową w technologiach FTTH, VDSL oraz DOCSIS 3.0
14
33
© 2014 KPMG Advisory Spółka z ograniczoną
odpowiedzialnością sp.k.. All rights reserved.
Ministerstwo Administracji i Cyfryzacji
Ekspertyza w zakresie skutków regulacji dotyczącej
harmonizacji widma oraz usankcjonowania usług
specjalistycznych
5 grudnia 2014
Wykres 4. Zasięg sieci NGA w państwach UE [% populacji, 2013]
100%
90%
80%
70%
62%
60%
49%
50%
40%
30%
18%
20%
8%
10%
0%
IT
EL
HR
FR
PL
IE
SK
EU
CZ
ES
RO
BG
AT
Ogółem
SE
FI
SI
EE
DE
HU
CY
UK
DK
PT
LV
LU
LT
NL
BE
ML
Obszary wiejskie
Źródło: Digital Agenda Scoreboard 2014 – Broadband markets
Infrastruktura mobilna
Zasięg szybkiego Internetu mobilnego w technologii LTE osiągnął w Polsce w 2013 r. poziom
55% populacji. Oznacza to wzrost o 5 pp. w porównaniu do 2012 r. Wynik ten klasyfikuje Polskę
na 12 pozycji wśród UE 28 i jest porównywalny ze średnią dla wszystkich państw członkowskich,
która wynosi 59%. Jednocześnie na obszarach wiejskich zasięg ten obejmuje jedynie 1%
populacji podczas, gdy średnia UE dla tych obszarów wynosi 14%.
34
© 2014 KPMG Advisory Spółka z ograniczoną
odpowiedzialnością sp.k.. All rights reserved.
Ministerstwo Administracji i Cyfryzacji
Ekspertyza w zakresie skutków regulacji dotyczącej
harmonizacji widma oraz usankcjonowania usług
specjalistycznych
5 grudnia 2014
Wykres 5. Zasięg Internetu mobilnego LTE w państwach UE [% populacji, 2013]
100%
90%
80%
70%
59%
60%
55%
50%
40%
30%
20%
14%
10%
1%
0%
BG CY MT CZ SK HR RO LV
LT AT
IE HU IT BE ES EL PL EU UK SI
Ogółem
FR DK LU DE EE
FI
NL PT SE
Obszary wiejskie
Źródło: Digital Agenda Scoreboard 2014 – Broadband markets
Podsumowanie
Stan infrastruktury szerokopasmowej w Polsce wskazuje na konieczność dalszych inwestycji, w
szczególności w rozwój infrastruktury stacjonarnej, w zakresie której Polska plasuje się na
odległych miejscach wśród państw UE. Mobilna infrastruktura dostępowa należy do europejskiej
przeciętnej, co w kontekście deficytów w zakresie rozwoju nowoczesnej infrastruktury
stacjonarnej (w szczególności na obszarach nisko zurbanizowanych) pozwala operatorom
mobilnym na kierowanie oferty do coraz szerszej bazy odbiorców. Stopień rozwoju infrastruktury
mobilnej na poziomie zbliżonym do europejskiej średniej pozostawia jednocześnie potencjał do
dalszych inwestycji, mających na celu zmniejszenie dystansu do europejskiej czołówki.
Jednocześnie należy zwrócić uwagę na różnice w rozwoju infrastruktury szerokopasmowej
(zarówno stacjonarnej jak i mobilnej) na obszarach miejskich i wiejskich. Różnice te występują
w większości państw UE na niekorzyść obszarów nisko zurbanizowanych, jednakże w Polsce
względna różnica w zasięgu zarówno sieci stacjonarnych NGA jak i mobilnej LTE na obszarach
miejskich i wiejskich jest wyższa od przeciętnej dla całej UE (patrz wykresy 4 i 5).
Czynnikiem stymulującym inwestycje w infrastrukturę szerokopasmową (zarówno stacjonarną
jak i mobilną) będzie rosnący popyt na transfer danych (patrz rozdział 6.1), który będzie wymagać
obsługi przez nowoczesne technologie.
Stan zaawansowania budowy infrastruktury szybkiego Internetu
Cele Europejskiej Agendy Cyfrowej w zakresie rozwoju dostępu do szybkiego Internetu,
znajdujące odzwierciedlenie w Narodowym Planie Szerokopasmowym obejmują:
35
© 2014 KPMG Advisory Spółka z ograniczoną
odpowiedzialnością sp.k.. All rights reserved.
Ministerstwo Administracji i Cyfryzacji
Ekspertyza w zakresie skutków regulacji dotyczącej
harmonizacji widma oraz usankcjonowania usług
specjalistycznych
5 grudnia 2014

zapewnienie powszechnego dostępu do Internetu o prędkości co najmniej 30 Mb/s do końca
2020 roku;

doprowadzenie do wykorzystania usług dostępu o prędkości co najmniej 100 Mb/s przez 50%
gospodarstw domowych do końca 2020 roku.17
Realizacja tych celów wymaga znaczących inwestycji, na co wskazują zapisy NPS. Na koniec
2012 r.:

44,5% gospodarstw domowych w Polsce posiadało możliwość dostępu do Internetu o
prędkości co najmniej 30 Mb/s (w porównaniu do 53,8% dla UE 27);

jedynie około 1,3% łączy miało prędkość co najmniej 100 Mb/s (w porównaniu do 3,4 % dla
UE 27).
Poziom nakładów niezbędnych do osiągnięcia celów został oszacowany na 17,25 mld zł, przy
udziale środków publicznych na poziomie 5,9 mld zł.18
Podsumowując, obecny stan zaawansowania budowy infrastruktury szybkiego Internetu w Polsce
odbiega od poziomu większości krajów Unii Europejskiej oraz pozostaje odległy od realizacji
celów wyznaczonych w EAC.
Inwestycje w infrastrukturę stacjonarną
W ostatnich latach, ze względu na postęp technologiczny oraz postępujący rozwój rynku,
operatorzy koncentrują działania inwestycyjne na rozwoju infrastruktury szybkiego Internetu. W
latach 2006-2013 dwaj najwięksi operatorzy stacjonarni (Orange Polska oraz Netia) przeznaczyli
na inwestycje infrastrukturalne blisko 16 mld zł19. Ponadto, we wskazanym okresie inwestycje o
zasięgu lokalnym prowadzili również mniejsi operatorzy, w tym operatorzy telewizji kablowych.
Dodatkowo, istotnym filarem rozwoju infrastruktury stacjonarnej pozostaje wsparcie ze środków
publicznych, w tym funduszy europejskich, w obszarach gdzie ze względu na wysokie koszty
budowy oraz niski popyt rozwój infrastruktury nie jest opłacalny na zasadach komercyjnych.
Obecnie prowadzone są inwestycje objęte dofinansowaniem w zakresie:

Regionalnych Sieci Szerokopasmowych, których celem jest budowa światłowodowej
infrastruktury szkieletowo-dystrybucyjnej na terenie 13 województw o łącznej długości
ponad 26 tys. km;

sieci dostępowych w ramach działania 8.4 Programu Operacyjnego Innowacyjna
Gospodarka, na obszarach zaklasyfikowanych, jako tzw. „białe plamy”, tj. w
miejscowościach, w których m.in. penetracja usługami szerokopasmowego dostępu do
Internetu o prędkości co najmniej 2 Mb/s nie przekracza 30%.20
Zgodnie z zasadami rozliczania dotacji europejskich, inwestycje w ramach wymienionych
kategorii powinny zostać zakończone do końca 2015 r.
W kolejnej perspektywie finansowej UE (2014-2020) przewiduje się dalsze inwestycje z
udziałem dotacji publicznej w ramach Osi I Programu Operacyjnego Polska Cyfrowa (PO PC).
Narodowy Plan Szerokopasmowy
Tamże
19 Dane operatorów
20 Tamże
17
18
36
© 2014 KPMG Advisory Spółka z ograniczoną
odpowiedzialnością sp.k.. All rights reserved.
Ministerstwo Administracji i Cyfryzacji
Ekspertyza w zakresie skutków regulacji dotyczącej
harmonizacji widma oraz usankcjonowania usług
specjalistycznych
5 grudnia 2014
Inwestycje realizowane przy wsparciu środków z PO PC ukierunkowane będą przede wszystkim
na:

rozwój sieci dostępowych o parametrach co najmniej 30 Mb/s;

wsparcie projektów budowy sieci szkieletowych i dystrybucyjnych jako uzupełnienie
istniejącej infrastruktury telekomunikacyjnej, w tym powstałej w ramach perspektywy
finansowej 2007-2013.21
Inwestycje w infrastrukturę mobilną
W odróżnieniu od stacjonarnej infrastruktury szerokopasmowej, której budowa jest
współfinansowana ze środków publicznych, rozwój infrastruktury mobilnej finansowany był w
Polsce w ostatnich latach ze środków operatorów. Operatorzy mobilni zainwestowali łącznie w
latach 2006-2013 blisko 25 mld zł22. Znacząca skala inwestycji znajduje przełożenie w obecnym
stanie rozwoju infrastruktury, m.in. w zasięgu mobilnego Internetu szerokopasmowego (w tym w
technologii LTE – patrz wykres 5), będącym na poziomie zbliżonym do średniej UE.
Skala dalszych inwestycji w sieci mobilne będzie uzależniona od tempa wzrostu zapotrzebowania
na transfer danych w kolejnych latach, dostępności widma, warunków regulacyjnych oraz
konkurencji ze strony sieci stacjonarnych.
Ponadto, w najbliższych latach przewidywany jest wzrost inwestycji komplementarnych do
inwestycji infrastrukturalnych. Znacząca skala inwestycji w infrastrukturę w ostatnich latach
skłania operatorów do rozwoju narzędzi towarzyszących, takich jak systemy IT, usprawniające
procesy obsługi klienta i wdrażanie innowacji produktowych, które w przyszłości mogą stać się
dodatkowymi generatorami przychodów.23
Podsumowanie
Dla realizacji celów Europejskiej Agendy Cyfrowej kluczowe pozostają inwestycje w stacjonarne
sieci NGA. Technologie wykorzystywane w rozwoju tych sieci, umożliwiają osiąganie
parametrów wyznaczonych w celach EAC podczas, gdy obecnie rozwijane w Polsce technologie
szybkiego Internetu mobilnego (w szczególności LTE), nie dają gwarancji osiągania tych
parametrów. W związku z osiągnięciem w Polsce poziomu rozwoju mobilnego dostępu do
Internetu zbliżonego do średniej UE oraz znaczącym dystansem do większości państw UE w
zakresie rozwoju infrastruktury stacjonarnej, a także dostępnością środków pomocowych z PO
PC na dalszy rozwój infrastruktury szybkiego Internetu, można oczekiwać w kolejnych latach
większego ukierunkowania strumienia inwestycji infrastrukturalnych na sieci stacjonarne. Efekt
ten może być szczególnie widoczny w przypadku operatorów zintegrowanych (posiadających
sieć stacjonarną i mobilną), którzy będą mogli podjąć decyzję o skierowaniu większych środków
na inwestycje stacjonarne, które w poprzednich latach kierowane były na rozwój sieci mobilnych.
Program Operacyjny Polska Cyfrowa
Dane operatorów, obejmujące inwestycje infrastrukturalne, wydatki na zakup częstotliwości oraz modernizację
systemów informatycznych
23 OVUM – Telecoms Trends 2014
21
22
37
© 2014 KPMG Advisory Spółka z ograniczoną
odpowiedzialnością sp.k.. All rights reserved.
Ministerstwo Administracji i Cyfryzacji
Ekspertyza w zakresie skutków regulacji dotyczącej
harmonizacji widma oraz usankcjonowania usług
specjalistycznych
5 grudnia 2014
5
Ocena zapisów w zakresie harmonizacji widma
Zgodnie z kryteriami oceny określonymi w rozdziale 3.2, poniżej dokonano analizy
Rozporządzenia i oceny wpływu na najważniejsze grupy podmiotów będące uczestnikami rynku
telekomunikacyjnego oraz na budżet państwa.
5.1
Kluczowe założenia ─ dostępność widma radiowego w Polsce
Widmo radiowe jest dobrem rzadkim, w związku z czym podlega reglamentacji. Na widmo
radiowe przydzielane są licencje, które mogą uzyskać operatorzy telekomunikacyjni np. na
drodze postępowań selekcyjnych (w Polsce organizowanych przez Prezesa UKE) oraz po
wniesieniu stosownej opłaty. Na bazie uzyskanego prawa do użytkowania pasma częstotliwości
świadczą oni następnie usługi telekomunikacyjne. Licencja przydzielana jest obecnie na okres nie
dłuższy niż 15 lat, jednakże operatorzy mają prawo ubiegać się o przedłużenie czasu trwania
licencji na kolejny okres, jeżeli nie zaburza to zasad konkurencji, a operator wniesie stosowną
dodatkową opłatę.
Obecnie w Polsce operatorzy mogą świadczyć usługi telekomunikacyjne w 5 pasmach: 800 MHz,
900 MHz, 1800 MHz, 2100 MHz oraz 2600 MHz.
W związku z faktem, że rynek telefonii mobilnej w Polsce cechuje wysoki poziom konkurencji
(patrz rozdział 4), większość udostępnionego operatorom pasma jest zarezerwowana. Pasma 800
MHz i 2600 MHz, są obecnie przedmiotem aukcji organizowanej przez Prezesa UKE24.
Dostępność pasma 800MHz (a dokładniej częstotliwości w zakresie 790-862 MHz) wynika ze
zwolnienia zasobów wykorzystywanych w celach nadawania naziemnej telewizji analogowej,
która została wyłączona w związku z migracją do naziemnej telewizji cyfrowej (tzw. dywidenda
cyfrowa25).
Obecny stan rezerwacji pasm został przedstawiony na schemacie 2.
24
25
Źródło: http://www.uke.gov.pl/aukcja-na-rezerwacje-czestotliwosci-800mhz-i-26-ghz-14797#_edn1
Źródło: http://www.uke.gov.pl/dywidenda-cyfrowa-470-862-mhz-3142
38
© 2014 KPMG Advisory Spółka z ograniczoną
odpowiedzialnością sp.k.. All rights reserved.
Ministerstwo Administracji i Cyfryzacji
Ekspertyza w zakresie skutków regulacji dotyczącej
harmonizacji widma oraz usankcjonowania usług
specjalistycznych
5 grudnia 2014
Schemat 2. Stan rezerwacji częstotliwości radiowych (pasm częstotliwości wykorzystywanych
przez sieci komórkowe) – łącza w górę
Aktualny przetarg: 25 MHz
A
5 MHz
800
MHz
B
5 MHz
C
5 MHz
D
5 MHz
*5 MHz
Sferia – 2018?
E
5 MHz
816
791
900
MHz
5.0 MHz
GSM / UMTS
2023
885,1
880,1
1800
MHz
10 MHz
LTE
2022
1710,1
2100
MHz
5.0 MHz
UMTS
2023
2.8 MHz
GSM
2026
892,9
890,1
10 MHz
LTE
2022
1910,1
897,3
10
10 MHz
MHz
2,4 MHz
2027
2027
2027
2029
1744,9
4.6 MHz
GSM / UMTS
2026
908,1
12 MHz
GSM
2027
7.2 MHz
GSM
2029
1770,1
14,8 MHz
UMTS
2023
1920,1 1920,5
1935,3
6.8 MHz
Neutralność techn.
2029
903,5
1754,9 1757,5
14,8 MHz
UMTS
2023
5 MHz 5 MHz 5 MHz 5 MHz
TDD TDD TDD TDD
2022 2023 2023 2023
1900,1
6.2 MHz
GSM
2026
15 MHz
1729,9
1720,1
4.4 MHz
GSM
2026
1777,7
14.8 MHz
UMTS
2023
1950,1
7.2 MHz
GSM
2029
1784,9
14.8 MHz
UMTS
2022
1964,9
1979,7
Aktualny przetarg: 70 MHz
2600
MHz
F
5
G
5
H
5
I
5
J
5
K
5
L
5
M
5
N
5
2500,0
Legenda:
T-mobile
Orange
Spółki zależne od Polkomtel
O
5
P
5
R
5
S
5
50MHz (TDD)
LTE
2024
T
5
2570,0
2620
Polkomtel
P4
Przedmiot sporu prawnego
Źródło: Opracowanie KPMG
Ceny osiągnięte w postępowaniach selekcyjnych na rezerwację częstotliwości bądź ceny płacone
za przedłużenia licencji, zostały przedstawione w tabeli 1. W tabeli uwzględniono jedynie
obowiązujące aktualnie licencje (stan na dzień 31.10.2014 r.).
39
© 2014 KPMG Advisory Spółka z ograniczoną
odpowiedzialnością sp.k.. All rights reserved.
Ministerstwo Administracji i Cyfryzacji
Ekspertyza w zakresie skutków regulacji dotyczącej
harmonizacji widma oraz usankcjonowania usług
specjalistycznych
5 grudnia 2014
Tabela 1. Aktualnie przydzielone licencje w Polsce wraz z ceną ich zakupu
Pasmo
Szerokość [MHz]
Data ważności
Właściciel licencji
Cena zakupu licencji [mln PLN]
800 MHz
2 x 5 MHz
2 x 5 MHz
2 x 5 MHz
2 x 9 MHz
2 x 9 MHz
31.12.2023 r.
31.12.2023 r.
31.12.2023 r.
24.02.2026 r.
24.02.2022 r.
Sferia
P4
Aero 2
Polkomtel
T-Mobile
220
217
ok. 220
Nieodpłatne przedłużenie
Nieodpłatne przedłużenie
2 x 6,8 MHz
06.07.2029 r.
Orange
358,1
2 x 9,8 MHz
2 x 9,8 MHz
2 x 15 MHz
2 x 10 MHz
2 x 9,6 MHz
2 x 7,2 MHz
31.12.2022 r.
31.12.2022 r.
31.12.2027 r.
31.12.2027 r.
12.08.2029 r.
14.09.2029 r.
CenterNet
Mobyland
P4
T-Mobile
T-Mobile
Polkomtel
2 x 12 MHz
22.08.2027 r.
Orange
01.01.2023 r.
Orange
-
01.01.2023 r.
T-Mobile
-
01.01.2023 r.
Polkomtel
-
31.12.2022 r.
P4
-
900MHz
1800MHz
2100MHz
2 x 14,8 MHz i 1 x 5
MHz
2 x 14,8 MHz i 1 x 5
MHz
2 x 14,8 MHz i 1 x 5
MHz
2 x 14,8 MHz i 1 x 5
MHz
128 i 245
498
452
365,3
365,4
2,4MHz – zakup od Polkomtel
9,6MHz – Nieodpłatne
przedłużenie
Źródło: Opracowanie KPMG na podstawie danych UKE, Telepolis.pl, Parkiet, Rzeczpospolita, Gazeta Prawna i
innych publicznie dostępnych danych
Na podstawie przedstawionych informacji można stwierdzić, że widmo jest podzielone na małe
bloki. Kanały posiadane przez poszczególnych operatorów są rozdrobnione w związku
z organizowanymi licznymi postępowaniami selekcyjnymi w przeszłości, a okresy ważności
poszczególnych licencji różne.
5.2
Analiza aktualnego stanu prawnego oraz projektowanych zmian
Aktualny stan prawa krajowego w zakresie gospodarki widmem radiowym
Warunki gospodarowania częstotliwościami zostały określone w ustawie z 16 lipca 2004 r. –
Prawo telekomunikacyjne. Jednym z celów ustawy jest zapewnienie ładu w gospodarce
częstotliwościami (art. 1 ust. 2 pkt 3 PT).
Zasady gospodarowania częstotliwościami zostały określone w przepisach Działu IV, Rozdziału
1 PT zatytułowanego „Gospodarowanie częstotliwościami”.
W pierwszej kolejności należy wskazać, że przeznaczenie dla poszczególnych służb
radiokomunikacyjnych częstotliwości lub zakresów częstotliwości oraz ich użytkowanie określa
wydawana przez Radę Ministrów Krajowa Tablica Przeznaczeń Częstotliwości, która formułuje
politykę państwa w zakresie gospodarki zasobami częstotliwości i spełniania wymagań
dotyczących kompatybilności elektromagnetycznej oraz telekomunikacji, z uwzględnieniem:

międzynarodowych przepisów radiokomunikacyjnych;
40
© 2014 KPMG Advisory Spółka z ograniczoną
odpowiedzialnością sp.k.. All rights reserved.
Ministerstwo Administracji i Cyfryzacji
Ekspertyza w zakresie skutków regulacji dotyczącej
harmonizacji widma oraz usankcjonowania usług
specjalistycznych
5 grudnia 2014

kierunków i celów polityki w zakresie planowania strategicznego, koordynacji i harmonizacji
wykorzystania widma radiowego określonych w wieloletnich programach dotyczących
polityki w zakresie widma radiowego przyjętych przez Parlament Europejski i Radę na mocy
art. 8a ust. 3 dyrektywy 2002/21/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 7 marca 2002
r. w sprawie wspólnych ram regulacyjnych sieci i usług łączności elektronicznej (dyrektywa
ramowa) (Dz. Urz. WE L 108 z 24.04.2002, str. 33);

wymagań dotyczących:
-
zapewnienia warunków do harmonijnego rozwoju służb radiokomunikacyjnych oraz
dziedzin nauki i techniki, wykorzystujących zasoby częstotliwości;
-
wdrażania nowych, efektywnych technik radiokomunikacyjnych;
-
obronności, bezpieczeństwa państwa oraz bezpieczeństwa i porządku publicznego.
Drugim obok KTPC istotnym aktem o charakterze ogólnym jest plan zagospodarowania
częstotliwości ustalany przez Prezesa UKE. Plan nie ma charakteru normatywnego, jest aktem
planowania.
Plany zagospodarowania częstotliwości oraz ich zmiany uwzględniają m.in.:

politykę państwa w zakresie gospodarki częstotliwościami;

politykę państwa w zakresie radiofonii i telewizji oraz telekomunikacji;

spełnianie wymagań dotyczących obronności i bezpieczeństwa państwa oraz bezpieczeństwa
i porządku publicznego;

uzgodnione przeznaczenia częstotliwości w ramach Unii Europejskiej;

potrzebę efektywnego wykorzystania częstotliwości, a także założenia polityki wydawania
uprawnień wymagających rezerwacji częstotliwości;

konieczność zapewnienia neutralności technologicznej i usługowej;

zasadę zmniejszania ograniczeń sposobu wykorzystania widma.
Podstawą prawną uprawnienia do częstotliwości lub uprawnienia do dysponowania
częstotliwościami na cele związane z uzyskiwaniem pozwoleń radiowych jest rezerwacja
częstotliwości. Rezerwacja częstotliwości lub zasobów orbitalnych określa częstotliwości lub
zasoby orbitalne, które w okresie rezerwacji pozostają w dyspozycji podmiotu, na rzecz którego
dokonano rezerwacji.
Rezerwacji częstotliwości dokonuje, zmienia lub cofa Prezes UKE w formie decyzji
administracyjnej. Rezerwacji częstotliwości na cele rozprowadzania lub rozpowszechniania
programów radiofonicznych lub telewizyjnych, dokonuje, zmienia lub cofa Prezes UKE
w porozumieniu z Przewodniczącym KRRiT.
Rezerwacji częstotliwości dokonuje się dla podmiotu, który spełnia wymagania określone w PT
oraz jeżeli częstotliwości objęte wnioskiem:

są dostępne;
41
© 2014 KPMG Advisory Spółka z ograniczoną
odpowiedzialnością sp.k.. All rights reserved.
Ministerstwo Administracji i Cyfryzacji
Ekspertyza w zakresie skutków regulacji dotyczącej
harmonizacji widma oraz usankcjonowania usług
specjalistycznych
5 grudnia 2014

zostały przeznaczone w Krajowej Tablicy Przeznaczeń Częstotliwości dla wnioskowanej
służby radiokomunikacyjnej oraz plan zagospodarowania częstotliwości przewiduje ich
zagospodarowanie zgodnie z wnioskiem;

mogą być chronione przed szkodliwymi zakłóceniami;

mogą być wykorzystywane przez urządzenie radiowe bez powodowania szkodliwych
zaburzeń elektromagnetycznych lub kolizji z przyznanymi na rzecz innych podmiotów
rezerwacjami, pozwoleniami radiowymi lub innymi decyzjami;

mogą być wykorzystywane w sposób efektywny;

zostały międzynarodowo uzgodnione w zakresie i formie określonej w międzynarodowych
przepisach radiokomunikacyjnych lub umowach, których Rzeczpospolita Polska jest stroną –
w przypadku gdy zachodzi możliwość powodowania szkodliwych zakłóceń poza granicami
Rzeczypospolitej Polskiej.
Rezerwacji częstotliwości dokonuje się na czas określony, nie dłuższy niż 15 lat, biorąc pod
uwagę:

charakter usług świadczonych przez podmiot wnioskujący o rezerwację częstotliwości;

inwestycje konieczne dla wykorzystywania rezerwowanych częstotliwości;

międzynarodowe kierunki rozwoju wykorzystywania częstotliwości.
Decyzję w sprawie rezerwacji częstotliwości wydaje Prezes UKE w terminie 6 tygodni od dnia
złożenia wniosku przez podmiot ubiegający się o rezerwację częstotliwości.
W przypadku braku dostatecznych zasobów częstotliwości podmiot, dla którego zostanie
dokonana rezerwacja częstotliwości, jest wyłaniany w drodze:

konkursu – w przypadku rezerwacji częstotliwości na cele rozpowszechniania w sposób
cyfrowy lub rozprowadzania programów radiofonicznych lub telewizyjnych;

przetargu albo aukcji – w pozostałych przypadkach.
Rezerwacja częstotliwości może zostać zmieniona lub cofnięta, w drodze decyzji Prezesa UKE,
w przypadku:

stwierdzenia, że używanie urządzenia radiowego zgodnie z rezerwacją powoduje szkodliwe
zakłócenia lub szkodliwe zaburzenia elektromagnetyczne;

zmiany w Krajowej Tablicy Przeznaczeń Częstotliwości przeznaczenia częstotliwości
objętych rezerwacją częstotliwości;

wystąpienia okoliczności prowadzących do zagrożenia obronności, bezpieczeństwa państwa
lub bezpieczeństwa i porządku publicznego;

nierozpoczęcia wykorzystywania częstotliwości objętych rezerwacją w terminie, z przyczyn
leżących po stronie podmiotu dysponującego rezerwacją częstotliwości;

zaprzestania wykorzystywania częstotliwości przez co najmniej 6 miesięcy, z przyczyn
leżących po stronie podmiotu dysponującego rezerwacją częstotliwości;

wystąpienia powtarzających się naruszeń warunków wykorzystania częstotliwości lub
obowiązku wnoszenia opłat za częstotliwości;
42
© 2014 KPMG Advisory Spółka z ograniczoną
odpowiedzialnością sp.k.. All rights reserved.
Ministerstwo Administracji i Cyfryzacji
Ekspertyza w zakresie skutków regulacji dotyczącej
harmonizacji widma oraz usankcjonowania usług
specjalistycznych
5 grudnia 2014

niewywiązywania się ze zobowiązań, z przyczyn leżących po stronie podmiotu
dysponującego rezerwacją częstotliwości;

wykorzystywanie częstotliwości objętych rezerwacją w sposób nieefektywny.
Odmowa udzielenia rezerwacji częstotliwości następuje m.in. w następujących przypadkach:

wnioskodawca nie jest w stanie wywiązać się z warunków związanych z wykorzystaniem
częstotliwości lub zasobów orbitalnych;

powodowałoby to naruszenie umów międzynarodowych, których Rzeczpospolita Polska jest
stroną;

zachodzi konieczność przeprowadzenia przetargu, aukcji albo konkursu, a wniosek
o rezerwację częstotliwości złożony został przed ogłoszeniem przetargu, aukcji albo
konkursu;

w przetargu, aukcji albo konkursie podmiot nie został wyłoniony jako ten, dla którego
zostanie dokonana rezerwacja częstotliwości.
Zaprezentowany powyżej zarys krajowej regulacji prawnej w zakresie gospodarki widmem
radiowym stanowi tło przedstawionej w dalszej części analizy zmian regulacyjnych
proponowanych w kolejnych wersjach Rozporządzenia.
Zmiany w zakresie gospodarki częstotliwościami w projekcie Rozporządzenia UE
Projekt Rozporządzenia w Wersji Bazowej wprowadza pojęcie europejskiego dostawcy łączności
elektronicznej. Jest nim przedsiębiorstwo mające siedzibę w UE i dostarczające lub zamierzające
dostarczać sieci łączności elektronicznej lub świadczące lub zamierzające świadczyć usługi
łączności elektronicznej, bezpośrednio lub za pośrednictwem co najmniej jednej jednostki
zależnej, skierowane do więcej niż jednego państwa członkowskiego, i które nie może być uznane
za jednostkę zależną innego dostawcy łączności elektronicznej. Wskazana definicja została
natomiast pominięta w Wersji PE oraz Wersji Prezydencji.
Art. 9 Rozporządzenia określa ogólne zasady regulacyjne w zakresie użytkowania widma
radiowego do celów bezprzewodowej łączności szerokopasmowej.
W pierwszej kolejności, właściwe organy krajowe przyczyniają się do rozwoju bezprzewodowej
przestrzeni, w której inwestycjom sprzyjają warunki konkurencji dla szybkich sieci
bezprzewodowych na potrzeby łączności szerokopasmowej, i która umożliwia planowanie
i zapewnianie zintegrowanych wieloterytorialnych sieci i usług oraz osiąganie korzyści skali,
wspierając tym samym innowacje, stymulując wzrost gospodarczy i zapewniając długoterminowe
korzyści dla użytkowników końcowych.
Właściwe organy krajowe powinny powstrzymywać się od stosowania procedur lub nakładania
warunków użytkowania widma radiowego, które mogą nadmiernie utrudnić europejskim
dostawcom łączności elektronicznej oferowanie zintegrowanych sieci i usług łączności
elektronicznej w kilku państwach członkowskich lub na terenie całej Unii.
Powyższy obowiązek został w dokumencie Prezydencji zmieniony na obowiązek współpracy
pomiędzy organami krajowymi oraz Komisją w zakresie użytkowania widma radiowego zgodnie
z Decyzją 243/2012/EU dotyczącą widma radiowego.
Właściwe organy krajowe stosują możliwie najmniej restrykcyjny system zezwoleń w celu
umożliwienia użytkowania widma radiowego, w oparciu o obiektywne, przejrzyste,
43
© 2014 KPMG Advisory Spółka z ograniczoną
odpowiedzialnością sp.k.. All rights reserved.
Ministerstwo Administracji i Cyfryzacji
Ekspertyza w zakresie skutków regulacji dotyczącej
harmonizacji widma oraz usankcjonowania usług
specjalistycznych
5 grudnia 2014
niedyskryminacyjne i proporcjonalne kryteria, w taki sposób, aby maksymalnie zwiększyć
elastyczność i efektywność wykorzystania widma radiowego oraz wspierać tworzenie w całej
Unii porównywalnych warunków realizowania zintegrowanych inwestycji wieloterytorialnych
i prowadzenia działań przez europejskich dostawców łączności elektronicznej.
Przy ustalaniu warunków udzielania zezwoleń i procedur dotyczących korzystania z widma
radiowego właściwe organy krajowe powinny mieć na względzie w szczególności traktowanie
operatorów już działających na równi z potencjalnymi operatorami oraz traktowanie europejskich
dostawców łączności elektronicznej na równi z innymi przedsiębiorstwami.
Przy ustalaniu warunków udzielania zezwoleń i procedur dotyczących praw do użytkowania
widma radiowego, właściwe organy krajowe uwzględniają, a w razie konieczności godzą ze sobą
nawzajem, następujące zasady regulacyjne:

działanie w jak największym stopniu w interesie użytkowników końcowych, zarówno pod
względem skutecznych, długoterminowych inwestycji, jak również innowacji w dziedzinie
sieci i usług bezprzewodowych oraz pod względem skutecznej konkurencji;

zapewnienie najbardziej efektywnego wykorzystania widma radiowego i najskuteczniejszego
zarządzania nim;

zapewnienie przewidywalnych i porównywalnych warunków umożliwiających planowanie
inwestycji w sieci oraz usług na więcej niż jednym terytorium i osiągnięcie korzyści skali;

zapewnienie zasadności i proporcjonalności ustanawianych warunków, w tym poprzez
obiektywną ocenę tego, czy uzasadnione jest ustanawianie dodatkowych warunków, które
mogłyby faworyzować niektórych operatorów lub im szkodzić;

zapewnienie szerokiego zasięgu terytorialnego szybkich bezprzewodowych sieci
szerokopasmowych oraz wysokiego poziomu penetracji i wykorzystania w przypadku usług
powiązanych.
Istotne elementy w zakresie harmonizacji niektórych warunków dotyczących zezwoleń
w odniesieniu do bezprzewodowej łączności szerokopasmowej wprowadza art. 12 projektu
Rozporządzenia.
Właściwe organy krajowe ustanawiają harmonogramy przyznawania lub ponownego przydziału
praw do użytkowania widma lub przedłużania okresu obowiązywania praw do użytkowania
częstotliwości na tych samych warunkach co obecne prawa; harmonogramy te mają zastosowanie
do widma radiowego zharmonizowanego na potrzeby bezprzewodowej łączności
szerokopasmowej.
Okres obowiązywania praw do użytkowania częstotliwości lub terminy kolejnego przedłużenia
ustala się ze znacznym wyprzedzeniem w stosunku do odpowiedniej procedury zawartej w
harmonogramie. Harmonogramy, okresy obowiązywania praw do użytkowania częstotliwości
i cykle ich przedłużania uwzględniają potrzebę zapewnienia przewidywalnego otoczenia dla
inwestycji, skuteczną możliwość uwolnienia wszelkich nowych pasm widma radiowego
zharmonizowanych na potrzeby bezprzewodowej łączności szerokopasmowej i okres amortyzacji
powiązanych inwestycji zrealizowanych w warunkach konkurencji.
W celu zapewnienia spójnego stosowania powyższych postanowień w całej Unii,
oraz w szczególności, w celu zapewnienia zsynchronizowanej dostępności usług
bezprzewodowych w Unii, Komisja, w drodze aktów wykonawczych (które według projektu
Prezydencji występowały jako rekomendacje Komisji), może:
44
© 2014 KPMG Advisory Spółka z ograniczoną
odpowiedzialnością sp.k.. All rights reserved.
Ministerstwo Administracji i Cyfryzacji
Ekspertyza w zakresie skutków regulacji dotyczącej
harmonizacji widma oraz usankcjonowania usług
specjalistycznych
5 grudnia 2014

ustanowić wspólny harmonogram dla całej UE, lub harmonogramy dostosowane do
okoliczności panujących w różnych kategoriach państw członkowskich, oraz termin lub
terminy, przed upływem którego / których przyznaje się indywidualne prawa do użytkowania
zharmonizowanego pasma, lub pakietu zharmonizowanych pasm komplementarnych, lub
zezwala się na rzeczywiste wykorzystanie widma radiowego na potrzeby wyłącznego lub
wspólnego zapewniania bezprzewodowej łączności szerokopasmowej w całej Unii;

określić minimalny okres obowiązywania praw do użytkowania częstotliwości przyznanych
w zharmonizowanych pasmach;

określić, w przypadku praw, które nie obowiązują na czas nieokreślony, zsynchronizowany
termin wygaśnięcia prawa lub termin jego przedłużenia dla całej Unii;

określić termin wygaśnięcia wszelkich obowiązujących praw do użytkowania
zharmonizowanych pasm częstotliwości innych niż pasma wykorzystywane na potrzeby
bezprzewodowej łączności szerokopasmowej, lub, w przypadku praw na czas nieokreślony,
termin, przed upływem którego prawa do użytkowania zostają zmienione w celu
umożliwienia zapewniania bezprzewodowej łączności szerokopasmowej.
Należy podkreślić, że zgodnie z propozycją PE i Prezydencji minimalny okres praw do
użytkowania miałby wynosić 25 lat i być powiązanym z możliwościami inwestycyjnymi,
innowacyjnością i warunkami konkurencyjnymi.
Przyjmując akty wykonawcze (rekomendacje) Komisja uwzględnia:

zasady regulacyjne określone w art. 9 projektu Rozporządzenia;

obiektywne różnice występujące w Unii pod względem zapotrzebowania na dodatkowe
częstotliwości radiowe na potrzeby bezprzewodowej łączności szerokopasmowej, przy
jednoczesnym uwzględnieniu wspólnego zapotrzebowania na częstotliwości radiowe na
potrzeby zintegrowanych sieci obejmujących kilka państwach członkowskich;

przewidywalność warunków prowadzenia działalności dla istniejących użytkowników
częstotliwości radiowych;

stopień wykorzystania, rozwój i cykle inwestycyjne kolejnych generacji bezprzewodowych
technologii szerokopasmowych;

zapotrzebowanie użytkowników końcowych na bezprzewodowe łącza szerokopasmowe
o wysokiej przepustowości.
Ustalając harmonogramy dla różnych kategorii państw członkowskich, które nie przyznały
jeszcze indywidualnych praw do użytkowania oraz nie zezwoliły na rzeczywiste korzystanie
z danego zharmonizowanego pasma, Komisja należycie uwzględnia wszelkie uwagi
przedstawione przez państwa członkowskie dotyczące sposobu przyznawania praw do
użytkowania widma radiowego w przeszłości, powodów ograniczeń przewidzianych w art. 9 ust.
3 i ust. 4 dyrektywy 2002/21/WE, ewentualnej potrzeby zwolnienia danego pasma, wpływu na
konkurencję lub ograniczeń geograficznych lub technicznych, biorąc pod uwagę wpływ na rynek
wewnętrzny. Komisja zapewnia, aby wdrożenie przepisów nie było nadmiernie odroczone oraz
aby wszelkie różnice między harmonogramami poszczególnych państw członkowskich nie
prowadziły do nadmiernych różnic między państwami członkowskimi w odniesieniu do
warunków konkurencji i otoczenia regulacyjnego.
Zasady gospodarki częstotliwościami zaprezentowane w projekcie Rozporządzenia znacząco
odbiegają od obecnie obowiązujących procedur krajowych, ujętych w przepisach PT.
45
© 2014 KPMG Advisory Spółka z ograniczoną
odpowiedzialnością sp.k.. All rights reserved.
Ministerstwo Administracji i Cyfryzacji
Ekspertyza w zakresie skutków regulacji dotyczącej
harmonizacji widma oraz usankcjonowania usług
specjalistycznych
5 grudnia 2014
W pierwszej kolejności zwrócić należy uwagę, że kryteria dotyczące przyznania uprawnienia do
korzystania z widma radiowego (rezerwacji) we wszystkich projektach Rozporządzenia zostały
ujęte szerzej, niż ma to miejsce we właściwych przepisach PT.
Kryteria rezerwacji częstotliwości zostały w polskiej ustawie przewidziane zasadniczo w art. 114
ust. 5 PT (ustawa wprost wskazuje zaledwie trzy takie kryteria: (i) charakter usług świadczonych
przez podmiot wnioskujący o rezerwację częstotliwości, (ii) inwestycje konieczne dla
wykorzystywania rezerwowanych częstotliwości, (iii) międzynarodowe kierunki rozwoju
wykorzystywania częstotliwości).
Istotnie szerszy katalog zasad regulacyjnych branych pod uwagę przy ustalaniu warunków
udzielania zezwoleń i procedur dotyczących praw do użytkowania widma radiowego
przewidziano w artykule 9 ust. 4 poszczególnych wersji projektów Rozporządzenia (np.
obowiązek zapewnienia najbardziej efektywnego wykorzystania widma radiowego
i najskuteczniejszego zarządzania nim przy określaniu zasad przetargu).
Ponadto, w artykule 9 ust. 1 Wersji Bazowej Rozporządzenia przewidziano, że właściwe organy
krajowe powinny powstrzymywać się od stosowania procedur lub nakładania warunków
użytkowania widma radiowego, które mogą nadmiernie utrudnić europejskim dostawcom
łączności elektronicznej oferowanie zintegrowanych sieci i usług łączności elektronicznej w kilku
państwach członkowskich lub na terenie całej Unii. W wersji Rozporządzenia uwzględniającej
poprawki Prezydencji obowiązek ten został ujęty jeszcze szerzej (dotyczy on wszystkich
dostawców łączności elektronicznej, nie tylko dostawców europejskich). Wprowadzane
rozwiązanie ma na celu promocję dostawców łączności elektronicznej działających na terenie
szerszym niż tylko jedno państwo członkowskie, czego dotychczas krajowy organ regulacyjny,
działając w oparciu o przepisy PT, uwzględniać nie musiał. Konsekwencją takiego rozwiązania
jest konieczność przyjęcia przez krajowe organy regulacyjne szerszej niż dotychczas perspektywy
i uwzględnienie przy prowadzonej polityce rezerwacji widma konsekwencji ustalanych
warunków rezerwacji na rynek ogólnoeuropejski (możliwość oferowania zintegrowanych sieci
i usług łączności elektronicznej w kilku państwach członkowskich lub na terenie całej Unii).
Wprowadzenie do projektu Rozporządzenia tak szczegółowych kryteriów koniecznych do
uwzględnienia przez Prezesa UKE, znacznie ściślej określonych niż ma to miejsce aktualnie
w przepisach krajowych, może mieć negatywne konsekwencje na zakres swobody
przedsiębiorców telekomunikacyjnych działających na rynku. W szczególności może mieć to
wpływ na ograniczenie ich zdolności i motywacji do wprowadzenia innowacyjnych rozwiązań.
Kolejna istotna rozbieżność dotyczy długości okresu, na który może i powinna nastąpić
rezerwacja. Przepis art. 114 ust. 5 PT wprost wskazuje, że rezerwacji częstotliwości dokonuje się
na czas określony, nie dłuższy niż 15 lat. Całkowicie odmienne rozwiązanie przewidziane zostało
w Wersjach PE i Prezydencji. W artykule 8a Rozporządzenia okres udzielania licencji został
doprecyzowany względem Wersji Bazowej, tj. określony na minimum 25 lat, a w każdym razie
na okres, mający na celu zachęcanie do inwestycji oraz do konkurencji, jak również zniechęcanie
do niewystarczającego wykorzystania lub przetrzymywania widma.
Rozporządzenie przewiduje również odmienny, od określonego w PT, sposób uiszczania opłat
z tytułu rezerwacji częstotliwości. Przepisy krajowe przewiduję obecnie opłatę jednorazową,
płatną równolegle z chwilą rezerwacji częstotliwości. Natomiast artykuł 10 ust. 3 lit. d Wersji
Bazowej Rozporządzenia nakłada na organy krajowe, by opłaty za prawo do użytkowania
zapewniały osiągnięcie optymalnego rozłożenia w czasie płatności natychmiast wymagalnych i
ewentualnych płatności okresowych, przewidując tym samym przykładowo wprowadzenie obok
opłaty jednorazowej, również opłat rocznych. W Wersji PE artykuł 10 ust. 3 został ponadto
46
© 2014 KPMG Advisory Spółka z ograniczoną
odpowiedzialnością sp.k.. All rights reserved.
Ministerstwo Administracji i Cyfryzacji
Ekspertyza w zakresie skutków regulacji dotyczącej
harmonizacji widma oraz usankcjonowania usług
specjalistycznych
5 grudnia 2014
uzupełniony o nową lit. d), przewidującą, że opłaty z tytułu rezerwacji częstotliwości nie powinny
być płatne wcześniej niż na rok przed terminem, w którym operatorzy mogą rozpocząć
użytkowanie widma radiowego.
Daleko idące zmiany w stosunku do obecnie obowiązującej regulacji krajowej zostały
przewidziane w Rozporządzeniu również w zakresie samej procedury przyznania
indywidualnego prawa do użytkowania częstotliwości radiowych lub zmiany w odniesieniu do
praw i obowiązków dotyczących korzystania z częstotliwości radiowych. Sygnalizowana zmiana
polega na przyznaniu określonych uprawnień w toku postępowania przez Prezesa UKE Komisji
oraz poszczególnym państwom członkowskim. Zagadnienie to szerzej zostanie omówione w
rozdziale 5.5.
Podsumowując powyższe uwagi, wskazać należy, iż wejście w życie Rozporządzenia
w projektowanym aktualnie kształcie (niezależnie od tego, o który z projektów Rozporządzenie
ostatecznie będzie oparte) wymagać będzie daleko idących zmian legislacyjnych do krajowych
przepisów krajowych. Ustawa PT w zakresie gospodarki częstotliwościami wymagać będzie
zmian w szczególności w następujących obszarach:

kryteriów przyznawania częstotliwości (zmianie w szczególności ulec będzie musiał art. 114
ust. 5 PT nieuwzględniający w ogóle nowej perspektywy, jaką zmuszone zostaną przyjąć
krajowe organy regulacyjne, a polegającej na dążeniu do usuwaniu barier dla działalności
paneuropejskich operatorów);

okresu, na który będzie przyznawana licencja;

uwzględnienia uprawnień Komisji i państw członkowskich w toku procesu rezerwacji
częstotliwości;

implementacji rozwiązań zmierzających do harmonizacji gospodarki częstotliwościami na
obszarze Unii.
Wspomnieć także należy, że zgodnie z art. 123 ust. 1 pkt 3 PT rezerwacja częstotliwości może
zostać zmieniona lub cofnięta w drodze decyzji Prezesa UKE, w przypadku wystąpienia
powtarzających się naruszeń obowiązku wnoszenia opłat za częstotliwości. Kwestia ta nie została
wprost uregulowana w projekcie Rozporządzenia, stąd pojawia się wątpliwość, czy uprawnienie
to przysługujące Prezesowi UKE w przypadku braku wywiązywania się przez użytkownika
z obowiązku uiszczania należnych opłat, nie dozna uszczerbku z chwilą wejścia w życie
Rozporządzenia. W naszej ocenie, odpowiedzi na to pytanie należy poszukiwać w treści Artykułu
8 ust. 1 Wersji Bazowej, zgodnie z którym przepisy Rozporządzenia pozostają bez uszczerbku
dla prawa państw członkowskich do korzystania z opłat nakładanych w celu zapewnienia
optymalnego wykorzystania zasobów widma radiowego zgodnie z art. 13 dyrektywy
2002/20/WE oraz ich prawa do organizacji i użytkowania widma radiowego na potrzeby
porządku publicznego, bezpieczeństwa publicznego oraz obronności (przepis ten został
uzupełniony w Wersji PW i Prezydencji o obowiązek uwzględnienia przy jego stosowaniu celów
związanych z interesem ogólnym, takich jak różnorodność kulturowa i pluralizm mediów).
Z cytowanego przepisu wyprowadzić należy generalną regułę, zgodnie z którą dotychczasowe
regulacje krajowe dotyczące korzystania z opłat oraz organizacji i użytkowania widma pozostają
w pełni skuteczne, o ile wprost nie pozostają w sprzeczności z zapisami Rozporządzenia. Naszym
zdaniem w tej sytuacji należy przyjąć, iż rozwiązanie przewidziane w art. 123 ust. 1 pkt 3 PT
pozostanie w pełni efektywne także w przypadku wejścia w życie Rozporządzenia.
Należy także zasygnalizować, że projekty Rozporządzenia nie rozwiązują praktycznych
problemów związanych z koordynacją przygraniczną widmem. Problemem są tu przede
47
© 2014 KPMG Advisory Spółka z ograniczoną
odpowiedzialnością sp.k.. All rights reserved.
Ministerstwo Administracji i Cyfryzacji
Ekspertyza w zakresie skutków regulacji dotyczącej
harmonizacji widma oraz usankcjonowania usług
specjalistycznych
5 grudnia 2014
wszystkim kwestie współkorzystania z widma z udziałem państwa niebędącego członkiem Unii
Europejskiej (a więc niezwiązanego postanowieniami przyszłego Rozporządzenia). Problemy te
nabierają szczególnego znaczenia zwłaszcza w sytuacjach, gdy widmo jest wykorzystywane
w celach wojskowych.
Rozporządzenie nie przewiduje żadnych rozwiązań w zakresie uzgadniania przygranicznego
użytkowania widma. Przykładowo, możliwym do przyjęcia rozwiązaniem byłoby wprowadzenie
mechanizmu informowania Komisji przez dane państwo o potencjalnym problemie
z wykorzystywaniem pasma w harmonizowanym zakresie i o przebiegu negocjacji z państwem
ościennym oraz konieczności wzięcia tych okoliczności pod uwagę przy harmonizacji danego
pasma. Aktualne brzmienie wszystkich przedstawionych projektów Rozporządzenia stanowi
istotny problem dla tych państw Wspólnoty, które graniczą z państwami nienależącymi do UE.
Rozporządzenie powinno podejmować tę kwestię, a jego milczenie w tej materii należy
poczytywać jako istotną wadę projektowanych przepisów.
5.3
Wpływ na operatorów telekomunikacyjnych
W oparciu o kryteria określone w rozdziale 3.2, przeprowadzono poniżej ocenę wpływu
zidentyfikowanych zapisów Rozporządzenia (szczegółowo wymienionych w załączniku A) na
potencjalny
poziom
planowanych
inwestycji
infrastrukturalnych
operatorów
telekomunikacyjnych, redukcję barier wejścia na nowe rynki oraz zapewnienie konkurencji na
rynku.
Przy określaniu perspektywy czasowej, w jakiej Rozporządzenie w zakresie harmonizacji widma
oddziałuje na operatorów telekomunikacyjnych (jak również w kolejnych podrozdziałach na
konsumenta czy budżet państwa) przyjęto następującą skalę:

perspektywa krótkookresowa – do 5 lat;

perspektywa średniookresowa – od 5 do 10 lat;

perspektywa długookresowa – powyżej 10 lat.
Analiza wpływu nowych zasad harmonizacji i zarządzania widmem radiowym na poziomie
unijnym na podejmowane przez operatorów decyzje inwestycyjne wymaga wzięcia pod uwagę
zasad, jakimi kierują się operatorzy w podejmowaniu tych decyzji. Dla potrzeb niniejszej analizy
zakłada się, że inwestycje te polegają na zakupie kolejno licencji na użytkowanie widma
radiowego a następnie wybudowaniu infrastruktury sieciowej.
Powszechnym podejściem do oceny opłacalności typowej inwestycji jest określenie jej wartości
bieżącej netto (NPV). W tym celu operatorzy oszacowują wymagane koszty inwestycyjne,
inkrementalne koszty operacyjne oraz strumień dodatkowych przychodów generowanych przez
analizowaną inwestycję w założonej perspektywie czasu.
Koszty inwestycyjne związane z budową nowej sieci oraz koszty jej obsługi dla operatora można
zaliczyć do przewidywalnych i możliwych do dokładnego oszacowania. Natomiast do – w
większym stopniu – niewiadomych dla operatora należą cena, jaką będzie musiał zapłacić za
prawo do użytkowania częstotliwości oraz potencjalne przychody, jakie osiągnie z inwestycji.
Z tego powodu operator w swoich kalkulacjach musi uwzględnić dodatkowo ryzyko, że zakładane
koszty okażą się wyższe lub przychody niższe. W tym celu tworząc modele biznesowe,
operatorzy rozpatrują kilka scenariuszy (najczęściej 3: pozytywny, neutralny – prawdopodobny
oraz negatywny), które pozwalają im określić, w jakim stopniu dane przedsięwzięcie jest
48
© 2014 KPMG Advisory Spółka z ograniczoną
odpowiedzialnością sp.k.. All rights reserved.
Ministerstwo Administracji i Cyfryzacji
Ekspertyza w zakresie skutków regulacji dotyczącej
harmonizacji widma oraz usankcjonowania usług
specjalistycznych
5 grudnia 2014
wrażliwe na zmiany / odchylenia w zakładanych prognozach i założeniach. Jeżeli wartość bieżąca
netto projektu ma wartość dodatnią, a ryzyka ocenia się jako niewielkie, bądź w niewielkim
stopniu wpływające na ostateczny wynik, operatorzy gotowi są podjąć działania inwestycyjne.
Aukcje na prawo do użytkowania widma radiowego najczęściej podzielone są na mniejsze bloki,
z których każdy jest przez operatorów niezależnie licytowany. W przypadku aktualnie
przeprowadzanej aukcji przez Prezesa UKE26 na rezerwację częstotliwości w paśmie 800 MHz
oraz 2600 MHz operatorzy mogą ubiegać się:


o maksymalnie 2 bloki FDD o szerokości 5 MHz w paśmie 800MHz (aukcja dotyczy w sumie
5 bloków);
o maksymalnie 4 bloki FDD o szerokości 5 MHz w paśmie 2600MHz (aukcja dotyczy w
sumie 14 bloków).
W odróżnieniu od typowych inwestycji, operator, oceniając wartość, jaką ma dla niego widmo
radiowe, musi wziąć pod uwagę kilka dodatkowych elementów, które wpływają na opłacalność
inwestycji:


nieuzyskanie częstotliwości i w konsekwencji brak możliwości wybudowania nowoczesnej
sieci (bądź uzyskanie niewystarczającego pasma by oferować atrakcyjne usługi) obniży
konkurencyjność oraz wpłynie negatywnie na obecnie osiągane przychody;
uzyskanie częstotliwości (kosztem innego operatora) może pozwolić na zwiększenie
dotychczasowych przychodów dzięki uzyskaniu przewagi konkurencyjnej pozwalającej na
przejmowanie klientów od innego operatora.
Aby określić powyższe dodatkowe elementy operatorzy muszą przeanalizować pozycję innych
operatorów oraz w miarę możliwości przewidzieć ich modele biznesowe oraz cenę, jaką inni
operatorzy będą w stanie zapłacić za rezerwację bloku częstotliwości. Wiedza ta jest niezbędna,
by określić strategię i taktykę, która pozwoli operatorowi dokonać zakupu bloku / bloków widma
radiowego przy (o ile to możliwe) jak najmniejszych nakładach inwestycyjnych. Na tym etapie
analizy operatorzy mogą posługiwać się np. różnego rodzaju symulatorami opartymi m.in.
o teorię gier, która na bazie możliwie najbardziej szczegółowych analiz innych operatorów
pozwoli określić zachowania pozostałych graczy, a w konsekwencji opracować optymalne
podejście do aukcji.
Analiza przeprowadzona powyżej nie określa wartości, jaką potencjalnie mogą zaproponować
operatorzy w przetargu, aukcji bądź konkursie, gdyż nie są one możliwe na tym etapie do
przewidzenia. Potwierdzają to chociażby ostatnie rozstrzygnięcia postępowań selekcyjnych
organizowanych przez Prezesa UKE27, gdzie oferty składane przez operatorów istotnie się od
siebie różniły (nawet oferty przedstawione przez tego samego operatora na poszczególne bloki
częstotliwości, choć każdy z nich, ze względu na taki sam potencjał usługowy, powinien stanowić
taką samą wartość).
Niniejsza analiza zmierza do ustalenia, jak poszczególne zapisy Rozporządzenia zmienią wycenę
operatora względem tej ceny, która byłaby zaproponowana na obecnie obowiązujących zasadach.
Ponadto należy zauważyć, że kluczowymi barierami wejścia na nowy rynek, biorąc pod uwagę
konkurencję ze strony operatorów już funkcjonujących na rynku, są:
26
27
http://uke.gov.pl/aukcja-na-rezerwacje-czestotliwosci-800mhz-i-26-ghz-14797
http://www.uke.gov.pl/wyniki-przetargu-na-czestotliwosci-1800-mhz-12081
49
© 2014 KPMG Advisory Spółka z ograniczoną
odpowiedzialnością sp.k.. All rights reserved.
Ministerstwo Administracji i Cyfryzacji
Ekspertyza w zakresie skutków regulacji dotyczącej
harmonizacji widma oraz usankcjonowania usług
specjalistycznych
5 grudnia 2014

rozbudowane kanały dystrybucji i sieć sprzedaży;

ekonomia skali działalności, w szczególności związana z bazą klientów, którą posiadają
obecni przedsiębiorcy na danym rynku;

popularność i rozpoznawalność marki na rynku krajowym, pod jaką sprzedawane są produkty
/ usługi.
Analizowane zapisy
Wersja Bazowa, PE oraz Prezydencji:

artykuł 10 ust. 3 punkt d – płatność za prawo do korzystania z widma radiowego powinna
zostać rozłożona w czasie (zastąpienie części płatności jednorazowej płatnościami
okresowymi).

