Kamilla Marchewka-Bartkowiak: Zarządzanie d

Recenzja
BANK I KREDYT c z e r w i e c 2 0 0 3
89
Kamilla Marchewka-Bartkowiak:
Zarzàdzanie d∏ugiem publicznym
w krajach Unii Europejskiej i w Polsce
Wa r s z a w a 2 0 0 3 B i b l i o t e k a M e n e d ˝ e r a i B a n k o w c a
Zarzàdzanie d∏ugiem publicznym od d∏u˝szego ju˝ czasu jest kwestià o kluczowym znaczeniu dla finansów
publicznych zarówno Polski, jak i wielu innych krajów.
Recenzowana ksià˝ka nale˝y do pierwszych opracowaƒ w literaturze polskiej traktujàcych t´ kwesti´ w
sposób pog∏´biony i kompleksowy, i to zarówno w uj´ciu teoretycznym, jak i praktycznym. Zwa˝ywszy na
znaczàce problemy, zwiàzane z uzdrowieniem systemu
finansów publicznych w Polsce, ukazanie si´ tej wielce
u˝ytecznej ksià˝ki nale˝y powitaç z uznaniem. Podj´to
w niej wiele istotnych zagadnieƒ, których znajomoÊç ze
strony osób i instytucji odpowiedzialnych za kszta∏towanie polityki bud˝etowej, a szerzej – polityki gospodarczej, ma podstawowe znaczenie dla skutecznoÊci
podejmowanych reform.
Za podstawowy cel pracy Autorka uzna∏a pokazanie zmian, które nastàpi∏y w krajach Unii Europejskiej
w dziedzinie zarzàdzania d∏ugiem publicznym w
okresie od 1999 r. W celu bli˝szego scharakteryzowania tych zmian uzna∏a te˝ za konieczne dokonanie porównaƒ si´gajàcych niekiedy nawet do lat osiemdziesiàtych.
Praca sk∏ada si´ z pi´ciu rozdzia∏ów. Pierwszy rozdzia∏ zosta∏ poÊwi´cony ogólnym kwestiom zwiàzanym
z poj´ciem deficytu i d∏ugu publicznego. W rozdziale
drugim uj´to najwa˝niejsze aspekty teoretyczne i praktyczne zarzàdzania d∏ugiem publicznym w Unii Europejskiej. Tematyka rozdzia∏u trzeciego obejmuje ca∏y
wachlarz zagadnieƒ zwiàzanych z zastosowaniem papierów wartoÊciowych jako instrumentów zarzàdzania
d∏ugiem publicznym w krajach UE. Strategie zarzàdzania tym d∏ugiem przez poszczególne kraje Unii zosta∏y
obszernie scharakteryzowane w rozdziale czwartym.
Rozwa˝ania zawarte w rozdziale piàtym poÊwi´cono
zarzàdzaniu d∏ugiem publicznym w Polsce.
Odnoszàc si´ do kwestii ogólnych zwiàzanych
z deficytem i d∏ugiem publicznym, Autorka w pierwszej kolejnoÊci skoncentrowa∏a si´ zarówno na wskazaniu przyczyn powstawania obu tych zjawisk oraz
skutków ich wyst´powania. Istotna jest uwaga zawarta w rozdziale pierwszym, ˝e: „Strategia rzàdu akceptujàca powtarzajàce si´ corocznie deficyty bud˝etowe
musi uwzgl´dniaç narastanie zad∏u˝enia paƒstwa
w najbli˝szej przysz∏oÊci”. WÊród konsekwencji tego
stanu rzeczy, wskazanych w pracy, jest „... zmniejszenie dost´pnoÊci kapita∏ów pieni´˝nych na inwestycje innych podmiotów (g∏ównie przedsi´biorstw)”.
ÂwiadomoÊç tego rodzaju negatywnych skutków wyst´pujàcych ciàgle deficytów bud˝etowych jest wa˝na dla pe∏nej oceny czynników hamujàcych aktywnoÊç gospodarczà w danym kraju. W szczególnoÊci
jest ona istotna dla sprawiedliwej oceny stopnia restrykcyjnoÊci polityki pieni´˝nej banku centralnego
i jej wp∏ywu na t´ aktywnoÊç.
Dokonana w pracy ocena negatywnych i pozytywnych konsekwencji wyst´powania deficytu bud˝etowego i d∏ugu publicznego uwzgl´dnia ró˝ne podejÊcia
teoretyczne do tej kwestii. W niewielkim stopniu Autorka odnios∏a si´ jednak do mo˝liwych ujemnych
skutków zjawiska narastania zad∏u˝enia publicznego,
polegajàcych na zmniejszaniu si´ wiarygodnoÊci danego kraju na mi´dzynarodowym rynku finansowym.
Tymczasem wiadomo, ˝e utrata takiej wiarygodnoÊci mo˝e ostatecznie spowodowaç, jak pokazujà doÊwiadczenia
niektórych krajów, masowy odp∏yw kapita∏ów z kraju o
wysokim zad∏u˝eniu, a w rezultacie kryzys finansowy.
90 Recenzja
Wydaje si´, ˝e ryzyko tego rodzaju nie zosta∏o odpowiednio wyeksponowane w pracy, co mo˝e stwarzaç
z∏udzenie, ˝e dzi´ki w∏aÊciwemu zarzàdzaniu d∏ugiem
daje si´ to ryzyko wyeliminowaç. Zdefiniowane przez
Autork´ obszary zarzàdzania d∏ugiem (s. 33-34) wskazujà, ˝e w praktyce mo˝na co najwy˝ej to ryzyko
w pewnym stopniu ograniczyç. W krajach Unii Europejskiej to w∏aÊnie dà˝enie do eliminacji ryzyka zwiàzanego z mi´dzynarodowà wiarygodnoÊcià kraju, jak
równie˝ wszelkich negatywnych efektów deficytu bud˝etowego i d∏ugu publicznego dla rozwoju gospodarki sta∏o si´ od po∏owy lat dziewi´çdziesiàtych podstawà intensywnych dzia∏aƒ na rzecz uzdrowienia finansów publicznych. JednoczeÊnie proces naprawy tych
finansów zbieg∏ si´ z tworzeniem w ramach Unii obszaru jednowalutowego, na co w pracy zwrócono
szczególnà uwag´.
Rozwa˝ania na temat kszta∏towania si´ deficytu
i d∏ugu publicznego w krajach UE zosta∏y poprzedzone
wyjaÊnieniem ró˝nych definicji tych poj´ç, co ma kluczowe znaczenie dla interpretacji zawartych w pracy
licznych danych liczbowych. Analizujàc sytuacj´ bud˝etowà krajów Unii w okresie 1980-1992, Autorka
s∏usznie zwraca uwag´ na fakt, ˝e deficyty bud˝etowe
w niektórych z tych krajów ju˝ wczeÊniej, w latach siedemdziesiàtych, zacz´∏y przekszta∏caç si´ z cyklicznych w strukturalne. Z zaprezentowanych w pracy danych (s. 19) wynika wielce pouczajàca wiedza, ˝e d∏ug
publiczny mo˝e znacznie powi´kszyç si´ w bardzo
krótkim czasie, jeÊli tolerowane b´dà stosunkowo wysokie deficyty bud˝etowe. Dowodzi tego sytuacja m.in.
Grecji, gdzie w 1980 r. d∏ug publiczny wynosi∏ zaledwie 23,8%, w 1992 r. zaÊ a˝ 98,8%, a tak˝e W∏och (odpowiednio 57,7% i 108,7%) i Belgii (77,1% i 130,6%).
Dla krajów tych, a tak˝e dla wi´kszoÊci pozosta∏ych
paƒstw cz∏onkowskich UE koniecznoÊç spe∏nienia tzw.
kryteriów z Maastricht dotyczàcych deficytu bud˝etowego i d∏ugu publicznego w celu zakwalifikowania si´
do uczestnictwa w obszarze euro mia∏a wr´cz zbawienne skutki gospodarcze. Sta∏a si´ silnym bodêcem do zatrzymania zjawiska post´pujàcej szybko degradacji finansów publicznych.