motyw 23 – należy ustanowić harmonizację harmonogramów przydzielania widma
radiowego oraz określić jednolity okres obowiązywania praw do użytkowania danej
częstotliwości. Ponadto zsynchronizowanie przydzielania widma radiowego według
Rozporządzenia powinno ułatwić osiągnięcie korzyści skali np. w zakresie większej liczby
zamówień sprzętu sieciowego u dostawców;

Artykuł 12 – harmonizacja harmonogramów może wymagać zsynchronizowania terminów
wygaśnięcia dotychczasowych praw do korzystania z częstotliwości, co może z kolei
oznaczać przedłużanie licencji obecnym licencjobiorcom do określonego punktu w czasie.
Wersja PE oraz Prezydencji:

artykuł 8a – okres udzielania licencji został doprecyzowany względem Wersji Bazowej,
a zarazem wydłużony w stosunku do obecnie obowiązującego PT. Okres trwania licencji
został określony na minimum 25 lat, a w każdym razie na okres, mający na celu zachęcanie
do inwestycji oraz do konkurencji, jak również zniechęcanie do niewystarczającego
wykorzystania lub przetrzymywania widma.
Do analizy wybrane zostały te zapisy Rozporządzenia, które potencjalnie mogą mieć wpływ na
skalę przeprowadzanych przez operatorów inwestycji, w szczególności te, które bezpośrednio
mogą wpływać na płynność finansową operatora, jego koszty operacyjne bądź zmienią poziom
wymaganych nakładów inwestycyjnych.
Wpływ na płynność finansową
Rozłożenie opłaty za widmo na płatności okresowe
Rozłożenie części opłaty jednorazowej za prawo do korzystania z częstotliwości na płatności
okresowe (np. na opłaty roczne) spowoduje możliwość ograniczenia niezbędnych nakładów
finansowych, które operator ponosi w chwili zakupu prawa do korzystania z widma radiowego,
gdyż część płatności zostanie odroczona w czasie.
Obecne zapisy Rozporządzenia nie precyzują stosunku opłaty jednorazowej do wielkości
płatności okresowych, stąd nie jest możliwe szczegółowe określenie wpływu tych zapisów na np.
płynność finansową operatora. Nie można wykluczyć, że sposób płatności za częstotliwość,
w szczególności wielkość opłaty jednorazowej, która zostanie rozłożona w czasie będzie różna
w zależności od zasad określonych w różnych postępowaniach selekcyjnych.
50
© 2014 KPMG Advisory Spółka z ograniczoną
odpowiedzialnością sp.k.. All rights reserved.
Ministerstwo Administracji i Cyfryzacji
Ekspertyza w zakresie skutków regulacji dotyczącej
harmonizacji widma oraz usankcjonowania usług
specjalistycznych
5 grudnia 2014
Zapis Rozporządzenia zapewnia organom krajowym dowolność w określeniu, jaka część opłaty
jednorazowej będzie rozłożona na opłaty roczne. W celu aproksymacji wpływu tego zapisu
przeanalizowano najbardziej skrajny przypadek, w którym opłata jednorazowa w całości zostanie
zastąpiona opłatami okresowymi. Inne podejście organów krajowych do podziału opłaty za prawo
do użytkowania widma na płatność jednorazową i płatności okresowe możliwe będzie do
wyznaczenia, tworząc scenariusz pośredni, będący średnią ważoną analizowanego w Ekspertyzie
przypadku skrajnego oraz podejścia obecnego (w którym opłata za rezerwację widma nie jest
rozłożona na raty).
Wersja Bazowa Rozporządzenia nie określa czasu trwania licencji na częstotliwość, stąd
w obliczeniach przyjęto okres 15-letni, na który obecnie mogą być przyznawane w Polsce
rezerwacje. Innymi założeniami przyjętymi w symulacji są ponadto:

opłaty roczne pozostają niezmienione (tj. ich wartość nominalna) przez cały okres trwania
licencji;

widmo ma dla operatora określoną wartość, którą gotów jest w danej chwili zapłacić (zgodnie
z wprowadzeniem do rozdziału 5.3);

wartość widma dla operatora nie zmieni się, jeżeli część płatności będzie mogła zostać
uiszczona później, uwzględniając jednakże wartość pieniądza w czasie oraz potencjalny
dostęp operatorów do zewnętrznego finansowania (nie ma podstaw by zakładać inaczej).
Jeżeli:

przetargi / aukcje na częstotliwości są przeprowadzane w sposób konkurencyjny;

oferty operatorów telekomunikacyjnych oparte są o zasady wolnej konkurencji;
to z przedstawionych założeń należy wnioskować, że wartość bieżąca zdyskontowanych opłat
rocznych będzie miała wartość, jaką operatorzy byliby w stanie zapłacić obecnie, przy płatności
jednorazowej.
Zależność łącząca opłatę jednorazową z opłatami rocznymi, które będzie gotów przez 15 lat
płacić operator telekomunikacyjny, została przedstawiona poniżej:
opłata jednorazowa = ∑14
i=0
opłata roczna
,
(1+r)i
gdzie r – stopa dyskonta (koszt kapitału)
Przy ww. założeniach można postawić tezę, że operator gotów będzie w postępowaniu
selekcyjnym na rezerwację częstotliwości zaproponować cenę równą 15-krotności opłaty rocznej,
co będzie dla niego tożsame z dotychczasową opłatą jednorazową.
Niemożliwe jest przewidzenie kosztu kapitału zaangażowanego operatora w chwili, gdy będzie
przeprowadzana aukcja na częstotliwość, jednakże dla zobrazowania, jak kształtować się będą
płatności operatora przedstawiono symulację dla 2 wartości – 5% oraz 6%. Symulacja zakłada,
że wartość bieżąca licencji 15-letniej wynosi przykładowo 1 mld PLN28.
Aby było możliwe porównanie wielkość wpływu poszczególnych zapisów we wszystkich symulacjach
przedstawionych w raporcie wartość bieżąca licencji 15-letniej na użytkowanie widma będzie wynosić 1 mld PLN
28
51
© 2014 KPMG Advisory Spółka z ograniczoną
odpowiedzialnością sp.k.. All rights reserved.
Ministerstwo Administracji i Cyfryzacji
Ekspertyza w zakresie skutków regulacji dotyczącej
harmonizacji widma oraz usankcjonowania usług
specjalistycznych
5 grudnia 2014
Tabela 2. Symulacja wpływu zmiany opłaty jednorazowej na opłaty roczne na płynność
finansową operatora telekomunikacyjnego przy różnym koszcie kapitału zaangażowanego
operatora
Płatności przy dyskoncie 5% [mln]
Rok
0
Scenariusz
obecny –
wartość bieżąca
i nominalna
1000,000
Wersja Bazowa
– wartość
nominalna
91,755
Płatności przy dyskoncie 6% [mln]
Wersja Bazowa
Scenariusz
Wersja Bazowa Wersja Bazowa –
– wartość
obecny – wartość
– wartość
wartość bieżąca
bieżąca
bieżąca i
nominalna
płatności
płatności
nominalna
91,755
1000,000
97,135
97,135
1
91,755
87,385
97,135
91,637
2
91,755
83,224
97,135
86,450
3
91,755
79,261
97,135
81,556
4
91,755
75,487
97,135
76,940
5
91,755
71,892
97,135
72,585
6
91,755
68,469
97,135
68,476
7
91,755
65,208
97,135
64,600
8
91,755
62,103
97,135
60,944
9
91,755
59,146
97,135
57,494
10
91,755
56,329
97,135
54,240
11
91,755
53,647
97,135
51,169
12
91,755
51,092
97,135
48,273
13
91,755
48,659
97,135
45,541
14
91,755
46,342
97,135
42,963
1457,021
1000,000
Suma
1000,000
1376,318
Źródło: Opracowanie KPMG
1000,000
1000,000
W sytuacji, gdy płatność za częstotliwość zostanie rozłożona w czasie, operator może
zadeklarować wyższe wartości nominalne w aukcji, niż w przypadku płatności
jednorazowej, lecz posiadające dla niego taką samą wartość bieżącą (co będzie wynikiem
mniejszej aktualnej wartości płatności, które operator dokona w perspektywie kilku /
kilkunastu lat, a już teraz podawać będzie ich nominalną wartość). W przypadku:

dyskonta w wysokości 5% będzie to wartość o 37,6% wyższa;

dyskonta w wysokości 6% będzie to wartość 45,7% wyższa;
niż przy opłacie jednorazowej.
Zmiana sposobu płatności pozwoli operatorowi zachować większą płynność finansową ze
względu na mniejsze zobowiązanie finansowe w pierwszych latach trwania licencji, kiedy
operator może dokonywać inwestycji w infrastrukturę. Pierwsza płatność będzie stanowić
dla analizowanych stóp dyskonta kolejno 9,18% i 9,71% wartości, jaką operator zapłaciłby
na obecnych zasadach w opłacie jednorazowej.
Analizowane Rozporządzenie ma wpływ na płynność operatora od chwili, w której obecnie byłby
zobowiązany do dokonania płatności jednorazowej. W zależności od terminu synchronizacji
harmonogramów przydzielania widma, wpływ ten może być obserwowany w perspektywie
krótkoterminowej (jeżeli operator tuż po wprowadzeniu w życie Rozporządzenia będzie
dokonywał zakupu / przedłużenia licencji), jak również może dotyczyć perspektywy
długoterminowej (późniejsze postępowania selekcyjne na prawo do użytkowania częstotliwości).
52
© 2014 KPMG Advisory Spółka z ograniczoną
odpowiedzialnością sp.k.. All rights reserved.
Ministerstwo Administracji i Cyfryzacji
Ekspertyza w zakresie skutków regulacji dotyczącej
harmonizacji widma oraz usankcjonowania usług
specjalistycznych
5 grudnia 2014
W przypadku Polski Rozporządzenie zmieni w praktyce sytuację inwestycyjną operatorów
jedynie w perspektywie długoterminowej – zdecydowana większość częstotliwości, jak
przestawiono w rozdziale 5.1 została niedawno bądź zostanie niedługo zarezerwowana, a okres
trwania licencji wynosi 15 lat (pasma 800 MHz, 900 MHz, 1800 MHz).
Należy także zauważyć, że w przypadku polskich operatorów w ostatnich latach nie można było
zaobserwować bezpośredniego wpływu ograniczeń związanych z płynnością finansową na skalę
przeprowadzanych inwestycji (o inwestycjach decydował czas i stopa zwrotu z inwestycji przy
uwzględnieniu ponoszonego ryzyka oraz możliwości technicznych). Należy mieć na uwadze, że
Rozporządzenie wpłynie na inwestycje operatorów w perspektywie długoterminowej (kiedy
pierwsze częstotliwości radiowe będą synchronizowane), a w związku z malejącymi
przychodami z usług telekomunikacyjnych operatorzy będą mogli znaleźć się w innej
sytuacji finansowej. Wprowadzany zapis należy uznać za zasadny i potencjalnie ułatwiający
operatorom w perspektywie długoterminowej przeprowadzenie inwestycji w nowoczesną
sieć.
Rozłożenie płatności za prawo do użytkowania częstotliwości na opłaty roczne, dostępne
w każdej wersji Rozporządzenia, należy uznać za zmianę poprawiającą warunki wpływające na
płynność finansową operatora.
Wydłużenie okresu obowiązywania licencji na widmo radiowe do min. 25 lat
Dłuższy okres udzielenia licencji wpływa na wartość, jaką ma ona dla operatorów. Obecnie przy
przedłużaniu licencji na kolejny okres Prezes UKE posługuje się wartością średnią, jaką ostatnio
osiągnięto w podobnym postępowaniu w przeliczeniu na 1 MHz pasma, zaktualizowaną
o średnioroczny wskaźnik cen towarów i usług konsumpcyjnych ogółem, ogłaszany przez Prezesa
GUS (art. 185 ust. 4a PT).
Uznając wskaźnik inflacji jako odpowiedni wyznacznik zmiany wartości pasma w czasie, należy
w symulacji założyć, że wartość widma z roku na rok rośnie proporcjonalnie o wskaźnik inflacji.
Przy takich samych założeniach, jak w poprzedniej symulacji, w szczególności zakładając taką
samą wartość licencji udzielanej na okres 15 lat, wartość nominalna i bieżąca widma dla operatora
w poszczególnych latach została przedstawiona w tabeli 3 (przy założeniu dyskonta na poziomie
5% oraz długoterminowego wskaźnika inflacji na poziomie 2,5%29).
Projekcja inflacji wg NBP na koniec 2016 roku, „Projekcja inflacji i wzrostu gospodarczego Narodowego Banku
Polskiego na podstawie modelu NECMOD”, 7 lipca 2014 r.
29
53
© 2014 KPMG Advisory Spółka z ograniczoną
odpowiedzialnością sp.k.. All rights reserved.
Ministerstwo Administracji i Cyfryzacji
Ekspertyza w zakresie skutków regulacji dotyczącej
harmonizacji widma oraz usankcjonowania usług
specjalistycznych
5 grudnia 2014
Tabela 3. Symulacja zmian wartości widma w poszczególnych latach dla operatora
telekomunikacyjnego.
Wartość licencji udzielanej na 15 lat [mln]
Rok
Scenariusz obecny
– wartość bieżąca i
nominalna
Wartość nominalna
widma w danym
roku
Wartość bieżąca
widma w danym
roku
0
1000,000
78,490
78,490
1
80,452
76,621
2
82,464
74,797
3
84,525
73,016
4
86,638
71,278
5
88,804
69,581
6
91,025
67,924
7
93,300
66,307
8
95,633
64,728
9
98,024
63,187
10
100,474
61,682
11
102,986
60,214
12
105,561
58,780
13
108,200
57,381
14
110,905
56,014
1407,481
1000,000
Suma
1000,000
Źródło: Opracowanie KPMG
W przypadku 25-letniej licencji na korzystanie z widma należy zakładać, że jego wartość
w kolejnych latach będzie dalej rosnąć (wartość nominalna). Zakładając, że okres udzielenia
licencji nie wpływa na wartość, jaką ma widmo w pierwszych 15 latach, symulacja wartości
licencji na okres 25 lat została przedstawiona w tabeli 4. Biorąc pod uwagę wartość bieżącą
wydłużonej licencji wyznaczono także wysokość płatności rocznych (zakładając, że wartość
nominalna płatności nie zmienia się w czasie).
54
© 2014 KPMG Advisory Spółka z ograniczoną
odpowiedzialnością sp.k.. All rights reserved.
Ministerstwo Administracji i Cyfryzacji
Ekspertyza w zakresie skutków regulacji dotyczącej
harmonizacji widma oraz usankcjonowania usług
specjalistycznych
5 grudnia 2014
Tabela 4. Symulacja wartości licencji udzielanej na okres 25 lat
Wartość licencji udzielanej na 25 lat [mln]
Rok
Scenariusz obecny Wartość nominalna i
bieżąca widma
Wartość nominalna
widma w danym
roku
Wartość bieżąca
widma w danym
roku
Płatność
nominalna
Płatność w
wartości
bieżąca
0
1491,790
78,490
78,490
100,806
100,806
1
80,453
76,621
100,806
96,006
2
82,464
74,797
100,806
91,434
3
84,525
73,016
100,806
87,080
4
86,639
71,278
100,806
82,933
5
88,805
69,581
100,806
78,984
6
91,025
67,924
100,806
75,223
7
93,300
66,307
100,806
71,641
8
95,633
64,728
100,806
68,229
9
98,024
63,187
100,806
64,980
10
100,474
61,682
100,806
61,886
11
102,986
60,214
100,806
58,939
12
105,561
58,780
100,806
56,132
13
108,200
57,381
100,806
53,459
14
110,905
56,014
100,806
50,914
15
113,677
54,681
100,806
48,489
16
116,519
53,379
100,806
46,180
17
119,432
52,108
100,806
43,981
18
122,418
50,867
100,806
41,887
19
125,478
49,656
100,806
39,892
20
128,615
48,474
100,806
37,993
21
131,831
47,320
100,806
36,183
22
135,127
46,193
100,806
34,460
23
138,505
45,093
100,806
32,819
24
Suma
1491,790
Źródło: Opracowanie KPMG
141,967
44,020
100,806
31,257
2681,051
1491,790
2520,146
1491,790
Wydłużenie okresu trwania licencji o 10 lat, przy opisanych założeniach, może spowodować
wzrost wartości tej licencji o ok. 49,2% w stosunku do krótszej licencji 15-letniej.
Zakładając, że płatność za licencję ma formę opłaty rocznej, to może ona spowodować
wzrost takiej opłaty o ok. 9,9% (z 91,755 mln opłaty rocznej dla licencji 15-letniej, do
100,806 mln rocznie w przypadku licencji 25-letniej).
Należy ponadto zauważyć, że operator, w obecnej sytuacji, po wykorzystaniu licencji 15-letniej
będzie musiał ubiegać się o przedłużenie licencji na kolejny okres, co wiązać się będzie
z dodatkową płatnością, jednak fakt ten nie wpływa na obecną płynność operatora i związane z
tym krótko- i średnioterminowe skutki.
Biorąc pod uwagę okresy, na jakie opłaty będą rozłożone, należy stwierdzić, że skutki
wprowadzenia analizowanego zapisu dla operatora będą miały charakter zarówno
55
© 2014 KPMG Advisory Spółka z ograniczoną
odpowiedzialnością sp.k.. All rights reserved.
Ministerstwo Administracji i Cyfryzacji
Ekspertyza w zakresie skutków regulacji dotyczącej
harmonizacji widma oraz usankcjonowania usług
specjalistycznych
5 grudnia 2014
krótko-, średnio-, jak i długoterminowy od momentu wygrania przez niego postępowania
selekcyjnego na prawo do użytkowania częstotliwości. Analizując obecnie przyznane
licencje operatorów w Polsce (np. w pasmach 900 MHz i 1800 MHz – trwające nawet do
2029 roku) oraz licencje, które prawdopodobnie zostaną rozdysponowane na okres 15 lat
przed wejściem w życie Rozporządzenia (pasmo 800 MHz i 2600MHz), należy stwierdzić, że
wydłużenie okresu trwania przyznawanych w przyszłości licencji do min. 25 lat nie wpłynie
na aktualnie przeprowadzane inwestycje operatorów, jak również inwestycje planowane w
perspektywie krótko- i średnioterminowej. Pierwsze licencje przyznawane na min. okres 25
lat, na podstawie wykonanej w rozdziale 5.1 analizy dostępności widma radiowego w Polsce,
prawdopodobnie zostaną udzielone w perspektywie kilkunastu lat.
Wpływ na koszty operacyjne
Potencjalna korzyść, jaką mogą uzyskać operatorzy telekomunikacyjni, może wynikać
z ujednoliconej procedury selekcyjnej w krajach członkowskich UE. Operatorzy prowadzący
działalność w kilku krajach członkowskich będą w stanie osiągnąć niewielkie korzyści będące
konsekwencją korzyści skali, poprzez redukcję części kosztów administracyjnych i obsługi
prawnej związanej z uczestnictwem w przetargu / aukcji.
Biorąc pod uwagę wielkość kosztów operacyjnych będących następstwem działalności
operatora telekomunikacyjnego nie ma przesłanek by uznać, że korzyści z jednolitego
procesu pozyskiwania prawa do korzystania z częstotliwości między krajami członkowskimi
w sposób istotny mogą wpłynąć na koszty prowadzenia działalności przez operatora. Nie
można ponadto ocenić czy pozwolą one osiągnąć istotną przewagę konkurencyjną nad
operatorami funkcjonującymi w jednym kraju bądź mniejszej liczbie krajów UE.
Niewielkie korzyści związane z efektem skali działalności należy rozpatrywać w perspektywie
długoterminowej – zależnej od terminu synchronizacji harmonogramów przydziału widma
radiowego, gdyż dopiero wtedy operatorzy będą w stanie uzyskać opisane korzyści.
Wpływ na jednostkowe koszty inwestycyjne
Celem Rozporządzenia jest stworzenie jednolitego rynku europejskiego, umożliwiającego
zwiększenie efektywności działalności i inwestycji operatorów. W konsekwencji (która jest także
wynikiem nieanalizowanych w Ekspertyzie zapisów, dotyczących ułatwionego prowadzenia
działalności gospodarczej czy redukcji opłat roamingowych) zwiększy się szansa na powstanie
kilku paneuropejskich operatorów, którzy będą dokonywać w większej skali zakupów sprzętu
sieciowego.
Możliwość osiągania korzyści skali z zakupu większej ilości infrastruktury sieciowej znajduje
potwierdzenie w obecnej praktyce największych operatorów telekomunikacyjnych w UE. Liczne
są przypadki, w których operatorzy zawarli porozumienia i alianse strategiczne w celu wspólnego
dokonywania zakupów sprzętu sieciowego redukującego nakłady inwestycyjne. Takim
przykładem jest np. powstanie spółki Buyin30, joint venture stworzonego przez Deutsche Telekom
i France Telecom. Spółka ta powstała w roku 2011 i w założeniach miała pozwolić udziałowcom
na zaoszczędzenie 1,3 mld euro w trakcie pierwszych trzech lat działalności.
Rozporządzenie w każdej wersji zakłada, że postępowania selekcyjne na częstotliwość
w określonym paśmie będą najprawdopodobniej odbywały się w jednym czasie w całej UE,
a operatorzy w jednym momencie będą uzyskiwać prawo do użytkowania do tego pasma.
http://www.globaltelecomsbusiness.com/article/2917850/Buyin-is-name-of-DTOrange-procurement-JV.html#.VEo0vlT5Yg
30
56
© 2014 KPMG Advisory Spółka z ograniczoną
odpowiedzialnością sp.k.. All rights reserved.
Ministerstwo Administracji i Cyfryzacji
Ekspertyza w zakresie skutków regulacji dotyczącej
harmonizacji widma oraz usankcjonowania usług
specjalistycznych
5 grudnia 2014
Jednolity proces przeprowadzania postępowań selekcyjnych oraz większa skala działalności
operatorów spowoduje, że podczas składania większych zamówień u dostawców sprzętu
sieciowego, poszczególni operatorzy będą dysponować lepszą pozycją negocjacyjną, co
pozwoli ograniczyć im jednostkowe koszty inwestycyjne.
Przykład Buyin pokazuje, że osiągnięcie przez operatorów opisywanych korzyści skali
w obszarze inwestycji nie wymaga interwencji, która umożliwi wykształcenie się
paneuropejskich operatorów. Operatorzy już teraz są w stanie sami integrować się i tworzyć
wspólne platformy zakupowe, które umożliwiają im poprawę pozycji negocjacyjnej w kontaktach
z dostawcami sprzętu sieciowego.
W związku z wprowadzanym Rozporządzeniem ryzykiem dla operatorów może okazać się
problem możliwości zaspokojenia popytu przez stronę podażową sprzętu sieciowego – dostawcy
dysponując określoną zdolnością produkcyjną mogą wydłużać terminy realizacji kontraktów.
Operatorzy działający na mniej atrakcyjnych rynkach europejskich, gdzie opłacalność inwestycji
może być mniejsza niż w innych krajach, mogą wybierać późniejsze terminy dostaw sprzętu na
ten rynek. Ryzyko wystąpienia takiej sytuacji jest jednak niewielkie ze względu na wielkość
rynku europejskiego w stosunku do rynku globalnego. Liczba klientów Europy Zachodniej
i Wschodniej w 2014 ma stanowić ok. 1/7 liczby wszystkich klientów, a do roku 2019 stosunek
ten może spaść nawet do 1/831 (biorąc pod uwagę liczbę aktywnych kart SIM, z wyłączeniem kart
na potrzeby M2M).
Wpływ na przychody operatora
Przedstawiony powyżej wpływ Rozporządzenia na operatora (zwiększenie jego płynności
finansowej czy redukcja jednostkowych kosztów inwestycyjnych) może wpłynąć w perspektywie
długoterminowej na zwiększenie chęci operatorów do inwestycji.
Zwiększenie bądź przyspieszenie inwestycji w związku z wprowadzeniem Rozporządzenia
prawdopodobnie nie będzie generować istotnych dodatkowych przychodów dla operatorów
działających w Polsce, jak i w pozostałych krajach członkowskich. W związku z nowymi,
dodatkowymi przedsięwzięciami w infrastrukturę klienci nie będą skłonni płacić wyższych
cen za mobilne usługi telekomunikacyjne, a w związku z presją konkurencyjną ze strony
innych operatorów, będą oczekiwać wyższej jakości usług za co najwyżej tę samą cenę.
Należy zauważyć, że wpływ Rozporządzenia na inwestycje operatorów ma charakter
długoterminowy – pierwsze dodatkowe inwestycje będą mogły pojawić się najwcześniej
w perspektywie kilkunastu lat. Z tego powodu należy spodziewać się, że w zdecydowanej
większości tereny Polski czy innych krajów członkowskich będą pokryte sieciami mobilnymi
nowej generacji. Jeżeli na danym terenie do tego czasu nie zostanie wybudowany konkurencyjny
dostęp stacjonarny (tj. np. FTTH) to substytucja dostępu stacjonarnego przez dostęp mobilny
dokona się wcześniej, a nowe inwestycje nie będą już mogły w istotnym stopniu przyciągnąć
nowych klientów bądź zwiększyć up-sellingu usług dotychczasowym.
Potencjalne korzyści operatorów, związane z wdrożeniem zapisów Rozporządzenia, na
skutek walki konkurencyjnej między nimi, mogą spowodować wzrost jakości świadczenia
usług oraz mogą przyczynić się do redukcji cen dla konsumentów końcowych, by utrzymać
możliwość pozyskiwania nowych i utrzymywania dotychczasowych klientów.
Wpływ na klienta końcowego został przedstawiony bardziej szczegółowo w rozdziale 5.4.
31
Raport OVUM: “Global Mobile Market Outlook: 2014–19”
57
© 2014 KPMG Advisory Spółka z ograniczoną
odpowiedzialnością sp.k.. All rights reserved.
Ministerstwo Administracji i Cyfryzacji
Ekspertyza w zakresie skutków regulacji dotyczącej
harmonizacji widma oraz usankcjonowania usług
specjalistycznych
5 grudnia 2014
Nie można także wykluczyć, że część korzyści związanych z Rozporządzeniem zostanie
odzwierciedlona w wyższej oferowanej przez operatorów cenie za widmo radiowe, kosztem
opisanej korzyści dla konsumentów. Cena za widmo, jak określono we wstępie do rozdziału
5.3, nie jest jednak na tym etapie możliwa do przewidzenia (nawet dla operatorów
telekomunikacyjnych).
Wpływ na stabilne otoczenie inwestycyjne
Celem określonego na minimum 25 lat okresu trwania licencji w Wersji PE oraz Wersji
Prezydencji jest zapewnienie przewidywalnego otoczenia inwestycyjnego dla operatorów.
Według obecnych trendów operatorzy co kilka lat dokonują inwestycji w nową technologię (w
ostatnich czasach w GPRS, EDGE, UMTS, obecnie LTE, w niedalekiej przyszłości w LTE-A).
Biorąc pod uwagę dość krótki okres przydatności biznesowej infrastruktury zapewniającej dostęp
mobilny, operatorzy w swoich modelach biznesowych muszą zakładać w miarę krótką
perspektywę czasową w ocenie opłacalności inwestycji (a przynajmniej oczekiwać wtedy
większości przychodów operatora z danej technologii).
Obecnie w Polsce stosowany okres 15 lat wydaje się spełniać wymóg przewidywalnego
otoczenia inwestycyjnego. Argumentem może być np. licencja P4 w paśmie 2100 MHz
obowiązująca od początku 2008 r. do końca 2022 r. (rozdział 5.1), którą można wykorzystywać
do świadczenia usług w oparciu o technologię UMTS. Po 7 latach technologia ta przestaje
spełniać oczekiwania usługowe i jakościowe klientów (a przede wszystkim nie można uznać jej
już za technologię innowacyjną) i operator prawdopodobnie oczekuje na rezerwację
częstotliwości w paśmie 800 MHz, co umożliwi mu rozwój kolejnej już technologii – LTE. Na
tym przykładzie można wnioskować, że okres kilkunastoletni jest w pełni wystarczający do
przeprowadzenia procesu inwestycyjnego oraz pełnego biznesowego wykorzystania
infrastruktury w danej technologii.
Wydłużenie czasu trwania licencji do okresu minimum 25 lat, przy założeniu neutralności
technologicznej wykorzystania pasma, wydaje się być również okresem zapewniającym
stabilność otoczenia inwestycyjnego. Taki okres prawdopodobnie pozwoli operatorom na
większą liczbę następujących po sobie inwestycji w nowe technologie podczas trwania jednej
licencji. Obecnie nie jest możliwe przewidzenie okresu przydatności biznesowej przyszłych
technologii oraz tempa rozwoju kolejnych, a więc możliwie jest jedynie spekulowanie w celu
określenia optymalnej długości trwania licencji, która byłaby dopasowana do czasu biznesowego
wykorzystania następujących po sobie technologii. W związku z tym nie można określić, czy
wydłużony okres będzie stanowić dla operatorów dodatkową wartość, która wpłynie na
zwiększenie chęci operatorów do inwestycji – biorąc dodatkowo pod uwagę, że termin
pierwszej synchronizacji nie musi przypaść w optymalnym momencie uwzględniając stan
dojrzałości najnowszych technologii.
Dłuższa licencja z jednej strony jest dla operatorów atrakcyjna (daje pewność dłuższego
dostępu do dobra rzadkiego), a jednocześnie zwiększa ekspozycję operatora na ryzyko
związane z niepewnością co do kształtu rynku telekomunikacyjnego w perspektywie
dłuższej niż kilkanaście lat. Ocena operatora, która licencja jest dla niego korzystniejsza,
może być uzależniona od strategii i polityki danego operatora, będącej wynikiem preferencji
interesariuszy np. co do ryzyka finansowego czy założeń dotyczących rozwoju rynku
telekomunikacyjnego. Nie będzie to jednak wpływać na chęć operatora do inwestycji.
58
© 2014 KPMG Advisory Spółka z ograniczoną
odpowiedzialnością sp.k.. All rights reserved.
Ministerstwo Administracji i Cyfryzacji
Ekspertyza w zakresie skutków regulacji dotyczącej
harmonizacji widma oraz usankcjonowania usług
specjalistycznych
5 grudnia 2014
Ułatwienia w zakresie uzyskania koncesji / zezwolenia / licencji umożliwiającej
prowadzenie działalności
Zgodnie z obowiązującym prawem operatorzy obecnie posiadający prawo do użytkowania
częstotliwości, w momencie synchronizacji harmonogramów mogą nie mieć zapewnionej
możliwości przedłużenia obecnego prawa na nowy okres (co obecnie jest warunkowo możliwe,
zgodnie z procedurą art. 116 ust. 8 PT). Może to być wynikiem zapisów Rozporządzenia, które
mogą ograniczać taką możliwość:

harmonizacja pasm komplementarnych (art. 10 ust. 1 lit. b Rozporządzenia), która
w założeniach powinna umożliwić operatorom zapewnienie pokrycia zarówno terenów
wysoko jak i słabo zaludnionych. W konsekwencji może to wymagać przyznawania
jednocześnie licencji na prawo do użytkowania widma radiowego w pasmach niższych, jak i
wyższych częstotliwości;

efektywne wykorzystanie widma (np. art. 9 ust. 2; art. 9 ust. 4 lit. b Rozporządzenia), co przy
obecnie podzielonym paśmie (patrz schemat 2) między operatorów nie jest w pełni możliwe
(np. powstaje nieefektywność związana z koniecznością ograniczania zakłóceń między
operatorami posiadającymi sąsiadujące pasma). W celu optymalnego wykorzystania widma
konieczne wydaje się takie przydzielenie licencji, by bloki widma należące do jednego
operatora były możliwie jak najbardziej szerokie, a ich liczba jak najmniejsza.
By kontynuować prowadzoną działalność operatorzy będą musieli zdobyć w postępowaniu
selekcyjnym wystarczający zakres widma radiowego. Uwolnienie dotychczas zajmowanych
przez operatorów bloków widma pozwoli nowym operatorom, w szczególności operatorom
funkcjonującym w innych krajach członkowskich, na uczestniczenie w postępowaniach
selekcyjnych na większe zasoby częstotliwości – w ostatnich latach operatorzy korzystali
z możliwości przedłużenia okresu licencji, który mógł dyskryminować potencjalnych nowych
operatorów przez ominięcie procedury, w której mogliby wystartować.
Analizowany zapis może mieć znaczenie nie tylko dla operatorów z innych krajów, chcących
wejść na rynek polski, ale również może umożliwić polskim lokalnym operatorom (tj. P4,
Polkomtel) wejście na nowe rynki, jeżeli dostępność widma w tych krajach była dotychczas
w przetargach i aukcjach ograniczana w związku z przedłużeniami licencji obecnym
licencjobiorcom.
Obecne zapisy PT umożliwiają warunkowe przedłużenie operatorom prawa do użytkowania
częstotliwości, tj. na ich wniosek i za zgodą Prezesa UKE32. Prezes UKE w porozumieniu
z Prezesem UOKiK może jednak odmówić rezerwacji częstotliwości na kolejny okres, jeżeli jest
to niezbędne do zapewnienia równoważnej i skutecznej konkurencji, w szczególności, jeżeli
przedłużenie mogłoby prowadzić do nadmiernego skupienia częstotliwości radiowych przez
danego operatora (bądź grupę kapitałową do której należy).
W przypadku, gdy sytuacja braku skutecznej konkurencji na rynku mogłaby być możliwa
do zdiagnozowania, zgodnie z ustawą z dnia 16 lutego 2007r. o ochronie konkurencji
i konsumentów (co w praktyce byłoby możliwe gdyby przynajmniej jeden z operatorów
posiadałby zbyt duży zakres częstotliwości bądź zakres częstotliwości byłby niedostosowany do
jego bazy klientów w porównaniu do konkurencji, a więc nadmiernie skupiałby częstotliwości
radiowe lub nieefektywnie je wykorzystywał), Rozporządzenie uniemożliwi Prezesowi UKE
(do momentu zsynchronizowania harmonogramów w krajach członkowskich) podjęcie
czynności przeciwdziałających. Potencjalnie może ograniczyć lub ewentualnie przesunąć
32
Art.116 PT
59
© 2014 KPMG Advisory Spółka z ograniczoną
odpowiedzialnością sp.k.. All rights reserved.
Ministerstwo Administracji i Cyfryzacji
Ekspertyza w zakresie skutków regulacji dotyczącej
harmonizacji widma oraz usankcjonowania usług
specjalistycznych
5 grudnia 2014
w czasie wejście na rynek nowych przedsiębiorców telekomunikacyjnych, bądź ograniczyć
rozwój podmiotów, które niedawno weszły na rynek, a rozwój usług przez te podmioty jest
ograniczony zakresem pasma, który wykorzystują.
W przypadku Polski wystąpienie opisanej sytuacji, w której brak skutecznej konkurencji na rynku
byłby możliwy do zdiagnozowania, nie jest wysoce prawdopodobne. Aktualnie
przeprowadzana aukcja na częstotliwości 800 i 2600 MHz częściowo zaspokoi aktualne
potrzeby operatorów, a te podmioty, które do prowadzenia działalności operatorskiej bardziej
potrzebują nowych zasobów widma (mają one dla nich większą wartość), będą w stanie
prawdopodobnie zaproponować wyższą cenę za licencję i zdobyć więcej bloków widma. Ze
względu na charakterystykę i propagację fal elektromagnetycznych w paśmie 800 MHz,
potencjalnie każdy z operatorów będzie potrzebował nowych bloków i nie wystąpi sytuacja,
w której operator przystąpi do licytacji widma jedynie by uniemożliwić innym operatorom dostęp
do widma, co doprowadzi do zaburzeń efektywności wykorzystania częstotliwości radiowych.
Nie ma podstaw by sądzić, iż w perspektywie krótko- i średnioterminowej, kiedy licencje
będą przedłużane w celu synchronizacji, któryś z operatorów skupi częstotliwości lub
zmieni bazę klientów na tyle istotnie, by przy obecnym porządku prawnym Prezes UKE
miał przesłanki do niewydania zgody na przedłużenie dotychczasowej licencji.
Wpływ na nakłady inwestycyjne wymagane do wejścia operatora na nowy rynek
Korzyści skali, które zostały zidentyfikowane w obszarze zakupu sprzętu sieciowego potencjalnie
ograniczą koszty wejścia operatora na nowy rynek. Podobnie jednak ograniczone zostaną koszty
inwestycji w nowe technologie sieciowe operatorów obecnie funkcjonujących na danym rynku,
stąd też wydaje się, że nie zmieni się różnica między wartością inwestycji, jaką musi ponieść
operator, żeby wejść na nowy rynek a inwestycją operatora już na tym rynku funkcjonującego.
5.4
Wpływ na konsumenta
W zakresie harmonizacji widma Rozporządzenie nie odnosi się bezpośrednio do
konsumentów usług telekomunikacyjnych. Mogą oni być jedynie beneficjentami zmian
wynikających z wpływu, jakie Rozporządzenie będzie miało na operatorów
telekomunikacyjnych.
Korzyści dla klientów w perspektywie długoterminowej (czyli takiej, na jaką Rozporządzenie
oddziałuje na operatorów) mogą przybrać następujące formy:

zwiększy się jakość świadczonych usług;

wzrośnie katalog usług świadczonych przez operatorów telekomunikacyjnych;

ceny detaliczne za usługi telekomunikacyjne zmniejszą się.
W związku z harmonizacją widma radiowego na poziomie UE, prawdopodobne jest
zintensyfikowanie przez operatorów telekomunikacyjnych działań w zakresie rozwoju i
rozbudowy mobilnych sieci dostępowych, co wynika z wprowadzanych przez Rozporządzenie
zmian, które mogą zwiększać skłonność operatorów do inwestycji w związku z:

zwiększoną płynnością finansową operatorów;

osiąganiem oszczędności operacyjnych (opex) wynikających ze skali ich działalności
(poprzez działanie w większej liczbie krajów);
60
© 2014 KPMG Advisory Spółka z ograniczoną
odpowiedzialnością sp.k.. All rights reserved.
Ministerstwo Administracji i Cyfryzacji
Ekspertyza w zakresie skutków regulacji dotyczącej
harmonizacji widma oraz usankcjonowania usług
specjalistycznych
5 grudnia 2014

redukcją jednostkowych kosztów inwestycyjnych.
Rynek telekomunikacyjny w obszarze usług mobilnych jest już obecnie w pełni konkurencyjny
(patrz rozdział 4), nie ma żadnych podstaw by zakładać, że stan też może ulec pogorszeniu, co
oznacza, że operatorzy walcząc ze sobą o klienta końcowego podzielą się z nim korzyściami,
które potencjalnie osiągną dzięki Rozporządzeniu. W przeciwnym razie klienci wybiorą
atrakcyjniejszą ofertę konkurencji.
Zwiększenie działań operatorów w zakresie rozwoju infrastruktury telekomunikacyjnej
bezpośrednio przełoży się na korzyści dla klientów.
Poprawa płynności finansowej operatorów przyspieszy inwestycje operatorów, zatem
konsumenci szybciej uzyskają dostęp do nowoczesnych usług telekomunikacyjnych, bądź
poziom zadowolenia klienta z korzystania z tych usług ulegnie poprawie.
Redukcja kosztów operacyjnych oraz redukcja jednostkowych kosztów inwestycyjnych może
potencjalnie przyczynić się do dwóch wariantów działań operatorów:

operatorzy zainwestują w obszarach, na których inwestycje w ogóle bądź ich skala nie były
do tej pory uznawane za opłacalne (zbyt duże nakłady inwestycyjne przy określonym
potencjale przychodowym), w celu podniesienia jakości świadczonych bądź umożliwienia
realizacji nowych usług;

operatorzy utrzymają dotychczasową skalę inwestycji, natomiast walka konkurencyjna
między operatorami doprowadzi do redukcji cen usług detalicznych.
Przykładem, że korzyści dla operatorów mogą być przenoszone na klientów końcowych jest
spółka NetWorkS! Współpraca Orange Polska i T-Mobile Polska, według informacji
publicznych33 w zakresie budowy i modernizacji sieci dostępowej, powodująca redukcję kosztów
inwestycyjnych i operacyjnych, umożliwiła obu operatorom szybszy i sprawniejszy roll-out
nowej infrastruktury, a klienci uzyskali dostęp do usług mobilnych wyższej jakości.
Na terenach gęsto zaludnionych, gdzie operatorzy bez wprowadzenia Rozporządzenia
zainwestowaliby w nowoczesną infrastrukturę dostępową, presja ze strony konkurencji będzie
prawdopodobnie skutkować obniżeniem cen usług telekomunikacyjnych by utrzymywać
dotychczasowych i pozyskiwać nowych klientów. Operatorzy mobilni nie świadczą ofert
różnicujących usługi ze względu na miejsce zamieszkania (korzystania z usług) klienta (dla danej
technologii), w szczególności nie dyskryminują klientów zlokalizowanych na terenach o niższej
gęstości zaludnienia, a więc terenach o niższej dostępności i wyższych kosztach budowy
infrastruktury. Obniżone ceny, będące wynikiem kalkulacji operatora dla najważniejszych
dla niego biznesowo obszarów kraju, mogą częściowo zredukować chęć do potencjalnych
dodatkowych inwestycji.
Reasumując, prawdopodobny wydaje się wariant drugi, w którym operatorzy, będący
beneficjentami zapisów Rozporządzenia, podzielą się korzyściami z konsumentami a cena usług
telekomunikacyjnych spadnie. Jednakże nie można wykluczyć, że oba warianty wydarzą się
jednocześnie, tj. mimo ewentualnego spadku cen usług skala inwestycji wzrośnie,
w szczególności przeprowadzanych przez operatorów, których klienci zlokalizowani na terenach
słabo zurbanizowanych mają większy udział w całkowitej strukturze klientów w porównaniu do
konkurencji i rozszerzenie oferty operatorów na tych obszarach może w większym stopniu
http://www.polskaszerokopasmowa.pl/artykuly/orange-i-t-mobile-zadowolone-z-efektow-wspolnej-modernizacjisieci.html;
http://www.biznes.newseria.pl/news/orange_i_tmobile_zbuduja,p2112977114
33
61
© 2014 KPMG Advisory Spółka z ograniczoną
odpowiedzialnością sp.k.. All rights reserved.
Ministerstwo Administracji i Cyfryzacji
Ekspertyza w zakresie skutków regulacji dotyczącej
harmonizacji widma oraz usankcjonowania usług
specjalistycznych
5 grudnia 2014
odzwierciedlać ich interes. Bez względu na to, w jakim stopniu poszczególne warianty zostaną
zrealizowane, końcowa korzyść Rozporządzenia będzie miała w przyszłości odzwierciedlenie w
ofercie operatorów, z której będą korzystać konsumenci.
5.5
Wpływ na regulacje i regulatora
Skutki Rozporządzenia dla krajowego porządku prawnego w dużej mierze zależą od ostatecznego
kształtu regulacji. Należy również przypomnieć, że istotne znaczenie ma prawna forma
wprowadzenia zmian. Rozporządzenie unijne jest bowiem aktem stosowanym bezpośrednio w
prawie krajowym bez potrzeby implementacji jego zmian, jak ma to miejsce w przypadku
dyrektyw.
Na uwagę jednak zasługuje fakt, że Rozporządzenie w istotnych elementach, takich jak
harmonizacja gospodarki widmem dla potrzeb bezprzewodowej łączności
szerokopasmowej, odsyła do aktów wykonawczych Komisji (lub w wersji Prezydencji – do
rekomendacji), których treść nie jest jeszcze znana.
Przepisy dotyczące harmonizacji mogą mieć wpływ na treść Krajowej Tablicy Przeznaczeń
Częstotliwości oraz plany zagospodarowania częstotliwości.
Najistotniejszy wpływ w zakresie harmonizacji mogą mieć przepisy dotyczące okresu
rezerwacji oraz wpływu działań harmonizacyjnych na istniejące rezerwacje. Przepisy PT
przewidują, że rezerwacji można dokonać na czas określony, nie dłuższy niż 15 lat. Tymczasem,
wersja Prezydencji przewiduje jako minimum okres rezerwacji 25 lat.
Należy przypomnieć, że Prezes UKE dokonuje rezerwacji częstotliwości na kolejny okres na
wniosek podmiotu, który w czasie wykorzystywania przedmiotowych częstotliwości nie naruszył
rażąco warunków wykorzystywania częstotliwości określonych w PT, przepisach wykonawczych
i decyzji o rezerwacji częstotliwości, po przeprowadzeniu postępowania konsultacyjnego w tej
sprawie. Rozporządzenie wprowadziłoby więc odmienne zasady w tym zakresie. Pomimo, iż
miałoby ono bezpośrednie zastosowanie, to jednak należałoby dokonać zmiany m.in. art. 114 ust.
5 PT i art. 116 ust. 8 PT, usuwając ewentualne sprzeczności pomiędzy treścią Rozporządzenia, a
przepisami krajowymi. Implementacja mogłaby polegać na powieleniu w przepisach PT
rozwiązań przewidzianych w Rozporządzeniu lub częściowej deregulacji w przepisach PT
kwestii związanych z procedurą rezerwacja widma i wyraźnym wskazaniem, że w kwestiach tych
zastosowanie znajduje bezpośrednio Rozporządzenie, którego przepisy są jedynie uzupełniane
przepisami PT.
Kierunek wprowadzanych zmian może w dłuższej perspektywie wpłynąć również na zakres
kompetencji Prezesa UOKiK. Poszczególne projekty Rozporządzenia przewidują już teraz
konstrukcję jednolitej notyfikacji zgłoszenia działalności telekomunikacyjnej, pozwalającej na
prowadzeniu działalności telekomunikacyjnej w całej UE na podstawie zgłoszenia dokonanego
w jednym państwie członkowskim. O ile rozwiązanie to nie powinno naszym zdaniem
bezpośrednio wpłynąć na zakres kompetencji Prezesa UOKiK, należy zwrócić uwagę na inny
aspekt wprowadzanych przepisów. Ich celem jest doprowadzenie do unifikacji poszczególnych
rynków krajowych oraz stworzenie warunków działalności operatora paneuropejskiego. W
sytuacji, w której rynek taki rzeczywiście by powstał i niemożliwe byłoby dalsze wyodrębnianie
rynków krajowych, kompetencje Prezesa UOKiK mogłyby ulec w takiej sytuacji istotnemu
ograniczeniu. Ewentualne naruszenie zasad konkurencji dostrzegane przez Prezesa UOKiK
dotyczyłoby bowiem rynku wspólnotowego, nie krajowego, ponadto mógłby się go dopuścić
podmiot zagraniczny, działający na terenie Polski na podstawie zgłoszenia dokonanego w
62
© 2014 KPMG Advisory Spółka z ograniczoną
odpowiedzialnością sp.k.. All rights reserved.
Ministerstwo Administracji i Cyfryzacji
Ekspertyza w zakresie skutków regulacji dotyczącej
harmonizacji widma oraz usankcjonowania usług
specjalistycznych
5 grudnia 2014
państwie macierzystym (innym niż Polska). W takiej sytuacji podjęcie interwencji przez krajowy
organ do spraw konkurencji może stać się niemożliwe.
Istotną kwestią jest zagadnienie wpływu harmonizacji na prawa z udzielonych i pozostających w
mocy rezerwacji częstotliwości podlegających harmonizacji, zarówno w aspekcie wydłużenia jak
i skrócenia okresów istniejących rezerwacji. Kwestia ta jednak w dużej mierze zależy od
ostatecznie przyjętej formy prawnej aktów Komisji mających na celu harmonizację widma w
poszczególnych pasmach.
Planowane w Rozporządzeniu rozwiązania będą miały istotny wpływ na samą procedurę
przyznawania rezerwacji częstotliwości. Poza wspomnianą kwestią wydłużenia minimalnego
okresu, na który licencje powinny być przyznawane, Rozporządzenie przewiduje aktywny udział
w krajowym postępowaniu rezerwacyjnym przez Komisję oraz państwa członkowskie. Wskazane
uprawnienia w pewnym stopniu ograniczają kompetencje krajowego organu, który działając w
oparciu o przepisy krajowe dokonywał rezerwacji częstotliwości bez uzgodnienia z Komisją czy
innymi państwami członkowskimi.
W pierwszej kolejności w art. 12 ust. 1 Wersji Bazowej przewidziano obowiązek ustanawiania
przez właściwe organy krajowe harmonogramów przyznawania lub ponownego przydziału praw
do użytkowania widma. Obowiązek ten został wykreślony z Wersji PE, natomiast Wersja
Prezydencji nadal go przewiduje w częściowo zmodyfikowanej formie.
Natomiast art. 12 ust. 2 Wersji Bazowej planuje przekazanie w ręce Komisji następujących
uprawnień:

do ustanowienia wspólnego harmonogramu przyznawania widma dla całej Unii, lub
harmonogramów dostosowanych do okoliczności panujących w różnych kategoriach państw
członkowskich;

do określenia minimalnego okresu obowiązywania praw do użytkowania częstotliwości
przyznanych w zharmonizowanych pasmach;

do określenia zsynchronizowanego terminu wygaśnięcia praw obowiązujących na czas
określony lub terminu ich przedłużenia dla całej Unii;

do określenia terminu wygaśnięcia wszelkich obowiązujących praw do użytkowania
zharmonizowanych pasm częstotliwości innych niż pasma wykorzystywane na potrzeby
bezprzewodowej łączności szerokopasmowej, a w przypadku praw na czas nieokreślony,
terminu, przed upływem którego prawa do użytkowania zostają zmienione w celu
umożliwienia zapewniania bezprzewodowej łączności szerokopasmowej.
Przedstawiony fakultatywny zakres uprawnień Komisji (zgodnie z Wersją Bazową Komisja
„może” wykonywać wszystkie lub część opisanych uprawnień) w sposób istotny ograniczy
swobodę realizacji polityki gospodarowania widmem przez organy krajowe. Przy czym
Wersja Bazowa i PE zakładają, że omawiane uprawnienia realizowane byłyby przez Komisję w
drodze aktów wykonawczych, a więc aktów bezpośrednio wiążących organy krajowe. Odmienne
rozwiązanie w tym zakresie przewiduje Wersja Prezydencji, wskazując, iż Komisja swoje
uprawnienia realizowałaby poprzez wydawanie rekomendacji.
W art. 12 ust. 3 Wersji Bazowej przewidziano natomiast uprawnienie Komisji do przyjęcia aktów
wykonawczych harmonizujących terminy wygaśnięcia lub przedłużenia indywidualnych praw do
użytkowania widma radiowego na potrzeby bezprzewodowych usług szerokopasmowych w
zharmonizowanych pasmach, które już obowiązują w dniu przyjęcia tych aktów. Wersja PE
zmodyfikowała wskazany zapis zmieniając pierwotne uprawnienia Komisji na obowiązek, który
63
© 2014 KPMG Advisory Spółka z ograniczoną
odpowiedzialnością sp.k.. All rights reserved.
Ministerstwo Administracji i Cyfryzacji
Ekspertyza w zakresie skutków regulacji dotyczącej
harmonizacji widma oraz usankcjonowania usług
specjalistycznych
5 grudnia 2014
powinien zostać zrealizowany w terminie jednego roku od daty wejścia w życie Rozporządzenia.
Natomiast Wersja Prezydencji w ogóle usuwa pierwotny art. 12 ust. 3 Rozporządzenia.
W kolejnym art. Rozporządzenia przewidziano uprawnienia Komisji oraz innych państw
członkowskich do aktywnego udziału w toku postępowania zmierzającego do przyznania
indywidualnych praw do użytkowania częstotliwości radiowych lub zmiany w odniesieniu do
praw i obowiązków dotyczących korzystania z częstotliwości radiowych.
Wersja Bazowa artykułu 13 ust. 1 Rozporządzenia wprowadza obowiązek udostępnienia przez
właściwy organ krajowy równocześnie Komisji i właściwym organom pozostałych państw
członkowskich ds. widma radiowego projekt środka (decyzji dokonującej rezerwacji / zmiany
warunków rezerwacji częstotliwości) wraz z uzasadnieniem. W Wersji Prezydencji przewidziano
przy tym możliwość określenia przez Komisję w jakich przypadkach zastosowanie opisywanej
procedury konsultacyjnej byłoby nieproporcjonalne z punktu widzenia środka, jaki zamierza
wprowadzić organ krajowy.
Zgodnie z art. 13 ust. 2 Wersji Bazowej oraz Wersji PE, właściwe organy krajowe i Komisja będą
mogły przedstawić swoje uwagi danemu właściwemu organowi w terminie dwóch miesięcy. Do
upływu wskazanego okresu Komisja może zgłosić weto wobec planowanego środka. Weto
zgłaszane jest poprzez powiadamianie przez Komisję właściwego organu, że projektowany
środek może stanowić barierę dla właściwego funkcjonowania rynku wewnętrznego, lub że ma
poważne wątpliwości co do jego zgodności z prawem unijnym. W takim przypadku projektowany
środek nie jest przyjmowany w okresie kolejnych dwóch miesięcy.
W trakcie wspomnianego dodatkowego dwumiesięcznego okresu Komisja i zainteresowany
właściwy organ powinny dążyć do określenia najwłaściwszego i najskuteczniejszego środka w
świetle kryteriów przewidzianych w Rozporządzeniu. W trakcie omawianego okresu Komisja
może przedstawić Komitetowi ds. Łączności projekt decyzji zobowiązującej zainteresowany
właściwy organ do cofnięcia projektowanego środka lub podjąć decyzję zmieniającą jej
stanowisko wobec projektowanego środka. W tym pierwszym przypadku organ nie przyjmuje
projektowanego środka przez okres nieprzekraczający sześciu miesięcy od daty powiadomienia
wysłanego do właściwego organu. W przypadku zaś gdy Komisja podejmie ostatecznie decyzję
zobowiązującą zainteresowany właściwy organ do cofnięcia projektowanego środka, co następuje
w drodze aktów wykonawczych, właściwy organ zmienia lub wycofuje projektowany środek w
terminie sześciu miesięcy od daty powiadomienia o decyzji Komisji.
Opisywana procedura uległa modyfikacji w Wersji Prezydencji. Komisja może mianowicie w
nieprzekraczalnym terminie jednego miesiąca wystąpić do RSPG34 z wnioskiem o wydanie opinii
na temat projektu krajowego środka. Przy czym RSPG może w tym samym terminie z własnej
inicjatywy wyrazić zamiar przedstawienia takiej opinii. RSPG powinno wydać stosowną opinię
w terminie trzech miesięcy wskazując, czy oceniany środek może stanowić barierę dla
właściwego funkcjonowania rynku wewnętrznego, lub wskazującą że ma poważne wątpliwości
co do jego zgodności z prawem unijnym. Następnie w terminie jednego miesiąca od wydania
opinii przez RSPG państwo członkowskie powinno poinformować Komisje oraz RSPG o
ostatecznym środku, jaki zamierza wprowadzić. W przypadku, w którym państwo członkowskie
nie zdecyduje się na zmianę lub wycofanie konsultowanego środka obowiązane jest do
przedstawienia Komisji oraz RSPG umotywowanego uzasadnienia. Przy czym Wersja
Prezydencji usunęła z art. 13 ust. 8 Wersji Bazowej obowiązek wycofania przez państwo
34
RSPG (ang. Radio Spectrum Policy Group) – Grupa ds. Polityki Widma Radiowego
64
© 2014 KPMG Advisory Spółka z ograniczoną
odpowiedzialnością sp.k.. All rights reserved.
Ministerstwo Administracji i Cyfryzacji
Ekspertyza w zakresie skutków regulacji dotyczącej
harmonizacji widma oraz usankcjonowania usług
specjalistycznych
5 grudnia 2014
członkowskie projektowanego środka w przypadku wydania przez Komisję stosownej decyzji
zobowiązującej do takiego kroku.
Kolejne ograniczenie uprawnień krajowych organów zostało przewidziane w art. 10 ust. 4 Wersji
Bazowej Rozporządzenia. Dotyczy ono możliwość nakładania obowiązków w zakresie pokrycia
terytorialnego w postępowaniu selekcyjnym. Właściwe organy krajowe mogą nakładać
obowiązki w celu zapewnienia minimalnego zasięgu terytorialnego tylko wtedy, gdy są one
konieczne i proporcjonalne, w celu osiągnięcia konkretnych celów leżących w interesie
ogólnym i określonych na poziomie krajowym. Nakładając takie obowiązki, właściwe organy
krajowe powinny uwzględnić: dotychczasowy zasięg właściwych usług lub innych usług
łączności elektronicznej na terytorium krajowym oraz ograniczenie do minimum liczby
operatorów potencjalnie podlegających takim obowiązkom.
Na obecnym etapie wydaje się, że dopuszczalność nakładania obowiązków w celu
zapewnienia minimalnego zasięgu terytorialnego nie powinno w istotny sposób zmienić
obecnych uprawnień Prezesa UKE. Zawarte w dotychczas przyznanych licencjach wymogi
dotyczące zapewnienia odpowiedniego pokrycia poprzedzone były stosowną analizą
krajowego organu, który określone obowiązki uznawał za konieczne i proporcjonalne w
kontekście ustalonych braków infrastrukturalnych. Podobnymi kryteriami posługuje się
Rozporządzenie, określając warunki dopuszczalności nałożenia na operatora omawianego
obowiązku. Ponadto wejście w życie Rozporządzenia nie będzie miało wpływu na obowiązki
nałożone w przyznanych już licencjach. Ewentualna zmiana praktyki prawnej dotyczyć, więc
będzie licencji nowo przyznawanych. Na tym etapie nastąpi weryfikacja przez Komisję kryteriów
nakładania obowiązku zapewnienia minimalnego pokrycia terytorialnego branych pod uwagę
przez Prezesa UKE. Pomimo powyżej poczynionych zastrzeżeń, wskazać należy, iż proponowana
zmiana doprowadzi do ograniczenia swobody krajowych regulatorów w zakresie prowadzenie
polityki gospodarowania częstotliwościami.
Oceniając wpływ, jaki będzie miało na jakość stanowionych regulacji przesunięcie części
kompetencji Prezesa UKE na inne podmioty, tj. w szczególności Komisję, dostrzegamy pewne
zagrożenia płynące z projektowanego rozwiązania. Pomimo tego, że uprawnienia Komisji w
projekcie Rozporządzenia mają przede wszystkim charakter kontrolny oraz
harmonizacyjny, w pewnym stopniu ograniczą swobodę kształtowania polityki regulacyjnej
przez Prezesa UKE. W ramach pierwszego z wymienionych elementów składających się na
uprawnienia Komisji, Prezes UKE zostanie zobligowany do przedstawienia do konsultacji z
Komisją i innymi państwami członkowskimi projekty środków związanych z gospodarką
częstotliwościami. Działania Komisji, ukierunkowane będą przy tym m.in. na badanie
przedkładanych przez krajowy organ projektów środków przez pryzmat ich zgodności z
prawem wspólnotowym, mogą wpłynąć wyłącznie pozytywnie na jakość stanowionych
regulacji. Z jednej strony część ewentualnych wad, jakimi obciążone mogą być projekty decyzji
Prezesa UKE mają szanse zostać usunięte jeszcze na etapie konsultacji. Z drugiej jednak strony,
perspektywa Komisji, np. przy ocenie adekwatności nakładania danego obowiązku, może być
istotnie różna od perspektywy krajowego organu regulacyjnego. Komisja, kierując się zamiarem
osiągnięcia celu w postaci ujednolicenia rynku europejskiego, czy też ułatwienia funkcjonowania
operatorom świadczącym usługi na terenie więcej niż jednego państwa członkowskiego może
przywiązywać mniejszą uwagę do lokalnych problemów występujących na krajowym rynku
właściwym (np. kwestii zapewnienia minimalnego zasięgu terytorialnego). Dodać także należy,
iż wprowadzenie obowiązku prowadzenia konsultacji rozstrzygnięć związanych z rezerwacją
częstotliwości na poziomie ponad krajowym wydłuży proces rezerwacyjny.
65
© 2014 KPMG Advisory Spółka z ograniczoną
odpowiedzialnością sp.k.. All rights reserved.
Ministerstwo Administracji i Cyfryzacji
Ekspertyza w zakresie skutków regulacji dotyczącej
harmonizacji widma oraz usankcjonowania usług
specjalistycznych
5 grudnia 2014
Natomiast działania harmonizacyjne Komisji, polegające w szczególności na ustanowieniu
wspólnego harmonogramu przyznawania widma dla całej Unii, lub harmonogramów
dostosowanych do okoliczności panujących w różnych kategoriach państw członkowskich
wiążących krajowy organ, mają na celu doprowadzenie do zwiększenia efektywności regulacji.
Owo zwiększenie efektywności ma prowadzić do ułatwienia funkcjonowania operatorów
działających na obszarze większym niż tylko poszczególne państwa członkowskie.
5.6
Wpływ na budżet państwa
Do zapisów Rozporządzenia o największym znaczeniu w zakresie wpływu na budżet należy
zaliczyć:
w wersji Bazowej, PE oraz Prezydencji:

artykuł 10 ust. 3 punkt d – płatność za prawo do korzystania z widma radiowego powinna
zostać rozłożona w czasie (zastąpienie części płatności jednorazowej płatnościami
okresowymi);

artykuł 12 pkt 3 – organy krajowe w związku z dostosowaniem się do zharmonizowanego
harmonogramu mogą połączyć przedłużenie okresu obowiązywania praw do użytkowania
częstotliwości (przyznanych przed wprowadzanym Rozporządzeniem) z wprowadzeniem
dodatkowych opłat;
w wersji PE oraz Prezydencji:

artykuł 8a – okres udzielania licencji został doprecyzowany względem Wersji Bazowej, a
zarazem wydłużony w stosunku do obecnie obowiązującego PT. Okres trwania licencji został
określony na minimum 25 lat, a w każdym razie na okres, mający na celu zachęcanie do
inwestycji oraz do konkurencji, jak również zniechęcanie do niewystarczającego
wykorzystania lub przetrzymywania widma;
w wersji PE:

wykreślenie artykułu 12 ust. 3 – wykreślone zostały zapisy dotyczące dodatkowych opłat
związanych z przedłużeniem okresu obowiązywania praw do użytkowania częstotliwości w
celu synchronizacji harmonogramu w UE.
Przedstawione powyżej zapisy zaliczono do bezpośrednio wpływających na wpływy do budżetu
państwa, gdyż zmieniają strukturę płatności z jednorazowej na opłaty roczne, lub wydłużają czas
trwania licencji bądź zmieniaj zasady jej przedłużania. Ocena wpływu na budżet polega na
ustaleniu zakresu zmiany wielkości oraz terminów płatności operatorów do budżetu państwa
z tytułu prawa do użytkowania częstotliwości.
Należy podkreślić, że wersje Rozporządzenia w art. 8 ust. 2 zakładają, że kraje członkowskie
zachowują bez uszczerbku pełne prawo do korzystania z opłat nakładanych w celu zapewniania
optymalnego wykorzystania zasobów widma radiowego.
Zmiana opłaty jednorazowej na opłaty roczne
Operator telekomunikacyjny podczas określania wartości, jaką ma dla niego widmo radiowe
dokonuje wyceny, która odzwierciedla harmonogram płatności oraz uwzględnia wartość
pieniądza w czasie.
66
© 2014 KPMG Advisory Spółka z ograniczoną
odpowiedzialnością sp.k.. All rights reserved.
Ministerstwo Administracji i Cyfryzacji
Ekspertyza w zakresie skutków regulacji dotyczącej
harmonizacji widma oraz usankcjonowania usług
specjalistycznych
5 grudnia 2014
Podejmując decyzję inwestycyjną operator oczekuje stopy zwrotu wyższej, niż stopa zwrotu jaką
zapewniają inwestycje o minimalnym poziomie ryzyka, takie jak np. obligacje skarbowe.
Operator może sfinansować inwestycje z dwóch typów źródeł:

kapitału własnego – finansując inwestycję operator angażuje środki finansowe, które
mogłyby być przeznaczone np. na wypłatę dywidendy dla akcjonariuszy. Właściciele /
akcjonariusze operatora od zaangażowanego kapitału oczekują wyższej stopy zwrotu, niż
mogą osiągnąć przy tym sam ryzyku w innych miejscach lub takiej samej stopy zwrotu
jednakże przy niższym poziomie ryzyka;

kapitału obcego – finansując inwestycję z innych źródeł, operator musi brać pod uwagę, że
koszt pieniądza, który może pozyskać z rynku finansowego (np. kredyt bankowy) będzie
uwzględniał ryzyko inwestycji.
Należy zauważyć, że dla Skarbu Państwa koszt kapitału jest niższy niż dla operatora, gdyż
pożyczki zaciągane przez rząd (np. w postaci emisji obligacji skarbowych) są uważane na rynku
za inwestycje o minimalnym poziomie ryzyka, co ma odzwierciedlenie w ich oprocentowaniu.
W konsekwencji różnicy oczekiwanej stopy zwrotu z kapitału zaangażowanego w inwestycję
przez operatora oraz oprocentowania obligacji skarbowych przepływy finansowe związane np.
z opłatami rocznymi za prawo do użytkowania częstotliwości mają dla budżetu większą wartość
bieżącą, niż dla operatora telekomunikacyjnego (niższa stopa dyskonta tych przepływów).
Należy założyć, że operator telekomunikacyjny jest gotów ponieść opłatę jednorazową za licencję
równą z jego punktu widzenia wartości bieżącej wszystkich płatności rocznych, które
zobowiązany będzie wykonać (co szczegółowo omówiono w rozdziale 5.3). Każda opłata
wykonana przez operatora w przyszłości ma dla budżetu państwa większą wartość bieżącą niż
dla operatora, co wynika z niższej stopy dyskontowej. Zatem można wnioskować, że wszystkie
opłaty roczne dla budżetu państwa będą mieć większą wartość bieżącą, niż opłata jednorazowa,
która ma dla budżetu i dla operatora taką samą wartość (równą nominalnej).
Aby porównać wpływ zapisu Rozporządzenia o płatnościach okresowych na budżet państwa
należy zamienić dokonywane przez operatorów opłaty roczne do jednej płatności, jak ma to
miejsce obecnie. Jest to także możliwe w praktyce, gdyż państwo może wyemitować dodatkowe
obligacje skarbowe o takiej strukturze zapadalności, by płatnościami okresowymi dokonywanymi
przez operatora mógł dokonywać wykupu wyemitowanych obligacji skarbowych.
Symulacja wartości bieżącej opłat rocznych dokonywanych przez operatora dla budżetu państwa
została przedstawiona w tabeli 5. Stopa dyskonta dla budżetu państwa została przyjęta na
poziomie 4% (będąca wynikiem prognozowanej długoterminowej inflacji przez NBP – 2,5%
rocznie oraz obecnego dodatkowego kosztu (dla Skarbu Państwa) obligacji długoterminowych o
zmiennej stopie oprocentowania – 1,5% rocznie powyżej poziomu inflacji). 35
Na podstawie listu emisyjnego Ministra Finansów z 24 września 2014 r. w sprawie emisji emerytalnych
dziesięcioletnich oszczędnościowych obligacji skarbowych oferowanych w sieci sprzedaży detalicznej,
http://www.obligacjeskarbowe.pl/index.php?id=listy_ed120&samSession=11e
35
67
© 2014 KPMG Advisory Spółka z ograniczoną
odpowiedzialnością sp.k.. All rights reserved.
Ministerstwo Administracji i Cyfryzacji
Ekspertyza w zakresie skutków regulacji dotyczącej
harmonizacji widma oraz usankcjonowania usług
specjalistycznych
5 grudnia 2014
Tabela 5. Symulacja wpływu zmiany opłaty jednorazowej w opłaty roczne na budżet państwa
Rok
0
Płatności [mln] – dyskonto operatora – 5%
Wersja
Wersja Bazowa
Wartość
Bazowa –
– wartość
bieżąca dla
wartość
bieżąca dla
budżetu
nominalna
operatora
państwa
91,755
91,755
91,755
Płatności [mln] – dyskonto operatora – 6%
Wersja
Wersja Bazowa
Wartość
Bazowa –
– wartość
bieżąca dla
wartość
bieżąca dla
budżetu
nominalna
operatora
państwa
97,135
97,135
97,135
1
91,755
87,385
88,226
97,135
91,637
93,399
2
91,755
83,224
84,832
97,135
86,450
89,806
3
91,755
79,261
81,569
97,135
81,556
86,352
4
91,755
75,487
78,432
97,135
76,940
83,031
5
91,755
71,892
75,416
97,135
72,585
79,838
6
91,755
68,469
72,515
97,135
68,476
76,767
7
91,755
65,208
69,726
97,135
64,600
73,814
8
91,755
62,103
67,044
97,135
60,944
70,975
9
91,755
59,146
64,466
97,135
57,494
68,246
10
91,755
56,329
61,986
97,135
54,240
65,621
11
91,755
53,647
59,602
97,135
51,169
63,097
12
91,755
51,092
57,310
97,135
48,273
60,670
13
91,755
48,659
55,105
97,135
45,541
58,337
14
91,755
56,093
1123,180
Suma
1376,318
Źródło: Opracowanie KPMG
46,342
52,986
97,135
42,963
1000,000
1060,969
1457,021
1000,000
Im większa różnica między kosztem kapitału przyjmowanym przez operatorów a kosztem
kapitału budżetu państwa wyznaczonym przez oprocentowanie obligacji skarbowych, tym
większa potencjalna korzyść dla budżetu związana ze zmianą sposobu płatności za prawo do
użytkowania częstotliwości. Wynika to z innej oceny wartości bieżącej przyszłych płatności
okresowych.
W przypadku, gdy operatorzy będą mieli dostęp do finansowania na poziomie 5% rocznie
(czyli 1% więcej niż oprocentowanie obligacji skarbowych), państwo będzie w stanie
wyemitować obligacje skarbowe (ich wykup będzie możliwy za opłaty roczne płacone przez
operatorów), których wartość będzie o 6,1% większa niż wartość opłaty jednorazowej przy
dotychczasowych zasadach. Jeżeli różnica między kosztem kapitału operatora
a oprocentowaniem obligacji skarbowych wyniesie 2%, korzyść dla budżetu państwa
wyniesie już 12,3% wartości bieżącej widma radiowego.
Jak opisano w rozdziale. 5.3 wprowadzany zapis będzie oddziaływał na operatora i budżet
państwa w związku z przydziałem nowych / przedłużeniem dotychczasowych licencji. Wpływ
ten zatem będzie zauważalny dopiero w perspektywie długoterminowej.
Analizowana zmiana podejścia z płatności jednorazowych na płatności okresowe jest
korzystna zarówno dla operatora, jak i dla budżetu państwa. Konsekwencją korzyści dla
budżetu państwa jest jednak ryzyko niezapłacenia przez operatora na czas lub
niezapłacenia za kolejny rok / lata opłaty rocznej za licencję.
Szacowany wzrost wpływów do budżetu państwa to wynik częściowego przejęcia przez Skarb
Państwa roli banku, który to w obecnym modelu udzielając kredytu operatorowi
68
© 2014 KPMG Advisory Spółka z ograniczoną
odpowiedzialnością sp.k.. All rights reserved.
Ministerstwo Administracji i Cyfryzacji
Ekspertyza w zakresie skutków regulacji dotyczącej
harmonizacji widma oraz usankcjonowania usług
specjalistycznych
5 grudnia 2014
telekomunikacyjnego uwzględnia ryzyko jego niewypłacalności w oprocentowaniu kredytu oraz
pobiera dodatkową opłatę, która w obecnym modelu jest prowizją banku.
Obecnie ryzyko niewypłacalności operatora jest dla Skarbu Państwa zminimalizowane.
W przypadku opłaty jednorazowej, wnoszonej przed uzyskaniem rezerwacji częstotliwości, brak
ewentualnej płatności pozwala na szybsze przydzielenie licencji operatorowi, który złożył kolejną
najkorzystniejszą ofertę, zaś wycofujący się operator utraci wadium wnoszone przed
przystąpieniem do postępowania selekcyjnego. Prezes UKE ma taką możliwość do momentu
decyzji rezerwacyjnej, po której przydzielenie widma kolejnemu operatorowi wymaga rozpisania
nowego postępowania selekcyjnego. W przypadku zastosowania opłat rocznych możliwe jest
odebranie licencji operatorowi w konsekwencji niewykonania płatności za licencję, jednakże
proces przyznania licencji nowemu operatorowi będzie długotrwały, gdyż będzie wymagać
nowego postępowania selekcyjnego (w tym czasie widmo może nie być wykorzystywane,
a budżet państwa może nie otrzymywać płatności).
Wydłużenie minimalnego okresu licencji do 25 lat
Drugim istotnym zapisem Rozporządzenia w Wersji PE oraz Prezydencji jest określenie długości
licencji na okres 25 lat. W celu określenia wpływu tego zapisu na budżet państwa porównano dwa
przypadki, odzwierciedlające obecną sytuację i sytuację w przypadku wdrożenia Rozporządzenia
w Wersji PE oraz Prezydencji:

budżet państwa jest zasilany 2 płatnościami – pierwsza w roku 0, będąca płatnością operatora
za licencję na okres 15 lat (w celu zapewnienia porównywalności wpływu poszczególnych
zapisów Rozporządzenia wartość tej licencji, podobnie jak w poprzednich analizach wynosi
1 mld PLN), następnie druga płatność w roku 14 za przedłużenie okresu licencji o 10 lat
(założono przedłużenie okresu licencji o 10 lat w celu porównania obu przypadków w tym
samym horyzoncie czasowym) – sytuacja obecna;

do budżetu państwa wpływa 1 płatność – w roku 0 za licencję na okres 25 lat – sytuacja
w przypadku wdrożenia Rozporządzenia w Wersji PE oraz Prezydencji.
W niniejszej analizie uwzględniono wartość nominalną widma w poszczególnych latach dla
operatora określoną w rozdziale 5.1 oraz przyjęto takie same założenia, w szczególności:

koszt kapitału dla budżetu państwa wynosi 4%;

koszt kapitału dla operatora wynosi 5%.
Na podstawie wartości nominalnych widma w poszczególnych latach określono ich wartości
bieżące dla operatora oraz dla budżetu państwa w chwili dokonywania płatności. Wyniki
symulacji obu przypadków zostały zebrane w tabeli 6.
69
© 2014 KPMG Advisory Spółka z ograniczoną
odpowiedzialnością sp.k.. All rights reserved.
Ministerstwo Administracji i Cyfryzacji
Ekspertyza w zakresie skutków regulacji dotyczącej
harmonizacji widma oraz usankcjonowania usług
specjalistycznych
5 grudnia 2014
Tabela 6. Symulacja wpływu wydłużenia licencji do 25 lat na budżet państwa
Licencja na 15 lat z przedłużeniem na 10 lat
Rok
Wartość
nominalna
licencji
Wartość
bieżąca dla
Budżetu
Państwa
Wartość
nominalna
widma w
danym roku*
Licencja na 25 lat
Wartość
Wartość
Wartość
bieżąca
nominalna
nominalna i
widma w
widma w
bieżąca widma*
danym roku
danym roku
Licencja na okres 15 lat
0
1000,000
1000,000
Wartość
bieżąca
widma w
danym roku
Licencja na 25 lat
78,490
78,490
1
80,453
2
82,464
3
1491,790
78,490
78,490
76,621
80,453
76,621
74,797
82,464
74,797
84,525
73,016
84,525
73,016
4
86,639
71,278
86,639
71,278
5
88,805
69,581
88,805
69,581
6
91,025
67,924
91,025
67,924
7
93,300
66,307
93,300
66,307
8
95,633
64,728
95,633
64,728
9
98,024
63,187
98,024
63,187
10
100,474
61,682
100,474
61,682
11
102,986
60,214
102,986
60,214
12
105,561
58,780
105,561
58,780
13
108,200
57,381
108,200
57,381
14
110,905
56,014
110,905
56,014
113,677
113,677
113,677
54,681
16
116,519
110,971
116,519
53,379
17
119,432
108,329
119,432
52,108
18
122,418
105,749
122,418
50,867
19
125,478
103,231
125,478
49,656
20
128,615
100,774
128,615
48,474
21
131,831
98,374
131,831
47,320
22
135,127
96,032
135,127
46,193
23
138,505
93,745
138,505
45,093
Przedłużenie licencji na okres 10 lat
15
1022,396
567,700
24
Suma
2022,396
1567,700
Źródło: Opracowanie KPMG
141,967
91,513
2681,051
2022,396
1491,790
141,967
44,020
2681,051
1491,790
*W przypadku przedłużenia licencji określono wartości bieżące dla roku 0 dla przedłużonej
licencji, czyli dla roku 15.
Jak wynika z przeprowadzonej symulacji przedłużenie licencji na widmo radiowe do min.
25 lat jest mniej korzystne dla budżetu państwa niż zachowanie licencji 15-letnich, gdyż
płatność zwiększy się jedynie o 49% w stosunku do płatności za okres 15-letni. Krótsza
licencja oznacza jednak dodatkową płatność związaną z przedłużeniem licencji po okresie
15 lat na dopełniający okres bądź przyznaniem nowej licencji. Opłata za nową licencję bądź
przedłużenie licencji na kolejne 10 lat będzie mogła stanowić dla budżetu państwa
70
© 2014 KPMG Advisory Spółka z ograniczoną
odpowiedzialnością sp.k.. All rights reserved.
Ministerstwo Administracji i Cyfryzacji
Ekspertyza w zakresie skutków regulacji dotyczącej
harmonizacji widma oraz usankcjonowania usług
specjalistycznych
5 grudnia 2014
dodatkowe 57% liczone w wartości bieżącej dla roku 0 analizy, co sumarycznie zwiększy
wpływy do budżetu o 5,1% (porównując wartości bieżące obu wariantów);
Wydłużanie licencji dotychczasowym licencjobiorcom w celu synchronizacji
harmonogramów przydzielania widma
Zapisy Rozporządzenia dopuszczają możliwość przedłużenia przez organy krajowe okresu
obowiązywania praw do użytkowania częstotliwości w celu zapewnienia synchronizacji
terminów przyznawania licencji między krajami członkowskimi. Wersja Bazowa oraz
Prezydencji wprost dopuszczają możliwość wprowadzenia dodatkowej opłaty za ten przedłużony
okres, zgodnie z zasadą pro rata temporis, natomiast Wersja PE nie wprowadza takiej
możliwości.
Zasada pro rata temporis to sposób wyznaczenia opłaty proporcjonalnie do okresu, na jaki
umowa jest zawarta / przedłużona. W przypadku przedłużenia opłaty za prawo do użytkowania
widma radiowego na okres dodatkowy, opłata będzie wyznaczona proporcjonalnie do poniesionej
opłaty na okres podstawowy (w przypadku Polski najprawdopodobniej opłaty poniesionej 15 lat
wcześniej niż płatność za przedłużenie licencji).
Przedłużenie prawa zgodnie z tą zasadą może negatywnie wpłynąć na wpływy do budżetu
państwa – obecnie polskie prawo zgodnie z art. 185 ust. 4a PT określa wartość licencji na
przedłużony okres na podstawie wartości osiąganych w poprzednich postępowaniach
zaktualizowanych o wskaźnik inflacji. Zasada pro rata temporis nie bierze pod uwagę
najnowszych uwarunkowań rynkowych pozwalających określić wartość licencji oraz
zmiany wartości pieniądza w czasie.
W celu określenia potencjalnych strat budżetu państwa związanych ze zmianą sposobu wyceny
licencji na widmo radiowe dokonano symulacji, która pozwoli oszacować potencjalną skalę strat
Skarbu Państwa będącą skutkiem wprowadzanej regulacji.
W symulacji strat budżetu państwa przyjęto następujące założenia:

widmo radiowe będzie przedłużane licencjobiorcom w danym paśmie do chwili, kiedy
wygaśnięcia ostatniej licencji któregoś operatorów w tym paśmie w Polsce. Rozporządzenie,
ze względu na różnice pomiędzy krajami UE, dopuszcza możliwość harmonizacji widma nie
w całej UE, lecz w podziale na regiony, w których zgrupowane są kraje o zbliżonej sytuacji
rynkowej. Nie znając planów Komisji Europejskiej w tym zakresie założono wstępnie
scenariusz minimum, który zakłada ujednolicenie harmonogramu przyznawania widma do
poziomu Polski bądź Polski z krajami, w których termin ważności licencji jest krótszy niż
w Polsce; w dalszej części analizy określono wpływ na budżet, jeżeli Polska znajdzie się
w grupie krajów, w których termin przydzielenia ostatniej licencji upływa później;

pasmo 2100 MHz jest już na poziomie Polski zharmonizowane, natomiast pasma 800 MHz i
2600 MHz będą dopiero przedmiotem aukcji i nie jest możliwe określenie wpływu
Rozporządzenia (nie licząc 5 MHz należących do Sferii w paśmie 800 MHz oraz 50 MHz
TDD w paśmie 2600 MHz należące do Aero2), przedmiotem analizy jest zatem pasmo 900
MHz oraz 1800 MHz;

w celu estymacji strat budżetu państwa założono, że możliwe byłoby w obecnym scenariuszu
przedłużenie licencji na prawo do użytkowania częstotliwości na taki sam okres, jak
w przypadku Wersji Bazowej oraz Prezydencji, jednakże na obecnych zasadach określenia
wartości widma radiowego (zgodnie z art. 185 ust. 4a PT);
71
© 2014 KPMG Advisory Spółka z ograniczoną
odpowiedzialnością sp.k.. All rights reserved.
Ministerstwo Administracji i Cyfryzacji
Ekspertyza w zakresie skutków regulacji dotyczącej
harmonizacji widma oraz usankcjonowania usług
specjalistycznych
5 grudnia 2014

poziom inflacji został założony zgodnie z projekcją NBP36, przedłużoną na lata 2017-2029
według prognozowanego przez NBP poziomu inflacji na najdłuższy okres (koniec 2016 r.).
Analiza wpływów do budżetu państwa w scenariuszu obecnym oraz w Wersji Bazowej
i Prezydencji została przedstawiona w tabeli 7.
Źródło: Projekcja inflacji i wzrostu gospodarczego Narodowego Banku Polskiego na podstawie modelu
NECMOD”, 7 lipca 2014 r.
36
72
© 2014 KPMG Advisory Spółka z ograniczoną
odpowiedzialnością sp.k.. All rights reserved.
Ministerstwo Administracji i Cyfryzacji
Ekspertyza w zakresie skutków regulacji dotyczącej
harmonizacji widma oraz usankcjonowania usług
specjalistycznych
5 grudnia 2014
Tabela 7. Analiza wpływów do budżetu państwa w scenariuszu obecnym oraz w Wersji Bazowej i Prezydencji Rozporządzenia
900 MHz
Pasmo
Operator
Szerokość
kanału FDD
[MHz]
Okres na jaki
była przyznana
licencja [w
latach]
Termin końca
licencji
Cena
zapłacona
przez
operatora
[mln]
P4
5
15
31.12.2023 r.
217
Aero 2
5
15
31.12.2023 r.
Polkomtel
9
15
24.02.2026 r.
T-Mobile
9
15
Orange
6,8
15
Okres
przedłużenia
licencji [w
latach]
Inflacja od 2014
roku do momentu
przedłużenia
licencji
Wartość licencji
15-letniej w chwili
przedłużenia [mln]
5,51
21,6%
320,228
Wpływ do
budżetu
państwa [mln]
za okres
synchronizacji
117,630
215
5,51
21,6%
320,228
117,630
78,977
0**
3,36
31,0%
620,731
139,044
0,000
24.02.2026 r.
0**
3,36
31,0%
620,731
139,044
0,000
06.07.2029 r.
358,1
0
41,0%
505,058
0,000
0,000
513,348
158,688
Suma
1 800 MHz
Wersja Bazowa i
Prezydencji
Scenariusz obecny
Wpływ do budżetu
państwa [mln] za
okres
synchronizacji
79,711
CenterNet
9,8
15
31.12.2022 r.
128
6,71
18,7%
442,097
197,765
57,259
Mobyland
9,8
15
31.12.2022 r.
245
6,71
18,7%
442,097
197,765
109,597
P4
15
15
31.12.2027 r.
498
1,71
34,2%
765,600
87,278
56,772
T-Mobile
10
15
31.12.2027 r.
452
1,71
34,2%
510,400
58,186
51,528
T-Mobile
9,6
15
12.08.2029 r.
365
0,09
41,0%
514,790
3,089
2,190
Polkomtel*
9,6
15
14.09.2029 r.
365
0
41,0%
514,790
0,000
0,000
Orange*
9,6
15
22.08.2027 r.
0**
2,07
34,2%
489,984
67,618
0,000
611,700
277,345
Suma
Źródło: Opracowanie KPMG
* Pomimo nabycia prawa do użytkowania bloku 2,4 MHz przez Orange od Polkomtel, blok ten ujęto, tak jakby wciąż należał do Polkomtel (który był stroną
przy przedłużaniu licencji na ten blok z UKE; cena jaką zapłacił Polkomtel za licencję będzie przy zasadzie pro rata temporis wyznacznikiem dla UKE ceny
przy przedłużaniu licencji na ten blok widma).
** Przed ostatnią nowelizacją PT nie był przewidziany mechanizm opłaty za przedłużenie prawa do użytkowania częstotliwości na kolejny okres. Stąd zgodnie
z Wersją Bazową i Prezydencji Rozporządzenia przedłużenie zgodnie z zasadą pro rata temporis może oznaczać konieczność uiszczenia opłaty w wysokości 0
PLN.
73
© 2014 KPMG Advisory Spółka z ograniczoną
odpowiedzialnością sp.k.. All rights reserved.
Ministerstwo Administracji i Cyfryzacji
Ekspertyza w zakresie skutków regulacji dotyczącej
harmonizacji widma oraz usankcjonowania usług
specjalistycznych
5 grudnia 2014
Na postawie przeprowadzonych analiz można oszacować, że strata budżetu państwa
wynikająca z przedłużania prawa do użytkowania widma radiowego do momentu
synchronizacji harmonogramów (zakładając, że Polska będzie należeć do grupy państw, które
będą podlegały wspólnie synchronizacji, w których przyznane licencje nie będą przekraczały
terminu najdłuższej licencji w Polsce w danym paśmie) w paśmie 900 MHz może wynieść ok.
355 mln PLN, natomiast w paśmie 1800 MHz może osiągnąć wartość 334 mln PLN. Jeżeli
synchronizacja harmonogramów w Polsce będzie połączona z harmonizacją w innych
krajach, gdzie licencje są udzielone do późniejszego terminu niż w Polsce, strata budżetu
państwa będzie wyższa.
Przedłużenie momentu synchronizacji licencji o kolejny rok spowoduje konieczność
przedłużenia operatorom licencji o analogiczny okres. Kontynuując przedstawioną analizę,
wydłużenie okresu o każdy kolejny rok powoduje dodatkową stratę wynoszącą 106,5 mln
PLN dla pasma 900 MHz oraz 108,5 mln PLN dla pasma 1800 MHz. Symulację
przedstawiono w tabeli 8.
Przedłużenie licencji operatorom będzie negatywnie wpływać na budżet państwa w chwili
przedłużenia operatorom poszczególnych licencji. Pierwsze takie przedłużenia będą się odbywać
w roku 2022, ostatnie w 2029 (pomijając nieprzydzielone jeszcze pasmo 800MHz), wartość straty
będzie zależeć od długości przedłużenia operatorom obecnych licencji.
74
© 2014 KPMG Advisory Spółka z ograniczoną
odpowiedzialnością sp.k.. All rights reserved.
Ministerstwo Administracji i Cyfryzacji
Ekspertyza w zakresie skutków regulacji dotyczącej
harmonizacji widma oraz usankcjonowania usług
specjalistycznych
5 grudnia 2014
Tabela 8. Analiza wpływów do budżetu państwa w scenariuszu obecnym oraz w Wersji Bazowej i Prezydencji Rozporządzenia
900 MHz
Pasmo
Operator
Szerokość
kanału FDD
[MHz]
Okres na jaki
była przyznana
licencja [w
latach]
Termin końca
licencji
Cena
zapłacona
przez
operatora
[mln]
P4
5
15
31.12.2023 r.
217
Aero 2
5
15
31.12.2023 r.
Polkomtel
9
15
24.02.2026 r.
T-Mobile
9
15
Orange
6,8
15
Okres
przedłużenia
licencji [w
latach]
Inflacja od 2014
roku do momentu
przedłużenia
licencji
Wartość licencji
15-letniej w chwili
przedłużenia [mln]
6,51
21,6%
320,228
Wpływ do
budżetu
państwa [mln]
za okres
synchronizacji
138,979
215
6,51
21,6%
320,228
138,979
93,310
0
4,36
31,0%
620,731
180,426
0,000
24.02.2026 r.
0
4,36
31,0%
620,731
180,426
0,000
06.07.2029 r.
358,1
1
41,0%
505,058
33,671
23,873
672,480
211,361
Suma
1 800 MHz
Wersja Bazowa i
Prezydencji
Scenariusz obecny
Wpływ do budżetu
państwa [mln] za
okres
synchronizacji
94,178
CenterNet
9,8
15
31.12.2022 r.
128
7,71
18,7%
442,097
227,238
65,792
Mobyland
9,8
15
31.12.2022 r.
245
7,71
18,7%
442,097
227,238
125,930
P4
15
15
31.12.2027 r.
498
2,71
34,2%
765,600
138,318
89,972
T-Mobile
10
15
31.12.2027 r.
452
2,71
34,2%
510,400
92,212
81,661
T-Mobile
9,6
15
12.08.2029 r.
365
1,09
41,0%
514,790
37,408
26,523
Polkomtel
9,6
15
14.09.2029 r.
365
1
41,0%
514,790
34,319
24,333
Orange
9,6
15
22.08.2027 r.
0
3,07
34,2%
489,984
100,283
0,000
857,017
414,212
Suma
Źródło: Opracowanie KPMG
75
© 2014 KPMG Advisory Spółka z ograniczoną
odpowiedzialnością sp.k.. All rights reserved.
Ministerstwo Administracji i Cyfryzacji
Ekspertyza w zakresie skutków regulacji dotyczącej
harmonizacji widma oraz usankcjonowania usług
specjalistycznych
5 grudnia 2014
Przedłużanie licencji w celach synchronizacji harmonogramów przydzielania widma radiowego
będzie miało pierwszy negatywny wpływ na budżet państwa już w roku 2022, kiedy przedłużane
będą pierwsze licencje, natomiast ostatnie (już przydzielone) zostaną / mogą zostać wydłużone w
2029 roku.
5.7
Podsumowanie oraz ocena adekwatności proponowanych zapisów oraz
alternatywne sposoby osiągnięcia zakładanych celów
W zakresie wpływu na operatorów telekomunikacyjnych:

rozłożenie na raty opłat za korzystanie z widma radiowego może przyczynić się do
zwiększenia płynności operatorów, co z kolei można uznać za czynnik stymulujący te
podmioty do intensywniejszych i szybszych inwestycji w rozwój sieci. Z racji oddalonych w
czasie skutków Rozporządzenia (pierwsze częstotliwości będą potencjalnie synchronizowane
w 2022 r.) pozytywny wpływ na inwestycje w perspektywie długoterminowej może mieć
nawet większe znaczenie niż obecnie w związku z malejącymi przychodami z usług
telekomunikacyjnych, co może powodować z czasem trudniejszą sytuację finansową
operatorów;

rozłożenie opłaty jednorazowej na raty roczne o równej wartości nominalnej zmniejszy
płatność operatora o ok. 90% w pierwszym roku, co znacznie poprawi możliwości operatora
w zakresie finansowania inwestycji niezbędnych do wprowadzenia (roll-outu) nowej
technologii wykorzystującej pozyskane częstotliwości;

wydłużenie okresu obowiązywania licencji do 25 lat (Wersja Prezydencji i PE) może mieć
odwrotny (negatywny) skutek na płynność finansową operatorów. W rezultacie wydłużenia
wartość licencji może wzrosnąć o ok. 50%. Połączenie takiego wydłużenia z rozłożeniem
opłat na raty może prowadzić do ok. 10% wzrostu wartości opłat za licencję w stosunku do
opłat za licencje 15-letnie;

wydłużony okres trwania licencji nie będzie najprawdopodobniej stanowić dla operatorów
dodatkowej wartości, która wpłynie na chęć operatorów do inwestowania. Dłuższy okres
licencji z jednej strony jest dla operatorów atrakcyjny (daje pewność dłuższego dostępu do
dobra rzadkiego), ale jednocześnie zwiększa ekspozycję operatora na ryzyko związane
z niepewnością co do kształtu rynku telekomunikacyjnego w perspektywie dłuższej niż
kilkanaście lat;

korzyści z jednolitego procesu pozyskiwania prawa do korzystania z częstotliwości między
krajami członkowskimi nie wpłyną w sposób istotny na koszty operacyjne operatora
działającego w kilku krajach;

zwiększenie skali działalności operatorów może prowadzić do obniżenia ponoszonych przez
nich kosztów inwestycji ze względu na wzmocnioną pozycję negocjacyjną względem
dostawców, wpływ ten jednak może nie być istotny, gdyż operatorzy często już obecnie
współpracują w zakresie dokonywania zakupów i dzięki temu osiągają oszczędności.
Synchronizacja zamówień od operatorów z całej UE może też w niewielkim stopniu osłabić
ich pozycję negocjacyjną względem dostawców, ponieważ potencjalny problem mogą
stanowić możliwości zaspokojenia popytu przez stronę podażową sprzętu sieciowego –
dostawcy dysponując określoną zdolnością produkcyjną mogą wydłużać terminy realizacji
kontraktów;
76
© 2014 KPMG Advisory Spółka z ograniczoną
odpowiedzialnością sp.k.. All rights reserved.
Ministerstwo Administracji i Cyfryzacji
Ekspertyza w zakresie skutków regulacji dotyczącej
harmonizacji widma oraz usankcjonowania usług
specjalistycznych
5 grudnia 2014

zwiększenie bądź przyspieszenie inwestycji w związku z wprowadzeniem Rozporządzenia
prawdopodobnie nie będzie generować istotnych dodatkowych przychodów ani dla
operatorów działających w Polsce, ani w pozostałych krajach członkowskich. W związku z
nowymi, dodatkowymi przedsięwzięciami w infrastrukturę klienci nie będą skłonni płacić
wyższych cen za mobilne usługi telekomunikacyjne, a w związku z presją konkurencyjną ze
strony innych operatorów będą oczekiwać wyższej jakości usług za co najwyżej tę samą cenę.
Bardziej intensywne lub szybsze inwestycje mogą przyczyniać się do utrzymania i
wzmocnienia pozycji konkurencyjnej operatorów;

korzyści skali związane z koncentracją rynku operatorów w UE mogą częściowo zmniejszyć
barierę wejścia operatorów na kolejne nowe rynki;

harmonizacja widma może prowadzić do uwolnienia dotychczas zajmowanych przez
operatorów bloków widma, poszerzy krąg potencjalnie zainteresowanych pozyskaniem praw
do korzystania z widma o nowych operatorów, w szczególności tych funkcjonujących w
innych krajach członkowskich;

w krótkim / średnim okresie przedłużanie licencji dotychczasowym operatorom może
powodować niewielkie ryzyko utrwalenia zaburzeń konkurencji, jeżeli takie wystąpią.
Przedłużenie licencji na kolejny okres jest bowiem obecnie w Polsce warunkowe;

częściową odpowiedź na pytanie, czy operatorzy zagraniczni są już obecnie zainteresowani
wejściem na rynek polski może dać wynik przeprowadzanej przez Prezesa UKE aukcji na
częstotliwość 800 MHz i 2,6 GHz. Ze względu na istniejące bariery wejścia operatora na
rynek mobilny w innym kraju takie prawdopodobieństwo należy uznać za minimalne;

aktualnie przeprowadzana w Polsce aukcja na częstotliwości 800 MHz i 2,6 GHz częściowo
zaspokoi obecne potrzeby operatorów (niektórzy mogą potrzebować więcej pasma niż może
pozyskać w postępowaniu jeden operator), a te podmioty, które do prowadzenia działalności
operatorskiej bardziej potrzebują nowych zasobów widma (mają one dla nich większą
wartość), będą w stanie prawdopodobnie zaproponować wyższą cenę za licencję i pozyskać
więcej bloków widma. Ze względu na charakterystykę i propagację fal elektromagnetycznych
w paśmie 800 MHz, potencjalnie każdy z operatorów będzie potrzebował nowych bloków i
nie wystąpi sytuacja, w której operator przystąpi do licytacji częstotliwości jedynie by
uniemożliwić innym operatorom dostęp do widma, co może doprowadzić do zaburzeń
efektywności wykorzystania pasma radiowego. Nie ma podstaw by sądzić, iż w perspektywie
krótko i średniookresowej, kiedy licencje będą przedłużane w celu synchronizacji, któryś z
operatorów skupi częstotliwości lub zmieni bazę klientów na tyle istotnie, by przy obecnym
porządku prawnym Prezes UKE miał przesłanki do niewydania zgody na przedłużenie
dotychczasowej licencji.
W zakresie wpływu na konsumentów:

korzyści dla klientów w perspektywie długoterminowej będą wynikiem korzyści, jakie
osiągną operatorzy telekomunikacyjni. Korzyści te mogą przybrać następujące formy:
-
poprawa jakości świadczonych usług;
-
poszerzenie katalogu usług świadczonych przez operatorów telekomunikacyjnych;
-
obniżanie cen detalicznych usług telekomunikacyjnych.
77
© 2014 KPMG Advisory Spółka z ograniczoną
odpowiedzialnością sp.k.. All rights reserved.
Ministerstwo Administracji i Cyfryzacji
Ekspertyza w zakresie skutków regulacji dotyczącej
harmonizacji widma oraz usankcjonowania usług
specjalistycznych
5 grudnia 2014

w rezultacie walki konkurencyjnej operatorów prawdopodobnie dojdzie do przeniesienia na
klientów końcowych korzyści, które operatorzy potencjalnie osiągną dzięki Rozporządzeniu.
Intensyfikacja działań operatorów nakierowanych na rozwój infrastruktury
telekomunikacyjnej powinna zatem bezpośrednio przełożyć się na korzyści dla klientów;

poprawa płynności finansowej operatorów może zintensyfikować inwestycje w rozwój ich
infrastruktury, zatem konsumenci szybciej uzyskają dostęp do nowoczesnych usług
telekomunikacyjnych, co prawdopodobnie spowoduje, że poziom zadowolenia klienta z tych
usług ulegnie poprawie;

na terenach gęsto zaludnionych, gdzie operatorzy mobilni najchętniej inwestują w
nowoczesną infrastrukturę dostępową wpływ zapisów Rozporządzenia będzie najmniej
zauważalny, gdyż presja ze strony konkurencji będzie prawdopodobnie skutkować
obniżeniem cen usług telekomunikacyjnych ze względu na konieczność utrzymania
dotychczasowych i pozyskiwania nowych klientów. Należy podkreślić, że operatorzy mobilni
nie różnicują warunków ofertowych dla usług ze względu na lokalizację geograficzną klienta
(poza ograniczeniami wynikającymi z zasięgu świadczenia usług w niektórych technologiach,
np. 3G i LTE), a w szczególności nie dyskryminują klientów zlokalizowanych na terenach o
niższej gęstości zaludnienia, a więc niższej dostępności i wyższych kosztach budowy
infrastruktury. Zatem obniżanie cen, będące wynikiem kalkulacji operatora dla najbardziej
opłacalnych dla niego obszarów kraju, może przyczynić się do częściowego zredukowania
skłonności do inwestycji na obszarach o niższej szacowanej rentowności.
W zakresie wpływu na Regulatora i regulacje:

Rozporządzenie w istotnych elementach, takich jak harmonizacja gospodarki widmem dla
potrzeb bezprzewodowej łączności szerokopasmowej, odsyła do aktów wykonawczych
Komisji (lub w wersji Prezydencji – do rekomendacji), których treść nie jest jeszcze znana;

uprawnienia Regulatora krajowego w zakresie harmonizacji widma zostaną ograniczone,
jednakże będzie on dalej miał wpływ na warunki przydzielania uprawnień do użytkowania
widma radiowego. W Wersji PE i Prezydencji wydłużony został w stosunku do PT okres, na
jaki przyznawane są licencje (do min. 25lat), co potencjalnie ograniczy wpływ regulatora na
krajową gospodarkę widmem;

Wersja Bazowa planuje przekazanie w ręce Komisji Europejskiej następujących uprawnień:
-
do ustanowienia wspólnego harmonogramu przyznawania widma dla całej Unii, lub
harmonogramów dostosowanych do okoliczności panujących w różnych kategoriach
państw członkowskich;
-
do określenia minimalnego okresu obowiązywania praw do użytkowania częstotliwości
przyznanych w zharmonizowanych pasmach;
-
do określenia zsynchronizowanego terminu wygaśnięcia praw obowiązujących na czas
określony lub terminu ich przedłużenia dla całej Unii;
-
do określenia terminu wygaśnięcia wszelkich obowiązujących praw do użytkowania
zharmonizowanych pasm częstotliwości innych niż pasma wykorzystywane na potrzeby
bezprzewodowej łączności szerokopasmowej, a w przypadku praw na czas nieokreślony
terminu, przed upływem którego prawa do użytkowania zostają zmienione w celu
umożliwienia zapewniania bezprzewodowej łączności szerokopasmowej.
78
© 2014 KPMG Advisory Spółka z ograniczoną
odpowiedzialnością sp.k.. All rights reserved.
Ministerstwo Administracji i Cyfryzacji
Ekspertyza w zakresie skutków regulacji dotyczącej
harmonizacji widma oraz usankcjonowania usług
specjalistycznych
5 grudnia 2014
Przedstawiony fakultatywny zakres uprawnień Komisji (zgodnie z Wersją Bazową Komisja
„może” wykonywać wszystkie lub część opisanych uprawnień) w sposób istotny ograniczy
swobodę realizacji polityki gospodarowania widmem przez organy krajowe. Przy czym
Wersja Bazowa i PE zakładają, że omawiane uprawnienia realizowane byłyby przez Komisję
w drodze aktów wykonawczych, a więc aktów bezpośrednio wiążących organy krajowe.
Odmienne rozwiązanie w tym zakresie przewiduje Wersja Prezydencji wskazując, iż
Komisja swoje uprawnienia realizowałaby poprzez wydawanie rekomendacji.
Uprawnienia Komisji w projekcie Rozporządzenia mają przede wszystkim charakter
kontrolny oraz harmonizacyjny;

W Wersji Bazowej i PE Rozporządzenia właściwe organy krajowe mogą nakładać obowiązki
w celu zapewnienia minimalnego zasięgu terytorialnego tylko wtedy, gdy są one konieczne
i proporcjonalne, w celu osiągnięcia konkretnych celów leżących w interesie ogólnym
i określonych na poziomie krajowym. Dopuszczalność nakładania obowiązków w celu
zapewnienia minimalnego zasięgu terytorialnego nie powinna w istotny sposób zmienić
obecnych uprawnień Prezesa UKE. Zawarte w dotychczas przyznanych licencjach wymogi
dotyczące zapewnienia odpowiedniego pokrycia poprzedzone były stosowną analizą
krajowego organu, który określone obowiązki uznawał za konieczne i proporcjonalne
w kontekście ustalonych braków infrastrukturalnych. Podobnymi kryteriami posługuje się
Rozporządzenie, określając warunki dopuszczalności nałożenia na operatora omawianego
obowiązku. Ponadto wejście w życie Rozporządzenia nie będzie miało wpływu na obowiązki
nałożone w przyznanych już licencjach. W Wersji Prezydencji zapisy te zostały wykreślone;

Prezes UKE zostanie zobligowany do przedstawienia do konsultacji z Komisją i innymi
państwami członkowskimi projektów środków związanych z gospodarką częstotliwościami.
W tym zakresie przyjąć należy generalne założenie, że działania Komisji, ukierunkowane
będą m.in. na badanie przedkładanych przez krajowy organ projektów środków przez pryzmat
ich zgodności z prawem wspólnotowym. Korzyści związane z większą kontrolą wydawanych
przez Prezesa UKE rozstrzygnięć administracyjnych powiązane są jednak z pewnymi
ryzykami. Z jednej strony całe postępowanie rezerwacyjne ulegnie wydłużeniu, co jest
czynnikiem w sposób oczywisty niepożądanym. Z drugiej strony perspektywa Prezesa UKE
posiadającego najszerszą wiedzę na temat specyfiki i problemów krajowego rynku
właściwego zostanie zderzona z interesami innych państw członkowskich oraz Komisji,
ukierunkowanej przede wszystkim na budowę jednolitego rynku europejskiego, w mniejszym
zaś stopniu na rozwiązywanie lokalnych problemów na poszczególnych rynkach właściwych
(jak np. zapewnienie minimalnego zasięgu na obszarach tzw. białych plam);

Rozporządzenie nie proponuje rozwiązań w zakresie koordynacji przygranicznej widma
radiowego. Problemy tego typu nie będą się jednak pojawiać w każdym przypadku, dlatego
niezasadne byłoby przyjmowanie w tym zakresie derogacji dla Polski lub innych krajów
granicznych UE. Lepszym rozwiązaniem byłoby przyjęcie mechanizmu informowania
Komisji przez dane państwo o potencjalnym problemie z wykorzystywaniem pasma
w harmonizowanym zakresie i o przebiegu negocjacji z państwem ościennym oraz
konieczności wzięcia tych okoliczności pod uwagę przy harmonizacji danego pasma.
W zakresie wpływu na budżet:

zamiana opłaty jednorazowej na opłaty roczne, które uiszcza operator telekomunikacyjny za
korzystanie z widma może być dla budżetu państwa korzystna. Wraz ze wzrostem różnicy
pomiędzy kosztem kapitału przyjmowanym przez operatorów, a kosztem kapitału budżetu
79
© 2014 KPMG Advisory Spółka z ograniczoną
odpowiedzialnością sp.k.. All rights reserved.
Ministerstwo Administracji i Cyfryzacji
Ekspertyza w zakresie skutków regulacji dotyczącej
harmonizacji widma oraz usankcjonowania usług
specjalistycznych
5 grudnia 2014
państwa wyznaczonym przez oprocentowanie obligacji skarbowych (koszt kapitału wyznacza
stopę dyskonta dla opłat wnoszonych w kolejnych latach), wzrasta potencjalna korzyść dla
budżetu związana ze zmianą sposobu płatności za prawo do użytkowania częstotliwości.
Wynika to z innej oceny wartości bieżącej przyszłych płatności okresowych. Dla różnicy na
poziomie 1 pp. budżet państwa może zyskać ok. 6% wartości opłaty jednorazowej, natomiast
jeżeli koszt kapitału operatora będzie o 2 pp. wyższy niż oprocentowanie obligacji
skarbowych, korzyść ta może wzrosnąć do 12% wartości opłaty jednorazowej;

choć na skutek zamiany sposobu płatności za prawo do użytkowania częstotliwości radiowej
wpływy do budżetu państwa mogą wzrosnąć, to Skarb Państwa ponosi ryzyko
niewypłacalności operatora, które w obecnym modelu ponosi np. bank;

przedłużenie okresu licencji na widmo radiowe do min. 25 lat jest dla budżetu państwa mniej
korzystne, niż udzielenie licencji na 15 lat, która indeksowana o wartość inflacji zostanie
następnie przedłużona o kolejny okres. Przy założeniu 1 pp. różnicy w koszcie kapitału
operatora oraz oprocentowania obligacji skarbowych, wartość licencji na 25 lat jest o 5%
niższa niż wartość bieżąca licencji na 15 lat, przedłużonej następnie na kolejne 10 lat (zgodnie
z obecnymi zasadami). Płatność za licencję przyznaną na 25 lat będzie o 49% większa w
stosunku do płatności za licencję na okres 15-letni. Krótsza licencja oznacza jednak
dodatkową płatność związaną z przedłużeniem licencji po okresie 15 lat na dopełniający okres
bądź przyznaniem nowej licencji. Opłata za nową 10-letnią licencję bądź przedłużenie licencji
na kolejne 10 lat będzie mogła stanowić dla budżetu państwa dodatkowe 57% wartości 15letniej licencji (liczone w wartości bieżącej dla roku 0 analizy);

przedłużenie operatorom licencji w celu synchronizacji harmonogramów udzielania prawa do
użytkowania widma w krajach UE może być dla budżetu niekorzystne (co ma
odzwierciedlenie w perspektywie krótko i średnioterminowej), gdyż zgodnie z zasadą pro
rata temporis nie będzie ono indeksowane o inflację oraz informacje rynkowe z innych
postępowań. Budżet państwa może stracić ok. 689 mln PLN w ramach synchronizacji licencji
przydzielonych w Polsce. Każdy kolejny rok przedłużania dotychczasowych licencji w
paśmie 900 i 1 800 MHz (w celu synchronizacji z innymi krajami UE) to dodatkowe ok. 215
mln PLN straty dla budżetu państwa.
W celu oceny proporcjonalności i adekwatności proponowanych zapisów Rozporządzenia
zidentyfikowano szanse i zagrożenia jakie niesie ze sobą wprowadzenie Rozporządzenia dla
rynku telekomunikacyjnego (w tym operatorów i konsumentów) oraz administracji publicznej
(Regulator i budżet państwa). Podsumowanie przeprowadzonych analiz zostało przestawione na
poniższym schemacie.
80
© 2014 KPMG Advisory Spółka z ograniczoną
odpowiedzialnością sp.k.. All rights reserved.
Ministerstwo Administracji i Cyfryzacji
Ekspertyza w zakresie skutków regulacji dotyczącej
harmonizacji widma oraz usankcjonowania usług
specjalistycznych
5 grudnia 2014
Szanse i zagrożenia jakie niesie ze sobą wprowadzenie Rozporządzenia dla
rozwoju rynku telekomunikacyjnego
Schemat: Szanse i zagrożenia wynikające z zapisów Rozporządzenia w zakresie koordynacji
widma
Szanse
Zagrożenia
potencjału inwestycyjnego (szybsze
+ Zwiększenie
tempo przeprowadzania inwestycji):
• Wzrost płynności finansowej na skutek mniejszej płatności
za widmo w okresie roll-outu nowej technologii
• Zwiększenie skali działalności operatorów może umożliwić
im obniżenie kosztów jednostkowych inwestycji ze względu
na zwiększoną pozycję negocjacyjną względem dostawców
sprzętu
Obecni
operatorzy
+
Zmniejszenie potencjału inwestycyjnego (wolniejsze
tempo przeprowadzania inwestycji):
• Zmniejszenie płynności finansowej na skutek wyższej /
wyższych płatności związanych z wyższą wartością
dłuższej licencji, która nie musi być dodatkową wartością
wpływającą na skalę inwestycji
‒
Redukcja cen będąca wynikiem potencjalnych
korzyści związanych z wdrożeniem Rozporządzenia
oraz walki konkurencyjnej
‒
Zwiększenie barier wejścia na nowy rynek (krótko i
średnioterminowo):
• Utrudnienia w pozyskaniu widma radiowego wskutek
przedłużeń licencji dotychczasowym operatorom
‒
‒
‒
Odwołanie w istotnych punktach Rozporządzenia do
dokumentów KE, które dopiero mają/mogą powstać
‒
Brak możliwości nakładania obowiązków pokrycia
terytorialnego w wymaganiach przyznawania licencji
‒
Spadek wartości bieżącej wpływów za licencje,
których okres wynosi min. 25 lat (w porównaniu do
sytuacji, w której krótsza licencja jest operatorowi
przedłużana)
‒
Przedłużenie licencji w celu synchronizacji
harmonogramów jest niekorzystne (zasada pro rata
temporis w porównaniu do art. 185 PT)
‒
Występuje ryzyko niewypłacalności operatora
związane z opłatami rocznymi za licencję
Jednolity proces przyznawania widma może w
niewielkim stopniu wpłynąć pozytywnie na koszty
operacyjne operatorów działających w kilku krajach
barier wejścia na nowy rynek
+ Zmniejszenie
(długoterminowo):
Nowi
operatorzy
‒
• Redukcja kosztów inwestycji
• Korzyści skali działalności (na innych rynkach)
• Ułatwienia w pozyskaniu widma radiowego
będące konsekwencją potencjalnie
+ Korzyści
szybszych i tańszych inwestycji oraz niższego Opex:
Konsumenci
• Wzrost jakości świadczonych usług
• Rozszerzenie katalogu usług
• Spadek cen za usługi telekomunikacyjne / inwestycje w
obszarach, które do tej pory były nieopłacalne
+ mają przede wszystkim charakter kontrolny oraz
Uprawnienia Komisji w projekcie Rozporządzenia
harmonizacyjny
Regulator i
regulacje
możliwość nakładania obowiązków
+ Utrzymana
pokrycia terytorialnego w wymaganiach przyznawania
licencji
wartości bieżącej wpływów za licencje, których
+ Wzrost
płatności są rozłożone w czasie
Budżet
państwa
Konieczność wprowadzenia zmian PT
Ograniczenie swobody realizacji polityki
gospodarowania widmem przez organy krajowe
(Wersja Bazowa i PE – akty wykonawcze, Wersja
Prezydencji – rekomendacje)
Legenda:
+ ‒
+ ‒
Wpływ istotny
Wszystkie wersje Rozporządzenia
Wersja Bazowa
Wersja Prezydencji
Wersja Bazowa i PE
Wersja PE i Prezydencji
Wpływ mniej istotny
*w porównaniu do stanu obecnego
Źródło: Opracowanie KPMG
W rezultacie dokonanej analizy uznano, że zdecydowana większość wprowadzanych zapisów w
obszarze koordynacji i harmonizacji widma radiowego wspiera cele stawiane w Rozporządzeniu,
opisane szerzej w rozdziale 3.
Jednym z zapisów, który wydaje się nie mieć pozytywnego skutku, zarówno z punktu widzenia
wpływu na inwestycje w infrastrukturę sieci mobilnych jak i wpływu na budżet państwa jest
wydłużenie czasu trwania licencji do 25 lat (zapis wprowadzony w Wersji PE oraz Prezydencji).
81
© 2014 KPMG Advisory Spółka z ograniczoną
odpowiedzialnością sp.k.. All rights reserved.
Ministerstwo Administracji i Cyfryzacji
Ekspertyza w zakresie skutków regulacji dotyczącej
harmonizacji widma oraz usankcjonowania usług
specjalistycznych
5 grudnia 2014
O ile zapis o czasie trwania licencji przez okres zapewniający długoterminową stabilizację
regulacyjną oraz mający na celu zachęcanie do inwestycji jest prawidłowy, tak długi minimalny
okres trwania licencji może nie być w pełni uzasadniony.
Innym zapisem, który choć wspiera cele KE, może okazać się niekorzystny dla budżetu państwa,
jest przedłużanie istniejących licencji operatorom w celu synchronizacji harmonogramów
przydzielania widma. Dotyczy to zarówno Wersji Bazowej, gdzie zasada pro rata temporis
ograniczy wartość płatności operatorów do budżetu jak i Wersji PE oraz Wersji Prezydencji, które
nie traktują o możliwościach nałożenia na operatora opłaty w związku z przedłużeniem jego
prawa do użytkowania częstotliwości.
Biorąc pod uwagę cel KE, jakim jest stworzenie jednolitego rynku łączności elektronicznej
umożliwiającego zwiększenie efektywności działalności i inwestycji operatorów oraz usunięcie
wyraźnych barier utrudniających jego funkcjonowania, nie zidentyfikowano alternatywnych
sposobów osiągnięcia tych celów w zakresie związanym z harmonizacją i koordynację widma
radiowego. Proponowane zapisy wydają się niezbędne by możliwe było osiąganie zakładanych
korzyści przedstawionych w Rozporządzeniu. Zachowanie sytuacji obecnej, w której każdy kraj
członkowski ma daleko idącą niezależność w kształtowaniu polityki przydzielania widma, będzie
powodować kontynuowanie utrudnień w unifikacji europejskiego rynku telekomunikacyjnego.
Zapisy Rozporządzenia w zakresie harmonizacji i koordynacji widma można uznać za adekwatne
i zrozumiałe, pomimo że cechują się dużym poziomem ogólności i wymagają uzupełnienia
poprzez akty wykonawcze.
Potencjalne zmiany, których wprowadzenie należałoby rozważyć, dotyczą zidentyfikowanych
zapisów Rozporządzenia negatywnie skutkujących na operatora bądź budżet państwa. By
zredukować te efekty oraz osiągnąć zbliżony poziom kontrybuowania do celów stawianych przed
Rozporządzeniem, należałoby rozpatrzeć następujące alternatywne zapisy:

ograniczenie czasu trwania licencji do okresu krótszego niż minimalny okres 25 lat,
sprecyzowanego w Wersji PE oraz Wersji Prezydencji;

przedłużanie operatorom dotychczasowych licencji do momentu synchronizacji
harmonogramów powinno uwzględniać wycenę licencji zgodnie z obecnymi zasadami (tj. art.
185 ust. 4a PT).
82
© 2014 KPMG Advisory Spółka z ograniczoną
odpowiedzialnością sp.k.. All rights reserved.
Ministerstwo Administracji i Cyfryzacji
Ekspertyza w zakresie skutków regulacji dotyczącej
harmonizacji widma oraz usankcjonowania usług
specjalistycznych
5 grudnia 2014
6
Ocena zapisów w zakresie sieci RLAN
6.1
Kluczowe założenia – trendy technologiczne i rynkowe
Wzrost ruchu przenoszonego przez sieci radiowe (mobilne oraz WiFi) i problemy związane
z pojemnością sieci komórkowych
Prognozy wskazują ponad 10-krotny wzrost ruchu przenoszonego przez sieci komórkowe w
latach 2013-2018. Oczekuje się, że w 2018 r. ponad 22% ruchu przenoszonego przez sieci
komórkowe będzie generowane w Europie.
Wykres 6. Prognoza wzrostu ruchu przenoszonego przez sieci mobilne na świecie w latach
2013-2018
Źródło: Cisco VNI Mobile, 2014
W tym samym okresie oczekiwany jest ponad 14-krotny wzrost ruchu przenoszonego w sieciach
WiFi – z 1,2 EB w 2013 r. do 17,3 EB w 2018 r. Tym samym udział ruchu w sieciach WiFi w
całości ruchu przenoszonego przez sieci radiowe (mobilne oraz WiFi) wzrośnie w latach 20132018 z 45% do 52%37.
37
Cisco VNI Mobile, 2014
83
© 2014 KPMG Advisory Spółka z ograniczoną
odpowiedzialnością sp.k.. All rights reserved.
Ministerstwo Administracji i Cyfryzacji
Ekspertyza w zakresie skutków regulacji dotyczącej
harmonizacji widma oraz usankcjonowania usług
specjalistycznych
5 grudnia 2014
Wykres 7. Prognoza udziału ruchu przenoszonego w sieciach mobilnych oraz sieciach WiFi na
świecie w latach 2013-2018
Źródło: Cisco VNI Mobile, 2014
Przewiduje się, że szybszy wzrost ruchu w sieciach WiFi może być spowodowany większą
przystępnością dla użytkowników, wynikającą z braku limitów transferu danych, które są
powszechnie nakładane w innej technologii dostępu bezprzewodowego – w mobilnym Internecie
komórkowym.
Przenoszenie ruchu z sieci mobilnych do sieci WiFi (Offloading)
Przyczyny stosowania offloadingu
Offloading, czyli przenoszenie ruchu z sieci mobilnych do sieci WiFi, może być wykonywany
przez samych klientów przełączających swoje urządzenie do sieci WiFi lub może też być
działaniem operatora telekomunikacyjnego sterującego rozpływem ruchu pomiędzy sieci
komórkowe i sieci WiFi. Offloading dokonywany przez klientów jest zjawiskiem powszechnym,
co wynika głównie ze stosunkowo wysokich kosztów, jakie niesie korzystanie z mobilnego
dostępu do Internetu. Koszty te są wypadkową taryf stosowanych przez operatorów. W taryfach
tych nakładane są limity transferu, po przekroczeniu których trzeba ponosić dodatkowe opłaty
lub – często – pogodzić się z brakiem bądź znacznie spowolnionym dostępem do sieci.
Użytkownicy w powszechny sposób korzystają z offloadingu w lokalizacjach, gdzie występuje
taka możliwość, a użytkowane przez nich urządzenie końcowe (smartfon, tablet, komputer, itp.)
umożliwia automatyczne przełączanie się na sieć WiFi. W ograniczonym stopniu offloading jest
dokonywany tam, gdzie użytkownik nie ma świadomości o istnieniu możliwości przełączenia się
na sieć WiFi, np. w trakcie podróży lub gdy urządzenie wymaga ręcznego przelogowania się
pomiędzy sieciami. Główne czynniki wpływające na dokonywanie się offloadingu to:

rodzaj urządzenia posiadanego przez użytkownika końcowego (np. komputer, tablet,
smartfon), a w szczególności techniki dostępu do sieci wspierane przez dane urządzenie
(WiFi, sieć komórkowa i/lub sieć stacjonarna);

lokalizacja użytkownika oraz to, czy użytkownik przemieszcza się czy pozostaje w spoczynku
(dostęp mobilny lub nomadyczny);

czy użytkownik znajduje się w miejscu, gdzie posiada dostęp do WiFi lub piko- lub
femtokomórek;
84
© 2014 KPMG Advisory Spółka z ograniczoną
odpowiedzialnością sp.k.. All rights reserved.
Ministerstwo Administracji i Cyfryzacji
Ekspertyza w zakresie skutków regulacji dotyczącej
harmonizacji widma oraz usankcjonowania usług
specjalistycznych
5 grudnia 2014

gotowość i zdolność użytkownika końcowego do korzystania z offloadingu (np. skłonność do
łączenia z publicznie dostępnymi sieciami WiFi o różnym poziomie zabezpieczeń lub
gotowość do zwiększonego poboru energii z akumulatora urządzenia końcowego).38
Biorąc pod uwagę różne rodzaje urządzeń końcowych użytkownika, można przyjąć następujące
założenia:

wszystkie obecnie oferowane smartfony mają możliwość korzystania z WiFi i
automatycznego przełączania się na dostęp WiFi w momencie wykrycia „znanej” sieci;

tablety, laptopy i inne urządzenia, w których nie występuje możliwość dostępu do sieci
komórkowej (brak kart SIM i odpowiedniego interfejsu radiowego), logują się wyłącznie do
sieci WiFi.
Modele offloadingu
Offloading może zachodzić wszędzie tam, gdzie możliwe jest przeniesienie ruchu z tradycyjnej
makrokomórki sieci mobilnej do sieci WiFi. W praktyce istnieją trzy główne modele offloadingu,
bazujące na lokalizacjach, w jakich użytkownik korzysta z dostępu do sieci:

„w obrębie sieci domowej”, gdzie następuje przeniesienie ruchu z sieci komórkowej do
własnej domowej sieci WiFi użytkownika;

„w miejscu pracy”, gdzie ruch jest przenoszony do sieci WiFi będącej częścią sieci lokalnej
należącej do miejsca pracy;

„w miejscach publicznych”, w tym np. w środkach transportu lub pomieszczeniach
udostępnianych do korzystania klientom przez przedsiębiorców – hotele, restauracje, węzły
komunikacyjne itp.39
Zapisy Rozporządzenia będą wywierać wpływ głównie na te modele dokonywania offloadingu,
w których obecnie użytkownicy nie w każdym przypadku mogą legalnie udostępniać sobie
wzajemnie własne sieci WiFi (ze względu na zapisy umowy z dostawcą Internetu). Należy zatem
przyjąć, że Rozporządzenie może mieć istotny wpływ na funkcjonowanie modelu „w obrębie
sieci domowej” oraz częściowo może mieć wpływ w modelu „w miejscu pracy” (tylko w tych
modelach występują sieci będące w gestii użytkownika). Offloading „w miejscu publicznym” jest
realizowany poprzez przeniesienie ruchu do sieci WiFi celowo udostępnionej wielu
użytkownikom (za opłatą lub za darmo), a więc zapisy Rozporządzenia nie będą miały wpływu
na tego rodzaju praktyki.
Zachowania klientów
Jak wynika z badań Mobidia40 udział transmisji danych z wykorzystaniem urządzeń mobilnych
w podziale na:

offloading we własnej sieci domowej;

offloading z wykorzystaniem publicznych sieci WiFi; oraz
38 WIK-Consult, Study on Impact of traffic off-loading and related technological trends on the demand for wireless
broadband spectrum, 2013, s. 46
39 Tamże, s. 58
40 Tamże, s. 51
85
© 2014 KPMG Advisory Spółka z ograniczoną
odpowiedzialnością sp.k.. All rights reserved.
Ministerstwo Administracji i Cyfryzacji
Ekspertyza w zakresie skutków regulacji dotyczącej
harmonizacji widma oraz usankcjonowania usług
specjalistycznych
5 grudnia 2014
transmisję danych przez siec komórkową;

pokazuje, że co prawda znacznie większe wolumeny danych są przesyłane poprzez offloading,
ale jest to dokonywane za pośrednictwem własnych sieci domowych WiFi. Offloading za
pośrednictwem publicznie dostępnych sieci WiFi – z punktu widzenia wolumenów danych
– posiada udział o niewielkiej istotności (ok. 2%). Wynika to głównie z zachowań
użytkowników, podyktowanych trudnościami związanymi z logowaniem do sieci
publicznych i potencjalnie niską jakością połączenia.
Inne badanie Mobidia41 pokazuje zakres usług związanych z transmisją danych, z jakich
korzystają użytkownicy urządzeń mobilnych w zależności od miejsca pobytu użytkownika:

sieć komórkowa;

WiFi;

roaming.
Tabela 9. Ranking popularności aplikacji dla smartphonów ze względu na przesył danych (MB)
w styczniu 2012 w Wielkiej Brytanii
Pozycja
1
2
3
4
5
Dostęp mobilny
Przeglądanie
Facebook
Udostępnianie urządzeń
(tethering)
YouTube
Pobrania
WiFi
Przeglądanie
YouTube
Transmisja audio i video
Roaming
Przeglądanie
Facebook
Mapy Google
Pobrania
iPlayer
E-mail
Udostępnianie urządzeń
(tethering)
Źródło: WIK-Consult, 2013
Jak wynika z powyższego zestawienia użytkownicy chętniej korzystają z aplikacji wymagających
dobrych warunków do transmisji danych w sieciach WiFi. Jest to spowodowane przede
wszystkim niższymi kosztami (brak limitów transmisji danych typowych dla sieci komórkowych)
oraz znacznie lepszymi połączeniami gwarantującymi odpowiednią przepływność.
Substytucja pomiędzy dostępem do lokalnych sieci radiowych i mobilnym dostępem do
Internetu w modelu „w obrębie sieci domowej”
W modelu „w obrębie sieci domowej” offloading przebiega w następujący sposób:

użytkownik konfiguruje domową sieć WiFi oraz własne urządzenie końcowe (terminal) w
taki sposób, aby urządzenie to automatycznie przełączało się na sieć WiFi, będąc w jej
zasięgu;

z racji automatycznego przełączania się na sieć WiFi „w obrębie sieci domowej” można
założyć, że 100% wymiany danych zostaje przeniesione z sieci komórkowej do sieci WiFi.
Należy podkreślić, że użytkownicy uruchamiają sieci WiFi w obrębie własnych sieci domowych
nie tylko ze względu na chęć dokonania offloadingu, ale też w celu podłączenia innych urządzeń
do sieci domowej, które komunikują się między sobą przez protokoły WiFi (urządzenia
automatyki domowej, komputery, urządzenia audiowizualne, itp.). W związku z tym za substytut
mobilnego dostępu do Internetu „w obrębie sieci domowej” należy uznać łącze internetowe, do
41
Tamże, s. 48
86
© 2014 KPMG Advisory Spółka z ograniczoną
odpowiedzialnością sp.k.. All rights reserved.
Ministerstwo Administracji i Cyfryzacji
Ekspertyza w zakresie skutków regulacji dotyczącej
harmonizacji widma oraz usankcjonowania usług
specjalistycznych
5 grudnia 2014
którego podłączony jest punkt dostępowy WiFi. Łącze to może być łączem stałym (w technologii
DSL, HFC, FTTH, itp.) lub może być łączem radiowym w służebności stałej (np. w technologii
WiMax lub innej, co jednak ze względu schyłek takich rozwiązań, jest coraz rzadziej spotykane).
Podsumowując należy stwierdzić, że w lokalizacjach „w obrębie sieci domowych” dostawcy
mobilnego dostępu do Internetu są zmuszeni konkurować z dostawcami stałych łączy
internetowych (tzn. łączy w stałej lokalizacji), a offloading jest czynnikiem umożliwiającym i
wzmacniającym tą konkurencję.
Społeczności WiFi
W ostatnich latach w niektórych krajach Europy, Ameryki Płd i w Japonii zaczęły powstawać
tzw. społeczności WiFi, których głównym działaniem jest wzajemne udostępnianie łączy WiFi
pomiędzy ich uczestnikami. Przykładem jest społeczność FON, do której można przystąpić
zakupując router Fonera albo skorzystać z usługi operatora, w ramach oferty którego można
aktywować usługę FON. Społeczności te mogą być zatem budowane wokół dostawców usług
(dostęp do Internetu) lub dostawców sprzętu sieciowego (routerów).
Usługa FON polega na nieodpłatnym udostępnieniu części łącza dla innych użytkowników, przy
zachowaniu pełni bezpieczeństwa i przy ograniczonym wpływie na jakość własnego łącza
użytkownika – właściciela. Usługa ta jest obecnie oferowana przez niektórych największych
operatorów europejskich, m.in. British Telecom, Deutsche Telekom, a w Polsce przez Netię.
Z analiz dokonanych przez WIK wynika, że rozpowszechnienie się społeczności WiFi przyniesie
głównie korzyści tym użytkownikom, którzy przebywają w lokalizacjach wyposażonych w
routery oferujące możliwości podłączenia się do sieci takiej społeczności. Dotyczy to przy tym
użytkowników przebywających wewnątrz takich lokalizacji (indoor users) i ma znacznie
mniejsze znaczenie dla użytkowników będących w pobliżu, ale na zewnątrz (outdoor users).
Wynika to z ograniczonej możliwości propagacji sygnału routerów WiFi na zewnątrz budynku. 42
Biorąc pod uwagę opisane na wstępie tego rozdziału zachowania użytkowników smartfonów,
wskazujące na preferowanie wykorzystania aplikacji generujących duże wolumeny ruchu w
sytuacjach umożliwiających dobre warunki połączenia (i niskie koszty), rozpowszechnienie się
społeczności WiFi nie będzie miało istotnego wpływu na wolumeny danych przesyłane w
sieciach komórkowych, ponieważ potencjalnie niższa jakość połączenia z siecią WiFi „w
obrębie sieci domowej” (ze względu na tłumienie sygnału przez bariery architektoniczne – np.
ściany, stropy) może utrudniać korzystanie z aplikacji generujących duże wolumeny ruchu).
Dodatkowym argumentem wspierającym powyższą ocenę jest fakt rozwoju komercyjnych lub
darmowych sieci WiFi w lokalizacjach zewnętrznych. Sieci prowadzone przez operatorów
telekomunikacyjnych komercyjnie mogą stanowić konkurencję dla sieci komórkowych
(konkurencji takiej raczej nie stanowią darmowe sieci prowadzone przez podmioty administracji
publicznej, gdyż służą upowszechnianiu Internetu). Główną wartością komercyjnych
zewnętrznych sieci WiFi jest dobra jakość połączenia – należy założyć, że społeczności WiFi nie
będą w stanie zagwarantować tak dobrej jakości połączeń jak sieci zewnętrzne.
Dostęp do lokalnej sieci radiowej jako substytut stałego łącza internetowego
Udostępnianie lokalnej sieci radiowej innym użytkownikom może mieć na celu nie tylko
offloading, ale również zapewnienie dostępu do Internetu w stałej lokalizacji innym
użytkownikom, którzy takiego łącza nie posiadają. W takiej sytuacji następuje tzw.
42
Tamże, s. 71
87
© 2014 KPMG Advisory Spółka z ograniczoną
odpowiedzialnością sp.k.. All rights reserved.
Ministerstwo Administracji i Cyfryzacji
Ekspertyza w zakresie skutków regulacji dotyczącej
harmonizacji widma oraz usankcjonowania usług
specjalistycznych
5 grudnia 2014
współdzielenie łącza w celu podłączenia urządzeń końcowych innego użytkownika niż właściciel
łącza. Prowadzi to do zmniejszenia popytu na usługi dostępu do Internetu w stałej lokalizacji i
często jest blokowane przez operatorów telekomunikacyjnych poprzez zakazy stosowania takich
praktyk umieszczane w zapisach umownych.
6.2
Analiza aktualnego stanu prawnego oraz projektowanych zmian
Rozporządzenie (we wszystkich wersjach) wprowadza następujące zapisy odnośnie dostępu do
lokalnych sieci radiowych:

artykuł 14 – operatorzy telekomunikacyjni nie mogą ograniczać prawa użytkowników do
udostępniania innym użytkownikom końcowym dostępu do ich lokalnych sieci radiowych, w
tym do podejmowania inicjatyw, które grupują i udostępniają publicznie lokalne sieci radiowe
użytkowników końcowych;

artykuł 14 ust. 5 – organy publiczne będą miały możliwość zapewniania publicznego dostępu
do lokalnych sieci radiowych w lokalach zajmowanych przez te organy;

artykuł 14 ust. 6 – niekomercyjne zapewnianie publicznego dostępu do lokalnej sieci radiowej
przez przedsiębiorcę, organ lub innego użytkownika końcowego nie powoduje, że podmiot
taki staje się dostawcą łączności elektronicznej.
Na potrzeby niniejszej analizy przez dostęp do lokalnych sieci radiowych rozumie się dostęp do
sieci w technologii WiFi, realizowany przez użytkowników końcowych, którzy swoje urządzenia
końcowe (komputery, tablety, smartfony i inne terminale) łączą się z punktami dostępowymi
(tzw. hotspotami) sieci WiFi.
Punkty dostępowe WiFi mogą funkcjonować w ramach prywatnej sieci domowej użytkownika
lub mogą być udostępniane publicznie przez podmioty komercyjne lub publiczne. Niniejsza
analiza zakłada, że wymienione wyżej zapisy Rozporządzenia w zakresie dostępu do lokalnych
sieci radiowych mają wpływ na korzystanie przez użytkowników z ich własnych, prywatnych,
domowych sieci WiFi.
Obecnie częstą praktyką stosowaną w umowach pomiędzy operatorami telekomunikacyjnymi a
użytkownikami jest zakazywanie konsumentom udostępniania zakupionych łączy internetowych
innym użytkownikom. Takie udostępnianie może zachodzić w przypadku, gdy użytkownik
uruchamia własny prywatny hotspot i nadaje do niego dostęp innemu użytkownikowi.
6.3
Wpływ na operatorów telekomunikacyjnych
Jak wynika z analizy stanu obecnego oraz trendów, przestawionej w rozdz. 6.1 i 6.2, ocena
wpływu zapisów Rozporządzenia w zakresie dostępu do lokalnych sieci radiowych na operatorów
telekomunikacyjnych powinna brać pod uwagę następujące aspekty:

dostęp do lokalnych sieci radiowych nie jest wyłącznie wykorzystywany na potrzeby
offloadingu, ale również w celu komunikacji poszczególnych urządzeń końcowych w ramach
sieci lokalnej, ponadto użytkownicy często użyczają dostępu do sieci domowej innym
użytkownikom w celu umożliwienia komunikacji własnych urządzeń z ich urządzeniami;
88
© 2014 KPMG Advisory Spółka z ograniczoną
odpowiedzialnością sp.k.. All rights reserved.
Ministerstwo Administracji i Cyfryzacji
Ekspertyza w zakresie skutków regulacji dotyczącej
harmonizacji widma oraz usankcjonowania usług
specjalistycznych
5 grudnia 2014

możliwość offloadingu „w obrębie sieci domowej” jest postrzegana przez klientów jako zaleta
łącza w stałej lokalizacji, gdyż nie powoduje konieczności ponoszenia dodatkowych kosztów
transmisji;

niektórzy operatorzy oferujący łącza stałe dają możliwość korzystania z usług tzw.
społeczności WiFi, co traktują jako element dodający wartość w ich ofercie.
Można uznać, że ograniczanie poprzez zapisy umowne dostępu do lokalnych sieci radiowych „w
obrębie sieci domowej” jest praktyką stosowaną w następujących celach:

ograniczenia dokonywania offloadingu w celu spowodowania konieczności korzystania z
dostępu do sieci komórkowych, co może powodować wyższe koszty związane z korzystaniem
z łączy mobilnych, a więc wyższe przychody operatorów mobilnych. Wydaje się, że takie
działanie może być jedynie zasadne w przypadku operatorów stacjonarnych oferujących
jednocześnie dostęp mobilny;

ograniczenia zjawiska współdzielenia łącza w celu podłączenia urządzeń końcowych innego
użytkownika niż właściciel łącza, gdyż zjawisko to może prowadzić do zmniejszenia popytu
na usługi dostępu do Internetu w stałej lokalizacji.
Ograniczenie dokonywania offloadingu w celu spowodowania konieczności korzystania z
dostępu do sieci komórkowych może powodować niekorzystne efekty dla samych stosujących je
operatorów łączy stacjonarnych – operatorzy ci w ten sposób mogą pozbawiać swoje oferty
dodatkowej wartości, jaką daje offloading sieci komórkowych. Wartość ta jest niewątpliwie
dostrzegana przez klientów, a jej brak poprzez omawiane ograniczenia może powodować
konieczność wyboru innego dostawcy niestosującego takich ograniczeń. Nie można zatem
przyjąć, że dla operatorów oferujących łącza stałe ograniczanie dostępu do lokalnych sieci
radiowych z powodu konieczności ograniczenia offloadingu sieci komórkowych ma
uzasadnienie biznesowe.
Z drugiej strony ograniczenie zjawiska współdzielenia łącza w celu podłączenia urządzeń
końcowych innego użytkownika niż właściciel łącza (tj. zjawiska zmniejszającego popyt na
usługi stałego dostępu do Internetu) wydaje się mieć znacznie większe uzasadnienie dla
operatorów oferujących łącza stałe. Jak zauważono wcześniej, w ten sposób mogą oni zapobiegać
zmniejszeniu popytu na oferowane przez nich usługi dostępu do Internetu. Takich działań nie
podważa między innymi UOKIK, który w decyzji odnośnie UPC Polska w zakresie stosowania
kary za bezprawne udostępnianie usług m.in. poza lokalem oraz podłączenie większej liczby
komputerów niż określono w parametrach technicznych w umowie z użytkownikiem
zakwestionował wysokość stosowanych kar umownych, ale nie sam fakt ich naliczania. Zgodnie
z tą decyzją działanie polegające na udostępnianiu łączy jest „umożliwieniem korzystania przez
nieuprawnione osoby trzecie z usług operatora za pomocą przyłącza sieciowego lub końcówki
sieciowej” i może być kwalifikowane jako czyn bezprawny.43 Można zatem stwierdzić, że
operatorzy oferujący łącza stałe i stosujący ograniczenia w dostępie do lokalnych sieci
radiowych, postępują tak głównie w celu wyeliminowania bezprawnego dostępu
nieuprawnionych użytkowników do usług tych operatorów. Dlatego też ustalenie istotnego
wpływu zapisów Rozporządzenia na operatorów należy rozpatrywać jedynie w kontekście
pozbawienia ich tego sposobu ochrony przed opisanymi bezprawnymi działaniami
użytkowników.
43
Decyzja Prezesa Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów Nr RBG-5/2014
89
© 2014 KPMG Advisory Spółka z ograniczoną
odpowiedzialnością sp.k.. All rights reserved.
Ministerstwo Administracji i Cyfryzacji
Ekspertyza w zakresie skutków regulacji dotyczącej
harmonizacji widma oraz usankcjonowania usług
specjalistycznych
5 grudnia 2014
Dla ustalenia wpływu Rozporządzenia z tytułu potencjalnego wzrostu nieuprawnionego
korzystania z Internetu należy przyjąć następujące założenia:

przez nieuprawnione korzystanie rozumie się korzystanie z przyłącza sieciowego przez
innego nieuprawnionego użytkownika w obrębie zasięgu domowej sieci WiFi jednakże „poza
lokalem”. Korzystanie „w lokalu” ma charakter okazjonalny (na zasadzie „guest access”) i
nie jest brane pod uwagę w określeniu wpływu gdyż jest to zjawisko uznane za nieistotne;

nieuprawnione korzystanie „poza lokalem” jest możliwe w takim zakresie, w jakim pozwala
na to ograniczony zasięg technologii WiFi. Aby korzystać z przyłącza „poza lokalem” w
sposób niezakłócony, należy umieścić swoje urządzenia w bezpośredniej bliskości punktu
dostępowego. Należy wziąć pod uwagę obniżanie się jakości sygnału w przypadku odbierania
go przez ściany budynku. Sygnał WiFi może również być zakłócany przez inne sąsiednie sieci
WiFi (zwłaszcza w dużych blokach mieszkalnych), co także wpływa negatywnie na jakość
odbioru;

innym niekorzystnym zjawiskiem w przypadku korzystania „poza lokalem” jest brak
gwarancji dostępności usługi. Korzystający „poza lokalem” jest w pełni uzależniony od
udostępnienia sygnału przez właściciela punktu dostępowego.
Korzystanie „poza lokalem” może być opłacalne jedynie wtedy, gdy:

nie wymaga istotnej rozbudowy punktu dostępowego, aby był on w stanie propagować sygnał
o wymaganej jakości;

użytkownik odnosi korzyść z darmowego korzystania z samego Internetu. W przypadku
korzystania z pakietów 2p / 3p / 4p, te korzyści znacznie maleją lub nie występują. Poprzez
sieć WiFi nie można współdzielić innych usług niż dostęp do Internetu.
Dodatkowo należy podkreślić, że wykrywalność praktyk polegających na nieuprawnionym
udostępnieniu najprawdopodobniej nie jest wysoka, przy czym żaden z operatorów nie publikuje
danych pozwalających ocenić obecną skalę zjawiska. Wynika to najprawdopodobniej z braku
możliwości wykrywania takich działań w sposób inny niż w trakcie wizyty w lokalu użytkownika
i naocznym stwierdzeniu przez pracownika operatora, że takie działania mają miejsce.
Biorąc pod uwagę powyżej wskazane uwarunkowania nieuprawnionego korzystania z
dostępu do lokalnych sieci radiowych „poza lokalem”, w tym:

utrudnienia techniczne, powodujące niską jakość usług i konieczność rozbudowy i
rekonfiguracji punktu dostępowego;

osiąganie korzyści jedynie w przypadku korzystania wyłącznie z dostępu do Internetu;

niską wykrywalność;
można postawić tezę, że takie korzystanie zachodzi w specyficznych przypadkach i wymaga
od klientów umiejętności technicznych i / lub akceptacji pogorszonej jakości usług. Z racji
niskiej wykrywalności należy przyjąć, że tam gdzie jest to możliwe technicznie i uzasadnione
dla użytkownika pod względem odnoszonych korzyści – nieuprawnione korzystanie ma już
miejsce i będzie kontynuowane i jedynie zmieni się kwalifikacja tego działania na
uprawnione.
Ze względu na zachowania użytkowników smartfonów, wskazujące na preferowanie
wykorzystania aplikacji generujących duże wolumeny ruchu w sytuacjach umożliwiających
90
© 2014 KPMG Advisory Spółka z ograniczoną
odpowiedzialnością sp.k.. All rights reserved.
Ministerstwo Administracji i Cyfryzacji
Ekspertyza w zakresie skutków regulacji dotyczącej
harmonizacji widma oraz usankcjonowania usług
specjalistycznych
5 grudnia 2014
dobre warunki połączenia (i niskie koszty) rozpowszechnienie się społeczności WiFi nie będzie
miało istotnego wpływu na wolumeny danych przesyłane w sieciach komórkowych.
Dodatkowym argumentem wspierającym powyższą ocenę jest fakt rozwoju komercyjnych
zewnętrznych sieci WiFi, często uruchamianych przez samych operatorów komórkowych.
Zewnętrzne sieci WiFi gwarantują potencjalnie lepsze możliwości połączenia niż te, które można
by uzyskać za pomocą przyłączenia się do sieci społeczności WiFi poprzez domowy router
członka takiej społeczności. Z tego względu należy uznać, że wpływ zapisów Rozporządzenia
w zakresie umożliwienia udostępniania swoich sieci domowych innym użytkownikom nie
będzie miał istotnego wpływu na wolumeny ruchu w sieciach komórkowych.
Należy ponadto zauważyć, że obecnie na rynkach europejskich pojawiają się oferty, które
nie zawierają ograniczeń w udostępnianiu łączy internetowych innym użytkownikom - np.
Netia lub inni operatorzy oferujący usługę FON (Deutsche Telekom, BT, itp.). Istnieje zatem
trend rynkowy mogący w przyszłości samoczynnie wyeliminować omawiane ograniczanie
(operatorzy sami zrezygnują z omawianego ograniczania pod wpływem konkurencji).
Wpływ na inwestycje
Zapisy Rozporządzenia w zakresie ograniczania dostępu do lokalnych sieci radiowych nie będą
miały istotnego wpływu na inwestycje podejmowane przez operatorów telekomunikacyjnych. Jak
wykazano wcześniej, udostępnianie sieci domowych innym użytkownikom najprawdopodobniej
nie będzie porównywalne pod względem jakości połączenia z warunkami oferowanymi przez
sieci komórkowe oraz komercyjne zewnętrzne sieci WiFi. W związku z tym nie ma podstaw do
założenia o istotnym zwiększeniu udziału ruchu podlegającego offloadingowi w miejscach
publicznych poprzez przeniesienie znacznych wolumenów ruchu z sieci komórkowych do sieci
w ramach społeczności WiFi.
Wpływ na bariery wejścia na rynek telekomunikacyjny i rynek dostawców treści
Zapisy Rozporządzenia w zakresie ograniczania dostępu do lokalnych sieci radiowych nie będą
miały istotnego wpływu na bariery wejścia na rynek telekomunikacyjny i rynek dostawców treści.
Pod wpływem tych zapisów konkurencyjność firm funkcjonujących na rynku polskim względem
zagranicznych przedsiębiorców nie zmieni się.
Wpływ na bezpieczeństwo sieci
Kwestie bezpieczeństwa w związku z prawem udostępniania innym użytkownikom dostępu do
lokalnych sieci radiowych można rozpatrywać z dwóch perspektywach:

ochrony danych; oraz

przeciążenia sieci pogarszającego jakość, a przez to dostępność usług.
Wpływ na bezpieczeństwo w zakresie ochrony danych
Ochrona danych w sieciach bezprzewodowych stanowi szczególne wyzwanie ze względu na
łatwość podłączania urządzeń końcowych do tych sieci (brak konieczności fizycznego
podłączenia). Udostępniane publicznie sieci bezprzewodowe na ogół posiadają zabezpieczenia
nałożone przez administratorów, takie jak weryfikacja logujących się użytkowników,
mechanizmy szyfrowania danych (np. WPA/WPA2), rejestry akcji użytkowników związanych z
dostępem do sieci.
91
© 2014 KPMG Advisory Spółka z ograniczoną
odpowiedzialnością sp.k.. All rights reserved.
Ministerstwo Administracji i Cyfryzacji
Ekspertyza w zakresie skutków regulacji dotyczącej
harmonizacji widma oraz usankcjonowania usług
specjalistycznych
5 grudnia 2014
Prawo udostępniania lokalnych sieci radiowych administrowanych przez użytkowników
końcowych spowoduje, że użytkownicy sami będą określać zakres mechanizmów ochronnych
zastosowanych we współużytkowanych przez nich sieciach. Z tego względu poziom
zabezpieczenia danych w sieciach udostępnianych przez użytkowników może zależeć od dwóch
czynników:

zasięgu działania współużytkowanych sieci, tj. liczby użytkowników, którzy będą wzajemnie
udostępniać sobie lokalne sieci radiowe; oraz

świadomości użytkowników, korzystających ze wspólnych sieci, w zakresie bezpieczeństwa
danych.
Wraz ze wzrostem liczby użytkowników wspólnie korzystających z udostępnionych sieci
lokalnych w ramach danej społeczności wzrośnie ryzyko nieuprawnionego dostępu do danych.
Przy braku stosownych zabezpieczeń, użytkownicy ci uzyskają wzajemny, ułatwiony dostęp do
nieszyfrowanych danych. W przypadku powstania zorganizowanych społeczności
współdzielących lokalne sieci radiowe, mogą one wprowadzać mechanizmy chroniące dane w
sposób usystematyzowany, zbliżony do mechanizmów stosowanych przez administratorów
obecnie funkcjonujących publicznych sieci bezprzewodowych (m.in. poprzez zastosowanie
standardów szyfrowania danych).
Potencjalne wyzwania w zakresie bezpieczeństwa danych będą zależne od popularności modelu
wspólnego użytkowania sieci lokalnych przez użytkowników. W przypadków niewielkiej skali
współużytkowania (np. w ramach wspólnot sąsiedzkich) kontrola dostępu do sieci, jak również
identyfikacja użytkowników nie są skomplikowane i tym samym nie wymagają zastosowania
dodatkowych mechanizmów zabezpieczających dane.
Należy zwrócić uwagę, że obecnie przypadki niezabezpieczenia sieci WiFi występują dość
często, ale wynikają one z niewiedzy i braku świadomości potencjalnych zagrożeń. Użytkownicy,
którzy nie stosują zabezpieczeń, najczęściej nie zdają sobie sprawy, że może następować
niekontrolowane wykorzystanie ich łącza przez osoby z zewnątrz.
Należy założyć, że zapisy Rozporządzenia w zakresie znoszącym ograniczenia dla udostępniania
radiowych sieci lokalnych nie będą miały istotnego wpływu na zmiany świadomości odnośnie
niekontrolowanego wykorzystania niezabezpieczonych sieci WiFi.
Jak stwierdzono we wstępie do niniejszego rozdziału, nie przewiduje się istotnego wzrostu
popularności udostępniania radiowych sieci lokalnych w celu osiągania korzyści z niższych
kosztów dostępu w stałej lokalizacji, ale może nastąpić rozpowszechnienie się takiego
współdzielenia w ramach przyłączania się do społeczności WiFi. Zarówno w jednym, jak i w
drugim przypadku istotne będzie informowanie użytkowników o niebezpieczeństwach
wynikających z niezabezpieczenia sieci WiFi i w rezultacie ryzykach, jakie niesie takie
zaniedbanie w zakresie ochrony danych.
Takie zaniedbanie może narażać daną osobę na szkodę osobistą lub majątkową, które w
przypadku osób fizycznych mogą wynikać m. in. z naruszenia czci, nazwiska lub pseudonimu
osoby fizycznej, jej wizerunku, nietykalności mieszkania, prawa do poufności korespondencji, a
także twórczości naukowej, artystycznej, wynalazczej i racjonalizatorskiej.
W przypadku osób prawnych bezprawne wykorzystanie danych będzie sprowadzało się do
naruszenia m. in. dobrego imienia, nazwy, firmy, tajemnicy korespondencji, nietykalności
pomieszczeń i tajemnicy przedsiębiorstwa.
92
© 2014 KPMG Advisory Spółka z ograniczoną
odpowiedzialnością sp.k.. All rights reserved.
Ministerstwo Administracji i Cyfryzacji
Ekspertyza w zakresie skutków regulacji dotyczącej
harmonizacji widma oraz usankcjonowania usług
specjalistycznych
5 grudnia 2014
Innym problemem w zakresie bezpieczeństwa wynikającym ze współdzielenia radiowych sieci
lokalnych jest fakt, że urządzenia przyłączone do tej sieci są w Internecie identyfikowane przez
wspólny (ten sam) numer IP. W przypadku, gdy jeden z użytkowników współdzielących
dopuszcza się czynów zabronionych (np. propagowanie pornografii dziecięcej itp.), podejrzenie
może paść w pierwszym rzędzie na osobę, która jest właścicielem danego łącza. Może to
prowadzić do ponoszenia szkód przez użytkowników będących właścicielami punktów
dostępowych.
Zapisy Rozporządzenia w zakresie znoszącym ograniczenia dla udostępniania radiowych
sieci lokalnych nie będą miały istotnego wpływu na zmiany świadomości odnośnie
niekontrolowanego wykorzystania niezabezpieczonych sieci WiFi.
Jednak wraz ze wzrostem liczby użytkowników wspólnie korzystających z udostępnionych
sieci lokalnych w ramach danej społeczności wzrośnie ryzyko nieuprawnionego dostępu do
danych. Przy braku stosownych zabezpieczeń, użytkownicy ci uzyskają wzajemny,
ułatwiony dostęp do nieszyfrowanych danych. W przypadku powstania zorganizowanych
społeczności współdzielących lokalne sieci radiowe, mogą one wprowadzać mechanizmy
chroniące dane w sposób usystematyzowany, zbliżony do mechanizmów stosowanych przez
administratorów obecnie funkcjonujących publicznych sieci bezprzewodowych (m.in.
poprzez zastosowanie standardów szyfrowania danych).
Wpływ na bezpieczeństwo w zakresie przeciążenia sieci
Wpływ zapisów Rozporządzenia w zakresie dostępu do radiowych sieci dostępowych na
bezpieczeństwo sieci może być także analizowany z punktu widzenia zapewnienia odpowiedniej
pojemności sieci ograniczającej do minimum ryzyko przeciążenia sieci i pogorszenia jakości
usług dla klienta końcowego, które mogłoby się objawiać zerwanymi połączeniami, brakiem
możliwości otwierania stron internetowych itd. Bezpieczeństwo sieci może zatem być
rozpatrywane z punktu widzenia zapewnienia jakości i dostępności świadczonych usług.
Jak stwierdzono we wstępie do niniejszego rozdziału, nie przewiduje się istotnego wzrostu
popularności udostępniania radiowych sieci lokalnych w celu osiągania korzyści z niższych
kosztów dostępu w stałej lokalizacji, ale może nastąpić rozpowszechnienie się takiego
współdzielenia w ramach przyłączania się do społeczności WiFi.
W efekcie zwiększonej dostępności hotspotów współdzielonych w ramach społeczności
WiFi, najprawdopodobniej nastąpi wzrost offloadingu, czyli przenoszenia ruchu z sieci
komórkowych do sieci WiFi. Będzie to skorelowane z ogólnym wzrostem ruchu
generowanego przez użytkowników, którzy zaczną korzystać z dostępu tam gdzie do tej
pory nie korzystali bądź korzystali oszczędnie (np. ze względu na limity transferu danych w
sieciach mobilnych). Jednakże, udostępnianie sieci domowych innym użytkownikom
najprawdopodobniej nie będzie porównywalne pod względem jakości połączenia z
warunkami oferowanymi przez sieci komórkowe oraz komercyjne zewnętrzne sieci WiFi.
Oznacza to, że offloading będzie dotyczył dodatkowego ruchu, jaki zostanie wygenerowany
przez użytkowników zwiększających wykorzystanie przez świadomość, iż jest to usługa
darmowa.
Należy jednak podkreślić, że zwiększony offloading ze względu na rozpowszechnienie się
społeczności WiFi będzie korzystny tylko wtedy, gdy udostępnione łącza będą pozwalać na
swobodne korzystanie z usług. Obecnie udostępnianie w ramach społeczności WiFi jest
technicznie ograniczone do pewnego określonego udziału w przepustowości (np. nie więcej
niż 10-20% danego łącza jest dedykowane współdzieleniu, np. w usłudze FON). Zjawisko to
93
© 2014 KPMG Advisory Spółka z ograniczoną
odpowiedzialnością sp.k.. All rights reserved.
Ministerstwo Administracji i Cyfryzacji
Ekspertyza w zakresie skutków regulacji dotyczącej
harmonizacji widma oraz usankcjonowania usług
specjalistycznych
5 grudnia 2014
może powodować zwiększony ruch w sieciach stałych, jednakże w zakresie ograniczonym
ze względu na ww. przydział przepustowości łącza. W przypadku zauważalnego obniżenia
się przepustowości łącza użytkownik może sam ograniczyć lub wyłączyć przydział dla
społeczności WiFi lub zdecydować się na zakup łącza o zwiększonej przepustowości.
Poprzez rozpowszechnienie się społeczności WiFi wykorzystanie zasobów w sieciach stałych
zwiększy się i może to powodować konieczność dodatkowych inwestycji. Jednakże, jak
pokazują trendy rynkowe, w coraz większym stopniu operatorzy sieci stałych sami
proponują klientom uruchamianie dostępu dla społeczności WiFi.
6.4
Wpływ na konsumenta
Korzyści dla konsumentów z prawa do udostępniania lokalnych sieci radiowych można
rozpatrywać na dwóch płaszczyznach:

nadawania dostępu do lokalnych sieci w ramach porozumień sąsiedzkich o niewielkim
zasięgu;

wykorzystania wzajemnego dostępu do sieci lokalnych w ramach zorganizowanych wspólnot
(społeczności WiFi), w tym o zasięgu paneuropejskim.
W pierwszym przypadku wpływ Rozporządzenia na konsumentów będzie pozytywny ze względu
na możliwość wykorzystania dodatkowego kanału dostępu do Internetu. Jednak w wielu
przypadkach korzyść wynikająca z Rozporządzenia może być ograniczona do zalegalizowania
istniejącego stanu faktycznego, w którym użytkownicy już teraz udostępniają sygnał sieci
radiowej innym użytkownikom poza lokalem.
Należy zwrócić uwagę, że popularność takiego (sąsiedzkiego) modelu udostępniania sieci
radiowej może być ograniczona wśród konsumentów oczekujących wysokiej jakości usług oraz
niezależności w korzystaniu z zasobów sieci ze względu na:

zmniejszoną jakość połączenia w wyniku udostępniania sygnały radiowego przez przeszkody
architektoniczne (ściany, stropy);

zależność dostępności połączenia od użytkownika udostępniającego sygnał (hosta);

brak możliwości skorzystania z łączonych ofert telekomunikacyjnych (sygnał radiowy
umożliwia korzystanie jedynie z Internetu).
Jednocześnie można oczekiwać, że w dłuższej perspektywie w związku ze wzrostem
przepustowości łączy w konsekwencji realizacji celów Europejskiej Agendy Cyfrowej, jakość
połączeń przez udostępnione sieci domowe może ulec poprawie. Jednakże nawet w takim
przypadku może ona pozostać niższa niż oferowana przez stale rozwijające się pod względem
parametrów dostępu sieci komórkowe oraz komercyjne zewnętrzne sieci WiFi.
W przypadku korzystania ze wzajemnego dostępu do sieci lokalnych w ramach społeczności
WiFi także można wskazać korzyści dla konsumentów. Członkowie danej społeczności uzyskają
większe możliwości (dostęp w większej liczbie lokalizacji) połączenia z Internetem na
pośrednictwem WiFi. W efekcie w mniejszym stopniu będą oni zdani na korzystanie z dostępu
mobilnego, który charakteryzują limity transferu danych lub wysokie opłaty (w przypadku
korzystania z dostępu w ramach roamingu międzynarodowego).
94
© 2014 KPMG Advisory Spółka z ograniczoną
odpowiedzialnością sp.k.. All rights reserved.
Ministerstwo Administracji i Cyfryzacji
Ekspertyza w zakresie skutków regulacji dotyczącej
harmonizacji widma oraz usankcjonowania usług
specjalistycznych
5 grudnia 2014
6.5
Wpływ na regulacje i regulatora
Wpływ przepisów Rozporządzenia w zakresie dostępu do sieci RLAN na określoną w PT
działalność regulatora będzie ograniczony. Zawarty w art. 14 projektu Rozporządzenia zakaz
ograniczania dostępu do sieci będą podlegały kontroli Prezesa UKE na zasadach określonych w
art. 199 i następnych PT. Kontrola ta dotyczy bowiem wszystkich przepisów z zakresu
telekomunikacji, a więc automatycznie obejmie również kontrolę przestrzegania przepisów
Rozporządzenia.
Do rozważenia pozostaje natomiast wprowadzenie do katalogu kar pieniężnych kolejnej kary za
uniemożliwianie lub utrudnianie osób trzecich dostępu do sieci użytkownika końcowego.
Ponadto, art. 14 ust. 6 rozstrzyga jedną z ważnych w praktyce kwestii, będących przedmiotem
kontrowersji na gruncie przepisów PT. Pojawiły się bowiem wątpliwości jak z punktu widzenia
przepisów PT traktować fakt udostępniania sieci przez osoby lub podmioty niebędące
przedsiębiorcami telekomunikacyjnymi, a w szczególności czy poprzez fakt umożliwienia
dostępu taki podmiot wykonuje działalność telekomunikacyjną. W Wersji Bazowej
potwierdzono, że przedsiębiorstwo, organ lub inny użytkownik końcowy zapewniający publiczny
dostęp do sieci nie będą uznawani za dostawców łączności elektronicznej, o ile nie jest to
działalność komercyjna lub ma charakter dodatkowy w stosunku podstawowej działalności. W
Wersji Prezydencji wprowadza możliwość żądania notyfikacji przez regulatora dotyczącej
działalności gospodarczej polegającej na umożliwieniu dostępu do sieci na zasadach opisanych
w art. 3 ust. 2 Dyrektywy o zezwoleniach. Pozostawia się tu jednak regulatorowi swobodę co do
żądania takiej notyfikacji. Zmiana ta jednak zmienia sens pierwotnej wersji, którą należy ocenić
pozytywnie. Z Wersji Prezydencji nie wynika jasno, że podmioty prywatne udostępniające
niekomercyjnie sieć nie będą traktowane jako przedsiębiorcy telekomunikacyjni. Wersję Bazową
należy ocenić zdecydowanie pozytywnie jako rozstrzygającą wyżej wspomniane wątpliwości.
Uznanie takich podmiotów jako przedsiębiorców telekomunikacyjnych może w konsekwencji
oznaczać konieczność realizowania dodatkowych i uciążliwych obowiązków wynikających z PT,
co w praktyce należy uznać za bezzasadne i nierealistyczne.
6.6
Wpływ na budżet państwa
Zapisy Rozporządzenia w zakresie ograniczania dostępu do lokalnych sieci radiowych nie będą
miały bezpośredniego wpływu na budżet państwa. Możliwość udostępniania lokalnych sieci
radiowych powoduje pewne implikacje w zakresie oddziaływania na popyt na usługi
szerokopasmowe, które opisano w poprzedzających punktach. Oddziaływanie to, choć dotyczy
podmiotów gospodarczych, którymi są operatorzy, nie przekłada się w sposób bezpośredni na
zmiany dochodów lub wydatków budżetu państwa.
6.7
Podsumowanie oraz ocena adekwatności proponowanych zapisów oraz
alternatywne sposoby osiągnięcia zakładanych celów
W zakresie wpływu na operatorów telekomunikacyjnych:

zmniejszenie ruchu w sieciach komórkowych w rezultacie zwiększonego offloadingu będzie
potencjalnie nieznaczne i nie jest istotne dla analizy skutków Rozporządzenia. Offloading
będzie dotyczył nowego ruchu, który pojawi się w związku z możliwością nieodpłatnego
95
© 2014 KPMG Advisory Spółka z ograniczoną
odpowiedzialnością sp.k.. All rights reserved.
Ministerstwo Administracji i Cyfryzacji
Ekspertyza w zakresie skutków regulacji dotyczącej
harmonizacji widma oraz usankcjonowania usług
specjalistycznych
5 grudnia 2014
korzystania z dostępu do Internetu za pomocą szerzej udostępnianych łączy WiFi
(poszerzenie dostępu do sieci WiFi będzie bezpośrednim skutkiem Rozporządzenia);

offloading może powodować zwiększony ruch w sieciach stałych. Jednakże ze względu na
powszechną praktykę świadczenia przez operatorów połączeń do Internetu o gwarantowanej
minimalnej przepustowości, ten zwiększony ruch może nie być obsługiwany ze względu na
ograniczoną pojemność zasobów sieciowych operatorów (ruch ten musiałby mieścić się w
gwarantowanej przepustowości). Brak możliwości obsłużenia tego ruchu, a co za tym idzie
spadek jakości połączenia, może powodować zaniechanie połączenia przez użytkownika.
W zakresie wpływu na konsumentów:

w przypadku udostępniania lokalnych sieci WiFi w ramach porozumień sąsiedzkich o
niewielkim zasięgu skutki Rozporządzenia dla konsumentów można uznać za pozytywne ze
względu na możliwość wykorzystania dodatkowego kanału dostępu do Internetu. Jednak
prawdopodobnie w wielu przypadkach zapisy Rozporządzenia zalegalizują istniejący stan
faktyczny, w którym użytkownicy już obecnie udostępniają sygnał sieci radiowej innym
użytkownikom poza lokalem;

w przypadku wykorzystania wzajemnego dostępu do sieci lokalnych w ramach społeczności
WiFi, w tym o zasięgu paneuropejskim można wskazać korzyści dla konsumentów w postaci
uzyskania większej możliwości połączenia z Internetem za pośrednictwem WiFi (dostęp w
większej liczbie lokalizacji). W efekcie w mniejszym stopniu konsumenci będą zależni od
dostępu mobilnego, dla którego obecnie operatorzy stosują limity transferu danych lub
wysokie opłaty (w przypadku korzystania z dostępu w ramach roamingu
międzynarodowego).
W zakresie wpływu na Regulatora i regulacje:

aktualnie obowiązujące przepisy nie regulują w szczególny sposób dostępu do sieci RLAN –
w praktyce operatorzy stosują ograniczenia mające zapobiegać udostępnianiu łączy innym
konsumentom;

rozporządzenie rozszerza zakres obowiązków kontrolnych Prezesa UKE o nowy obszar tj.
kontrolę przestrzegania zakazu uniemożliwiania dostępu do lokalnych sieci radiowych;

w Wersji Bazowej potwierdzono, że przedsiębiorstwo, organ lub inny użytkownik końcowy
zapewniający publiczny dostęp do sieci nie będą uznawani za dostawców łączności
elektronicznej, o ile nie jest to działalność komercyjna lub ma charakter dodatkowy w
stosunku podstawowej działalności. W Wersji Prezydencji wprowadza się możliwość żądania
notyfikacji Regulatorowi działalności gospodarczej polegającej na umożliwieniu dostępu do
sieci. Pozostawia się tu jednak Regulatorowi swobodę co do żądania takiej notyfikacji.
Uznanie takich podmiotów jako przedsiębiorców telekomunikacyjnych może w
konsekwencji oznaczać konieczność realizowania dodatkowych i uciążliwych obowiązków
wynikających z PT;

gwarantowanie uprawnień użytkowników końcowych w zakresie umożliwienia dostępu do
sieci wpisuje się w aktualnie sformułowane w PT zadania organów administracji, a w
szczególności wspieranie dostępu użytkowników do informacji oraz możliwości ich
rozpowszechniania oraz korzystania z dowolnych aplikacji i usług (art. 189 ust. 2 pkt 3 lit. h
PT).
96
© 2014 KPMG Advisory Spółka z ograniczoną
odpowiedzialnością sp.k.. All rights reserved.
Ministerstwo Administracji i Cyfryzacji
Ekspertyza w zakresie skutków regulacji dotyczącej
harmonizacji widma oraz usankcjonowania usług
specjalistycznych
5 grudnia 2014
W zakresie wpływu na budżet:

zapisy Rozporządzenia w zakresie ograniczania dostępu do lokalnych sieci radiowych nie
będą miały bezpośredniego wpływu na budżet państwa.
W celu oceny proporcjonalności i adekwatności proponowanych zapisów Rozporządzenia
zidentyfikowano szanse i zagrożenia, jakie niesie ze sobą wprowadzenie Rozporządzenia dla
rynku telekomunikacyjnego (w tym operatorów i konsumentów) oraz administracji publicznej
(Regulator i budżet państwa). Podsumowanie przeprowadzonych analiz zostało przestawione na
poniższym schemacie.
Schemat: Szanse i zagrożenia wynikające z zapisów Rozporządzenia w zakresie sieci RLAN
Szanse
do rozszerzenia oferty o usługi
+ Potencjał
administrowania powstających społeczności WiFi – na
zasadach zbliżonych do usługi FON
Operatorzy
Korzyści z większej dostępności sieci WiFi:
przypadku porozumień sąsiedzkich możliwość
+ • Wlegalnego
wykorzystania dodatkowego kanału dostępu do
Konsumenci
Regulator i
regulacje
Budżet
państwa
+
Internetu w miejscu zamieszkania
• W przypadku społeczności Wi-Fi możliwość dostępu do
sieci w większej liczbie lokalizacji – w efekcie mniejsza
zależność od dostępu mobilnego objętego limitami
transferu danych
kwestii nie uznawania podmiotów
+ Rozstrzygnięcie
udostępniających niekomercyjnie sieć jako
Zagrożenia
‒
Nieznaczne zmniejszenie popytu na usługi dostępu do
Internetu w stałej lokalizacji z tytułu braku ograniczeń
dla współdzielenia łącza (szczególnie w przypadkach
porozumień sąsiedzkich)
‒
Zmniejszenie ruchu w sieciach mobilnych ze względu
na offloading – potencjalnie nieznaczne, gdyż w
najbliższej przyszłości prognozowany jest znaczący
wzrost wolumenów ruchu w sieciach mobilnych, który
może rekompensować efekt zwiększonego
offloadingu
‒
‒
Ryzyko w zakresie bezpieczeństwa danych:
• Wraz ze wzrostem liczby użytkowników wspólnie
korzystających z sieci lokalnych wzrost ryzyka
nieuprawnionego dostępu do nieszyfrowanych danych
(przy nieodpowiednim zabezpieczeniu połączenia)
• Ryzyko podejrzenia o czyn zabroniony w sieci skierowane
w pierwszej kolejności na właściciela łącza, a nie
rzeczywistego sprawcę, którym może być inny użytkownik
współdzielonego dostępu
Nie dotyczy
przedsiębiorców telekomunikacyjnych
Nie dotyczy
Nie dotyczy
Legenda:
+ ‒
+ ‒
Wszystkie wersje Rozporządzenia
Wersja Bazowa
Wersja PE i Prezydencji
Wpływ istotny
Wpływ mniej istotny
*w porównaniu do stanu obecnego
Źródło: Opracowanie KPMG
Zapisy w zakresie dostępu do lokalnych sieci radiowych wspierają cele stawiane w
Rozporządzeniu przede wszystkim w zakresie poprawy pozycji klientów końcowych na rynku
telekomunikacyjnym. Poprawa pozycji klientów końcowych może nastąpić w wyniku uzyskania
przez nich większej liczby kanałów dostępu do Internetu (za pośrednictwem współdzielonych
sieci lokalnych), co nie będzie podlegać ograniczeniom nakładanym obecnie przez operatorów.
Zniesienie ograniczeń w dostępie do lokalnych sieci radiowych pozostanie neutralne z punktu
widzenia popytu na usługi dostępowe w stałej lokalizacji w zakresie, w jakim dotyczyć będzie
zalegalizowania obecnej praktyki udostępnia lokalnych sieci radiowych. Jednocześnie można
97
© 2014 KPMG Advisory Spółka z ograniczoną
odpowiedzialnością sp.k.. All rights reserved.
Ministerstwo Administracji i Cyfryzacji
Ekspertyza w zakresie skutków regulacji dotyczącej
harmonizacji widma oraz usankcjonowania usług
specjalistycznych
5 grudnia 2014
spodziewać się nieznacznego (nieistotnego) spadku popytu na usługi dostępowe w stałej
lokalizacji ze strony użytkowników, którzy zdecydują się na współdzielenie lokalnej sieci
radiowej dopiero po wejściu w życie Rozporządzenia (w szczególności w ramach tzw.
porozumień sąsiedzkich). Ewentualny spadek popytu w zakresie usług dostępowych w stałej
lokalizacji może nie przyczyniać się do innego celu rozporządzenia, jakim jest zwiększenie skali
działalności operatorów telekomunikacyjnych.
W zakresie pozostałych celów Rozporządzenia, zapisy znoszące ograniczenia w dostępie do
lokalnych sieci radiowych pozostają neutralne.
Nie zidentyfikowano alternatywnych środków do realizacji celu w zakresie poprawy pozycji
klientów końcowych poprzez zniesienie ograniczeń w dostępie do sieci lokalnych. Biorąc pod
uwagę, że część operatorów już w obecnym stanie prawnym z własnej inicjatywy rezygnuje z
nakładania ograniczeń na udostępnianie sieci radiowych, w przyszłości można spodziewać się
upowszechnienia tego zjawiska. Jednakże bez działań administracyjnych (wdrożenie zapisów
Rozporządzenia) nadmieniona samoregulacja jest trudna do określenia w czasie.
Zapisy dotyczące uregulowania statusu przedsiębiorców, organów lub innych użytkowników
końcowych, zapewniających publiczny dostęp do lokalnej sieci radiowej, jako niebędących
dostawcami łączności elektronicznej należy uznać za zasadne z punktu widzenia celu, jakim jest
uspójnienie i ustabilizowanie obowiązków regulacyjnych w krajach członkowskich.
98
© 2014 KPMG Advisory Spółka z ograniczoną
odpowiedzialnością sp.k.. All rights reserved.
Ministerstwo Administracji i Cyfryzacji
Ekspertyza w zakresie skutków regulacji dotyczącej
harmonizacji widma oraz usankcjonowania usług
specjalistycznych
5 grudnia 2014
7
Ocena zapisów dotyczących neutralności sieci i usług
specjalistycznych
Rozporządzenie wprowadza pojęcie usług specjalistycznych, nieobecne dotychczas na rynku.
Oznacza ono usługi o podwyższonej jakości transmisji, świadczone przez dostawców łączności i
dostawców treści użytkownikom końcowym (patrz rozdział 7.2). Jest to rozwiązanie, które de
facto odchodzi od rozważanej w wielu krajach zasady neutralności sieci, oznaczającej w
uproszczeniu przesyłanie każdego rodzaju ruchu na takich samych zasadach „best-effort”.
Pojęcie neutralności sieci jest wielowymiarowe i odnosi się przede wszystkim do trzech
następujących aspektów:

Zasady otwartości Internetu – oznacza dostęp do wszystkich legalnych zasobów Internetu,
udostępnianych przez dostawców treści. W myśl tej zasady operator nie może blokować
konkretnych stron internetowych bądź konkretnych treści, niezależnie od wysokości
subskrybowanego abonamentu na usługę dostępu do Internetu. Zasada ta oznacza także, że
każdy dostawca treści ma swobodę udostępniania innym użytkownikom sieci Internet
własnych treści a także świadczenia usług w oparciu o tę sieć.

Zasady równego traktowania ruchu – dotyczy możliwości priorytetyzowania ruchu, tj.
nadawaniu poszczególnym jego rodzajom (jak np. wideo, transfer plików, itp.) bądź
konkretnym usługom (np. YouTube, Facebook) różnych priorytetów, skutkujących różnym
poziomem jakości odbieranej przez użytkownika końcowego. Zasada neutralności sieci w
rozumieniu konserwatywnym nie dopuszcza ograniczania, spowalniania bądź nierównego
traktowania różnych rodzajów ruchu przez dostawców łączności. Tym samym oznacza to, że
w neutralnym Internecie cały ruch jest przesyłany na zasadach „best-effort”.

Nowych modeli biznesowych w kontekście łańcucha wartości w Internecie – dotyczy
stworzenia środowiska biznesowego dla graczy będących ogniwami łańcucha wartości w
Internecie, tj. przede wszystkim dostawców treści i dostawców łączności, które pobudza do
inwestycji, stymuluje ich rozwój i innowacyjność świadczonych przez nich usług. Zasada
neutralności sieci w rozumieniu konserwatywnym ma przede wszystkim gwarantować
nowym dostawcom treści otwarty dostęp do sieci Internet i łatwość w świadczeniu przez nich
usług.
Debata nad neutralnością sieci i usługami specjalistycznymi o podwyższonej jakości jest
przeprowadzana w trzech powyższych wymiarach. Motorem tej dyskusji stały się następujące
aspekty:

Wobec zasady otwartości Internetu – istnieje obawa ze strony użytkowników, że operatorzy
w poszukiwaniu sposobów powiększania przychodu będą blokować niektóre strony
internetowe (patrz rozdział 7.1), umożliwiając dostęp do nich jedynie użytkownikom z
relatywnie drogimi abonamentami;

Wobec zasady równego traktowania ruchu – na rynku istnieją praktyki ograniczające
użytkowników bądź usługi generujące znaczące wolumeny ruchu44 (np. P2P). U ich podstaw
leży takie zarządzanie ruchem w sieci, aby nie dochodziło regularnie do przeciążeń.
Źródło: http://ec.europa.eu/digital-agenda/sites/digitalagenda/files/Traffic%20Management%20Investigation%20BEREC_2.pdf
44
99
© 2014 KPMG Advisory Spółka z ograniczoną
odpowiedzialnością sp.k.. All rights reserved.
Ministerstwo Administracji i Cyfryzacji
Ekspertyza w zakresie skutków regulacji dotyczącej
harmonizacji widma oraz usankcjonowania usług
specjalistycznych
5 grudnia 2014
Jakkolwiek spowalnianie konkretnego typu ruchu ogranicza korzyści wynikające z usługi
dostępu do Internetu;

Wobec tworzenia nowych modeli biznesowych - operatorzy poszukują nowych źródeł
przychodów, które pozwolą im pozyskać środki na inwestycje w sieć i zahamować spadek
ARPU. Jednym z rozważanych rozwiązań jest partycypacja dostawców treści w kosztach
usług łączności (tj. utrzymania infrastruktury).
Wymiarów tych nie można jednak rozpatrywać niezależnie. Podstawą całej dyskusji jest bowiem
ryzyko eksperymentowania z nowymi modelami biznesowymi (które m.in. zakładają blokowanie
pewnych usług w określonych abonamentach) oraz takie zarządzanie ruchem, które pozwoli
operatorom na efektywne działanie na rynku telekomunikacyjnym. Upraszczając, tocząca się
dyskusja ma na celu zapewnienie środowiska kompromisowego, godzącego interesy trzech stron
– dostawców łączności, dostawców treści oraz konsumentów.
W pierwszym podrozdziale niniejszej części ekspertyzy, przedstawione zostały trendy na rynku
telekomunikacyjnym oraz głosy w debacie dotyczącej neutralności sieci. Rozdział 7.2 zawiera
analizę prawną proponowanych zapisów oraz szczegółową analizę definicji usług
specjalistycznych, proponowanych w trzech wersjach Rozporządzenia. W kolejnych rozdziałach
dokonano analizy Rozporządzenia i oceny wpływu na dostawców usług łączności, dostawców
treści (jako ważnych interesariuszy działających w Internecie), konsumentów, Prezesa UKE oraz
na budżet państwa, zgodnie z kryteriami oceny określonymi w rozdz. 3.2.
7.1
Kluczowe założenia – trendy technologiczne i rynkowe
W związku z obserwowanym w całej Europie (w tym Polsce) spadkiem średnich przychodów na
klienta (ARPU), wynikającym ze wzrostu poziomu konkurencji na rynkach oraz zachodzącymi
zmianami zachowań klienckich (np. odchodzeniem od smsów na rzecz aplikacji do przesyłania
wiadomości takich jak WhatsApp czy Messenger), operatorzy telekomunikacyjni zmuszeni są
prowadzić poszukiwania nowych źródeł przychodów, a tym samym do rozszerzenia
dotychczasowego portfela usług. Zarówno globalne45 jak i lokalne prognozy rynku
telekomunikacyjnego46 wskazują, że ten trend będzie utrzymany. Do przykładów wprowadzania
nowych usług przez europejskich (w tym polskich) operatorów usługi można zaliczyć np.:

przetwarzanie w chmurze (np. dysk w chmurze MyDysk oferowany przez T-Mobile w
Polsce),

łączność M2M47 (obszerny portfel usług posiada przykładowo Telefonica w Hiszpanii),

usługi telewizyjne (IPTV48, VoD49 są w portfelach usług większości operatorów, zarówno
komórkowych, jak i stacjonarnych).
45 Raporty OVUM Understanding how Telco Innovate oraz Free VoD and SVoD services are entering the
mainstream in developed markets
46 Raport BMI Poland Telecommunication Report Q4 2014, raport UKE
47 M2M – ang. Machine-to-machine – technika polegająca na samoistnej i automatycznej komunikacji między
urządzeniami, zazwyczaj wykorzystując łącze internetowe;
48 IPTV – telewizja IP, wykorzystująca sieć Internet do przesyłu treści;
49 VoD – Video on Demand – usługa polegająca na wirtualnej wypożyczalni materiałów wideo, dostępnych na
żądanie;
100
© 2014 KPMG Advisory Spółka z ograniczoną
odpowiedzialnością sp.k.. All rights reserved.
Ministerstwo Administracji i Cyfryzacji
Ekspertyza w zakresie skutków regulacji dotyczącej
harmonizacji widma oraz usankcjonowania usług
specjalistycznych
5 grudnia 2014
Biorąc pod uwagę rynek polski, na rynku usług mobilnych, poszerzenie bazy klienckiej jest
utrudnione. Wynika to z wartości wskaźnika penetracji rynku usług mobilnych, która w Polsce
osiągnęła nasycenie na poziomie 140%. Można się spodziewać wzrostu liczby kart SIM
w konsekwencji rozwoju rynku M2M, lecz faktyczna liczba klientów korzystających
z tradycyjnych usług mobilnych nie może zmienić się znacząco50.
Rynek dostępu stacjonarnego charakteryzuje się zróżnicowanym poziomem konkurencji w
zależności od geotypu. O ile w aglomeracjach miejskich jest to rynek konkurencyjny, o tyle na
terenach mniej zaludnionych istnieje dysproporcja między operatorem zasiedziałym (Orange) a
graczami alternatywnymi. W związku z tym, możliwości pozyskania nowych klientów są różne i
zależą od obszaru geograficznego. Na terenach miejskich, w ogólności, istnieje infrastruktura
umożliwiająca świadczenie dodatkowych usług (w tym wymagających dużych przepływności
usług wideo). Z drugiej strony, z powodu wysokiego poziomu konkurencji, pozyskanie klienta na
tych terenach może być trudniejsze w porównaniu do terenów wiejskich. Tam z kolei istnieje
potencjał do pozyskania przez nowych operatorów zwłaszcza tych konsumentów, którzy do tej
pory mieli dostęp do oferty jedynie operatora zasiedziałego. Nowi operatorzy muszą jednak
zapewnić taką infrastrukturę, która przeniesie także te aplikacje i usługi, które generują duże ilości
danych.
Ważnym trendem jest także rozwój świadczenia usług w modelu B2B2C przez operatorów
zarówno mobilnych jak i stacjonarnych. Model ten polega na zawieraniu partnerstw z
przedsiębiorstwami działającymi w różnych sektorach i oferowaniu stworzonych wspólnie usług
wertykalnych klientom końcowym. Przykładami usług tworzonych przez operatora
telekomunikacyjnego i partnera sektorowego w omawianym modelu są następujące rozwiązania:

Inteligentne miasto, stworzone na bazie usług M2M przez operatora Telefonica i Urząd
Miasta Santander;

Usługi e-zdrowia, stworzone dla obywateli Chin przez China Telecom (operator), dostawcę
osprzętu elektronicznego Qualcomm, oraz dwie organizacje z sektora opieki zdrowotnej Community Health Association oraz Life Care Networks;

Reklamy mobilne (m-advertising) tworzone przez agencje reklamowe, banki i
przedsiębiorstwa z sektora handlu detalicznego, na bazie platformy dostarczanej przez
brytyjskich operatorów EE, O2 i Vodafone;

Płatności elektroniczne (m-payments) stworzone we współpracy Alior Banku i T-Mobile,
obejmujące stworzenie elektronicznego portfela (MyWallet) z możliwością płatności
zbliżeniowych poprzez smartfon obsługujący technologię NFC.
Model B2B2C jest w fazie wczesnego rozwoju w całej Europie, w tym w Polsce. Model ten w
ogólności stosuje się w celu zwiększenia liczby klientów (w tym poprzez lojalizację) oraz
efektywniejszego wykorzystania posiadanych zasobów (w przypadku operatorów przede
wszystkim infrastruktury sieciowej). W strukturze przychodów operatorskich, nowe usługi w
odróżnieniu od tradycyjnych posiadają niewielki udział. Usługi o wartości dodanej, czyli usługi
wykraczające zakresem i charakterem poza zbiór podstawowych usług telekomunikacyjnych,
takich jak transmisja głosu, wiadomości tekstowych i dostęp do Internetu, stanowią mniej niż 5%
całkowitych przychodów51. Podstawowym celem wdrażania tego rodzaju usług przez operatorów
50
51
Źródło: raport Cisco Visual Networking Index
Źródło: Raport OVUM Understanding How Telcos Innovate
101
© 2014 KPMG Advisory Spółka z ograniczoną
odpowiedzialnością sp.k.. All rights reserved.
Ministerstwo Administracji i Cyfryzacji
Ekspertyza w zakresie skutków regulacji dotyczącej
harmonizacji widma oraz usankcjonowania usług
specjalistycznych
5 grudnia 2014
w obecnym stanie rynku jest zwiększanie bądź utrzymywanie wskaźnika net adds, tj. lojalizacja
obecnie posiadanych klientów i pozyskiwanie klientów odchodzących od konkurencji.
Przykładem nowych usług o wartości dodanej jest współpraca brytyjskiego operatora kablowego
Virgin Media z dostawcą treści wideo - Netflix. Pomimo posiadania w ofercie tradycyjnej usługi
telewizji oraz własnej usługi VoD, operator umożliwił klientom dostęp do popularnej bazy
materiałów VoD, uzasadniając, iż nie jest to działanie mające na celu zastąpienie własnej usługi
usługą zewnętrzną, lecz jej rozszerzenie i uzupełnienie. Virgin Media chce, poprzez oferowanie
szerokiego zakresu treści VoD, dostarczać klientom unikalny w skali kraju zakres treści wideo.
Ważnym aspektem budującym wartość takiej usługi jest wysoka rozpoznawalność marki Netflix,
która ma dodatkowo zachęcić do korzystania z podobnej usługi własnej operatora52.
Trendy dotyczące wdrażania neutralności sieci na różnych rynkach europejskich
Rynek holenderski jest jednym z pierwszych na świecie, gdzie uregulowano kwestię
neutralności sieci. Dotychczasowe doświadczenia umożliwiają ocenę wstępnych skutków
wpływu zasady neutralności sieci na rynek telekomunikacyjny.
W Holandii w ramach nowelizacji ustawy o Prawie Telekomunikacyjnym w 2011 roku
wprowadzono zasady neutralności sieci jako odpowiedź na plany największego holenderskiego
operatora KPN dotyczące wprowadzania opłat za korzystanie z usług dostawców OTT. Pojawiły
się wówczas przypuszczenia o stosowaniu przez wspomnianego operatora technik DPI,
oznaczających odczytywanie przez operatora danych przesyłanych do i od użytkowników
korzystających z usług OTT za pośrednictwem jego sieci. Praktyki te naruszają prywatność
przesyłanych danych, zatem rodzą obawy dotyczące ochrony danych osobowych bądź wolności
słowa53.
Obecne prawo holenderskie ma na celu zapewnienie użytkownikom swobody dostępu do
otwartego Internetu, gwarantując niedyskryminowanie żadnego z rodzajów ruchu, ani
poszczególnych aplikacji. Blokowanie bądź obniżanie jakości ruchu jest możliwe jedynie w
uzasadnionych przypadkach, mających na celu zapewnienie nieprzerwanego działania oraz
bezpieczeństwa sieci i terminali użytkowników końcowych.
Po wprowadzeniu ww. nowelizacji prawa nastąpił wzrost cen usług 3G54. Przykładowo, T-Mobile
wycofał plany taryfowe obejmujące nielimitowany dostęp do Internetu, a Vodafone pomniejszył
oferowane pakiety danych. Uzasadnieniem tych kroków jest coraz mniejszy zysk z usług
głosowych oraz brak możliwości blokowania takich aplikacji jak Skype czy WhatsApp, które
stanowią substytuty do tradycyjnych usług mobilnych – usługi głosowej oraz SMS/MMS.
Rynek brytyjski reprezentuje z kolei podejście prooperatorskie, dające dostawcom usług
wolność do rozszerzania ich dotychczasowych modeli biznesowych.
Ofcom, regulator rynku telekomunikacyjnego w Wielkiej Brytanii, przeanalizował kwestie
neutralności sieci na brytyjskim rynku telekomunikacyjnym. Skonkludował, że dopuszczenie
stosowania praktyk zarządzania ruchem przez operatorów może przynieść korzyści
konsumentom. Nie wprowadził regulacji ex-ante co do stosowania narzędzi zarządzania ruchem
i ochrony neutralności Internetu. Operatorzy otrzymali możliwość wprowadzania nowych modeli
biznesowych, bazujących na zróżnicowanych politykach zarządzania ruchem. Regulator
zachował natomiast prawo interwencji w przypadku podejrzenia o stosowaniu przez operatorów
Źródło: raport OVUM Virgin Media brings in Netflix to maintain customer loyalty
Na podstawie raportu Net neutrality – Dutch solution or Dutch disease?, 2013
54 Zgodnie z raportem OVUM Net Neutrality: The Approach of Regulators and the Industry
52
53
102
© 2014 KPMG Advisory Spółka z ograniczoną
odpowiedzialnością sp.k.. All rights reserved.
Ministerstwo Administracji i Cyfryzacji
Ekspertyza w zakresie skutków regulacji dotyczącej
harmonizacji widma oraz usankcjonowania usług
specjalistycznych
5 grudnia 2014
praktyk antykonkurencyjnych tj. dyskryminacji usług innych dostawców względem usług
własnych.
Brytyjski regulator podjął równocześnie inne działania mające na celu zwiększenie
transparentności informacji o praktykach zarządzania ruchem55, aby chronić jakość Internetu
„best-effort”. Takim działaniem jest stworzenie dobrowolnej deklaracji Code of Practice (Kodeks
dobrych praktyk), w której operatorzy zobowiązują się do publikacji informacji o stosowanych
środkach zarządzania ruchem dla każdego z oferowanych planów taryfowych, w ustalonej formie
tabeli KFI (Key Facts Indicators). Dokument ten podpisali najwięksi brytyjscy dostawcy usług
dostępu do Internetu. Zgodnie z opublikowanymi tabelami KFI, stosowane na brytyjskim rynku
przykładowe narzędzia zarządzania ruchem przedstawiono w tabeli 10.
Tabela 10. Przykład narzędzi zarządzania ruchem stosowanych przez brytyjskich operatorów
stacjonarnych.
BT
Operator
Virgin Media
Vodafone







Stosowane narzędzia
Obniżanie przepływności usług peer-to-peer (usługi te nie są jednak blokowane)
Gwarancja jakości własnej usługi VoD – BT Vision
Obniżanie przepływności usług transferu plików w godzinach szczytu
Obniżanie przepływności 5% klientów generujących największy ruch w sieci
Nadawanie priorytetu usługom czasu rzeczywistego, jak np. VoIP, gry online,
strumieniowanie na żywo
Blokowanie treści dla dorosłych (treści o charakterze hazardowym i erotycznym)
Blokowanie bądź ograniczanie pasma użytkownikom, którzy generują znaczący
wolumen ruchu, skutkujący przeciążeniem sieci
Plusnet
 Nadawanie priorytetu usługom VoIP i gier online w godzinach szczytu
Źródło: Tabele KFI pochodzące ze stron operatorów
Wśród brytyjskich operatorów mobilnych, T-Mobile oraz Vodafone stosują praktyki blokowania
i ograniczania ruchu. Klienci T-Mobile posiadający usługi pre-paid oraz niższe abonamenty mają
zablokowane usługi VoIP, natomiast usługi peer-to-peer posiadają ograniczenie przepływności
do 50 kbit/s na użytkownika. Vodafone blokuje usługi VoIP w abonamentach niższych niż 40
GBP miesięcznie.
Kolejnym działaniem brytyjskiego regulatora jest określenie minimalnego zakresu informacji,
które powinny być przedstawiane klientom w procesie sprzedaży usług, to jest:

średnia przepływność, której konsument może oczekiwać w ramach dostarczania usługi
dostępu do Internetu;

stosowanych przez dostawcę praktyk zarządzania ruchem dla poszczególnych rodzajów
ruchu (np. obniżanie przepływności dla usług peer-to-peer w godzinach szczytu);

aplikacji blokowanych przez operatora w danej usłudze dostępu do Internetu.
We Francji trwa obecnie proces konsultacyjny nad propozycją ustawy regulującej
neutralność sieci, której główne założenia pokrywają się z analizowanym Rozporządzeniem.
Na rynku francuskim obserwowany jest proces odchodzenia operatorów stacjonarnych i
mobilnych od praktyk blokowania lub spowalniania określonych treści, który nie jest
55
Źródło: http://consumers.ofcom.org.uk/news/improving-traffic-management-transparency/
103
© 2014 KPMG Advisory Spółka z ograniczoną
odpowiedzialnością sp.k.. All rights reserved.
Ministerstwo Administracji i Cyfryzacji
Ekspertyza w zakresie skutków regulacji dotyczącej
harmonizacji widma oraz usankcjonowania usług
specjalistycznych
5 grudnia 2014
konsekwencją wprowadzonych regulacji. Według informacji zebranych przez regulatora, obecnie
stosowane techniki zarządzania ruchem w ogólności opierają się o zasadę niedyskryminacji56.
Jakkolwiek, problem blokowania bądź spowalniania wciąż istnieje. Regulator francuski ARCEP
wskazuje, iż problem dotyczy głównie operatorów mobilnych. Blokowane są przede wszystkim:

aplikacje VoIP, które są substytutem usług głosowych i kanibalizują rynek mobilnych usług
głosowych;

aplikacje P2P, generujące istotne wolumeny ruchu w sieci;

aplikacje służące do udostępniania Internetu innym użytkownikom za pośrednictwem
telefonu;

grupy dyskusyjne, za pośrednictwem których możliwa jest wymiana materiałów
multimedialnych, generujących również istotny wolumen ruchu57.
Warto też zwrócić uwagę na wydarzenia, które zachodzą w Stanach Zjednoczonych. Rynek
amerykański odznacza się znaczącą dynamiką zmian w obszarze neutralności sieci.
W 2011 roku zaczęło obowiązywać tam prawo sankcjonujące neutralność sieci w zakresie
nieblokowania żadnych legalnej treści bądź aplikacji (a więc otwartości Internetu) oraz
niedyskryminacji. Ważnym wydarzeniem jest wygrana operatora Verizon w sprawie sądowej,
dotyczącej łamania przez niego zasady neutralności sieci poprzez ograniczanie przepływności
konkretnych treści. W uzasadnieniu podano, iż regulator amerykański przekroczył swoje
uprawnienia nakładając te wymogi na operatorów. W listopadzie 2014 roku natomiast, prezydent
Barack Obama stanął w obronie neutralności sieci.
Istotna jest także nawiązująca się współpraca dostawcy treści (Netflix) z dostawcą łączności
(Comcast). Jest to kooperacja dwóch znaczących graczy działających w Stanach
Zjednoczonych, która ma na celu dostarczanie materiałów Netflix z wyższą niż dotąd jakością
użytkownikom końcowym, w zamian za partycypację w kosztach transferu danych58. Szczegóły
tej współpracy nie są znane. Na stronach Comcast brak informacji o usłudze specjalistycznej dla
klientów końcowych na dostęp do materiałów Netflix. Przewiduje się natomiast, że działanie to
może skutkować współpracą tego oraz innych dostawców treści ze wszystkimi dostawcami
łączności na rynku amerykańskim59.
Przykład ten pokazuje, że sankcjonowanie zasady neutralności sieci jest problemem złożonym,
angażującym różne grupy interesariuszy, a rynek nieistniejących obecnie w Polsce usług
specjalistycznych może się rozwinąć w przyszłości.
Wnioski
Podsumowując niniejszą sekcję, podstawą analiz przeprowadzonych w dalszej części tego
rozdziału są następujące założenia:
Źródło: Raport OVUM Net Neutrality: The Approach of Regulators and the Industry
Źródło: Raport ARCEP
58 Źródło: http://qz.com/256586/the-inside-story-of-how-netflix-came-to-pay-comcast-for-internet-traffic/
59 Źródło: http://www.nytimes.com/2014/02/24/business/media/comcast-and-netflix-reach-a-streamingagreement.html?_r=0
56
57
104
© 2014 KPMG Advisory Spółka z ograniczoną
odpowiedzialnością sp.k.. All rights reserved.
Ministerstwo Administracji i Cyfryzacji
Ekspertyza w zakresie skutków regulacji dotyczącej
harmonizacji widma oraz usankcjonowania usług
specjalistycznych
5 grudnia 2014
7.2

W Polsce i w Europie obserwuje się postępujący spadek ARPU z usług łączności;
Operatorzy zmuszeni są do poszerzania portfolio usług i zmian w dotychczasowych
modelach biznesowych;

Rynek telekomunikacyjny w Polsce cechuje się różnym poziomem konkurencji (w
podziale na rynek usług mobilnych, rynek usług stacjonarnych w miastach i rynek usług
stacjonarnych na wsiach), a tym samym różnymi możliwościami pozyskiwania klientów;

Na rynku rozwija się model B2B2C, który może być podstawą rozwoju usług
specjalistycznych o podwyższonej jakości;