W pracy starannej analizie poddano ewolucj´ sytuacji tych finansów w krajach UE w okresie 1993-2001,
czyli po wejÊciu w ˝ycie podpisanego w Maastricht
Traktatu o Unii Europejskiej. Wtedy kraje te przystàpi∏y do intensywnych dzia∏aƒ na rzecz redukcji deficytów bud˝etowych, a w efekcie tak˝e d∏ugu publicznego.
Od 1999 r. jedenaÊcie paƒstw wesz∏o w sk∏ad obszaru
euro. W 2001 r. do∏àczy∏a do nich Grecja. Autorka
wskazuje na istotne znaczenie Paktu StabilnoÊci i
Wzrostu w mobilizowaniu krajów nale˝àcych do obszaru euro do kontynuacji uzdrawiania finansów publicznych. Zaprezentowane w pracy liczne dane pokazujà
osiàgni´cia krajów UE w tym procesie, zanotowane do
koƒca 2001 r. Wskazano te˝ na problemy, które napo-
BANK I KREDYT c z e r w i e c 2 0 0 3
tka∏y niektóre z nich na tej drodze. Szkoda, ˝e Autorka
nie pokusi∏a si´ tu o jakàÊ ogólniejszà refleksj´ na temat
motywów przyÊwiecajàcych krajom obszaru euro w dà˝eniu do tego, by w perspektywie Êrednioterminowej
ca∏kowicie wyeliminowaç deficyty bud˝etowe, a nawet
osiàgnàç nadwy˝ki bud˝etowe. Warto podkreÊliç, ˝e
cel ten ciàgle jest aktualny, choç w Êwietle programów
stabilizacyjnych, przed∏o˝onych przez te kraje pod koniec 2002 r., jego realizacja zosta∏a przesuni´ta na koniec 2006 roku.
W rozdziale drugim zosta∏a zawarta bardzo u˝yteczna wiedza na temat czynników oddzia∏ujàcych na
zarzàdzanie d∏ugiem publicznym w krajach UE oraz
istoty prorynkowego zarzàdzania zad∏u˝eniem paƒstwa. Autorka zwróci∏a w szczególnoÊci uwag´ na
wp∏yw rozwoju rynku rzàdowych papierów wartoÊciowych na wydajnoÊç i funkcjonowanie ca∏ego rynku finansowego. Szczegó∏owej analizie poddano g∏ówne cele operacyjne realizowane w ramach zarzàdzania d∏ugiem publicznym oraz ich hierarchi´ w przypadku poszczególnych krajów. Celami tymi sà: pokrywanie potrzeb po˝yczkowych rzàdu na finansowanie deficytów
i(lub) d∏ugu bud˝etu paƒstwa, minimalizacja kosztów
oraz ryzyka obs∏ugi d∏ugu publicznego. Z punktu widzenia praktycznych rozwiàzaƒ dotyczàcych zarzàdzania d∏ugiem du˝e znaczenie poznawcze ma zaprezentowana w pracy analiza modeli instytucjonalnych stosowanych w tej dziedzinie przez poszczególne kraje Unii.
Modele te to: model ministerialny, zak∏adajàcy podstawowà rol´ Ministerstwa Finansów lub Ministerstwa
Skarbu Paƒstwa, model bankowy, polegajàcy na podporzàdkowaniu zarzàdzania d∏ugiem publicznym realizacji polityki pieni´˝nej banku centralnego, oraz model
agencyjny, w którym instytucja zarzàdzajàca d∏ugiem
ma du˝à niezale˝noÊç, ale zasadniczo znajduje si´ pod
kontrolà rzàdu. Na zakoƒczenie rozdzia∏u drugiego Autorka zwróci∏a uwag´ na znaczenie w∏aÊciwej polityki
informacyjnej w procesie zarzàdzania d∏ugiem. Jest ona
szczególnie istotna dla skutecznoÊci dzia∏aƒ koordynacyjnych podejmowanych w ramach Unii Europejskiej,
obejmujàcych mi´dzy innymi kalendarz emisji papierów skarbowych przez te kraje. Odgrywa ona tak˝e du˝à rol´ w przyciàganiu inwestorów z krajów trzecich
i zach´caniu ich do nabywania tych papierów.