Na rynku europejskim zaobserwowano praktyki niezgodne z konserwatywnym rozumieniem
zasad otwartości Internetu i równego traktowania każdego rodzaju ruchu. Regulatorzy
różnych reprezentują odmienne stanowiska w sprawie tych praktyk oraz odmienne
stanowisko w dyskusji nad neutralnością sieci.
Analiza aktualnego stanu prawnego oraz projektowanych zmian
Aktualny stan prawa krajowego w zakresie neutralności sieci, usług
specjalistycznych i transparentności
Zasada neutralności sieci rozumiana jako zakaz nakładania ograniczeń na dostęp użytkowników
do Internetu nie została wyraźnie zdefiniowana w przepisach PT. Należy jednak zwrócić uwagę,
że jednym z celów ustawy jest zapewnienie użytkownikom maksymalnych korzyści w zakresie
różnorodności, ceny i jakości usług telekomunikacyjnych. Przepis jest odpowiednikiem art. 8 ust.
3 lit. a) Dyrektywy ramowej. Jednocześnie wśród zadań regulatora wskazano wspieranie dostępu
użytkowników do informacji oraz możliwości ich rozpowszechniania oraz korzystania z
dowolnych aplikacji i usług (art. 189 ust. 2 pkt 3 lit. h PT). Pierwszy z cytowanych przepisów
należy rozumieć jako prawo użytkownika do korzystania z dowolnych usług
telekomunikacyjnych, a więc wszystkich jakie są do wyboru, przy czym przepis kładzie nacisk
na maksymalizację korzyści po stronie użytkownika. W powiązaniu z drugim z powołanych
przepisów, powinien być interpretowany jako przeszkoda w priorytetyzacji jakichkolwiek usług.
W chwili obecnej przepisy PT zawierają szczegółowe wymogi dotyczące zawartości umowy o
świadczenie publicznie dostępnych usług telekomunikacyjnych. Wśród informacji
obowiązkowych umowa powinna zawierać informacje o:

ograniczeniach w zakresie korzystania z udostępnionych abonentowi przez dostawcę usług
telekomunikacyjnych urządzeń końcowych, o ile zostały one wprowadzone przez dostawcę
usług lub na jego zlecenie;

danych dotyczących funkcjonalności świadczonej usługi obejmujące informacje, w tym m.
in.:
-
o wszelkich ograniczeniach w dostępie lub korzystaniu z usług i aplikacji,
-
o procedurach wprowadzonych przez dostawcę usług w celu pomiaru i organizacji ruchu
w sieci, aby zapobiec osiągnięciu lub przekroczeniu pojemności łącza, wraz z informacją
o ich wpływie na jakość świadczonych usług,
-
o działaniach, jakie dostawca usług jest uprawniony podejmować w związku z
przypadkami naruszenia bezpieczeństwa lub integralności sieci i usług;
105
© 2014 KPMG Advisory Spółka z ograniczoną
odpowiedzialnością sp.k.. All rights reserved.
Ministerstwo Administracji i Cyfryzacji
Ekspertyza w zakresie skutków regulacji dotyczącej
harmonizacji widma oraz usankcjonowania usług
specjalistycznych
5 grudnia 2014

danych dotyczących jakości usług, w szczególności minimalne oferowane poziomy jakości
usług, w tym czas wstępnego przyłączenia, a także inne parametry jakości usług, jeżeli zostały
określone przez Prezesa UKE.
Zagadnienie jakości usług i transparentności informacji na temat jakości zostały uregulowane w
art. 62a – 63a PT.
Przedsiębiorca telekomunikacyjny świadczący usługę dostępu do sieci Internet, podający do
publicznej wiadomości, w szczególności w materiałach informacyjnych lub promocyjnych, lub
określający w umowie o świadczenie publicznie dostępnych usług telekomunikacyjnych
prędkość transmisji danych, informuje na żądanie Prezesa UKE o stosowanej metodzie pomiaru,
na podstawie której dokonuje pomiaru wskaźnika tej prędkości.
Prezes UKE może w terminie 14 dni od dnia przekazania powyższej informacji zgłosić w formie
decyzji sprzeciw co do stosowanej przez przedsiębiorcę telekomunikacyjnego metody pomiaru,
jeżeli nie gwarantuje ona użytkownikom końcowym przejrzystych informacji o parametrach
jakościowych usługi lub nie zapewnia rzetelnego pomiaru. Niezgłoszenie sprzeciwu przez
Prezesa UKE w terminie 14 dni od dnia przekazania informacji uważa się za wyrażenie przez
Prezesa UKE zgody na stosowanie przez przedsiębiorcę telekomunikacyjnego metody pomiaru.
Prezes UKE w decyzji zawierającej sprzeciw nakłada na przedsiębiorcę telekomunikacyjnego
obowiązek stosowania określonej metody, na podstawie, której przedsiębiorca dokonuje pomiaru
wskaźnika prędkości transmisji danych, mając na uwadze potrzebę zagwarantowania
użytkownikom końcowym przejrzystych informacji o parametrach jakościowych usługi.
Prezes UKE jest uprawniony do przeprowadzania badania, czy prędkość transmisji danych
mierzona za pomocą metody pomiaru wskaźnika prędkości transmisji danych, co do której Prezes
UKE nie zgłosił sprzeciwu lub określonej w decyzji Prezesa UKE nie jest mniejsza niż prędkość
transmisji danych podawana w materiałach informacyjnych przedsiębiorcy.
Jeżeli w wyniku powyższego badania Prezes UKE ustalił, że prędkość transmisji danych
mierzona za pomocą metody pomiaru wskaźnika prędkości transmisji danych jest mniejsza niż
prędkość transmisji danych podawana w materiałach, Prezes UKE nakłada w drodze decyzji na
przedsiębiorcę telekomunikacyjnego świadczącego usługę dostępu do sieci Internet obowiązek
dostosowania tej prędkości transmisji danych do prędkości transmisji danych podawanej w
materiałach, w terminie 30 dni od dnia doręczenia decyzji.
W przypadku nieprzekazania informacji na żądanie Prezesa UKE, wydaje on decyzję, w której
nakłada na przedsiębiorcę telekomunikacyjnego obowiązek stosowania określonej metody
pomiaru, na podstawie, której przedsiębiorca dokonuje pomiaru wskaźnika prędkości transmisji
danych, mając na uwadze potrzebę zagwarantowania użytkownikom końcowym przejrzystych
informacji o parametrach jakościowych usługi.
Dostawca publicznie dostępnych usług telekomunikacyjnych publikuje aktualne informacje o
jakości tych usług. Prezes UKE może zażądać przekazania mu powyższych informacji.
W celu zapobiegania pogorszeniu się jakości usług telekomunikacyjnych oraz utrudnieniom lub
spowolnieniom ruchu w sieciach telekomunikacyjnych Prezes UKE, po uprzednim
skonsultowaniu z Komisją Europejską, może określić dla danego przedsiębiorcy
telekomunikacyjnego, w drodze decyzji, minimalne wymogi w zakresie jakości tych usług, mając
na uwadze zapewnienie rozwoju konkurencji i wspieranie zdolności użytkowników do dostępu
do informacji oraz ich rozpowszechniania lub korzystania z dowolnych aplikacji i usług. Prezes
UKE przed ustanowieniem tych wymogów udostępnia Komisji Europejskiej oraz BEREC projekt
106
© 2014 KPMG Advisory Spółka z ograniczoną
odpowiedzialnością sp.k.. All rights reserved.
Ministerstwo Administracji i Cyfryzacji
Ekspertyza w zakresie skutków regulacji dotyczącej
harmonizacji widma oraz usankcjonowania usług
specjalistycznych
5 grudnia 2014
decyzji wraz z uzasadnieniem. Podejmując decyzję Prezes UKE uwzględnia w jak największym
stopniu opinie i zalecenia Komisji Europejskiej.
Dostawca publicznie dostępnych usług telekomunikacyjnych świadczący usługę dostępu do sieci
Internet w ruchomej publicznej sieci telekomunikacyjnej jest obowiązany do oferowania
pakietów transmisji danych oraz do natychmiastowego nieodpłatnego informowania abonenta o
przekroczeniu przez abonenta limitu transmisji danych w ramach wybranego przez abonenta
pakietu.
Minister właściwy do spraw łączności jest uprawniony do publikacji wskaźników jakości usług
oraz zasad informowania o jakości usług. Stosowne rozporządzenie nie zostało jednak wydane.
W 2008 i 2011 roku Prezes UKE wydał niewiążące stanowisko w sprawie jakości świadczonych
usług60.
W zakresie niedyskryminacji użytkowników końcowych, przepisy PT zawierają jedynie zakaz
dyskryminacji przy ustalaniu cen usług telekomunikacyjnych (art. 61 ust. 2 PT: „ceny usług
telekomunikacyjnych są ustalane na podstawie przejrzystych, obiektywnych i
niedyskryminujących kryteriów”). Przepisy PT nie zawierają jednocześnie przepisów
odnoszących się do potencjalnej dyskryminacji dostawców usług lub treści. Nie ma tu również
regulacji tzw. usług specjalistycznych.
Neutralność sieci, usługi specjalistyczne i transparentność w projekcie
Rozporządzenia
Projekt Rozporządzenia zawiera definicję usług specjalistycznych. W artykule 2 pkt 15 zdefiniowano je jako usługi, których właściwości techniczne są kontrolowane od początku do
końca sieci. W Poprawkach PE ograniczono to pojęcie do usług świadczonych „za pomocą
logicznie odrębnej zdolności” a jednocześnie takich, których nie wprowadza się na rynek, co
oznacza, że usługi takie nie mogłyby być świadczone w sieci Internet.
W Wersji Bazowej projektu przewidziano, że zarówno operatorzy, jak i dostawcy treści będą
mogli zawierać umowy z użytkownikami końcowymi o świadczenie usług specjalistycznych o
podwyższonej jakości. Umożliwiono też zawieranie umów między dostawcami treści a
dostawcami łączności dotyczących gwarancji odpowiedniej jakości łącza dla konkretnych usług.
W Wersji Bazowej określone zostały dopuszczalne narzędzia zarządzania ruchem oraz przypadki
zezwalające na ich zastosowanie. Założono jednakowe traktowanie równorzędnych rodzajów
ruchu w przypadku zastosowania takich narzędzi. W Poprawkach PE wprowadzono jednak
wymóg równorzędnego traktowania ogółu ruchu.
Jakość Internetu „best-effort” ma być chroniona poprzez narzędzia regulacyjne, tj. wymóg
umieszczania gwarancji jakości usług w umowach konsumenckich i narzędzia monitorowania
usług. W Poprawkach PE nałożono na operatorów obowiązek raportowania o każdorazowym
zastosowaniu narzędzi zarządzania ruchem (tj. spowalniających bądź blokujących ruch).
Regulator będzie miał możliwość ustanowienia wymogów dotyczących minimalnej jakości usług.
Umowa użytkownika z operatorem wg Wersji Bazowej Rozporządzenia musi zawierać
zdefiniowane parametry jakości dostępu do Internetu. Użytkownicy będą mieć zapewniony
dostęp do obiektywnych narzędzi pomiaru jakości łącza oraz jej porównywania z opcjami
alternatywnymi. W Poprawce PE zmieniono wymóg określenia w umowie między operatorem a
60
https://www.uke.gov.pl/uke/index.jsp?place=Lead01&news_cat_id=168&news_id=7181&layout=3&page=text#
107
© 2014 KPMG Advisory Spółka z ograniczoną
odpowiedzialnością sp.k.. All rights reserved.
Ministerstwo Administracji i Cyfryzacji
Ekspertyza w zakresie skutków regulacji dotyczącej
harmonizacji widma oraz usankcjonowania usług
specjalistycznych
5 grudnia 2014
użytkownikiem końcowym faktycznej przepływności Internetu na konieczność określenia
minimalnej przepływności. Poprawka ta traktuje w ten sam sposób operatorów stacjonarnych i
mobilnych. W wersji Prezydencji zmodyfikowano wymóg określenia w umowie między
dostawcą łączności a użytkownikiem gwarantowanych przepływności - w odniesieniu do
operatorów stacjonarnych dotyczy w tej wersji minimalnych przepływności, natomiast w
odniesieniu do operatorów mobilnych – średnich dostępnych w sieci i średnich w lokalizacji
użytkownika.
Po wejściu w życie Rozporządzenia przepisy PT odnoszące się do jakości usług oraz do
obowiązków informacyjnych będą wymagały nowelizacji.
W przypadku przyjęcia wersji Prezydencji pojawi się wymóg określenia w umowie między
dostawcą łączności a użytkownikiem gwarantowanych przepływności - w odniesieniu do
operatorów stacjonarnych dotyczy w tej wersji minimalnych przepływności, natomiast w
odniesieniu do operatorów mobilnych – średnich dostępnych w sieci i średnich w lokalizacji
użytkownika. To oznacza, że przepis PT w odniesieniu do parametru przepływności będzie
musiał odwołać się do przepisu Rozporządzenia.
Staną się natomiast zbędne te przepisy PT, które odnoszą się do badania regulatora jakości
oferowanych usług, ponieważ zastąpią je wprost przepisy Rozporządzenia. Problemem będzie tu
jednak brak określenia konkretnych metod pomiaru. W tym zakresie należałoby pozostawić
uprawnienie Prezesa UKE do określania takich metod.
W ramach umownie uzgodnionych ilości danych lub prędkości w usługach dostępu do sieci
Internet dostawcy usług dostępu do sieci Internet nie mogą ograniczać swobody dostępu do treści
i informacji poprzez blokowanie, opóźnianie, obniżanie jakości lub dyskryminowanie
określonych treści, aplikacji lub usług albo szczególnych ich rodzajów, z wyjątkiem przypadków,
gdy jest to niezbędne do stosowania rozsądnych środków zarządzania ruchem. Rozsądne środki
zarządzania ruchem są przejrzyste, niedyskryminacyjne, proporcjonalne i niezbędne do:

wprowadzenia w życie przepisu ustawy lub orzeczenia sądu albo zapobieżenia poważnym
przestępstwom lub przeciwdziałania im (tu jednak mogą pojawić się problemy wynikające z
różnic pojęć użytych w przepisach krajowych lub orzecznictwie, np. brak jednej definicji
pornografii);

zachowania integralności i bezpieczeństwa sieci, usług telekomunikacyjnych świadczonych
za pośrednictwem sieci oraz urządzeń końcowych użytkowników końcowych;

zapobieżenia przekazywaniu niezamówionych informacji użytkownikom końcowym, którzy
wcześniej wyrazili zgodę na takie środki ograniczające;

zminimalizowania skutków przejściowego lub wyjątkowego przeciążenia sieci, o ile
równorzędne rodzaje ruchu są traktowane jednakowo.
Powyższe przypadki uzasadniające naruszenie umowy z użytkownikiem są sformułowane zbyt
ogólnikowo i będą dawać podstawę do zróżnicowanej interpretacji. Użyto w nich m. in. wielu
wyrażeń nieostrych, które mogą dać pole do nadużyć praw użytkowników.
Rozsądne zarządzanie ruchem wiąże się z przetwarzaniem jedynie tych danych, które są
niezbędne i proporcjonalne do osiągnięcia celów określonych w niniejszym ustępie.
Krajowe organy regulacyjne uważnie monitorują i zapewniają możliwość skutecznego
korzystania przez użytkowników końcowych ze swobody dostępu do treści oraz stałą dostępność
niedyskryminacyjnych usług dostępu do sieci Internet na poziomie jakości odpowiadającym
108
© 2014 KPMG Advisory Spółka z ograniczoną
odpowiedzialnością sp.k.. All rights reserved.
Ministerstwo Administracji i Cyfryzacji
Ekspertyza w zakresie skutków regulacji dotyczącej
harmonizacji widma oraz usankcjonowania usług
specjalistycznych
5 grudnia 2014
postępowi technologicznemu i nieograniczanym przez usługi specjalistyczne. We współpracy z
innymi właściwymi organami krajowymi monitorują one także wpływ usług specjalistycznych
na różnorodność kulturową i innowacje. Krajowe organy regulacyjne składają coroczne
sprawozdanie Komisji i BEREC z monitorowania i dokonanych ustaleń.
Aby zapobiec ogólnemu pogorszeniu jakości usług dostępu do sieci Internet lub zabezpieczyć
możliwość uzyskiwania przez użytkowników końcowych dostępu do treści lub informacji oraz
rozpowszechniania ich, jak również korzystania z wybranych aplikacji i usług, krajowe organy
regulacyjne są uprawnione do nałożenia na dostawców łączności elektronicznej dla ludności
wymogów dotyczących minimalnej jakości usług.
Krajowe organy regulacyjne przekazują Komisji – w odpowiednim czasie przed ustanowieniem
takich wymogów – podsumowanie podstaw do działania, przewidywane wymogi i proponowany
przebieg działań. Informacje te udostępniane są również BEREC. Po przeanalizowaniu takich
informacji Komisja może zgłaszać do nich uwagi lub wydawać zalecenia, w szczególności w celu
zapewnienia, aby przewidywane wymagania nie wpływały niekorzystnie na funkcjonowanie
rynku wewnętrznego. Przewidywane wymogi nie mogą zostać przyjęte przed upływem dwóch
miesięcy od czasu otrzymania przez Komisję kompletnych informacji, chyba że Komisja i dany
krajowy organ regulacyjny uzgodnili inaczej, lub też Komisja poinformowała dany krajowy organ
regulacyjny o krótszym okresie analizy wymogów, albo też poczyniła uwagi lub wydała
zalecenia. Krajowe organy regulacyjne w możliwe najszerszym stopniu uwzględniają uwagi lub
zalecenia Komisji oraz informują o przyjętych wymogach Komisję i BEREC.
Komisja może przyjąć akty wykonawcze dotyczące gwarancji jakości usług. W projekcie
Prezydencji zasady te miałyby być publikowane jako wytyczne przez BEREC.
Projekt zawiera również wymogi w zakresie przejrzystości i publikowania informacji, a także
wymogów informacyjnych w umowach. Określają je art. 25 i 26, który w projekcie Prezydencji
został sformułowany jako nowelizacja Dyrektywy 2002/22/EC.
Definicja usług specjalistycznych z perspektywy interesariuszy łańcucha wartości
w Internecie
Pojęcie usług specjalistycznych nie funkcjonuje obecnie na rynku usług telekomunikacyjnych,
ani usług treści. Nie należy rozumieć tego pojęcia równoznacznie z pojęciem usług o wartości
dodanej. Zgodnie bowiem z artykułem 2 ust. 15 Rozporządzenia, wyróżnikami usług
specjalistycznych są:

odnoszenie się do „określonych treści, aplikacji lub usług lub ich kombinacji”;

kontrola właściwości technicznych od początku do końca sieci.
O ile pierwszy z powyższych wyróżników zdaje się być jednoznaczny, o tyle pojęcie kontroli
właściwości technicznych może stwarzać wątpliwości. Należy jednak odnieść się do innego
zapisu, w którym mowa o swobodzie zawierania umów dotyczących świadczenia usług
specjalistycznych o podwyższonej jakości (art. 23 ust. 2). Ta podwyższona jakość jest w dalszej
części zapisu skontrastowana do „…ogólnej jakości usług dostępu do Internetu”. Stąd wniosek,
że usługi specjalistyczne muszą wyróżniać się lepszą jakością niż standardowy dostęp „besteffort”, gwarantowaną przez ich dostawcę.
Po drugie, w zapisie jest mowa o kontroli właściwości technicznych. Techniczne właściwości
usługi, odnoszące się do jej jakości, określa się parametrami QoS (ang. Quality of Service).
Należą do nich:
109
© 2014 KPMG Advisory Spółka z ograniczoną
odpowiedzialnością sp.k.. All rights reserved.
Ministerstwo Administracji i Cyfryzacji
Ekspertyza w zakresie skutków regulacji dotyczącej
harmonizacji widma oraz usankcjonowania usług
specjalistycznych
5 grudnia 2014

opóźnienie;

zmienność opóźnienia (jitter);

współczynnik utraconych pakietów (packet loss).
Parametry te powinny być kontrolowane od początku do końca sieci. Ich faktyczna kontrola jest
możliwa w ogólności za pomocą dwóch metod:

testowania parametrów ruchu w sieci i takiego jej zwymiarowania, aby uzyskać (w ujęciu
statystycznym) określoną jakość;

nadania tzw. polityk QoS, to jest ustawiania priorytetów dla określonych pakietów.
Pierwsza z przedstawionych metod pozwala na świadczenie usług z pewną jakością, natomiast
ruch jest wówczas kontrolowany niezależnie od rodzaju usługi, aplikacji bądź treści. Nie można
zatem zagwarantować jakości konkretnej usługi, tylko całości ruchu „best-effort”. Metoda ta nie
jest zatem zbieżna z definicją usługi specjalistycznej, która odnosi się do konkretnych aplikacji,
usług bądź treści i gwarantowanego dla nich poziomu jakości.
Druga z metod rozróżnia różne rodzaje ruchu i usług oraz nadaje im odpowiednie priorytety.
Sformułowanie „kontrola technicznych właściwości” oznacza zatem stosowanie polityk QoS i
technik priorytetyzacji ruchu. Należy w tym miejscu zaznaczyć, iż rozróżnianie pakietów i
przydzielanie im priorytetów nie musi się wiązać z kontrowersyjną techniką DPI, zakładającą
odczytywanie zawartości pakietów (a tym samym stwarzającą potencjalne zagrożenie dla
wolności słowa i informacji). Priorytetyzacja jest również możliwa jedynie przez odczyt
nagłówka pakietu, co jest powszechnym działaniem w realizacji każdego rodzaju transmisji
danych i nie narusza w żaden sposób wolności słowa.
Kolejną wątpliwość budzi sformułowanie „od początku do końca sieci”. Z technicznego punktu
widzenia oznacza ono kontrolę na wszystkich łączach między dostawcą treści a użytkownikiem
końcowym. Posługując się przykładem, usługi specjalistyczne wideo powinny mieć
zagwarantowane parametry QoS od serwera, który wysyła treści, aż do sieci ostatniej mili, tj. do
gniazdka sieciowego użytkownika końcowego. Każde inne rozumienie sieci (np. jako sieć
PlayStation Network do której logują się gracze) wyklucza możliwość kontroli parametrów QoS
i zapewnienia odpowiedniego ich poziomu użytkownikowi końcowemu. Wynika stąd wniosek,
że taką gwarancję jakości QoS mogą fizycznie zapewnić dostawcy łączności jako posiadacze
infrastruktury sieciowej.
Niezależnie od wersji Rozporządzenia, usługi specjalistyczne oznaczają zatem w praktyce usługi
przesyłania określonych treści z określoną gwarantowaną jakością QoS (mierzonej takimi
parametrami jak opóźnienie, zmienność opóźnienia – jitter – bądź współczynnik poprawnie
odebranych pakietów). Rozporządzenie nie ogranicza, ani nie definiuje w żaden sposób
możliwości świadczenia usług dostępu do treści bądź aplikacji na preferencyjnych warunkach,
jak np. dostęp do portalu Facebook bez limitu danych. Taka usługa promocyjna będzie uznana za
usługę specjalistyczną jedynie wtedy, gdy będzie świadczona z podwyższoną jakością,
kontrolowaną od początku do końca sieci.
Z usług specjalistycznych, zgodnie z Rozporządzeniem mogą korzystać użytkownicy końcowi,
zawierając stosowne umowy z ich dostawcą łączności (tj. operatorem) bądź z dostawcą treści
(np. platformy VoD, dostawcy usług w chmurze). Modele korzystania z usług specjalistycznych,
w odniesieniu do łańcucha wartości w Internecie, przedstawiono na schematach 5 i 6.
110
© 2014 KPMG Advisory Spółka z ograniczoną
odpowiedzialnością sp.k.. All rights reserved.
Ministerstwo Administracji i Cyfryzacji
Ekspertyza w zakresie skutków regulacji dotyczącej
harmonizacji widma oraz usankcjonowania usług
specjalistycznych
5 grudnia 2014
Schemat 5. Model korzystania z usług specjalistycznych – usługi dostarczane przez operatora
Źródło: Opracowanie KPMG na podstawie „Łańcuch wartości w Internecie i modele funkcjonowania rynku” oraz
„The Future Of Over-The-Top Services”
Schemat 6. Model korzystania z usług specjalistycznych – dostęp do sieci dostarczany przez
operatora, usługi specjalistyczne sprzedawane przez dostawcę usług online.
Źródło: Opracowanie KPMG na podstawie „Łańcuch wartości w Internecie i modele funkcjonowania rynku” oraz
„The Future Of Over-The-Top Services”
Z perspektywy konsumenta, użytkownik wykupuje usługę standardowego dostępu do
„otwartego” Internetu, tj. Internetu „best-effort”, w ramach której ma dostęp do różnorodnych
treści i usług dostępnych w Internecie, takich jak np. materiały wideo YouTube, serwis Facebook,
wirtualny dysk Google Drive. Posiadając aktywny dostęp do sieci, konsument może
fakultatywnie wykupić usługę dostępu do konkretnych treści z gwarantowaną jakością.
Przykładem takiej usługi może być płatna platforma wideo, z gwarantowaną stabilnością łącza i
opóźnieniem pakietów nieprzekraczającym określonego poziomu61. W tym celu może skorzystać
z oferty swojego operatora (Schemat 5) bądź wykupić usługę u dostawcy treści (Schemat 6).
Użytkownik ze wszystkich usług (specjalistycznych i „best-effort”) może korzystać za
pośrednictwem takich samych urządzeń, np. komputera/telewizora podłączonego do routera /
61
Przykład teoretyczny
111
© 2014 KPMG Advisory Spółka z ograniczoną
odpowiedzialnością sp.k.. All rights reserved.
Ministerstwo Administracji i Cyfryzacji
Ekspertyza w zakresie skutków regulacji dotyczącej
harmonizacji widma oraz usankcjonowania usług
specjalistycznych
5 grudnia 2014
gniazdka internetowego, bądź za pośrednictwem smartfona / tabletu zalogowanego w stacji
bazowej.
Z perspektywy dostawcy treści, w przypadku przedstawionym na Schemacie 6, będzie musiał
porozumieć się z operatorem i rozliczyć z nim za zapewnienie gwarantowanej jakości łącza na
odcinkach sieci między ich serwerami, a punktem dostępowym znajdującym się po stronie
klienta, adekwatnie do ilości przesłanych danych. Będzie to przedmiotem transakcji pomiędzy
operatorem a dostawcą treści. Praktyka taka nie jest obecnie powszechna na rynku 62.
Z perspektywy operatora, model dostarczania usług specjalistycznych może opierać się na
własnych treściach i własnych zasobach sprzętowych (serwerach). Wówczas operator jeszcze
powinien odgrywać rolę dostawcy treści (zgodnie ze Schematem 5, powinien swoimi
kompetencjami pokrywać wszystkie elementy łańcucha wartości w Internecie). Powszechniej
stosowanym sposobem świadczenia usług specjalistycznych przez operatora mogą być
różnorakie porozumienia z partnerami biznesowymi (model B2B2C – szerzej opisany w rozdziale
7.1). Wówczas operator będzie niejako „odsprzedawał” usługi online swoim abonentom.
Różnice między wersjami Rozporządzenia w definicji usług specjalistycznych, dotyczą realizacji
technicznej tych usług.
W Wersji Bazowej Rozporządzenia, usługi specjalistyczne są zdefiniowane jako usługi
zapewniające dostęp do określonych treści bądź aplikacji. Właściwości techniczne takiej usługi
mają być kontrolowane „od początku do końca sieci”, to jest od punktu (serwera), z którego treści
są przesyłane, przez całą infrastrukturę sieciową, aż do urządzenia końcowego, użytkowanego
przez konsumenta. W definicji tej nie ogranicza się sposobów kontroli właściwości technicznych
do konkretnych protokołów bądź konkretnych warstw sieciowych. Oznacza to, że usługi
specjalistyczne mogą być na przykład przesyłane w sieci Internet, wykorzystując mechanizmy
priorytetyzacji ruchu.
W Wersji PE, w Poprawce 25 sankcjonuje się możliwość świadczenia usług specjalistycznych
wyłącznie w ramach zamkniętych sieci. Z perspektywy realizacji technicznej, pojęcie
zamkniętych sieci jest nieprecyzyjne. Zależnie od przyjętej jego interpretacji, operator, poza
nałożeniem polityk zarządzania ruchem, musiałby na przykład tworzyć dla każdego klienta
wydzielone logicznie sieci (np. prywatne sieci wirtualne - VPN), które mogłyby wykorzystywać
te same zasoby fizyczne co „otwarty” Internet. Zamknięte sieci mogą też oznaczać wydzielone
fizycznie sieci, oddzielone od publicznych zasobów Internetu63. Terminy określające kluczowe
aspekty wdrażania usług specjalistycznych, które mogą nakładać niepotrzebne ograniczenia na
dostawców treści i łączności bądź stwarzają wątpliwości interpretacyjne, mogą ograniczyć
rozwój rynku usług specjalistycznych64. Szersze rozumienie pojęcia zamkniętych sieci, tj. także
wirtualnych sieci powiązanych z aplikacjami, jak np. sieć PlayStation Network zdaje się być
nieprawidłowe w kontekście braku możliwości kontroli parametrów QoS, zgodnie z analizą
przeprowadzoną w pierwszej części niniejszego rozdziału.
W Wersji Prezydencji, definicja jest zbliżona do tej z Wersji Bazowej. Różnica polega na jej
skróceniu, poprzez usunięcie zapisu „…lub która zapewnia zdolność do wysyłania danych do
określonej liczby stron lub punktów końcowych, bądź otrzymywania danych od określonej liczby
Na podstawie raportu: The Future Of Over-The-Top Services, Forrester
Zgodnie z definicją CISCO:
http://www.cisco.com/web/learning/netacad/demos/FNSDemo1_1/ch1/1_1_1/index.html
64 Na podstawie: Technical Paper on Specialised Services and Network Traffic Management, Digital Europe, 2014
62
63
112
© 2014 KPMG Advisory Spółka z ograniczoną
odpowiedzialnością sp.k.. All rights reserved.
Ministerstwo Administracji i Cyfryzacji
Ekspertyza w zakresie skutków regulacji dotyczącej
harmonizacji widma oraz usankcjonowania usług
specjalistycznych
5 grudnia 2014
stron lub punktów końcowych”. Zapis będący istotą usług specjalistycznych - kontrola jakości
dostarczania usług od początku do końca sieci – pozostaje tutaj niezmieniony.
Z perspektywy rynku najbardziej pożądana jest definicja, która nie ograniczy nadmiernie
możliwości tworzenia nowych usług. Ponieważ rynek usług o podwyższonej jakości jeszcze
właściwie nie istnieje65, trudno jest przewidzieć wszystkie ścieżki jego rozwoju.
7.3
Wpływ na operatorów telekomunikacyjnych
Zapisy Rozporządzenia dotyczące możliwości sankcjonowania usług specjalistycznych mają
wpływ na model działania operatorów telekomunikacyjnych, w tym zarówno na uzyskiwane i
prognozowane przychody, jak i na ponoszone koszty operacyjne. W efekcie stworzone otoczenie
regulacyjne i zmiany w wielkości przychodów i kosztów wpłyną na inwestycje w sieć.
Należy zaznaczyć, że skala tego wpływu jest trudna do dokładnego określenia. Zależy bowiem
od zachowań klienckich, a więc od popytu na nowe usługi oraz reakcji graczy rynkowych (tj.
przede wszystkim operatorów telekomunikacyjnych i dostawców OTT), którzy przygotują oferty
tak aby maksymalizować zyski, mogąc jednocześnie skutecznie konkurować. Z jednej strony
bowiem przewidywany jest wzrost zapotrzebowania na usługi wideo, a także na usługi wideo z
wyższą niż dotąd rozdzielczością (Ultra HD). Można zakładać, że operatorzy wobec
zwiększającego się wolumenu ruchu będą i tak inwestować w infrastrukturę, przybliżając się do
celów postawionych w Europejskiej Agendzie Cyfrowej. Z drugiej jednak strony, niewiadomą
jest, jak szybko rozwinie się potrzeba dokupowania usług specjalistycznych o podwyższonej
jakości i ile de facto klienci będą w stanie za nie zapłacić. Potencjalne przychody z tych
dodatkowo płatnych usług miałyby wpływ na działalność operatorów. Niniejszy rozdział
wyjaśnia w sposób opisowy mechanizmy, jakie potencjalnie zajdą na rynku po wprowadzeniu
Rozporządzenia.
Analizowane zapisy
Wersja Bazowa:

artykuł 2 pkt. 15 - zdefiniowanie usług specjalistycznych jako tych, których właściwości
techniczne są kontrolowane od początku do końca sieci. Definicja nie obejmuje usług
stosowanych jako substytut dostępu do Internetu, nie przywołuje, ani nie wpływa na
stosowanie sieci CDN (Content Delivery Networks).

artykuł 23 ust. 2 - zarówno operatorzy, jak i dostawcy treści będą mogli zawierać umowy z
użytkownikami końcowymi o świadczenie usług specjalistycznych o podwyższonej jakości.
W konsekwencji, Rozporządzenie umożliwia też zawieranie umów między dostawcami treści
a dostawcami łączności dotyczących gwarancji odpowiedniej jakości łącza dla konkretnych
usług. Treść ustępu zastrzega jednak brak regularnego wpływu usług specjalistycznych na
ogólną jakość dostępu do Internetu dla osób z nich niekorzystających.

artykuł 23 ust. 5 – określone zostały dopuszczalne narzędzia zarządzania ruchem oraz
przypadki zezwalające na ich zastosowanie. Treść zapisu zakłada jednakowe traktowanie
równorzędnych rodzajów ruchu w przypadku zastosowania takich narzędzi.
Źródło: Dokument BEREC’s comments on the ETNO proposal for ITU/WCIT
or similar initiatives along these lines;
http://berec.europa.eu/files/document_register_store/2012/11/BoR_(12)_120_BEREC_on_ITR.pdf
65
113
© 2014 KPMG Advisory Spółka z ograniczoną
odpowiedzialnością sp.k.. All rights reserved.
Ministerstwo Administracji i Cyfryzacji
Ekspertyza w zakresie skutków regulacji dotyczącej
harmonizacji widma oraz usankcjonowania usług
specjalistycznych
5 grudnia 2014

artykuł 24 ust. 1 – jakość Internetu „best-effort” ma być chroniona poprzez narzędzia
regulacyjne, tj. wymóg umieszczania gwarancji jakości usług w umowach konsumenckich, i
narzędzia monitorowania usług.

artykuł 26 ust. 2 – umowa użytkownika z operatorem musi zawierać zdefiniowane parametry
jakości dostępu do Internetu.
Wersja PE:

artykuł 2 pkt 15 – w Poprawkach 14, 25 i 44 przedefiniowuje się usługi specjalistyczne jako
te świadczone w ramach zamkniętych sieci (a więc nie w otwartej sieci Internet).

artykuł 23 ust. 5 – w Poprawce 30 zmodyfikowano dopuszczalne wykorzystanie przez
operatorów narzędzi zarządzania ruchem, wymagając równego traktowania ogółu ruchu, a
nie równorzędnych jego rodzajów.

artykuł 24 ust. 1 – w Poprawce 55 nałożono na operatorów obowiązek raportowania o
każdorazowym zastosowaniu narzędzi zarządzania ruchem (tj. spowalniających bądź
blokujących ruch).
Wersja Prezydencji:

artykuł 23 ust 5 – wprowadzono zapis umożliwiający blokowanie przez operatorów, na
życzenie klienta, treści nieodpowiednich dla nieletnich użytkowników;

artykuł 26 ust. 2 – zmodyfikowano wymóg określenia w umowie między dostawcą łączności
a użytkownikiem gwarantowanych przepływności - w odniesieniu do operatorów
stacjonarnych dotyczy w tej wersji minimalnych przepływności, natomiast w odniesieniu do
operatorów mobilnych – średnich dostępnych w sieci i średnich w lokalizacji użytkownika.
Wpływ na przychody operatorów i bazę kliencką
Rozszerzenie ofert o usługi dostępu do treści z gwarancją jakości (zgodnie z art. 23 ust. 2,
zawartym we wszystkich wersjach Rozporządzenia) może przynieść dodatkowe źródła
przychodów. Będą one z jednej strony pochodzić bezpośrednio od abonentów66, z drugiej – od
dostawców treści.
Obecny stan rynku i prognozy wskazują niewielki udział usług o wartości dodanej (definicja w
rozdziale 7.1) w strukturze przychodów operatorów – poniżej 5% zarówno wśród operatorów
mobilnych jak i stacjonarnych. W przypadku operatorów mobilnych, niewielka jest również
obecna i prognozowana dynamika zmian tego udziału (Wykres 9). Dynamika ta jest nieco
większa w przypadku operatorów stacjonarnych, lecz nie prognozuje się żadnego skoku w
przychodach (Wykres 10). Rynek polski (zarówno usług stacjonarnych jak i mobilnych) nie jest
odmienny od rynków europejskich oraz rynku Stanów Zjednoczonych w obszarze usług o
wartości dodanej. Do 2017 roku nie przewiduje się też w żadnym przypadku przekroczenia
wartości 5% całkowitych przychodów. Przedstawione wykresy nie uwzględniają bezpośrednio
do prawnego usankcjonowania usług specjalistycznych, natomiast należy zauważyć, że obecne
prawo w Polsce i w większości krajów europejskich nie ogranicza ich stosowania. Sam fakt ich
Treść Art. 23 ust.2 Rozporządzenia w wersji oryginalnej brzmi: „Użytkownicy końcowi mają również swobodę
zawierania z dostawcami łączności elektronicznej dla ludności (…) umów dotyczących świadczenia usług
specjalistycznych o podwyższonej jakości”
66
114
© 2014 KPMG Advisory Spółka z ograniczoną
odpowiedzialnością sp.k.. All rights reserved.
Ministerstwo Administracji i Cyfryzacji
Ekspertyza w zakresie skutków regulacji dotyczącej
harmonizacji widma oraz usankcjonowania usług
specjalistycznych
5 grudnia 2014
usankcjonowania nie zmieni zatem portfeli usług operatorów a w konsekwencji struktury w ich
przychodach.
Biorąc pod uwagę te fakty, jak również opisaną w rozdziale 4 silną pozycję klienta (szczególnie
na rynku mobilnym), można wnioskować, iż usługi o wartości dodanej a więc również usługi
specjalistyczne będą raczej przynosić operatorom wartość lojalizacji, tj. utrzymywania
klientów, niż stanowić znaczące źródło przychodów. W praktyce, usługi te mogą być dołączane
do abonamentów jako element promocji i wraz z innymi środkami takimi jak np. rabaty,
poszerzony zakres usług względem oferty standardowej, czy atrakcyjne ceny urządzeń,
przekonywać klienta o pozostaniu w danej sieci.
Wykres 9. Udział przychodów z usług o wartości dodanej w całkowitych przychodach
operatorów mobilnych
Źródło: Opracowano na podstawie raportu OVUM „Understanding How Telcos Innovate”
Wykres 10. Udział przychodów z usług o wartości dodanej w całkowitych przychodach
operatorów mobilnych
Źródło: Opracowanie KPMG na podstawie danych Analysys Mason
115
© 2014 KPMG Advisory Spółka z ograniczoną
odpowiedzialnością sp.k.. All rights reserved.
Ministerstwo Administracji i Cyfryzacji
Ekspertyza w zakresie skutków regulacji dotyczącej
harmonizacji widma oraz usankcjonowania usług
specjalistycznych
5 grudnia 2014
Należy zaznaczyć, iż większa lojalność klienta oznacza zmniejszenie współczynnika odejść
(churn). Przekłada się to pośrednio na oszczędności operatorów, z uwagi na fakt, iż koszt
pozyskania nowego klienta jest około ośmiokrotnie wyższy niż utrzymania obecnego67. Drugą
korzyścią dla operatorów, wynikającą z posiadania lojalnych klientów, jest łatwiejsze
prognozowanie przychodów (jako że znają historię płatności i zachowań swoich klientów) oraz
efektywniejsze dopasowanie ofert. Argumenty te przemawiają za tezą, że usługi specjalistyczne
znajdą prawdopodobnie szerokie zastosowanie jako narzędzia lojalizacji.
Istotny jest też fakt, iż klienci postrzegają operatorów jako dostawców usług łączności, a nie
dostawców treści bądź aplikacji. Przykładowo, operator Vodafone68 podjął próbę wejścia na
rynek dostawców OTT, wprowadzając aplikację Message+, będącą substytutem tradycyjnych
usług wiadomości tekstowych i multimedialnych. Aplikacja, którą można ściągnąć w sklepie
Google Play, osiągnęła milion pobrań, co jest wartością niewielką w porównaniu do aplikacji
dostarczanych przez innych graczy na rynku (jak np. WhatsApp). Wynika to przede wszystkim z
faktu, że rynek dostawców OTT wyszedł z fazy wczesnego rozwoju. Na rynku działają
rozpoznawalni gracze (np. Google, Facebook, YouTube, Netflix), podczas gdy operatorzy są
wciąż kojarzeni z dostarczaniem usług łączności elektronicznej, a nie treści. Operatorzy mogą
zatem wchodzić w partnerstwa z dostawcami treści i oferować klientom usługi partnerów w
ramach promocji. Takie partnerstwa są już obecne na rynku – przykładowo, w Polsce T-Mobile
oferuje dostęp do wybranych treści TVP w usłudze TVP Stream69, a Plus – dostęp do materiałów
VoD na platformie Ipla70.
W przypadku operatorów stacjonarnych, usługi specjalistyczne mogłyby posłużyć do
pozyskiwania nowych klientów przez operatorów alternatywnych, co wynika z faktu, iż
operatorzy alternatywni mają presję poszerzania bazy klienckiej. Kwestią otwartą pozostaje
jednak stworzenie takich produktów hurtowych, które umożliwią im kontrolowanie jakości
technicznej przesyłanych usług71. Możliwości pozyskiwania nowych klientów przez operatorów
alternatywnych za pomocą usług specjalistycznych mogą być zatem ograniczone. Jakkolwiek,
usługi specjalistyczne stwarzają szansę dla operatorów na stworzenie substytutu usługi telewizji.
Do tej pory operatorzy stacjonarni nie byli kojarzeni z dostawcami usług telewizji, pomimo jej
obecności w ofercie. Dużo lepiej radzą sobie na tym polu operatorzy kablowi, posiadający
doświadczenie w świadczeniu usług telewizyjnych oraz zbudowaną markę. Nic nie stoi na
przeszkodzie natomiast, aby operator zasiedziały oferował – analogicznie do operatorów
mobilnych w przyszłości – usługi specjalistyczne jako narzędzie lojalizujące, tj. powstrzymujące
odpływ klientów.
Drugim potencjalnym źródłem przychodów, określonym na wstępie niniejszego rozdziału, są
wzajemne umowy operatorów z dostawcami treści. Dostawcy treści najczęściej nie są
właścicielami ani zarządcami infrastruktury telekomunikacyjnej, wykorzystywanej do
świadczenia ich usług. W związku z tym transmisja przesyłanych przez nich danych przebiega
Źródło: Stachowicz-Stanusch Agata, Stanusch Maciej, CRM. Przewodnik dla wdrażających, Placet, Warszawa
2007
68 Źródło: Raport OVUM OTT Communication Strategies: Vodafone Message+
69 Źródło: http://www.t-mobile-trendy.pl/artykul,7000,tvp_stream__darmowa_telewizja_w_twojej_kieszeni,aplikacje_i_gry,229.html
70 Źródło: http://plusstore.plus.pl/video/ipla
71 Problem ten opisano w dalszej części rozdziału – Wpływ na koszty wejścia operatorów na nowy rynek i model
drabiny inwestycyjnej
67
116
© 2014 KPMG Advisory Spółka z ograniczoną
odpowiedzialnością sp.k.. All rights reserved.
Ministerstwo Administracji i Cyfryzacji
Ekspertyza w zakresie skutków regulacji dotyczącej
harmonizacji widma oraz usankcjonowania usług
specjalistycznych
5 grudnia 2014
poza ich kontrolą. Nie są zatem w stanie bez porozumienia z operatorem zagwarantować klientom
transmisji dostarczanych przez nich treści z określoną jakością.
Ta z kolei może być pożądana szczególnie w przypadku specyficznych usług72. Istotne są
prognozy wzrostu zapotrzebowania na usługi HD wideo, wideokonferencje bądź narzędzia w
chmurze, dostarczane z gwarantowanym poziomem jakości QoS73 74. Skala wzrostu przychodów
operatorów pochodzących od partnerów – dostawców treści jest silnie zależna od wzrostu
określonych w niniejszym akapicie potrzeb i obecnie jest trudna do określenia. Postrzeganie
wpływów od dostawców treści jako znaczącej części przychodów w perspektywie krótko- i
średnioterminowej jest jednak ryzykowne. Dostawcy treści niejednokrotnie przejawiają
pogląd, iż problemy użytkowników z jakością powinny zostać rozwiązane przez wykupienie
abonamentu z większą przepływnością zamiast udzielania gwarancji na jakość QoS75.
Należy jednak zauważyć, że sam dostęp do wyższej przepływności nie zagwarantuje jakości
mierzonej takimi parametrami jak opóźnienie, zmienność opóźnienia (jitter) bądź współczynnik
poprawnie odebranych pakietów. Mogą się zdarzać sytuacje, w których klient posiadający
Internet z bardzo wysoką przepływnością (rzędu kilkudziesięciu Mbit/s), będzie – przykładowo
– doświadczać opóźnień bądź zacinania się materiałów wideo. Wówczas usługi specjalistyczne
będą mogły zagwarantować podobne doświadczenie użytkownikowi końcowemu, co tradycyjna
usługa telewizji. Jakkolwiek, warunkiem zaistnienia strumienia przychodów od dostawców treści
do dostawców łączności, jest dostrzeżenie przez dostawców treści wartości w oferowaniu
klientom końcowych usług specjalistycznych. Ta z kolei jest uwarunkowana istnieniem
faktycznych potrzeb klientów na korzystanie z takich usług i gotowością klientów do
zapłacenia większej kwoty / dopłacenia za usługę z gwarantowaną jakością.
Potrzeba korzystania z usług z gwarantowaną jakością może pojawiać się szczególnie tam, gdzie
poziom konkurencji jest niski (średnie, małe miasta i tereny wiejskie). W aglomeracjach bowiem,
możliwy jest scenariusz, w którym operatorzy będą utrzymywać wysoki poziom jakości łącza w
obawie przed utratą klientów. Wówczas, wykupienie samej usługi dostępu do Internetu może
gwarantować taki poziom transmisji, że niepotrzebne będą dodatkowe gwarancje jakości. W
konsekwencji, usługi specjalistyczne mogą mieć umiarkowane bądź niewielkie zastosowanie.
Analizując różnice wpływu Rozporządzenia w zależności od jego wersji, Wersja Bazowa oraz
Wersja Prezydencji w Artykule 23 ust. 2 nie zabraniają w żaden sposób świadczenia usług
specjalistycznych za pośrednictwem otwartej sieci Internet. Wdrożenie ich w taki sposób polega
na nałożeniu odpowiednich polityk zarządzania ruchem, tj. nadania priorytetów odpowiednim
klasom ruchu76 bądź poszczególnym usługom. Wersja PE, zgodnie z poprawką 25 do art. 2 pkt
15, ogranicza możliwość świadczenia usług specjalistycznych do zamkniętych sieci (wyjaśnienie
znajduje się w rozdziale 7.2). Ograniczanie operatorom sposobów realizacji usług
specjalistycznych do wydzielonych logicznie lub fizycznie sieci77 może zahamować rozwój
tych usług. Efektem będzie wówczas zmniejszenie przychodów operatorów z tytułu usług
specjalistycznych, w porównaniu do potencjalnych przychodów osiąganych po przyjęciu
Na podstawie raportu OVUM The Future of Over-The-Top Services
Źródło: Raport OVUM The Future of Over-The-Top Services, raport Cisco Visual Networking Index
74 QoS – ang. Quality of Service – poziom jakości dostarczania usług, mierzony określonymi parametrami transmisji;
75 Źródło: Raport OVUM The Future of Over-The-Top Services
76 Przez klasę ruchu rozumie się wszystkie usługi jednego rodzaju. Protokół IP teoretycznie umożliwia utworzenie 64
klas ruchu. Od operatora zatem zależy klasyfikacja. Możliwa jest zatem klasyfikacja wideo, głos, dane, bądź bardziej
szczegółowa – np. w ramach wideo usługi UHD, usługi VoD itd.
77 Termin zamkniętych sieci nie definiuje precyzyjnie sposobu ich realizacji – rozwinięcie znajduje się w rozdziale
7.2 w sekcji Definicja usług specjalistycznych z perspektywy łańcucha wartości w Internecie.
72
73
117
© 2014 KPMG Advisory Spółka z ograniczoną
odpowiedzialnością sp.k.. All rights reserved.
Ministerstwo Administracji i Cyfryzacji
Ekspertyza w zakresie skutków regulacji dotyczącej
harmonizacji widma oraz usankcjonowania usług
specjalistycznych
5 grudnia 2014
Wersji Bazowej bądź Wersji Prezydencji. Wersje te nie definiują konieczności wydzielenia
logicznego bądź fizycznego sieci, za pośrednictwem których świadczone mają być usługi, a więc
pozostawiają operatorom dowolność ich technicznej realizacji. Należy równocześnie zaznaczyć,
że pozostawienie tej dowolności nie wpłynie negatywnie na interesy konsumentów, skoro jakość
Internetu „best-effort” będzie chroniona regulacyjnie.
Wersja Bazowa Rozporządzenia zawiera zapis gwarantujący dostawcom treści i operatorom
swobodę w zawieraniu wzajemnych umów dotyczących przesyłania określonej ilości danych z
określoną jakością. Wersja PE i Prezydencji nie definiuje, lecz także nie ogranicza w żaden
sposób, możliwości zawierania takich umów, co oznacza, że zasady rozliczeń między
użytkownikiem, dostawcą treści a operatorem telekomunikacyjnym zostanie uregulowany przez
mechanizmy wolnorynkowe. Warto w tym miejscu zaznaczyć, iż kwestia zawierania umów
między operatorem a dostawcą OTT nie wymaga regulacji – dla operatorów właśnie takie umowy
mają potencjał stworzenia nowego źródła przychodów. Nie istnieją więc przesłanki, dla których
operatorzy mieliby ograniczać rozwój rynku usług specjalistycznych w przedstawionym modelu.
W każdej wersji Rozporządzenia artykuł 23 ust. 2 zawiera zapis zastrzegający brak wpływu usług
specjalistycznych na jakość Internetu „best-effort”. W celu przestrzegania tego zapisu, konieczne
będzie posiadanie infrastruktury, umożliwiającej przeniesienie wszystkich rodzajów ruchu. W
związku z tym operatorzy, posiadający duże sieci, charakteryzujące się dużymi wolnymi
pojemnościami będą w lepszej pozycji do świadczenia usług specjalistycznych przy
zachowaniu odpowiedniej jakości Internetu „best-effort”, niż operatorzy, w sieciach których
już obecnie dochodzi do przeciążeń.
Reasumując, szansą zwiększenia przychodów dla operatorów są przede wszystkim wpływy
od dostawców treści (dostawców usług online) świadczących usługi specjalistyczne
bezpośrednio użytkownikom końcowym, zgodnie z modelem przedstawionym w rozdziale 7.1.
Dominantą rozważań wpływu na operatorów będą zatem wzajemne umowy między dostawcami
treści a dostawcami łączności, służące dostarczaniu usług specjalistycznych użytkownikom
końcowym. Analizując obecny stan rynku, a także dotychczasowe przykłady dostarczania usług
treści bezpośrednio przez operatorów, można wysnuć tezę, że operatorzy będą wykorzystywać
usługi specjalistyczne jako narzędzia lojalizacji klientów. Skala zwiększenia przychodów
będzie zależna od:

presji konkurencyjnej na rynku,

zmian preferencji i gotowości klientów do płacenia dodatkowo za usługi specjalistyczne,

dynamiki zmian zachodzących na rynku usług telekomunikacyjnych oraz rynku
dostawców treści,

możliwości technicznych posiadanej sieci,

przyjętej ostatecznie wersji Rozporządzenia.
Wpływ na koszty operacyjne
Zgodnie z artykułem 24 ust.1 Rozporządzenia we wszystkich jego wersjach, „krajowe organy
regulacyjne uważnie monitorują (…) stałą dostępność niedyskryminacyjnych usług dostępu do
Internetu na poziomie jakości odpowiadającym postępowi technologicznemu i nieograniczanych
przez usługi specjalistyczne”. Równocześnie, regulator może nałożyć na operatorów wymagania
dotyczące minimalnej jakości oferowanych usług (zgodnie z art. 24 ust. 2). Zapis ten pozornie
stwarza ryzyko, że regulator nałoży na operatorów obowiązek dostarczania usług na
118
© 2014 KPMG Advisory Spółka z ograniczoną
odpowiedzialnością sp.k.. All rights reserved.
Ministerstwo Administracji i Cyfryzacji
Ekspertyza w zakresie skutków regulacji dotyczącej
harmonizacji widma oraz usankcjonowania usług
specjalistycznych
5 grudnia 2014
poziomie, który będzie wymagał zwiększenia inwestycji w sieć, nieprzekładających się na
większe przychody z usług. Należy jednak wziąć pod uwagę, że rolą regulatora jest obrona
interesów konsumentów i takie działanie jest w pełni uzasadnione. Nie można równocześnie
zakładać, że wymogi dotyczące minimalnej jakości będą godzić w interesy operatorów, jako że
istotną rolą regulatora jest zapewnienie zrównoważonego rozwoju konkurencyjnego rynku
telekomunikacyjnego.
Ważne ryzyko niesie natomiast Wersja PE, w której zgodnie z Poprawką 55 do omawianego
Artykułu, operatorzy będą musieli raportować każdorazowo o zastosowaniu narzędzi
zarządzania ruchem oraz jednocześnie umieszczać w umowach gwarancje minimalnej
przepływności usługi dostępu do Internetu. W porównaniu do scenariusza rozwoju rynku na
obecnych zasadach, a także scenariuszy rozwoju rynku w oparciu o Wersję Bazową bądź
Prezydencji, wzrosną koszty operacyjne działań w zakresie utrzymania sieci i dostarczania
usług, w celu rzetelnego monitorowania i raportowania. Bez obowiązku składania raportów,
wzrost kosztów operacyjnych będzie mniejszy.
Według głównego ekonomisty brytyjskiego regulatora rynku telekomunikacyjnego „interwencja
regulacyjna bardzo często oznacza nałożenie takich obowiązków, które mogą w najlepszym
wypadku zmienić, zniekształcić bądź zredukować, a w najgorszym – wyeliminować bodźce do
inwestycji i wpierania innowacji”78. O ile zapewnienie ex-ante ochrony Internetu „best-effort”
wydaje się koniecznie, o tyle zbyt intensywne działanie regulatora może znacząco obniżyć
postrzeganie zwrotu z inwestycji przez operatorów.
Alternatywą dla proponowanych rozwiązań jest brak regulacji w zakresie Internetu „besteffort” i usług specjalistycznych. Przyjęcie takiego scenariusza, a więc potencjalnie
wyeliminowanie ryzyk określonych przez Ofcom, nie jest jednak całkowicie zasadne.
Zważywszy na fakt, iż w Europie występują zachowania dyskryminujące pewne rodzaje
ruchu (np. rynek brytyjski i francuski, opisane w rozdziale 7.2), nałożenie wymogów
dotyczących niedyskryminacji wydaje się – przynajmniej w perspektywie
krótkoterminowej – konieczne. Kolejnym argumentem przemawiającym przeciwko rezygnacji
z regulacji jest – szczególnie w Polsce – charakterystyka penetracji usługami stacjonarnego
dostępu do Internetu. Zgodnie z analizą przedstawioną w rozdziale 5, w Polsce istnieją silnie
konkurencyjne rynki w aglomeracjach miejskich, natomiast na terenach o mniejszej gęstości
zaludnienia konkurencja jest wciąż słabsza lub nawet występuje wykluczenie cyfrowe79.
Zasadność ochrony Internetu „best-effort” w obliczu wykluczenia cyfrowego może wydawać się
nieoczywista. Można się bowiem zastanawiać, czy z perspektywy tego problemu, nie jest
korzystniejsze dla społeczeństwa stworzenie ofert Internetu o ograniczonym dostępie, lecz w
niższej cenie. Wówczas użytkownicy potencjalnie mogliby mieć zablokowany dostęp do części
usług (np. VoIP, usługi wideo i P2P generujące znaczne wolumeny ruchu – analogicznie do
zjawiska obecnego na rynku francuskim – patrz rozdział 7.1). Mogliby oni korzystać z
podstawowych internetowych narzędzi aktywizujących cyfrowo, jak np. poczta, portale
informacyjne bądź usługi e-administracji.
Należy jednak zauważyć, że ceny usług nie są głównym powodem niekorzystania z Internetu
(21,9% gospodarstw nieposiadających dostępu do Internetu)80. Najistotniejsze bariery to brak
motywacji (tj. brak faktycznych potrzeb) oraz brak odpowiednich umiejętności (odpowiednio
Na podstawie: Net neutrality in Netherlands: Dutch solution or Dutch disease?
http://www.biznes.newseria.pl/news/kpmg_w_polsce_mamy_do,p1890562500
80 Źródło: „Program operacyjny Polska cyfrowa na lata 2014-2020; wersja 4.0”, 5 grudnia 2013;
78
79
119
© 2014 KPMG Advisory Spółka z ograniczoną
odpowiedzialnością sp.k.. All rights reserved.
Ministerstwo Administracji i Cyfryzacji
Ekspertyza w zakresie skutków regulacji dotyczącej
harmonizacji widma oraz usankcjonowania usług
specjalistycznych
5 grudnia 2014
64,9% i 35,8% gospodarstw nieposiadających dostępu do Internetu81). Ograniczenie wachlarza
usług dostępnych w Internecie dla części społeczeństwa nie będzie sprzyjało wytwarzaniu
nowych potrzeb. Przykładowo, aplikacje VoIP mogą być dobrym rozwiązaniem dla rodzin,
których członkowie wyemigrowali. Rozwijający się rynek internetowych usług wideo (patrz
sekcja „Rozwój wachlarza usług detalicznych” w niniejszym rozdziale), może natomiast
stanowić bodziec do korzystania z Internetu jako substytutu bądź alternatywy dla tradycyjnej
telewizji. Wychodząc zatem z założenia, że w alternatywnym rozwiązaniu, blokowane mogłyby
być usługi de facto motywujące do korzystania z Internetu, zaspokajające potrzeby komunikacji
i rozrywki, należy uznać rozwiązanie to za niewłaściwe z perspektywy problemu wykluczenia
cyfrowego. Dodatkowo, należy zauważyć, że motorem napędowym Internetu była dotąd jego
otwartość. Blokowanie pewnych treści oznaczałoby umniejszenie tych zalet Internetu, które
stanowiły o jego wzroście i generowały nowe potrzeby społeczne.82 Proponowana w
Rozporządzeniu ochrona Internetu „best-effort” oraz zasady niedyskryminacji jest zatem
uzasadniona.
Ochrona jakości „best-effort” jest w związku z powyższym wskazana najpewniej w perspektywie
krótko- i średnioterminowej, a więc w czasie, w którym:

po pierwsze będą istnieć obszary dotknięte problemem wykluczenia cyfrowego oraz te
charakteryzujące się niskim poziomem konkurencji na rynku usług stacjonarnego dostępu do
Internetu,

po drugie – nie jest jednoznaczne, w jaki sposób operatorzy zarządzaliby ruchem, rozwijając
rynek usług specjalistycznych o podwyższonej jakości w środowisku pozbawionym regulacji
w tym zakresie.
W perspektywie długoterminowej konieczne jest badanie stanu rynku pod względem poziomu
konkurencji penetracji usługami dostępu do Internetu i rozważanie jego deregulacji tam, gdzie
stan rynku to uzasadnia. Powinno to mieć na celu zdejmowanie z operatorów nadmiernych
obowiązków, zwiększających koszty operacyjne a tym samym obniżające potencjalny zwrot z
inwestycji.
Dane za rok 2013, źródło: GUS.
Na podstawie oficjalnego stanowiska Komisarz FCC, w debacie o neutralności sieci w USA: Concurring
Statement Of Commissioner Jessica Rosenworcel
81
82
120
© 2014 KPMG Advisory Spółka z ograniczoną
odpowiedzialnością sp.k.. All rights reserved.
Ministerstwo Administracji i Cyfryzacji
Ekspertyza w zakresie skutków regulacji dotyczącej
harmonizacji widma oraz usankcjonowania usług
specjalistycznych
5 grudnia 2014
Inwestycje w sieć
Zgodnie z art. 23 ust. 2, regulacja nakłada na operatorów obowiązek utrzymywania Internetu
„best-effort” w jakości niepogorszonej przez usługi specjalistyczne. W przypadku stosowania
praktyk degradacji ruchu, usługi specjalistyczne nie mogą być traktowane priorytetowo (art. 23
ust. 5). W związku z tym, klienci korzystający z usług specjalistycznych, a zatem płacący
dodatkowo za wyższą jakość łącza, mieliby podstawy do reklamacji bądź zerwania umowy (w
zależności od umieszczonych w niej zapisów), gdyby ich usługa premium działała regularnie na
takich samych zasadach jak Internet „best-effort”, ze względu na regularnie występujące
przeciążenia w sieci operatora. W związku z tym, operatorzy, będą musieli najpierw ocenić,
czy ich infrastruktura jest przygotowana do realizacji usług specjalistycznych, to znaczy czy
jej obecny stan i stopień wykorzystania nie niesie wysokiego ryzyka występowania
regularnych przeciążeń. W przeciwnym wypadku, konieczne będzie dokonanie inwestycji
w sieć.
Decyzje inwestycyjne są podejmowane zgodnie z mechanizmem oceny opłacalności inwestycji,
na podstawie jej wartości bieżącej netto (NPV). Oszacowywane są wymagane koszty
inwestycyjne, inkrementalne koszty operacyjne oraz strumień przychodów generowanych przez
analizowaną inwestycję w założonej perspektywie czasu. Podstawą dla oszacowania przychodów
będą prognozy wzrostu ruchu (w tym prognozy wzrostu zapotrzebowania na usługi
specjalistyczne). Skala inwestycji będzie zatem zależna pośrednio od rozwoju rynku dostawców
treści, bo to właśnie treści multimedialne będą generowały największy ruch 83. Przeanalizowany
w poprzedniej sekcji niniejszego rozdziału potencjalny wzrost kosztów operacyjnych, wynikający
z zastosowania regulacji stwarza z kolei ryzyko negatywnego wpływu na wartość wskaźnika
NPV.
Obecnie, jest zbyt wcześnie na obserwowanie wpływu regulacji neutralności sieci i usług
specjalistycznych na inwestycje, na podstawie doświadczeń z innych rynków. Należy
przypomnieć, że najwcześniej wprowadzone regulacje przyjęto w 2011 roku w Holandii,
natomiast wpływ na inwestycje rozpatruje się w perspektywie długoterminowej (ze względu na
ich skalę i znaczące koszty). Można jedynie posłużyć się opiniami w debacie o neutralności sieci.

W Wielkiej Brytanii, w oficjalnej strategii cyfrowej określono neutralność sieci jako „barierę
dla inwestycji”84; w związku z tym umożliwiono operatorom eksperymentowanie z
narzędziami zarządzania ruchu (rozdział 7.1). Obecnie Ofcom raportuje o pierwszych
pozytywnych wpływach decyzji o przyzwoleniu operatorom na eksperymentowanie z
narzędziami zarządzania ruchu i wprowadzaniu zmian w dotychczasowych modelach
biznesowych – operatorzy stacjonarni BT oraz Virgin zmodernizowali swoją sieć dostępową,
zwiększając przepustowość dostępną dla użytkowników końcowych (czyli w tzw. sieci
„ostatniej mili”)85.

W USA, prezydent Barack Obama opowiedział się za objęciem ściślejszą regulacją rynku
usług dostępu do Internetu, chroniąc neutralność sieci. Przedstawiciele operatorów Comcast
i Verizon twierdzą, że ścisła regulacja rynku i usankcjonowanie zasady neutralności sieci
Na podstawie Cisco Visual Networking Index: Global Mobile Data Traffic Forecast 2013–2018
Na podstawie dokumentu Digital Britain, odpowiednie fragmenty dostępne pod adresem:
http://www.netcompetition.org/investing/britain-rejects-net-neutrality-as-investment-barrier-for-next-generationbroadband-networks
85 Źródło: notatka prasowa ze strony Regulatora brytyjskiego:
http://media.ofcom.org.uk/speeches/2014/understanding-the-regulatory-landscape/
83
84
121
© 2014 KPMG Advisory Spółka z ograniczoną
odpowiedzialnością sp.k.. All rights reserved.
Ministerstwo Administracji i Cyfryzacji
Ekspertyza w zakresie skutków regulacji dotyczącej
harmonizacji widma oraz usankcjonowania usług
specjalistycznych
5 grudnia 2014
wywrze negatywny wpływ na planowane inwestycje86. Głos operatora AT&T w sprawie
neutralności przedstawiał się początkowo nieco inaczej – jako że dotychczasowe inwestycje
w sieć przeprowadzono zgodnie z zasadą otwartego Internetu, nie ma przesłanek, aby
sankcjonowanie neutralności sieci miało ograniczyć przyszłe inwestycje87. Po ogłoszeniu
stanowiska prezydenta w sprawie neutralności sieci, ogłoszono natomiast wstrzymanie
dotychczasowych inwestycji AT&T w sieć.
Biorąc pod uwagę stan infrastruktury w Polsce (patrz rozdział 4), Polska plasuje się wokół
średniej unijnej pod względem stanu rozwoju infrastruktury mobilnej (przy czym istnieje pewna
dysproporcja między infrastrukturą na wsiach i w miastach), natomiast poniżej średniej w
przypadku infrastruktury szerokopasmowego dostępu stacjonarnego. Przyspieszenie inwestycji
w sieć jest zatem istotne w świetle celów postawionych przez Europejską Agendę Cyfrową.
Reasumując, regulacja ma szansę przyspieszyć inwestycję w sieć, jako że nakłada na
operatorów obowiązek ochrony jakości „best-effort”. Rozważając rozwiązanie
alternatywne, to jest brak regulacji, większe byłoby ryzyko postępującego obniżania jakości
Internetu „best-effort” i takie zarządzanie ruchem, które stwarza dysproporcje między
jakością standardową a podwyższoną88 (jako że usługi o podwyższonej jakości mogą
generować większy przychód na użytkownika) oraz w konsekwencji odkładanie decyzji o
inwestycji w infrastrukturę.
Wpływ na koszty wejścia operatora na nowy rynek oraz model drabiny
inwestycyjnej
Główne bariery wejścia na rynek nowego operatora przedstawiono w rozdziale 5.3, a są to:

konieczność posiadania / dzierżawy ogólnopolskiej sieci (za pośrednictwem której
świadczone będą usługi),

stworzenie rozpoznawalnej marki,

posiadanie bazy klientów,

uzyskanie rezerwacji częstotliwości (w przypadku operatorów mobilnych).
Możliwość świadczenia usług specjalistycznych, nie posiada istotnego wpływu na wymienione
bariery, także na barierę posiadania bazy klientów. Mało prawdopodobny jest bowiem scenariusz,
w którym dostawca OTT będzie oferował usługi podwyższonej jakości tylko z jednym, nowym
dostawcą łączności. Wynika to z filozofii działania dostawców OTT, która opiera się o zasadę
otwartego Internetu oraz ich pozycji w łańcuchu wartości w Internecie. Oznacza to, że dostawcy
treści chcą przede wszystkim docierać do jak najszerszego grona użytkowników ze swoimi
usługami, za pośrednictwem ogólnodostępnej sieci Internet89.
Źródła: http://www.lightreading.com/services/broadband-services/obama-backs-net-neutrality-stuns-industry/d/did/711970
http://www.politicususa.com/2014/11/10/obama-pushes-comcast-verizon-urging-strong-fcc-action-net-neutrality.html
87
Źródło: http://publicpolicy.att.com/att-open-internet-policy-statement
88 Na podstawie: Net neutrality in the Netherlands: Dutch solution or Dutch disease?
89 Pierwszy przykład ścisłej współpracy dostawcy OTT z operatorem, tj. Netflix-Comcast w Stanach Zjednoczonych,
jest współpracą dwóch znaczących graczy; szerszy opis współpracy znajduje się w rozdziale 7.1.
86
122
© 2014 KPMG Advisory Spółka z ograniczoną
odpowiedzialnością sp.k.. All rights reserved.
Ministerstwo Administracji i Cyfryzacji
Ekspertyza w zakresie skutków regulacji dotyczącej
harmonizacji widma oraz usankcjonowania usług
specjalistycznych
5 grudnia 2014
Obowiązki regulacyjne natomiast oraz zasada niedyskryminacji, negatywnie wpływają na
postrzeganie zwrotu z inwestycji90. Nowy operator nie będzie bowiem mógł blokować bądź
spowalniać usług generujących duże wolumeny ruchu (np. usługi P2P), ani usług
kanibalizujących jego przychody z usług głosowych i tekstowych. Infrastruktura sieciowa takiego
operatora powinna także być w stanie obsłużyć ruch „best-effort” oraz ruch pochodzący z usług
specjalistycznych, aby nie dochodziło w niej do regularnych przeciążeń (przeciążenia wówczas
groziłyby niezadowoleniem przede wszystkim klientów korzystających z usług
specjalistycznych).
Regulacja może mieć także wpływ na cały istniejący model drabiny inwestycyjnej. Model ten
zakłada rozwój od operatora posiadającego ograniczoną infrastrukturę, korzystającego z usług
hurtowych (odpowiednio w kolejności WLR – hurtowa sprzedaż abonamentów i / lub BSA –
hurtowy dostęp szerokopasmowy, LLU – uwolnienie pętli abonenckiej) do operatora
posiadającego własną infrastrukturę telekomunikacyjną (w segmencie szkieletowym,
dystrybucyjnym oraz dostępowym – sieć ostatniej mili).
Stworzenie hurtowych odpowiedników dla usług specjalistycznych może się okazać trudne
w realizacji, ze względu na potencjalnie nieograniczony katalog przyszłych usług
specjalistycznych. Przykładowo, katalogi usług w chmurze i usług wideo, w których można
upatrywać główne zastosowanie usług specjalistycznych, rozwijają się od wejścia na rynek i
obecnie wykraczają poza podstawowe ich typy91 (tj. IaaS, SaaS, PaaS92 w przypadku usług
przetwarzania w chmurze oraz VoD w przypadku wideo). Tworzone dla takiego otwartego zbioru
usług gwarancje jakości QoS, także mogą odnosić się do różnych parametrów transmisji, stąd
katalog usług specjalistycznych jest niemożliwy do zdefiniowania w zamkniętych ramach.
Może zatem zaistnieć sytuacja, w której to głównie operator zasiedziały (jako posiadacz
największej infrastruktury sieciowej) będzie mógł czerpać korzyści finansowe wynikające z
rozwoju rynku usług specjalistycznych. Korzyści te mogą przekładać się na rozwój i
poprawę jakości posiadanej przez niego infrastruktury. Istnieje zatem ryzyko wzrostu
dysproporcji pomiędzy operatorem infrastrukturalnym a operatorami świadczącymi usługi w
oparciu o dostęp hurtowy. Jednakże z pomocą może w tej sytuacji przyjść wprowadzenie dostępu
hurtowego VULA o gwarantowanej jakości, zapewniającego kanał komunikacji pozwalający na
świadczenie usług specjalistycznych operatorom alternatywnym na poziomie równorzędnym z
operatorem zasiedziałym.
Reasumując, regulacja może potencjalnie negatywnie wpłynąć na koszty wejścia nowego
operatora na rynek, a zwłaszcza na jego postrzeganie zwrotu z inwestycji. Drugim
ryzykiem, jakie niesie ze sobą Rozporządzenie jest umocnienie się operatora zasiedziałego
– jako właściciela infrastruktury – względem operatorów alternatywnych. Może ono zostać
zniesione poprzez wprowadzenie dostępu hurtowego VULA.
Zgodnie z wnioskami zawartymi w sekcjach Wpływ na koszty operacyjne oraz Inwestycje w sieć, znajdującymi się
w niniejszym rozdziale
91 Rozwój rynku usług w chmurze i usług wideo opisano w rozdziale 8.5.1
92 IaaS – Infrastruktura jako usługa, SaaS – Oprogramowanie jako usługa, PaaS – Środowisko programistyczne jako
usługa;
90
123
© 2014 KPMG Advisory Spółka z ograniczoną
odpowiedzialnością sp.k.. All rights reserved.
Ministerstwo Administracji i Cyfryzacji
Ekspertyza w zakresie skutków regulacji dotyczącej
harmonizacji widma oraz usankcjonowania usług
specjalistycznych
5 grudnia 2014
7.4
Wpływ na dostawców treści
Sieć Internet od początku istnienia cechuje się możliwością świadczenia za jego pośrednictwem
usług bez ponoszenia kosztów innych niż za przyłączenie do sieci. Z przywileju tego korzystają
zarówno mali dostawcy, jak i globalne korporacje działające w sektorze OTT.
Często pojawia się pogląd, że zasada neutralności sieci wspiera innowacyjność i możliwości
konkurowania małych firm z dużymi graczami93. Zapisy, które odnoszą się do jej definicji oraz
regulujące zasady świadczenia usług specjalistycznych, mają bezpośredni wpływ na rozwój
rynku dostawców treści.
Analizowane zapisy
Wersja Bazowa oraz Wersja Prezydencji:

artykuł 2 pkt. 15 - zdefiniowanie usług specjalistycznych jako tych, których właściwości
techniczne są kontrolowane od początku do końca sieci. Definicja nie obejmuje usług
stosowanych jako substytut dostępu do Internetu, nie przywołuje, ani nie wpływa na
stosowanie sieci CDN (Content Delivery Networks).

artykuł 23 ust. 2 - zarówno operatorzy, jak i dostawcy treści będą mogli zawierać umowy z
użytkownikami końcowymi o świadczenie usług specjalistycznych o podwyższonej jakości.
W konsekwencji, Rozporządzenie umożliwia też zawieranie umów między dostawcami treści
a dostawcami łączności dotyczących gwarancji odpowiedniej jakości łącza dla konkretnych
usług. Treść ustępu zastrzega jednak brak regularnego wpływu usług specjalistycznych na
ogólną jakość dostępu do Internetu dla osób z nich niekorzystających
Wersja PE:

artykuł 2 pkt 15 – w Poprawkach 14, 25 i 44 przedefiniowuje się usługi specjalistyczne jako
te świadczone w ramach zamkniętych sieci (a więc nie w otwartej sieci Internet).

artykuł 2 pkt 12 – W Poprawce 23 wprowadzono definicję neutralności sieci, nieobecną w
wersji oryginalnej Rozporządzenia.
Wpływ na możliwości konkurowania nowych przedsiębiorstw z przedsiębiorstwami
już funkcjonującymi na danym rynku
W przypadku rynku dostawców treści, nowe przedsiębiorstwa muszą pokonać szereg barier
utrudniających im wejście na rynek. Należą do nich:

pozycjonowanie aplikacji i usług w silnikach wyszukiwania w Internecie;

pozycjonowanie aplikacji i usług w sklepach z usługami, takich jak np. Google Play,
AppStore;

dotarcie do szerokiej grupy odbiorców poprzez media społecznościowe i współpracę z
operatorami;

możliwości świadczenia usług na takim samym poziomie jakości, jak globalni gracze.
Na podstawie: Net neutrality in Netherlands: Dutch solution or Dutch disease? Oraz raportu OVUM Net
Neutrality: The Approach of Regulators and the Industry
93
124
© 2014 KPMG Advisory Spółka z ograniczoną
odpowiedzialnością sp.k.. All rights reserved.
Ministerstwo Administracji i Cyfryzacji
Ekspertyza w zakresie skutków regulacji dotyczącej
harmonizacji widma oraz usankcjonowania usług
specjalistycznych
5 grudnia 2014
Na wstępie, należy zwrócić uwagę, że potencjalne bariery wynikające z faktu
usankcjonowania usług specjalistycznych, przedstawione w niniejszym rozdziale, są tylko
częścią barier, z jakimi zmagają się dostawcy treści i aplikacji wchodzący na rynek. Globalne
przedsiębiorstwa mogą zapewnić sobie lepsze pozycjonowanie ich stron bądź aplikacji w różnych
narzędziach wyszukiwania oraz w sklepach z aplikacjami. Wynika to przede wszystkim z
nieporównywalnie większych możliwości finansowych, lecz także z dłuższej obecności na rynku
i większej rozpoznawalności.
Globalni dostawcy mogą korzystać również z narzędzi oferowanych im przez portale
społecznościowe94 - tutaj także rozpoznawalność, popularność i możliwości finansowe
stawia ich w lepszej pozycji w stosunku do małych graczy. Ten aspekt jest istotny w kontekście
zmieniających się zachowań konsumenckich. Firma, która posiada przykładowo milion „fanów”
na wiodącym portalu społecznościowym może dotrzeć z łatwością w przeciągu jednej doby z
informacją o nowej usłudze do tak licznego grona odbiorców. Dodatkowo, należy wziąć pod
uwagę aktywność klientów na portalach społecznościowych, dzięki której informacja może
jeszcze zwiększyć grono odbiorców.
W każdym z tych przypadków bariery dla małych przedsiębiorców będą istnieć niezależnie
od wprowadzenia Rozporządzenia. Charakter przedstawionych barier uniemożliwia jednak ich
eliminowanie za pomocą regulacji. W przypadku usankcjonowania usług specjalistycznych
(bądź pozostawienia tej kwestii wolnemu rynkowi), w perspektywie długoterminowej,
globalni dostawcy zyskają kolejny „punkt przewagi” nad małymi. Wynika to ponownie z
różnej skali działania tych przedsiębiorstw. Globalni gracze będą mogli – dzięki posiadanemu
kapitałowi oraz liczbie klientów – wynegocjować z operatorami (na mocy wzajemnych umów
z operatorami, określonych w Art. 23 ust. 2) preferencyjne ceny usług gwarancji jakości. W
konsekwencji, będą mogli zaoferować taką jakość świadczonych przez nich usług
specjalistycznych, która będzie nieosiągalna dla małych graczy.
Z drugiej strony, należy wziąć pod uwagę fakt, iż operatorzy będą mogli „lojalizować” klientów
poprzez oferowanie za darmo gwarancji jakości na usługi dostawców treści (uzasadnienie
mechanizmu lojalizacji znajduje się w podrozdziale 7.3). Prawdopodobnym jest scenariusz, że
oferowane będą usługi powszechnie znane bądź rozpoznawalne – to właśnie takie usługi budują
wartość dla klienta końcowego95.
W rozważaniu tym należy równocześnie zauważyć, że jakość Internetu „best-effort” jest prawnie
chroniona w każdym scenariuszu (uzasadnienie znajduje się w rozdziale 7.5). Biorąc pod uwagę
ten fakt, jak również opisane na początku niniejszej sekcji istotne czynniki pozaregulacyjne,
negatywny wpływ badanego Rozporządzenia na rynek dostawców treści można uznać za
stosunkowo niewielki.
Porównując natomiast subtelne różnice we wpływie Rozporządzenia na dostawców treści,
możliwość konkurowania małych przedsiębiorstw z dużymi może być obniżona w
scenariuszach opartych na Wersji Bazowej bądź Wersji Prezydencji, zezwalających na
świadczenie usług specjalistycznych w otwartym Internecie. Wersja PE, w której zdefiniowano
zasadę neutralności sieci i ograniczono możliwość świadczenia usług specjalistycznych do
zamkniętych sieci, ma potencjalnie bardziej pozytywny wpływ na pozycję małych
przedsiębiorstw. Można założyć bowiem wolniejszy rozwój rynku usług specjalistycznych,
zwłaszcza w perspektywie krótko- i średnioterminowej. Założenie to oznacza wydłużenie okresu,
Na podstawie: Net neutrality in the Netherlands: Dutch solution or Dutch disease
Przykładem może być oferowanie treści TVP Sport przez T-Mobile bądź platformy Ipla przez Polkomtel, jako
usług o wartości dodanej, dołączanych do ofert;
94
95
125
© 2014 KPMG Advisory Spółka z ograniczoną
odpowiedzialnością sp.k.. All rights reserved.
Ministerstwo Administracji i Cyfryzacji
Ekspertyza w zakresie skutków regulacji dotyczącej
harmonizacji widma oraz usankcjonowania usług
specjalistycznych
5 grudnia 2014
w którym Internet „best-effort” będzie zdecydowanie dominować, w związku z czym stan rynku
będzie zbliżony do stanu neutralności sieci. W neutralnym Internecie natomiast, konkurowanie
małych i średnich przedsiębiorstw z globalnymi jest łatwiejsze – wszyscy dostawcy mogą
oferować identyczną jakość usług dostępu do ich treści – to jest jakość „best-effort”. Co do
zasady, otoczenie rynkowe, wspierające powstawanie nowych przedsiębiorstw sprzyja innowacji
na rynku dostawców treści96.
Wpływ na koszty wejścia dostawcy treści na nowy rynek;
Analizowane zapisy Rozporządzenia nie wpływają na koszty wejścia dostawcy treści na
nowy rynek – ani w rozumieniu geograficznym (dostawca z jednego kraju rozpoczynający
działalność w innym), ani w rozumieniu obszaru działalności (np. dostawca usług wideo
wchodzący na rynek usług w chmurze). Ponieważ jakość Internetu „best-effort” jest chroniona,
dostawcy będą mogli zgodnie z funkcjonującym obecnie modelem rozwoju rozpocząć działalność
od świadczenia usług bez gwarancji jakości. W miarę rozwoju przedsiębiorstwa na danym rynku,
powiększania bazy klientów i zwiększania przychodów, operator będzie miał uzasadnioną
ekonomicznie możliwość zbudowania własnej sieci CDN, tj. rozproszonych geograficznie
serwerów połączonych ze sobą w sieć, dzięki którym połączenie od serwera dostawcy do
urządzenia użytkownika końcowego może zostać skrócone (Rozporządzenie w żadnej wersji nie
ogranicza możliwości stosowania sieci CDN). W kolejnej fazie rozwoju, dostawcy treści będą
mogli wdrożyć do własnego portfela produktów usługi specjalistyczne, co pozwoli zapewnić
jakość end-to-end dostarczanej treści.
7.5
Wpływ na konsumenta
Analizowane zapisy
Wersja Bazowa:

artykuł 23 ust. 2 - zarówno operatorzy, jak i dostawcy treści będą mogli zawierać umowy z
użytkownikami końcowymi o świadczenie usług specjalistycznych o podwyższonej jakości.
W konsekwencji, Rozporządzenie umożliwia też zawieranie umów między dostawcami treści
a dostawcami łączności dotyczących gwarancji odpowiedniej jakości łącza dla konkretnych
usług. Treść ustępu zastrzega jednak brak regularnego wpływu usług specjalistycznych na
ogólną jakość dostępu do Internetu dla osób z nich niekorzystających

artykuł 23 ust.5 – określone zostały dopuszczalne narzędzia zarządzania ruchem w zakresie
celów działania, które zakładają, przede wszystkim jednakowe traktowanie równorzędnych
rodzajów ruchu.

artykuł 24 ust. 1 – jakość Internetu „best-effort” ma być chroniona poprzez narzędzia
regulacyjne, tj. wymóg umieszczania gwarancji jakości usług, i narzędzia monitorowania
usług.

artykuł 24 ust. 2 – Prezes UKE będzie miał możliwość ustanowienia wymogów dotyczących
minimalnej jakości usług.
96
Na podstawie wniosków z raportu: Net neutrality in the Netherlands: Dutch solution or Dutch disease?, 2013
126
© 2014 KPMG Advisory Spółka z ograniczoną
odpowiedzialnością sp.k.. All rights reserved.
Ministerstwo Administracji i Cyfryzacji
Ekspertyza w zakresie skutków regulacji dotyczącej
harmonizacji widma oraz usankcjonowania usług
specjalistycznych
5 grudnia 2014

artykuł 26 ust. 2 – użytkownicy będą mieć w umowie zdefiniowane parametry jakości dostępu
do Internetu.

artykuł 26 ust. 3 – użytkownicy będą mieć zapewniony dostęp do obiektywnych narzędzi
pomiaru jakości łącza oraz jej porównywania z opcjami alternatywnymi.
Wersja PE:

Artykuł 2 pkt 15 – w Poprawkach 14, 25 i 44 przedefiniowuje się usługi specjalistyczne jako
te świadczone w ramach zamkniętych sieci (a więc nie w otwartej sieci Internet).

Artykuł 23 ust. 2 – w Poprawce 41 regulator otrzymuje możliwość zażądania od operatora
dokładnych informacji o przepustowościach przypisanych usługom specjalistycznym oraz
pozostałym realizowanym na zasadzie „best-effort”.

Artykuł 26 ust 2 – w Poprawce 64 zmieniono wymóg określenia w umowie między
operatorem a użytkownikiem końcowym faktycznej przepływności Internetu na konieczność
określenia minimalnej przepływności. Poprawka ta traktuje w ten sam sposób operatorów
stacjonarnych i mobilnych
Wersja Prezydencji:

Artykuł 23 ust 5 – dodano zapis umożliwiający blokowanie przez operatorów, na życzenie
klienta, treści nieodpowiednich dla nieletnich użytkowników;

Artykuł 26 ust. 2 – zmodyfikowano wymóg określenia w umowie między dostawcą łączności
a użytkownikiem gwarantowanych przepływności - w odniesieniu do operatorów
stacjonarnych dotyczy w tej wersji minimalnych przepływności, natomiast w odniesieniu do
operatorów mobilnych – średnich dostępnych w sieci i średnich w lokalizacji użytkownika.
W analizie wybrano zapisy, które odnoszą się bezpośrednio do praw podstawowych (w zakresie
jakości usług, Internetu „best-effort” oraz kwestii blokowania i dyskryminacji konkretnych
usług) oraz takie, które posiadają pośredni wpływ na ochronę użytkowników końcowych –
bowiem całość obowiązków nakładanych na operatora w obszarze usług specjalistycznych i
neutralności sieci, jest oparta o ochronę praw podstawowych konsumenta.
Rozwój wachlarza usług detalicznych
Jak zaznaczono w rozdziale 7.3, usankcjonowanie usług specjalistycznych nie ograniczy
całkowicie operatorom możliwości udzielania użytkownikom końcowym gwarancji na jakość
konkretnej usługi. Możliwość zagwarantowania jakości łącza ma szansę rozwinąć zatem te
usługi, w przypadku których parametry połączenia mają szczególne znaczenie.
Szczególną uwagę należy w związku z powyższym zwrócić na usługi wideo. Trendy rynkowe97
wskazują, że w latach 2014-2016 w fazę dojrzałości wejdą usługi VoD / AVoD oraz płatne usługi
SVoD, oparte o model subskrypcyjny. W fazie szybkiego wzrostu znajdą się natomiast usługi:

TVoD - dostęp płatny do treści VoD, rozliczany każdorazowo za dostęp do konkretnego
materiału;

EST - dostęp płatny do treści VoD, rozliczany każdorazowo za pobranie konkretnego
materiału;
97
Na podstawie raportu OVUM Free VoD and SVoD services are entering the mainstream in developed markets
127
© 2014 KPMG Advisory Spółka z ograniczoną
odpowiedzialnością sp.k.. All rights reserved.
Ministerstwo Administracji i Cyfryzacji
Ekspertyza w zakresie skutków regulacji dotyczącej
harmonizacji widma oraz usankcjonowania usług
specjalistycznych
5 grudnia 2014

„TV Everywhere” – dostęp do jednolitej bazy materiałów wideo (na żądanie oraz
strumieniowanych w czasie rzeczywistym) niezależnie od wybranego urządzenia końcowego.
Na rynku pojawią się także usługi dostarczania treści w jakości Ultra HD (UHD), tj. z
czterokrotnie większą rozdzielczością obrazu, wymagające zwiększonej przepływności. Krzywa
obrazująca prognozowaną dojrzałość usług jest przedstawiona na wykresie 12.
Możliwość wykupienia gwarancji zapewniającej użytkownikowi nieprzerwaną transmisję
materiałów multimedialnych przyspieszy adopcję wspomnianych usług na rynku. To z kolei
w perspektywie długoterminowej może pobudzić dostawców do ciągłego rozszerzania ich palety.
Drugą grupą usług, której charakterystyka wymaga łącza wysokiej jakości są usługi w chmurze.
W ogólności, jest to sposób dostarczania infrastruktury (mocy obliczeniowych, przestrzeni
dyskowych – usługa IaaS, środowiska programistycznego – usługa PaaS) bądź konkretnych
aplikacji (usługa SaaS) w taki sposób, że sprzęt oraz oprogramowanie znajduje się w innej
lokalizacji niż komputer użytkownika końcowego. Dostęp do takich zasobów odbywa się z
wykorzystaniem najczęściej sieci Internet.
Usługi te są coraz częściej stosowane przez przedsiębiorców i konsumentów ze względu na ich
efektywność ekonomiczną – użytkownik płaci elastycznie, adekwatnie do skali wykorzystania (w
przypadku infrastruktury – proporcjonalnie do wielkości wykorzystywanej przestrzeni dyskowej,
w przypadku aplikacji – proporcjonalnie do użytkowanych w danym czasie licencji). Istotnymi
obawami ograniczającymi rozwój usług w chmurze są kwestie bezpieczeństwa, w tym stabilność
łącza i wpływ braku dostępu do sieci na ciągłość działania firmy98. W praktyce bowiem –
problemy z łączem oznaczają dla firmy / konsumenta brak dostępu do ich systemów / aplikacji
działających w chmurze i do danych w nich umieszczonych. Możliwość uzyskania gwarancji na
łącze ma szansę pozytywnie wpłynąć na rozwój rynku w chmurze i rozwój kolejnych rodzajów
usług, poza wspomniane usługi IaaS, PaaS i SaaS, na przykład UCaaS (narzędzia komunikacyjne
i wymiany danych w chmurze), bądź Security-as-a-Service (narzędzia bezpieczeństwa w
chmurze).
Przyjmując Wersję Bazową bądź Prezydencji, umożliwiające świadczenie usług
specjalistycznych z wykorzystaniem otwartej sieci Internet, klienci będą mieli
prawdopodobnie dostęp do szerszego wachlarza usług detalicznych, tj. usług oferujących
różne poziomy jakości. Wynika to z faktu, iż wersje te nie ograniczają sposobu świadczenia usług
specjalistycznych do zamkniętych sieci (uzasadnienie przedstawiono w rozdziale 7.2). Należy
zaznaczyć, iż rozwój wachlarza usług obejmie zarówno oferty dostawców Internetu, jak i
dostawców OTT – jedna i druga grupa będzie oferować usługi specjalistyczne konsumentom. Co
więcej, obecnie można już zauważyć coraz mocniej zaznaczającą się konkurencję obu grup ze
sobą99.
Kwestią trudną do prognozowania pozostaje innowacyjność usług100. Z jednej strony, zgodnie z
rozdziałem 7.4, Rozporządzenie oraz otoczenie rynkowe nieobjęte regulacją ograniczają
możliwości konkurowania małych dostawców treści z dużymi. Małe przedsiębiorstwa z kolei
nierzadko są motorem innowacji i pobudzają rynek. Z drugiej jednak strony należy mieć na
uwadze fakt, iż rynek wciąż nie będzie monopolistyczny. Dostawcy tacy jak Google, Netflix,
Kwestie stabilności łącza i ciągłości działania firmy zostały określone przez respondentów jako jedna z pięciu
najistotniejszych barier we wdrażaniu usług w chmurze według raportu KPMG The cloud takes shape, 2013
99 Na podstawie raportów OVUM Understanding How Telcos Innovate oraz OTT Communication Strategies:
Vodafone Message+
100 Na podstawie raportu The innovation-enhancing effects of network neutrality, SEO economic research
98
128
© 2014 KPMG Advisory Spółka z ograniczoną
odpowiedzialnością sp.k.. All rights reserved.
Ministerstwo Administracji i Cyfryzacji
Ekspertyza w zakresie skutków regulacji dotyczącej
harmonizacji widma oraz usankcjonowania usług
specjalistycznych
5 grudnia 2014
Facebook, Amazon będą konkurować między sobą. To także stwarza szanse tworzenia
innowacyjnych rozwiązań dla konsumentów, mając na uwadze fakt, iż przedsiębiorstwa
takie dysponują znaczącymi budżetami na rozwój nowych usług.
Wykres 12. Prognoza adopcji usług wideo w latach 2014-2016
Źródło: Opracowano na podstawie OVUM „Free VoD and SVoD services are entering the mainstream in developed
markets”
Zmiana pozycji konsumentów na rynku telekomunikacyjnym
Nieustający rozwój portfela usług oraz – przede wszystkim – stan obecny polskiego rynku
telekomunikacyjnego, opisany w rozdziale 4, wskazuje na mocną pozycję klientów względem
operatorów. Na rynku usług mobilnych oraz na rynku usług stacjonarnych w dużych miastach,
gdzie operatorzy muszą zabiegać o „przyciągnięcie” bądź utrzymanie klienta, klient ma
dowolność wyboru operatora i łatwość jego zmiany po zakończeniu kontraktu. W nawiązaniu do
analizy przeprowadzonej w podrozdziale 7.3, możliwa jest sytuacja, w której dostawcy będą
stosować usługi specjalistyczne jedynie jako narzędzia do zwiększenia lojalności klientów a nie
w celu zwiększania przychodów ze świadczonych usług. Z drugiej strony, umożliwienie
świadczenia usług specjalistycznych przez dostawców treści ma szansę rozwinąć rynek
dostawców OTT. Ponieważ operatorzy coraz częściej muszą konkurować z dostawcami OTT101,
rozwój tego rynku pobudzi także rynek telekomunikacyjny. Przykładowo, dostawcy OTT,
oferujący takie aplikacje jak WhatsApp bądź Messenger, konkurują z tradycyjną usługą
SMS/MMS. Dostawcy, nie chcąc tracić rynku, muszą tworzyć własne substytuty tych usług bądź
specjalne promocje dla klientów. W efekcie, na tej „walce” zyskać może klient.
Na obszarach, gdzie klient ma ograniczone możliwości wyboru operatora stacjonarnego (średnie,
małe miasta i tereny wiejskie – gminy poza 76 uwolnionymi od regulacji), jego pozycja jest
słabsza. Działa tam operator o pozycji znaczącej, zobowiązany do świadczenia usług dostępu do
sieci. Co do zasady, operatorzy alternatywni powinni mieć możliwość odtwarzania jego usług. W
kontekście rozwoju rynku usług specjalistycznych, należy stworzyć hurtowy odpowiednik tych
usług - może być nim produkt VULA, zdefiniowany w Rozporządzeniu. Rodzi to szansę rozwoju
operatorów alternatywnych, a więc wzrost konkurencji i poprawę pozycji klienta względem
operatora na tych terenach. Jakkolwiek, nałożenie obowiązków na operatora zasiedziałego
101
Źródło: Raport OVUM Understanding how telcos innovate
129
© 2014 KPMG Advisory Spółka z ograniczoną
odpowiedzialnością sp.k.. All rights reserved.
Ministerstwo Administracji i Cyfryzacji
Ekspertyza w zakresie skutków regulacji dotyczącej
harmonizacji widma oraz usankcjonowania usług
specjalistycznych
5 grudnia 2014
świadczenia usług, będących hurtowymi odpowiednikami usług specjalistycznych, powinno być
jednak poprzedzone analizą rynku i stwierdzeniem zasadności ich wprowadzenia.
W Wersji PE ogranicza się stosowanie usług podwyższonej jakości do zamkniętych sieci w art.
23 ust. 2. Ograniczenia tego nie wprowadza Wersja Bazowa i Wersja Prezydencji, ułatwiając
wdrażanie usług specjalistycznych w porównaniu z Wersją PE. W związku z tym, przyjęcie
Wersji Bazowej Rozporządzenia bądź wersji Prezydencji mocniej pobudzi rynek
telekomunikacyjny i rynek dostawców OTT.
Kolejnym ważnym aspektem umacniającym pozycję klienta na rynku są propozycje
zdefiniowania SLA dla usług dostępu do Internetu (Art. 26 ust. 2 lit. b Rozporządzenia).
Najważniejszą zmianą wpływającą na pozycję konsumenta jest zadeklarowanie w umowie
minimalnych bądź faktycznych przepływności. W przypadku niedotrzymania przez operatora
warunków określonych w umowie (pod warunkiem, że różnice w jakości nie mają charakteru
tymczasowego), konsument jest chroniony zgodnie z zapisami prawa krajowego (art. 28 ust. 5).
Klient ma zatem prawo wypowiedzieć umowę z winy dostawcy, jeżeli ten nie spełnił warunków
zawartych w umowie.
Wersja Bazowa zobowiązuje operatorów do podawania „faktycznego zakresu prędkości, średnich
prędkości oraz prędkości przy największym natężeniu ruchu” w „głównej lokalizacji
użytkownika”, niezależnie od tego czy operator jest operatorem mobilnym czy stacjonarnym.
Należy w tym miejscu zaznaczyć, że operatorzy mobilni mogą mieć istotne trudności
techniczne z określeniem „faktycznych” przepływności, wynikające z charakterystyki sygnału
radiowego. W łączności bezprzewodowej, sygnał może ulegać lokalnym wygaszeniom. Oznacza
to, że nawet na niewielkim obszarze, jakim jest mieszkanie konsumenta, mogą być takie punkty,
w których Internet będzie miał mniejszą przepływność. Dodatkowo, na osiąganą jakość Internetu
mobilnego wpływ mogą mieć warunki atmosferyczne (chmury i deszcz pogarszają warunki
propagacji sygnału) bądź – szczególnie w przypadku techniki 3G102 (UMTS) – liczba
użytkowników w komórce, korzystających z Internetu. Zapis ten mógłby dawać klientom
operatorów mobilnych bardzo silną pozycję, ułatwiającą składanie reklamacji bądź zrywanie
umów. Rodziłoby się bowiem ryzyko, że określone w umowie „faktyczne” przepływności nie
będą spełnione permanentnie w pewnych punktach w głównej lokalizacji.
W Wersji PE, w Poprawce 64 do analizowanego zapisu, zobowiązuje się operatorów do
podawania w umowie minimalnych przepływności (niezależnie czy jest to operator świadczący
usługi w oparciu o sieć stacjonarną czy mobilną). Oznacza to zmniejszenie dysproporcji w relacji
klient-operator w porównaniu do Wersji Bazowej, lecz nadal utrzymana jest silna pozycja
konsumenta. Dodatkowo, należy zauważyć, że operatorzy, umieszczając minimalne
przepływności w umowie z klientem (Wersja PE), mogą poważnie zaniżać wartości tych
parametrów, aby zminimalizować własne ryzyko niewywiązania się z warunków umowy.
Wówczas zapis może stać się zapisem martwym – przykładem takiego stanu rzeczy są zapisy w
umowach T-Mobile i Play, w których minimalna gwarantowana przepływność to 8 kbit/s103,
a zatem 10 000 razy mniej niż wynosi maksymalna, możliwa do osiągnięcia.
Wersja Prezydencji rozróżnia podejście do definiowania minimalnej jakości usług przez
operatorów stacjonarnych i mobilnych. Operatorzy stacjonarni mają definiować rzeczywistą
dostępną przepływność oraz minimalne przepływności łącza w dół (pobieranie danych) i w górę
Wynika to ze zjawiska tzw. „oddychających komórek” polegającego na zmniejszaniu się komórki wraz ze
wzrostem liczby użytkowników w komórce.
103 Źródło: http://serwisy.gazetaprawna.pl/telekomunikacja/artykuly/734174,internet-mobilny-wersjasredniowieczna-gwarantowana-predkosc-w-t-mobile-i-play-to-8-kb-s.html
102
130
© 2014 KPMG Advisory Spółka z ograniczoną
odpowiedzialnością sp.k.. All rights reserved.
Ministerstwo Administracji i Cyfryzacji
Ekspertyza w zakresie skutków regulacji dotyczącej
harmonizacji widma oraz usankcjonowania usług
specjalistycznych
5 grudnia 2014
(wysyłanie danych). Operatorzy mobilni mieliby natomiast obowiązek podawać przepływności
osiągane przez większość użytkowników sieci oraz średnie przepływności na łączach w dół i w
górę w lokalizacji użytkownika. Podanie wartości średniej zdaje się zapobiegać jaskrawym
sytuacjom, w których w jednym punkcie lokalizacji użytkownika sygnał jest bardzo słaby,
natomiast w innej możliwe jest osiągnięcie maksymalnej przepływności zdefiniowanej przez
dostępną technologię komórkową (np. 3G, HSPA, 4G). Pozycja klientów wówczas stałaby się
silniejsza względem operatorów niż w scenariuszu bez regulacji. Konsumenci mieliby
potencjalnie możliwość lepszego egzekwowania swoich praw i zrywania umów w przypadku
niższej niż określona w umowie jakość dostępu do Internetu świadczonego na zasadzie „besteffort”.
Warunkiem koniecznym faktycznego umocnienia pozycji klienta i możliwości dochodzenia
swoich praw odnośnie gwarancji jakości usług jest dostęp do narzędzi obiektywnie ją mierzących.
Artykuł 25 ust. 3 gwarantuje użytkownikom dostęp do „narzędzi oceniających, umożliwiających
(…) porównywanie funkcjonowania dostępu do sieci łączności elektronicznej”. W przypadku
braku takich certyfikowanych narzędzi na rynku, regulator powinien udostępnić takie narzędzie
użytkownikom. W Internecie można znaleźć wiele bezpłatnych narzędzi służących do pomiaru
przepływności łącza i opóźnień sygnału, oferowanych przez dostawców zewnętrznych (np.
speedtest.pl, netmeter.pl), jak i samych operatorów (np. UPC, Orange, Multimedia). Technicznie,
narzędzie takie nie jest skomplikowane w realizacji – mierzy ilość przesyłanych danych z
określonego serwera do użytkownika (oraz w przeciwnym kierunku) w badanym czasie i podaje
uśrednioną wartość, która jest uzyskaną przepływnością.
Wiarygodność takiego testu (a więc poprawność uzyskiwanych wyników) powinna być
jednak zbadana przed udostępnieniem go konsumentom w celu weryfikacji zapisów
umownych. Należy równocześnie zaznaczyć, że wyniki testów mogą być różne w zależności od
serwera, z / do którego przesyłane są dane podczas testu. Wynik może być także odmienny w
zależności od konkretnego momentu, w jakim wykonywane jest badanie. Reasumując, istnieje
wiele kluczowych czynników, które powinny być zdefiniowane odgórnie:

sposób badania poprawności narzędzia / algorytmu liczącego przepływność;

lokalizacja i liczba serwerów wykorzystywanych do przeprowadzenia testu;

minimalna częstotliwość wykonywania testów (liczba testów w określonym okresie),
która może być podstawą kwalifikacji obniżenia jakości usługi jako występującego
regularnie, tj. nieposiadającego charakteru chwilowego;