Z analizy przeprowadzonej w rozdziale trzecim
wynika, ˝e dobór papierów wartoÊciowych mia∏ dotychczas du˝e znaczenie jako instrument zarzàdzania
d∏ugiem publicznym. Zaprezentowana tu szczegó∏owa
charakterystyka tych papierów pozwala lepiej zrozumieç, jakiego rodzaju decyzje muszà byç podejmowane
przy praktycznym wyborze rodzaju papierów skarbowych wprowadzanych na rynek. W tym kontekÊcie Autorka wskaza∏a na potrzeb´ standaryzacji tych papierów w ramach Unii oraz zasad funkcjonowania zarówno ich rynku pierwotnego, jak i wtórnego, w celu zapewnienia harmonijnego obrotu tymi papierami na jed-
BANK I KREDYT c z e r w i e c 2 0 0 3
nolitym rynku finansowym UE. Podsumowaniem tych
rozwa˝aƒ jest obszerna charakterystyka czynników determinujàcych rozwój unijnego rynku rzàdowych papierów wartoÊciowych.
Analizujàc w rozdziale czwartym strategie zarzàdzania d∏ugiem publicznym w krajach UE, Autorka
podj´∏a prób´ pokazania zró˝nicowanych preferencji
tych krajów w tej dziedzinie. Wskaza∏a te˝ na pewne
odmiennoÊci w zarzàdzaniu tym d∏ugiem do 1992 r. i w
okresie póêniejszym. OdmiennoÊci te dotyczy∏y przede
wszystkim roli instrumentów krótkoterminowych i
d∏ugoterminowych w finansowaniu deficytu, rodzaju
oprocentowania (zmienne lub sta∏e), a tak˝e wielkoÊci
pojedynczych emisji. Szczególnà uwag´ zwrócono na
znaczenie odpowiedniej konstrukcji portfela rzàdowych papierów wartoÊciowych w ograniczaniu kosztu
i ryzyka zwiàzanych z istnieniem d∏ugu publicznego.
SpoÊród omówionych istotnych kwestii odnoszàcych
si´ do strategii zarzàdzania d∏ugiem nale˝y wymieniç
tak˝e te, które dotyczà operacji odkupu rzàdowych papierów wartoÊciowych, obrotu elektronicznego tymi
papierami, roli instytucji poÊredniczàcych oraz standaryzacji technik emisyjnych.
WÊród kluczowych zagadnieƒ poruszonych
w rozdziale piàtym, poÊwi´conym zarzàdzaniu d∏ugiem publicznym w Polsce, jest wp∏yw na polityk´
bud˝etowà ograniczeƒ wynikajàcych z Konstytucji RP
Recenzja
w odniesieniu do maksymalnej wielkoÊci d∏ugu publicznego w relacji do PKB. Ograniczenia te istotnie
rzutujà na swobod´ kszta∏towania deficytu bud˝etowego: im bli˝ej do okreÊlonego przez Konstytucj´ limitu dla d∏ugu publicznego (w wysokoÊci 60% PKB),
tym wi´ksze wyzwania stajà przed politykà bud˝etowà. Autorka podkreÊla, ˝e post´pujàcy od d∏u˝szego
czasu wzrost d∏ugu publicznego doprowadzi∏ do tego,
˝e koszty jego obs∏ugi sà coraz wi´kszym ci´˝arem dla
bud˝etu paƒstwa. Stwierdza wi´c, ˝e w Polsce jednym
z podstawowych celów polityki zarzàdzania d∏ugiem
publicznym by∏a i b´dzie minimalizacja kosztów jego
obs∏ugi. Scharakteryzowany zosta∏ tak˝e stosowany
w polskiej praktyce instytucjonalny model zarzàdzania d∏ugiem. Porównano go z modelami stosowanymi
w krajach UE. Bogata charakterystyka celów oraz instrumentów zarzàdzania d∏ugiem publicznym w Polsce pozwala na dokonanie porównania stosowanych
w naszym kraju rozwiàzaƒ z tymi, które wyst´pujà
w Unii.
Ze wzgl´du na du˝e wartoÊci poznawcze recenzowana ksià˝ka mo˝e byç u˝ytecznà lekturà dla szerokiego grona odbiorców, rekrutujàcych si´ zarówno z instytucji rzàdowych, partii politycznych, instytucji finansowych, jak i kr´gów akademickich.
rec. Leokadia Or´ziak
91