sposób dostarczania i prezentacji wyników testów operatorom – aby rozwiać
wątpliwości dostawcy usług co do prawdziwości przesłanych wyników.
Otwartą kwestią pozostaje zatem w pierwszej kolejności - ustalenie przez państwa członkowskie
systemu certyfikowania tych narzędzi, w drugiej - przyznanie certyfikatów istniejącym
narzędziom lub stworzenie własnych. Jeżeli natomiast proces certyfikacji nie będzie uwzględniał
wymienionych w poprzednim akapicie czynników (a nie są one określone w żadnej wersji
Rozporządzenia), istnieje poważne ryzyko, że narzędzia te nie przyniosą jednoznacznych i
decydujących argumentów o racji klienta, a w konsekwencji zapisy dotyczące poziomu jakości
usług dostępu do Internetu staną się zapisami martwymi.
Podsumowując, w perspektywie długoterminowej, prawdopodobny jest scenariusz, w którym
operatorzy będą także konkurować oferowanymi poziomami gwarancji przepływności.
Prawdopodobnie wypracują też procedury efektywnego nadzorowania realizacji warunków
131
© 2014 KPMG Advisory Spółka z ograniczoną
odpowiedzialnością sp.k.. All rights reserved.
Ministerstwo Administracji i Cyfryzacji
Ekspertyza w zakresie skutków regulacji dotyczącej
harmonizacji widma oraz usankcjonowania usług
specjalistycznych
5 grudnia 2014
umowy, minimalizując liczbę zrywanych przez klientów umów. W konsekwencji, przyjmując
Wersję Prezydencji w zakresie dotyczącym umów SLA dotyczących usług „best-effort”,
klienci prawdopodobnie uzyskają dostęp do usług lepszej jakości w perspektywie
długoterminowej, natomiast w krótko- i średnioterminowym okresie ich główną korzyścią
będzie wzrost transparentności informacji, wzrost świadomości konsumenckiej i
potencjalne ułatwienie procesu zmiany dostawcy Internetu104. Kluczowym czynnikiem
sukcesu jest jednak rzetelnie przygotowany i przeprowadzony proces certyfikacji narzędzi
pomiaru jakości usług.
Ochrona Internetu „best-effort”
Umieszczanie w umowach konsumenckich zapisów dotyczących minimalnego poziomu jakości
usług służy nie tylko umocnieniu pozycji klienta, ale – przede wszystkim – jest jednym ze
sposobów ochrony Internetu „best-effort”. Główną obawą konsumentów związaną z
wprowadzeniem Rozporządzenia i usankcjonowaniem usług specjalistycznych jest bowiem
wolny dostęp do otwartego Internetu, który nie jest spowalniany przez operatorów, czerpiących
zyski głównie ze sprzedaży usług specjalistycznych. Obawa ta posiada szeroko zakrojony
oddźwięk społeczny i określana jest mianem „Internetu dwóch prędkości”105.
Rozporządzenie106 chroni jakość Internetu „best-effort” także w Artykule 23 ust. 2, zastrzegając,
że „świadczenie specjalistycznych usług nie może regularnie lub stale negatywnie wpływać na
ogólną jakość usług dostępu do Internetu”. Regulator krajowy ma z kolei obowiązek monitorować
„stałą dostępność niedyskryminacyjnych usług dostępu do Internetu na poziomie jakości
odpowiadającym postępowi technologicznemu” (art. 24 ust. 2). Jest także uprawniony do
nałożenia na dostawców łączności wymogów co do minimalnej jakości usług. W praktyce
oznacza to, że jakość Internetu „best-effort” będzie monitorowana i niemożliwa będzie
sytuacja trwałego podziału społeczeństwa na biedniejsze, posiadające usługi na znacząco
niższym poziomie niż oferowanym obecnie (tj. trwale obniżanym przez usługi
specjalistyczne) oraz bogatsze, posiadające gwarancje jakości i szybkość odpowiadającą
postępowi technologicznemu.
Warto dodać, iż kwestia określona jako problem „obniżonej” jakości usług dla uboższych może
istnieć niezależnie od przyjęcia Rozporządzenia. Dostawcy treści mogą bowiem swobodnie
tworzyć usługi premium, np. dostęp do materiałów HD i UHD w przypadku usług wideo, za
darmo oferując jedynie treści niższej jakości. wydaje się to w pełni uzasadnionym działaniem
wolnego rynku. Z pewnością jednak, po wejściu Rozporządzenia, operatorzy nie będą mogli
żadnej z tych usług blokować.
Artykuł 23 w ustępie 5 Rozporządzenia w każdej jego wersji, uniemożliwia „blokowanie (…) lub
dyskryminowanie określonych treści, aplikacji lub usług”. Wyjątkiem są przypadki przeciążenia
sieci, w których operator może stosować narzędzia zarządzania ruchem. Według każdej Wersji
środki te mają być „przejrzyste i niedyskryminacyjne”. Co do zasady, Rozporządzenie chroni
zatem prawa użytkownika dotyczące niedyskryminacji, więc poprzez implikację chroni pośrednio
prawa dotyczące wolności kulturowej i wolności słowa.
104
105
106
Analizowany artykuł 26 ust. 2 odnosi się do „usług dostępu do Internetu”, a zatem do Internetu „best-effort”.
Przykład polskiej inicjatywy: http://panoptykon.org/wiadomosc/powiedz-nie-dla-internetu-dwoch-predkosci
Fragmenty cytowane w niniejszym akapicie pochodzą z wersji oryginalnej Rozporządzenia.
132
© 2014 KPMG Advisory Spółka z ograniczoną
odpowiedzialnością sp.k.. All rights reserved.
Ministerstwo Administracji i Cyfryzacji
Ekspertyza w zakresie skutków regulacji dotyczącej
harmonizacji widma oraz usankcjonowania usług
specjalistycznych
5 grudnia 2014
Warto zauważyć, że w Polsce w ostatnich latach praktyki blokowania konkretnych treści bądź
aplikacji przez operatorów nie były powszechnie stosowane107. W Europie, zgodnie z analizami
BEREC, blokowanie lub dyskryminowanie usług VoIP i P2P jest powszechną praktyką108, przede
wszystkim wśród operatorów mobilnych. Egzekwowanie zakazu niedyskryminacji będzie
mieć dodatni wpływ na prawa użytkowników w skali ogólnoeuropejskiej.
Niezależnie od wersji, regulator ma obowiązek monitorowania rynku pod kątem zgodności
działań operatorów z Artykułem 23. Wersja PE, zgodnie z Poprawką 55 dodatkowo nakłada na
operatorów obowiązek raportowania każdorazowo o zastosowaniu narzędzi zarządzania ruchem,
co zapewniłoby ich pełną transparentność i co do zasady uniemożliwi dyskryminowanie
konkretnych usług. Obowiązki te mają być gwarantem przestrzegania zasad niedyskryminacji tak,
aby analizowane zapisy nie stały się zapisami martwymi, a konsumenci mogli w pełni korzystać
z otwartego Internetu. Wobec jednak marginalnego problemu blokowania / dyskryminacji treści
w Polsce, korzyści wynikające z Wersji PE w zakresie ściślejszej ochrony jakości „best-effort”
należy uznać za niewielkie.
Należy równocześnie zaznaczyć, że zgodnie z art. 23 ust. 5, operatorzy będą mogli w
uzasadnionych przypadkach stosować narzędzia zarządzania ruchem. Główne różnice między
Wersjami, widziane z perspektywy użytkownika końcowego tradycyjnego Internetu, odnoszą się
do litery d) wspomnianego ustępu. Wersja Bazowa oraz Prezydencji zakładają w nim jednakowe
traktowanie równorzędnych rodzajów ruchu, przy zastosowaniu narzędzi zarządzania ruchem.
Oznacza to w praktyce, że operatorzy będą mieli możliwość nałożenia na usługi głosu bądź
transmisji wideo w czasie rzeczywistym polityk QoS, zapewniających minimalizację opóźnień.
Przykładowo, usługi transmisji danych (takie jak pobieranie plików za pomocą protokołu FTP)
mogą być przesyłane z większymi opóźnieniami bez konsekwencji dla jakości usługi, jednakże
konieczna jest w ich przypadku niezawodna transmisja (brak zerwania połączenia). Są to
rozsądne praktyki zarządzania ruchem, które wynikają z różnych charakterystyk ruchu
poszczególnych typów usług i służą poprawie doświadczenia użytkownika końcowego –
klient prawdopodobnie nie zauważy znaczącego obniżenia jakości usługi. Ponieważ te same
klasy ruchu, tj. przykładowo wszystkie usługi wideo – zarówno specjalistyczne, jak i te
przesyłane w ramach Internetu „best-effort” – będą ograniczane w taki sam sposób, użytkownicy
niedopłacający za gwarancję jakości nie będą dyskryminowani.
Wersja PE (zgodnie z Poprawką 30) zakłada traktowanie ogółu ruchu jednakowo, tj. niezależnie
od rodzaju i charakterystyki usługi, z której korzysta konsument. Jest to zgodne z ideą
„neutralności sieci”, wprowadzonej w tej Wersji w Poprawce 23 do art. 2, lecz zdaje się gorzej
przystawać do rozsądnych praktyk inżynierskich zarządzania ruchem (które opisano w
powyższym akapicie, w kontekście Wersji Bazowej i Prezydencji), a tym samym stwarza ryzyko
gorszego subiektywnego poziomu usług, w ocenie użytkowników końcowych (QoE).
Należy także zauważyć, że Wersja Bazowa zezwala operatorom na stosowanie narzędzi
zarządzania ruchem, m.in. w celu blokowania treści o charakterze przestępczym (Art. 23 ust 5 lit
a). Wersja PE, w Poprawce 152 usuwa ten zapis, natomiast Wersja Prezydencji dodaje możliwość
blokowania treści nieodpowiednich dla nieletnich użytkowników, za zgodą konsumenta.
W ramach analizy nie odnotowano głosów o blokowaniu aplikacji na forach internetowych, ani na stronach UKE;
Według Eurobarometru (badanie użytkowników Internetu wewnątrz UE) z 2013 roku, istniał pewien niewielki
odsetek użytkowników, którzy dostrzegli blokowanie konkretnych aplikacji przez użytkowników mobilnych.
108 Źródło: http://ec.europa.eu/digital-agenda/sites/digitalagenda/files/Traffic%20Management%20Investigation%20BEREC_2.pdf
107
133
© 2014 KPMG Advisory Spółka z ograniczoną
odpowiedzialnością sp.k.. All rights reserved.
Ministerstwo Administracji i Cyfryzacji
Ekspertyza w zakresie skutków regulacji dotyczącej
harmonizacji widma oraz usankcjonowania usług
specjalistycznych
5 grudnia 2014
Przyjęcie Wersji Bazowej, w którym przestępczy charakter nie jest jednoznacznie zdefiniowany,
stwarza ryzyko nadużywania tej możliwości w celu blokowania treści np. o charakterze
politycznym. Należy tu zwrócić uwagę na dwa czynniki - po pierwsze przestępstwa są
definiowane różnie przez różne państwa. To oznacza potencjalne różnice stosowania przepisów.
Po drugie, dużą rolę odegra tu ocena treści dokonana przez dostawcę usług lub operatora a więc
de facto przez podmiot prywatny. Może to prowadzić do rozpowszechnienia prywatnej cenzury
o charakterze prewencyjnym (zapobiegawczym). Może to mieć znaczny wpływ na podstawowe
prawa jednostki, takie jak wolność wyrażania opinii, prawo do informacji oraz prawo do życia
własnym życiem.
Wpływ na ceny usług detalicznych.
Poza oczywistymi korzyściami wynikającymi z podniesienia jakości usług, rozwoju wachlarza
dostępnych na rynku usług oraz ochrony praw podstawowych konsumentów, całość działań
proponowanych przez Rozporządzenie może doprowadzić podniesienia cen dostępu do Internetu.
Czynnikami wynikającymi z Rozporządzenia, wpływającymi potencjalnie na poziomy cen usług
dostępu do Internetu są:

wzrost kosztów operacyjnych operatorów wynikających z nowych obowiązków względem
regulatora;

wzrost kosztów dostarczania usług wynikający z określania w umowie faktycznych bądź
minimalnych gwarantowanych przepływności;

skala inwestycji w infrastrukturę sieciową;

potencjalna zmiana w strukturze przychodów wynikająca z nowych strumieni przychodów.
Zgodnie z analizą przeprowadzoną w podrozdziale 7.3, nieograniczanie operatorom możliwości
świadczenia usług specjalistycznych oznacza dla nich dodatkowe źródło przychodów od
dostawców treści. Należy w tym miejscu zaznaczyć, że przyjęcie Wersji PE Rozporządzenia,
hamującej rozwój usług specjalistycznych, a tym samym ograniczającej przychody operatorów z
tego tytułu, będzie oznaczało zbliżenie rynku europejskiego do zachowującego neutralność sieci
rynku holenderskiego.
Skutkami wprowadzenia zasady neutralności był wzrost cen Internetu. Jako pierwszy, ceny
pakietów danych podniósł operator KPN. Pozostali operatorzy mobilni, tj. T-Mobile i Vodafone
niedługo później przemodelowali swoje taryfy tak, że efektywna cena za GB danych była
większa109. T-Mobile zrezygnował z nielimitowanych planów, natomiast Vodafone zmniejszył
oferowane pakiety danych. Na bazie doświadczeń holenderskich można wnioskować, że wzrost
cen jest najbardziej prawdopodobny przyjmując Wersję PE. Należy podkreślić, iż wersja ta nie
jest identyczna z holenderskimi regulacjami. Przyjmując ją, może natomiast nastąpić mechanizm
podniesienia, ponieważ:

operatorzy będą ograniczeni w realizacji usług specjalistycznych do zamkniętych sieci;

wskaźnik ARPU wykazuje tendencję spadkową (rozdział 4), a sieć będzie wymagać
inwestycji (z pewnością w perspektywie długoterminowej), zatem operatorzy będą musieli
pozyskać jakkolwiek potrzebne nań fundusze;
109
Wniosek na podstawie raportu OVUM Net Neutrality: The Approach of Regulators and the Industry
134
© 2014 KPMG Advisory Spółka z ograniczoną
odpowiedzialnością sp.k.. All rights reserved.
Ministerstwo Administracji i Cyfryzacji
Ekspertyza w zakresie skutków regulacji dotyczącej
harmonizacji widma oraz usankcjonowania usług
specjalistycznych
5 grudnia 2014

operatorzy będą zobowiązani do raportować każdorazowo o zastosowaniu narzędzi
zarządzania ruchem, co podniesie ich koszty operacyjne (Poprawka 55 do Art. 24);

operatorzy będą określać minimalne przepływności w umowach (Poprawka 64 do Art. 26), a
więc będą musieli lepiej kontrolować jakość świadczonych usług i zarządzać ryzykiem
powiązanym ze zrywaniem umów przez klientów w przypadkach niespełnienia określonych
w umowie warunków.
Warto zauważyć, że w Wersji Bazowej oraz Wersji Prezydencji również istnieje ryzyko wzrostu
cen, lecz ich skala jest mniejsza w porównaniu do Wersji PE. Przykładem jest rynek amerykański,
gdzie operatorzy AT&T oraz Verizon zaczęli stopniowo zwiększać ceny usług dostępu do
Internetu w miarę przeprowadzanych inwestycji w infrastrukturę110. Na rynku europejskim nie
zaobserwowano takiego trendu, ponieważ operatorzy obawiali się reakcji konsumentów na
wzrost cen, mając na uwadze silną konkurencję na rynku. W związku z tym ryzyko to wciąż
istnieje. Czynnikiem zwiększającym to ryzyko są potencjalne inwestycje w infrastrukturę,
powiązane z przygotowaniem sieci do rozrostu rynku usług wideo i usług specjalistycznych.
Przykład z rynku holenderskiego pokazuje mechanizm – nawet na rynku silnie konkurencyjnym
podniesienie cen za usługi przez jednego operatora może pociągnąć za sobą kolejne wzrosty.
Wynika to z faktu, iż rynek konkurencyjny doprowadził najpierw do obniżek cen za usługi, które
w pewnym momencie przestały być opłacalne dla operatorów.
7.6
Wpływ na regulatora i regulacje
Jednolitość regulacji w UE
Wybór Rozporządzenia jako formy regulacji daje większe gwarancje stosowania jednolitych
zasad w państwach UE. W wielu sektorach obserwuje się obecnie zmianę formy regulacji prawnej
z wymagających implementacji dyrektyw na formę rozporządzenia, które co do zasady nie
wymaga implementacji i stosuje się bezpośrednio w krajowym porządku prawnym. Nie zawsze
jednak użycie formy rozporządzenia wywołuje pożądany efekt w postaci ujednolicenia zasad z
uwagi np. na używanie wyrażeń nieostrych umożliwiających pewien zakres swobody
interpretacyjnej. W omawianym zakresie wydaje się, iż przepisy są sformułowane na tyle
jednoznacznie, że zapewniają jednolite ich stosowanie we wszystkich państwach UE. Z uwagi na
brak swobody interpretacyjnej należy uznać, że operatorzy inwestujący w wielu państwach
członkowskich będą korzystali z stabilnych i przewidywalnych ram prawnych.
Należy w tym miejscu jednak zwrócić uwagę na problem, którego Rozporządzenie nie
rozwiązuje, a mianowicie na rozszerzanie regulacji telekomunikacyjnej na podmioty, które
uczestniczą w świadczeniu usług telekomunikacyjnych lub są w inny sposób z nim powiązane, a
które nie podlegają tym regulacjom, ponieważ nie są przedsiębiorcami telekomunikacyjnymi.
Prawodawca nie jest tu zresztą konsekwentny, ponieważ niektóre przepisy, w tym również PT
już teraz dotyczą podmiotów i osób niebędących przedsiębiorcami telekomunikacyjnymi (np.
przepisy dot. cookies, tajemnicy telekomunikacyjnej, usług o podwyższonej opłacie itp.)
Rozporządzenie ten trend potwierdza, np. w zakresie obowiązków użytkowników
udostępniających sieci RLAN. Ponadto, nie sposób już w chwili obecnej precyzyjnie rozdzielić
rynku usług telekomunikacyjnych od rynku dostaw treści. Wszystko to powoduje, że regulacje
telekomunikacyjne (łączności elektronicznej) stają się coraz bardziej ułomne, ponieważ nie
obejmują faktycznie całego sektora zarówno łączności jak i treści. Ma to w konsekwencji wpływ
110
Źródło: Raport OVUM Understanding How Telcos Innovate
135
© 2014 KPMG Advisory Spółka z ograniczoną
odpowiedzialnością sp.k.. All rights reserved.
Ministerstwo Administracji i Cyfryzacji
Ekspertyza w zakresie skutków regulacji dotyczącej
harmonizacji widma oraz usankcjonowania usług
specjalistycznych
5 grudnia 2014
na ograniczenie uprawnień organów regulacyjnych i antymonopolowych. Wspomniane rynki
powinny być bowiem rozpatrywane łącznie a działalność regulatora powinna już dziś wykraczać
poza ściśle rozumiany sektor telekomunikacyjny.
Wpływ na kompetencje Prezesa UKE
Jak wspomniano powyżej, jakość Internetu „best-effort” ma być chroniona poprzez narzędzia
regulacyjne, tj. wymóg umieszczania gwarancji jakości usług w umowach konsumenckich, i
narzędzia monitorowania usług. W Poprawkach PE nałożono na operatorów obowiązek
raportowania o każdorazowym zastosowaniu narzędzi zarządzania ruchem (tj. spowalniających
bądź blokujących ruch). Regulator będzie miał możliwość ustanowienia wymogów dotyczących
minimalnej jakości usług. Zadania polskiego regulatora będą podobne do obecnie
obowiązujących, jednakże według Rozporządzenia badania jakości usług będą dokonywane
wobec wszystkich dostawców, a nie tylko tych, którzy ogłaszają parametry usług w materiałach
promocyjnych.
Jeśli oceniać jakość regulacji z punktu widzenia jasności i jednoznaczności sformułowań to
projektowane Rozporządzenie nie budzi wątpliwości.
Wpływ Rozporządzenia na kompetencje Prezesa UKE wynikające z obowiązku monitorowania
potencjalnych naruszeń zasady neutralności sieci przez operatorów i dostawców
telekomunikacyjnych zależy od ostatecznego kształtu przyjętych rozwiązań. Zakładając, że
przyjęte zostałoby rozwiązanie, zgodnie z którym usługi specjalistyczne nie byłyby dostępne w
otwartej sieci, na Prezesie UKE spocząłby obowiązek egzekwowania zasady neutralności sieci.
Należy zwrócić uwagę na brak w PT postanowień odnośnie możliwości skutecznego
przeciwdziałania naruszeniom zasady neutralności sieci. Prezes UKE dysponuje uprawnieniami
kontrolnymi, nie ma jednak uprawnień do nałożenia kary pieniężnej za takie naruszenie. Nie
miałby również uprawnienia do nałożenia kary za niewykonanie obowiązku dostarczenia
informacji lub raportowania o parametrach usług. Obecnie obowiązujący katalog kar określonych
w art. 209 PT nie przewiduje bowiem tego typu przypadków. Skuteczność kontroli i egzekucji
obowiązków przez Prezesa UKE wymagałaby więc wprowadzenia kolejnej kary pieniężnej za
naruszenie zasady neutralności sieci oraz niewykonywanie obowiązku raportowania w tym
zakresie. Wzorem może tu być przepis art. 209 ust. 1 pkt 29 PT wprowadzający karę za
niewypełnienie przepisów Rozporządzenia UE 531/2012.
Możliwości prawne usankcjonowania usług specjalistycznych
Bezpośrednie stosowanie przepisów Rozporządzenia oznacza brak konieczności wprowadzenia
przepisów o usługach specjalistycznych do polskiego prawa.
Warto natomiast zwrócić uwagę na kwestię gwarancji jakości usług. Dziś kompetencje Prezesa
UKE odnoszą się przede wszystkim do weryfikacji i działań władczych w przypadku, gdy
przedsiębiorca zapewnia w materiałach informacyjnych o jakości połączenia. Realizacja
obowiązków Prezesa UKE związanych z gwarancjami jakości usług wymagałaby nowelizacji
przepisów PT. Wydaje się, że pozostawienie przepisów PT w obecnym kształcie spowodowałoby
bezzasadne zdublowanie obowiązków. Skoro dostawcy mieliby obowiązek raportowania „z
urzędu” parametrów jakości usług a regulator miałby prawo do narzucania norm jakościowych,
to przepisy odnośnie możliwości żądania informacji na temat jakości usług w przypadku gdy
dostawca ogłasza parametry usług, nie byłyby potrzebne.
136
© 2014 KPMG Advisory Spółka z ograniczoną
odpowiedzialnością sp.k.. All rights reserved.
Ministerstwo Administracji i Cyfryzacji
Ekspertyza w zakresie skutków regulacji dotyczącej
harmonizacji widma oraz usankcjonowania usług
specjalistycznych
5 grudnia 2014
Istotną zmianą regulacyjną miałyby być parametry gwarantujące jakość usług z zastrzeżeniem,
że ich moc wiążąca zależałaby od ostatecznie przyjętej formy prawnej (akty wykonawcze Komisji
lub wytyczne BEREC).
7.7
Wpływ na budżet państwa
Rozporządzenie w zakresie usług specjalistycznych nie odnosi się bezpośrednio do budżetu
państwa. Nie przewiduje się też jego pośredniego wpływu. Niezależnie od przyjęcia
Rozporządzenia bądź nie, rynek usług podwyższonej jakości ma szansę się rozwijać. Można
zatem przyjąć, iż nie będzie znaczących różnic między wpływami podatkowymi z tych usług w
scenariuszach opartych na 3 wersjach Rozporządzenia i scenariuszu braku regulacji.
Rozwój polskich przedsiębiorstw w porównaniu do globalnych graczy może być zahamowany
głównie przez czynniki pozaregulacyjne (Rozdział 7.4). W związku z tym, samo Rozporządzenie
nie przyniesie także istotnych zmian w zakresie wpływów do budżetu pochodzących od tych
przedsiębiorstw.
7.8
Podsumowanie oraz ocena adekwatności proponowanych zapisów oraz
alternatywne sposoby osiągnięcia zakładanych celów
W zakresie wpływu na operatorów telekomunikacyjnych:

umożliwienie operatorom świadczenia usług specjalistycznych może prowadzić do uzyskania
dodatkowego strumienia przychodów pochodzącego od dostawców treści, niezależnie od
obranej Wersji Rozporządzenia. Usługi specjalistyczne świadczone przez operatorów
bezpośrednio użytkownikom końcowym będą mieć charakter usług o wartości dodanej, co
oznacza, że będą dla operatorów przynosić wartość lojalizującą klientów;

wersja PE, biorąc pod uwagę poprawkę 25 do art. 23 ust. 2, potencjalnie oznacza osiąganie
mniejszych przychodów przez operatorów, niż w przypadku Wersji Bazowej bądź Wersji
Prezydencji, gdyż uniemożliwia wykorzystanie otwartej sieci internetowej do świadczenia
usług specjalistycznych. Ze względu na przewidywane stosowanie przez operatorów usług
specjalistycznych jako narzędzia utrzymania klientów, a także prognozy rozwoju usług o
wartości dodanej, nie przewiduje się, aby usługi specjalistyczne miały skutek kanibalizujący
usługi dostępu do Internetu świadczone na zasadzie „best-effort” – niezależnie od przyjętej
ostatecznie wersji Rozporządzenia;

Rozporządzenie nie ogranicza operatorom możliwości świadczenia usług o podwyższonej
jakości, a zatem dopuszcza dalszą ewolucję modeli biznesowych, struktury przychodów i
rozwijanie portfela usług, zgodnie z globalnymi trendami rynkowymi. Nowe źródła
przychodów, działające w określonym Rozporządzeniem otoczeniu regulacyjnym, mogą
przyspieszyć inwestycje w nowoczesną infrastrukturę;

większość przychodów operatorów z tytułu usług specjalistycznych będzie prawdopodobnie
pochodziła od dostawców treści, rozliczających się z operatorami za gwarancję jakości usług
dostarczanych użytkownikom końcowym;

nałożenie zbyt daleko idących obowiązków na operatorów, tj. np. obowiązków raportowania
(które proponuje Wersja Prezydencji) może być postrzegane przez operatorów negatywnie ze
względu na potencjalny związany z tym wzrost kosztów operacyjnych;
137
© 2014 KPMG Advisory Spółka z ograniczoną
odpowiedzialnością sp.k.. All rights reserved.
Ministerstwo Administracji i Cyfryzacji
Ekspertyza w zakresie skutków regulacji dotyczącej
harmonizacji widma oraz usankcjonowania usług
specjalistycznych
5 grudnia 2014

usankcjonowanie usług specjalistycznych może umocnić pozycję operatora zasiedziałego i
negatywnie wpłynąć na dotychczasowy model drabiny inwestycyjnej, jednakże ryzyko to
można wyeliminować poprzez wprowadzenie przez operatora zasiedziałego do swojej oferty
usługi stanowiącej hurtowy odpowiednik usługi specjalistycznej.
W zakresie wpływu na rynek dostawców treści:

istnieją istotne bariery konkurowania małych przedsiębiorstw z dużymi (np. obecność w
mediach społecznościowych, pozycjonowanie w silnikach wyszukiwania), na które regulacja
nie ma wpływu. Likwidowanie głównych barier wejścia dla dostawców OTT poprzez zapisy
Rozporządzenia nie będzie miało miejsca;

Rozporządzenie nie wpływa na koszty wejścia dostawcy treści na nowy rynek, z uwagi na
ochronę jakości Internetu „best-effort”.
W zakresie wpływu na konsumenta:

usankcjonowanie usług specjalistycznych przyspieszy rozwój oraz rozszerzy zakres portfela
usług dostępnych dla użytkownika końcowego;

stymulowanie rozwoju ofert świadczenia połączeń o gwarantowanej jakości nastąpi przy
jednoczesnej ochronie użytkowników niekorzystających z usług specjalistycznych (ochrona
połączeń „best-effort”), a więc nie powoduje negatywnego wpływu na pozycję klientów;

scenariusz oparty na Wersji PE może nieść ryzyko podniesienia cen za usługi dostępu do
Internetu ze względu na potencjalny wzrost kosztów operatora, w związku z nowymi
obowiązkami regulacyjnymi, w tym w szczególności obowiązkiem każdorazowego
raportowania Regulatorowi o zastosowaniu narzędzi zarządzania ruchem;

konsumenci będą mieć zagwarantowaną „neutralność sieci” w rozumieniu delegalizacji
praktyk blokowania i dyskryminacji treści oraz aplikacji. Najbliższa zasadzie „neutralności
sieci” jest Wersja PE, która ogranicza stosowanie usług specjalistycznych oraz nakłada na
operatorów dodatkowe obowiązki egzekwujące równe traktowanie ruchu w sieci. Ze względu
na fakt, iż w Polsce problem dyskryminacji usług jest marginalny, korzyść tę należy uznać za
niewielką;

Rozporządzenie chroni użytkowników Internetu „best-effort” poprzez gwarancje
przepływności w umowach i nałożone na regulatora obowiązki, zapobiegając stworzeniu
Internetu „dwóch prędkości”. Pod względem gwarancji na prędkości Internetu „best-effort”,
najbardziej zasadne podejście przejawia Wersja Prezydencji, rozróżniając umowy z
dostawcami mobilnymi i stacjonarnymi.
W zakresie wpływu na Regulatora:

Regulator dysponuje uprawnieniami kontrolnymi w zakresie przestrzegania zasady
neutralności, jednakże nie ma uprawnień do nakładania kar za naruszenie tej zasady. W
konsekwencji, katalog kar w art. 209 ust. 1 PT powinien zostać uzupełniony o stosowne
przepisy w szczególności o karę za naruszenie parametrów jakości usług ustalonych np. przez
Prezesa UKE w związku z przepisami Rozporządzenia.
W celu oceny proporcjonalności i adekwatności proponowanych zapisów Rozporządzenia
zidentyfikowano szanse i zagrożenia, jakie niesie ze sobą wprowadzenie Rozporządzenia dla
rynku telekomunikacyjnego (w tym operatorów i konsumentów) oraz administracji publicznej
138
© 2014 KPMG Advisory Spółka z ograniczoną
odpowiedzialnością sp.k.. All rights reserved.
Ministerstwo Administracji i Cyfryzacji
Ekspertyza w zakresie skutków regulacji dotyczącej
harmonizacji widma oraz usankcjonowania usług
specjalistycznych
5 grudnia 2014
(Regulator i budżet państwa). Podsumowanie przeprowadzonych analiz zostało przestawione na
poniższym
Szanse schemacie.
i zagrożenia jakie niesie ze sobą wprowadzenie Rozporządzenia dla
rozwojuSzanse
rynku telekomunikacyjnego
Schemat:
i zagrożenia wynikające z zapisów Rozporządzenia w zakresie usług
specjalistycznych i neutralności sieci
Szanse
Zagrożenia
źródła przychodów
+ Nowe
Na podstawie umów z dostawcami treści – o ile dostawcy
‒
Wzrost kosztów operacyjnych
Obowiązek raportowania o każdorazowym zastosowaniu
narzędzi zarządzania ruchem.
możliwości lojalizacji klientów
+ Nowe
przedefiniowuje się usługi specjalistyczne jako te
‒
Trudności w określeniu faktycznych bądź
minimalnych przepływności przez operatorów
mobilnych
W Wersji Bazowej i PE, zapisy dotyczące wymogów
informacyjnych nie uwzględniają trudności wynikających z
technicznej charakterystyki sygnału radiowego
pozyskania nowych klientów na terenach
+ Szansa
cechujących się niskim poziomem konkurencji
‒
Negatywne postrzeganie inwestycji w sieć przez
nowych operatorów
Wynikające z regulacji - monitorowania jakości usług i
stosowania praktyk ograniczania ruchu
+ dostawców
Przyjęcie Wersji PE, która jest bliższa zasadzie neutralności
‒
Zagrożenie dla małych dostawców
Usankcjonowanie usług specjalistycznych potencjalnie
obniży możliwości konkurowania małych dostawców treści z
globalnymi (Wersja Bazowa oraz Prezydencji);
+ jakości
‒
Wzrost cen usług dostępu do Internetu
W przypadku nałożenia zbyt dużych obowiązków
regulacyjnych na operatorów
‒
Martwe zapisy dotyczące minimalnej jakości usług
• W przypadku przyjęcia zapisów nie rozróżniających
wymaganych parametrów dla operatorów stacjonarnych i
mobilnych
• W przypadku braku rzetelnych narzędzi pomiaru jakości
usług
zakresu badania jakości usług, które
+ Rozszerzenie
będą dokonywane wobec wszystkich dostawców, a
‒
Ograniczenie kompetencji krajowego regulatora
poprzez możliwość określenia przez Komisję
warunków realizacji obowiązków w zakresie
monitorowania jakości
blokowania przez regulatora treści
+ Możliwość
nieodpowiednich dla nieletnich.
warunki monitorowania jakości
+ Zharmonizowane
usług specjalistycznych
‒
Obecnie brak narzędzi do egzekwowania obowiązku
utrzymywania wymaganej jakości usług (konieczna
nowelizacja PT w zakresie adekwatnych kar
pieniężnych)
dostrzegą wartość w usługach specjalistycznych, a klienci
będą gotowi za nie zapłacić
Operatorzy
świadczone w ramach zamkniętych sieci
Przywileje i obowiązki operatorów, wynikające z
+ Rozporządzenia mają szansę przyspieszyć inwestycje
w infrastrukturę sieciową
Operatorzy zamierzający świadczyć usługi specjalistyczne
muszą dysponować infrastrukturą przygotowaną do
Nowi
operatorzy
Dostawca
treści
Pod warunkiem możliwości stworzenia hurtowych
odpowiedników usług specjalistycznych za pomocą VULA
Zasada neutralności sprzyja rozwojowi małych
sieci, wzmocni potencjalnie pozycję małych przedsiębiorców.
Większy portfel dostępnych usług oraz usługi wyższej
Rozwój usług, dla których gwarancja jakości jest szczególnie
istotna
Konsumenci
+
Konsumenci będą mogli efektywniej bronić swoich praw
w zakresie jakości usług
• W umowach będą mieć zdefiniowaną faktyczną/
minimalną jakość usług
• Kluczowe jest dostarczenie konsumentom rzetelnych
narzędzi pomiaru ruchu
nie tylko tych, którzy ogłaszają parametry usług w
materiałach promocyjnych
Regulator i
regulacje
Budżet
Brak zidentyfikowanego wpływu na budżet państwa
‒
Trudności krajowych regulatorów w objęciu
regulacjami dostawców treści wobec funkcjonujących
przepisów (PT)
Brak zidentyfikowanego wpływu na budżet państwa
Legenda:
+ ‒
+ ‒
Wpływ istotny
Wszystkie wersje Rozporządzenia
Wersja Bazowa i PE
Wersja PE
Wpływ mniej istotny
Źródło: Opracowanie KPMG
Większość zapisów Rozporządzenia w zakresie usankcjonowania usług specjalistycznych
pozytywnie wpływa na postawione w rozporządzeniu cele. Ochrona zasad niedyskryminacji,
ochrona jakości „best-effort” oraz wymóg umieszczania warunków dotyczących przepływności
139
© 2014 KPMG Advisory Spółka z ograniczoną
odpowiedzialnością sp.k.. All rights reserved.
Ministerstwo Administracji i Cyfryzacji
Ekspertyza w zakresie skutków regulacji dotyczącej
harmonizacji widma oraz usankcjonowania usług
specjalistycznych
5 grudnia 2014
w umowach umocni pozycję użytkowników i zapewni im dostęp do otwartego,
niedyskryminującego Internetu. Nieograniczone możliwości świadczenia usług o podwyższonej
jakości mogą skutkować poszerzeniem portfela usług dostępnych dla konsumentów (zwłaszcza
w kategorii usług wideo). Stworzone otoczenie regulacyjne ma także szansę przyspieszyć
inwestycje w sieć.
Zapisy, które budzą wątpliwości to:

art. 2 pkt 15 w Wersji PE – ograniczenie świadczenia usług specjalistycznych do zamkniętych
sieci – określenie zamkniętych sieci jest nieprecyzyjne i może ograniczyć rozwój rynku usług
o podwyższonej jakości. Wersja Bazowa oraz Prezydencji nie wprowadza takich ograniczeń;

art. 26 ust. 2 w Wersji Bazowej oraz Wersji PE – wymogi dotyczące podawania w umowach
informacji o faktycznej bądź minimalnej dostępnej przepływności stoją w sprzeczności z
możliwościami technicznymi operatorów mobilnych, wynikającymi z charakterystyki
sygnału radiowego. Wersja Prezydencji natomiast rozróżnia wymogi informacyjne dotyczące
przepływności dla operatorów stacjonarnych i mobilnych oraz przejawia rozsądne podejście
do ich definiowania.
Jako alternatywne rozwiązania dla regulacji zawartej w Rozporządzeniu można rozważyć:

brak regulacji w zakresie ochrony Internetu „best-effort” i usankcjonowania usług
specjalistycznych;

usankcjonowanie zasady neutralności w rozumieniu konserwatywnym, to jest delegalizacja
technik priorytetyzacji ruchu w sieci Internet i transmisja całego ruchu na zasadzie „besteffort”.
Pierwsza opcja alternatywna, tj. pozostawienie funkcjonowania Internetu „best-effort” wolnemu
rynkowi, mogłaby ułatwić operatorom wprowadzanie zmian w ich modelach biznesowych –
tworzenie abonamentów opartych o różne poziomy jakości świadczonych usług i/lub o różny
zakres usług dostarczania treści dostępnych w abonamencie. Nieregulowany rynek zdejmie z
operatorów obowiązki takie jak raportowanie, bądź równorzędne traktowanie ruchu „best-effort”
i usług specjalistycznych. W efekcie, ograniczyłoby to koszty operacyjne w porównaniu ze
scenariuszem przyjęcia Rozporządzenia, przy równoczesnym potencjalnie szybszym rozwoju
usług specjalistycznych. Operatorzy bowiem mogliby ograniczać przede wszystkim ruch „besteffort” w przypadku występowania przeciążeń sieci, a dla usług specjalistycznych
podtrzymywany byłby określony poziom jakości. Można zaryzykować stwierdzenie, że
wolnorynkowa konkurencja mogłaby powstrzymać operatorów przed regularnym, zauważalnym
obniżaniem jakości Internetu „best-effort”. Klienci niezadowoleni z jakości „best-effort”
zmienialiby dostawcę łączności. Należy jednak zauważyć, że w Polsce wciąż istnieje problem
wykluczenia cyfrowego, a poziom konkurencji na terenach słabiej zurbanizowanych jest niższy
w porównaniu z aglomeracjami miejskimi. Na rzadziej zaludnionych obszarach klienci często nie
mają możliwości wyboru operatora stacjonarnego – działa tam tylko operator zasiedziały. W
związku z tym, pozycja klienta względem operatora jest tam stosunkowo słaba. Jakość Internetu
„best-effort” należy zatem chronić przez cały czas istnienia tej dysproporcji w poziomie
konkurencji oraz istnienia problemu wykluczenia cyfrowego.
Przyjęcie drugiego alternatywnego rozwiązania, tj. sankcjonującego zasadę neutralności sieci w
rozumieniu konserwatywnym, zdaje się bardziej chronić konsumentów, w tym jakość Internetu
„best-effort” oraz pozytywnie wpływać na konkurencję na rynku dostawców treści. Korzyści te
są jednak pozorne. Po pierwsze, Rozporządzenie w wystarczający sposób chroni Internet „best-
140
© 2014 KPMG Advisory Spółka z ograniczoną
odpowiedzialnością sp.k.. All rights reserved.
Ministerstwo Administracji i Cyfryzacji
Ekspertyza w zakresie skutków regulacji dotyczącej
harmonizacji widma oraz usankcjonowania usług
specjalistycznych
5 grudnia 2014
effort”, jako że świadczenie usług specjalistycznych nie może wpływać na jego jakość. Po drugie
– dostawcy treści będą musieli pokonać bariery, których Rozporządzenie nie ma możliwości w
żaden sposób uregulować, a pozytywny wpływ neutralności sieci jest wobec nich marginalny.
Dodatkowo, zasada neutralności sieci w rozumieniu konserwatywnym może przynieść istotne
negatywne skutki dla operatorów oraz konsumentów. Zasada neutralności sieci ogranicza
operatorom możliwości stworzenia nowych źródeł przychodów i dywersyfikacji ofert.
W związku z tym, negatywnie wpływa na postrzeganie przez nich inwestycji w sieć. Operatorzy,
wobec spadającego wskaźnika ARPU i ścisłej regulacji, mogą podnieść ceny usług dostępu do
Internetu. W efekcie, ucierpieć może konsument – posiadając droższe usługi, bądź dostęp do
infrastruktury, w którą operatorzy będą mniej chętnie inwestować.
Należy zatem uznać, że proponowane Rozporządzenie, w zakresie neutralności sieci i usług
specjalistycznych jest podejściem kompromisowym, zapewniającym możliwość realizacji
postawionych celów.
141
© 2014 KPMG Advisory Spółka z ograniczoną
odpowiedzialnością sp.k.. All rights reserved.
Ministerstwo Administracji i Cyfryzacji
Ekspertyza w zakresie skutków regulacji dotyczącej
harmonizacji widma oraz usankcjonowania usług
specjalistycznych
5 grudnia 2014
A
Zapisy Rozporządzenia podlegające analizie
Załącznik zawiera zestawienie zapisów Rozporządzenia, które podlegają analizie w niniejszej
Ekspertyzie. Zapisy te dotyczą harmonizacji widma, sieci lokalnego dostępu radiowego oraz
usług specjalistycznych w trzech następujących dokumentach:

Projekt Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady ustanawiające środki dotyczące
europejskiego jednolitego rynku łączności elektronicznej i mające na celu zapewnienie
łączności na całym kontynencie, zmieniające dyrektywy 2002/20/WE, 2002/21/WE i
2002/22/WE oraz rozporządzenia (WE) nr 1211/2009 i (UE) nr 531/2012; zwany dalej Wersją
Bazową Rozporządzenia;

Projekt Rezolucji Ustawodawczej Parlamentu Europejskiego z dn. 3 kwietnia 2014 r. w
sprawie wniosku dotyczącego rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady
ustanawiającego środki dotyczące europejskiego jednolitego rynku łączności elektronicznej i
mające na celu zapewnienie łączności na całym kontynencie, zmieniającego dyrektywy
2002/20/WE, 2002/21/WE i 2002/22/WE oraz rozporządzenia (WE) nr 1211/2009 i (UE) nr
531/2012 (zwany również „Poprawkami Parlamentu Europejskiego do projektu
Rozporządzenia”) z uwzględnieniem Opinii Komisji Rynku Wewnętrznego i Ochrony
Konsumentów, Opinii Komisji Rozwoju Regionalnego, Opinii Komisji Kultury i Edukacji,
Opinii Komisji Prawnej oraz Opinii Komisji Wolności Obywatelskich, Sprawiedliwości i
Spraw Wewnętrznych; zwany dalej Wersją PE bądź Poprawkami PE;

Poprawki do Projektu Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady ustanawiające
środki dotyczące europejskiego jednolitego rynku łączności elektronicznej i mające na celu
zapewnienie łączności na całym kontynencie, zmieniające dyrektywy 2002/20/WE,
2002/21/WE i 2002/22/WE oraz rozporządzenia (WE) nr 1211/2009 i (UE) nr 531/2012
opracowane podczas włoskiej prezydencji w Radzie UE; zwany dalej Wersją Prezydencji
bądź Poprawkami Prezydencji.
Niniejsze zestawienie uwzględnia poprawki wniesione przez poszczególne instancje, zgłaszające
opinie do projektu Rezolucji Ustawodawczej Parlamentu Europejskiego z dn. 3 kwietnia 2014 r.
Wersja Bazowa Rozporządzenia
W Wersji Bazowej Rozporządzenia przeanalizowane zostały następujące artykuły:

w zakresie harmonizacji widma – artykuły 8-13; 16;

w zakresie sieci RLAN i punktów dostępu bezprzewodowego o bliskim zasięgu – artykuły
14-15;

w zakresie neutralności sieci i usług specjalistycznych – artykuły 2 oraz 23-26.
Harmonizacja widma
Kluczowe zapisy Rozporządzenia w zakresie koordynacji wykorzystania widma radiowego, które
implikują biznesowe i ekonomiczne skutki na operatorów telekomunikacyjnych, użytkowników
końcowych oraz budżet państwa:

motyw 22 oraz artykuł 10 ust. 3 pkt d – płatność za prawo do korzystania z widma radiowego
powinna zostać rozłożona w czasie (zastąpienie części płatności natychmiastowej
płatnościami okresowymi);
142
© 2014 KPMG Advisory Spółka z ograniczoną
odpowiedzialnością sp.k.. All rights reserved.
Ministerstwo Administracji i Cyfryzacji
Ekspertyza w zakresie skutków regulacji dotyczącej
harmonizacji widma oraz usankcjonowania usług
specjalistycznych
5 grudnia 2014

motyw 23 – ustanowiona zostanie harmonizacja harmonogramów przydzielania widma
radiowego oraz określony zostanie jednolity okres obowiązywania praw do użytkowania
danej częstotliwości. Ponadto, zsynchronizowanie przydzielania widma radiowego według
Rozporządzenia powinno ułatwić osiągnięcie korzyści skali, np. w zakresie większej liczby
zamówień sprzętu sieciowego u dostawców;

artykuł 12 – harmonizacja harmonogramów może wymagać zsynchronizowania terminów
wygaśnięcia dotychczasowych praw do korzystania z częstotliwości, co może z kolei
oznaczać przedłużanie licencji obecnym licencjobiorcom do określonego punktu w czasie;

artykuł 12 pkt 2 – zsynchronizowany harmonogram to wspólny harmonogram dla całej Unii
bądź harmonogramy, które są dostosowane do indywidualnych okoliczności panujących w
poszczególnych państwach członkowskich. Komisja Europejska może określić minimalny
okres obowiązywania praw do użytkowania widma radiowego;

artykuł 12 pkt 3 – organy krajowe w związku z dostosowaniem się do zharmonizowanego
harmonogramu mogą połączyć przedłużenie okresu obowiązywania praw do użytkowania
częstotliwości (przyznanych przed wprowadzanym Rozporządzeniem) z wprowadzeniem
dodatkowych opłat.
Sieci lokalnego dostępu radiowego

artykuł 14 – operatorzy telekomunikacyjni nie mogą ograniczać prawa użytkowników do
udostępniania innym użytkownikom końcowym dostępu do ich lokalnych sieci radiowych, w
tym inicjatyw, które grupują i udostępniają publicznie lokalne sieci radiowe użytkowników
końcowych;

artykuł 14 ust. 5 – organy publiczne będą miały możliwość zapewnienia publicznego dostępu
do lokalnych sieci radiowych w lokalach zajmowanych przez te organy;

artykuł 14 ust. 6 – przedsiębiorstwa, organu publicznego lub innego użytkownika końcowego
nie uznaje się za dostawcę łączności elektronicznej dla ludności wyłącznie za sprawą
zapewniania publicznego dostępu do lokalnych sieci radiowych, w sytuacji gdy takie
dostarczanie dostępu nie ma charakteru komercyjnego, lub gdy ma charakter dodatkowy w
stosunku do innego rodzaju działalności handlowej lub usługi publicznej, które nie są
uzależnione od przekazywania sygnałów w takich sieciach.
Neutralność sieci i usługi specjalistyczne

artykuł 2 pkt 15 – zdefiniowanie usług specjalistycznych jako tych, których właściwości
techniczne są kontrolowane od początku do końca sieci. Definicja nie obejmuje usług
stosowanych jako substytut dostępu do Internetu, nie przywołuje, ani nie wpływa na
stosowanie sieci CDN (Content Delivery Networks);

artykuł 23 ust. 2 – zarówno operatorzy, jak i dostawcy treści będą mogli zawierać umowy z
użytkownikami końcowymi o świadczenie usług specjalistycznych o podwyższonej jakości.
W konsekwencji, Rozporządzenie umożliwia też zawieranie umów między dostawcami treści
a dostawcami łączności dotyczących gwarancji odpowiedniej jakości łącza dla konkretnych
usług. Treść ustępu zastrzega jednak brak regularnego wpływu usług specjalistycznych na
ogólną jakość dostępu do Internetu dla osób z nich niekorzystających;
143
© 2014 KPMG Advisory Spółka z ograniczoną
odpowiedzialnością sp.k.. All rights reserved.
Ministerstwo Administracji i Cyfryzacji
Ekspertyza w zakresie skutków regulacji dotyczącej
harmonizacji widma oraz usankcjonowania usług
specjalistycznych
5 grudnia 2014

artykuł 23 ust. 5 – określone zostały dopuszczalne narzędzia zarządzania ruchem oraz
przypadki zezwalające na ich zastosowanie. Treść zapisu zakłada jednakowe traktowanie
równorzędnych rodzajów ruchu w przypadku zastosowania takich narzędzi;

artykuł 24 ust. 1 – jakość Internetu „best-effort” ma być chroniona poprzez narzędzia
regulacyjne, tj. wymóg umieszczania gwarancji jakości usług w umowach konsumenckich i
narzędzia monitorowania usług;

artykuł 24 ust. 2 – Prezes UKE będzie miał możliwość ustanowienia wymogów dotyczących
minimalnej jakości usług;

artykuł 26 ust. 2 – umowa użytkownika z operatorem musi zawierać zdefiniowane parametry
jakości dostępu do Internetu;

artykuł 26 ust. 3 – użytkownicy będą mieć zapewniony dostęp do obiektywnych narzędzi
pomiaru jakości łącza oraz jej porównywania z opcjami alternatywnymi.
Zmiany zaproponowane przez Parlament Europejski i Prezydencję
Poprawki PE
W obszarze harmonizacji widma

artykuł 8a – okres udzielania licencji został doprecyzowany względem Wersji Bazowej, a
zarazem wydłużony w stosunku do obecnie obowiązującego PT. Okres trwania licencji został
określony na minimum 25 lat, a w każdym razie na okres, mający na celu zachęcanie do
inwestycji oraz do konkurencji, jak również zniechęcanie do niewystarczającego
wykorzystania lub przetrzymywania widma;

Wykreślenie Artykułu 12 ust. 3 – wykreślone zostały zapisy dotyczące dodatkowych opłat
związanych z przedłużeniem okresu obowiązywania praw do użytkowania częstotliwości w
celu synchronizacji harmonogramu w UE;

Ponadto wprowadzono zmiany zapisów, które wymuszają na KE wydanie odpowiednich
aktów wykonawczych doprecyzowujących wymagania i zapisy Rozporządzenia w przeciągu
roku od wejście w życie Rozporządzenia.
W obszarze neutralności sieci i usług specjalistycznych

artykuł 2 pkt 15 – w Poprawkach 14, 25 i 44 przedefiniowuje się usługi specjalistyczne jako
te świadczone w ramach zamkniętych sieci (a więc nie w otwartej sieci Internet);

artykuł 2 pkt 12 – w Poprawce 23 wprowadzono definicję neutralności sieci, nieobecną w
wersji oryginalnej Rozporządzenia;

artykuł 23 ust. 2 – w Poprawce 41 Regulator otrzymuje możliwość zażądania od operatora
dokładnych informacji o przepustowościach przypisanych usługom specjalistycznym oraz
pozostałym realizowanym na zasadzie „best-effort”;
144
© 2014 KPMG Advisory Spółka z ograniczoną
odpowiedzialnością sp.k.. All rights reserved.
Ministerstwo Administracji i Cyfryzacji
Ekspertyza w zakresie skutków regulacji dotyczącej
harmonizacji widma oraz usankcjonowania usług
specjalistycznych
5 grudnia 2014

artykuł 23 ust. 5 – w Poprawce 30 zmodyfikowano dopuszczalne wykorzystanie przez
operatorów narzędzi zarządzania ruchem, wymagając równego traktowania ogółu ruchu, a
nie równorzędnych jego rodzajów;

artykuł 24 ust. 1 – w Poprawce 55 nałożono na operatorów obowiązek raportowania o
każdorazowym zastosowaniu narzędzi zarządzania ruchem (tj. spowalniających bądź
blokujących ruch);

artykuł 26 ust. 2 – w Poprawce 64 zmieniono wymóg określenia w umowie między
operatorem a użytkownikiem końcowym faktycznej przepływności Internetu na konieczność
określenia minimalnej przepływności. Poprawka ta traktuje w ten sam sposób operatorów
stacjonarnych i mobilnych.
Proponowane zmiany we wstępnej wersji Prezydencji
W obszarze harmonizacji widma

artykuł 8a – okres udzielania licencji został doprecyzowany względem Wersji Bazowej, a
zarazem wydłużony w stosunku do obecnie obowiązującego PT. Okres trwania licencji został
określony na minimum 25 lat, a w każdym razie na okres, mający na celu zachęcanie do
inwestycji oraz do konkurencji, jak również zniechęcanie do niewystarczającego
wykorzystania lub przetrzymywania widma;

artykuł 12a – Państwa Członkowskie mogą współpracować ze sobą w celu przeprowadzenia
wspólnej procedury selekcyjnej. Inne kraje mogą przystępować do wspólnych procedur.
W obszarze neutralności sieci i usług specjalistycznych

artykuł 23 ust. 5 – dodano zapis umożliwiający blokowanie przez operatorów, na życzenie
klienta, treści nieodpowiednich dla nieletnich użytkowników;

artykuł 26 ust. 2 – zmodyfikowano wymóg określenia w umowie między dostawcą łączności
a użytkownikiem gwarantowanych przepływności - w odniesieniu do operatorów
stacjonarnych dotyczy w tej wersji minimalnych przepływności, natomiast w odniesieniu do
operatorów mobilnych – średnich dostępnych w sieci i średnich w lokalizacji użytkownika.
145
© 2014 KPMG Advisory Spółka z ograniczoną
odpowiedzialnością sp.k.. All rights reserved.

Podobne dokumenty