II SA/Go 881/14 - Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z 2015-02-11

II SA/Go 881/14 - Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp.
Data orzeczenia
2015-02-11
Data wpływu
2014-12-15
Sąd
Hasła tematyczne
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp.
Adam Jutrzenka-Trzebiatowski /sprawozdawca/
Jacek Jaśkiewicz
Marek Szumilas /przewodniczący/
645 Sprawy nieobjęte symbolami podstawowymi 601644 oraz od 646652
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w
przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Inne
Skarżony organ
Rada Miasta
Sędziowie
Symbol z opisem
orzeczenie prawomocne
Treść wyniku
Stwierdzono nieważność zaskarżonego aktu
Dz.U. 2013 poz 594 art. 91, art. 93 ust. 1
Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - tekst jednolity.
Dz.U. 2013 poz 267 art. 227, art. 238 § 1
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania
Powołane przepisy
administracyjnego - tekst jednolity
Dz.U. 2012 poz 270 art. 147, art. 152
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami
administracyjnymi - tekst jednolity.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym:
Przewodniczący Sędzia WSA Marek Szumilas Sędziowie Sędzia WSA Jacek Jaśkiewicz
Sędzia WSA Adam Jutrzenka-Trzebiatowski (spr.) Protokolant sekr. sąd. Elżbieta
Dzięcielewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 lutego 2015 r. sprawy ze skargi
Wojewody na uchwałę Rady Miejskiej z dnia 30 czerwca 2014 r., nr LIV.283.2014 w
przedmiocie rozpatrzenia skargi na Burmistrza Miasta I. stwierdza nieważność
zaskarżonej uchwały, II. stwierdza, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu.
Uzasadnienie…..
….W uzasadnieniu tej uchwały Rada Miejska wskazała, iż skargę uznaję za bezzasadną z
uwagi na to, iż w działaniach Burmistrza związanych z gospodarowaniem mieniem
komunalnym, nie dopatrzyła się uchybień, zaś podejmowane przez niego czynności
wyczerpały możliwość polubownego załatwienia sprawy. Rada Miejska zaznaczyła, iż
pomimo przesunięcia terminu rozpatrzenia skargi, celem umożliwienia skarżącym
przedłożenia dokumentacji na poparcie ich twierdzeń, skarżący nie przedłożyli wyżej
wymienionych dokumentów. Nadto sprawa jest rozpatrywana w procesie cywilnym przez Sąd
Rejonowy, a działania Burmistrza podyktowane było ochroną interesu publicznego.
……..
Wojewoda w skardze z dnia [...] listopada 2014 r. wskazał, iż działając na podstawie art. 93
ust.1 u.s.g. w zw. z art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu
przed sądami administracyjnymi ( Dz. U z 2012 r. , poz. 270 ze zm. , określanej dalej jako
p.p.s.a. ) zaskarża uchwałę Rady Miejskiej z dnia 30 czerwca 2014 r. nr LIV.283.2014 w
sprawie rozpatrzenia skargi na Burmistrza Miasta i wniósł o stwierdzenie jej nieważności w
całości, zarzucając powyższemu organowi gminy istotne naruszenie art. 238 § 1 k.p.a.
W uzasadnieniu skargi Wojewoda przywołał treść powołanego przepisu k.p.a. wskazując, iż
uzasadnienie uchwały nie spełnia wymogów wynikających z tego przepisu. Zawiera bowiem
lakoniczne stwierdzenia, brak w nim uzasadnienia faktycznego oraz prawnego. Rada nie
wyjaśniła przede wszystkim skarżącym podstawy prawnej zajętego stanowiska wraz z
przytoczeniem odpowiednich przepisów. Ponadto przedmiotowa uchwała nie zawiera
pouczenia o treści art. 239 k.p.a. Organ nadzoru powołał się również na art. 7 Konstytucji,
stanowiący, iż władza publiczna działa na podstawie i w granicach prawa, z którym wiąże się
wynikająca z zasady demokratycznego państwa prawnego – zasada zaufania do państwa ( art.
2 Konstytucji ). Działanie organu władzy publicznej mieszczące się w jego prawem
określonych kompetencjach, ale noszące znamiona arbitralności i niepoddające się kontroli i
nadzorowi nie może być uznane za zgodne z prawem. Wymóg działania na podstawie prawa,
w połączeniu z zasadą zaufania do państwa, rodzi po stronie organów władzy publicznej
obowiązek motywowania swoich rozstrzygnięć. Obowiązek taki zaliczany jest do standardów
demokratycznego państwa prawnego i jest elementem jawności działania władzy publicznej.
W odpowiedzi na skargę organ uznał, iż działania podjęte przez Radę Miejską mające na celu
rozpatrzenie skargi Państwa B. i M.R. były prawidłowe i zgodne z prawem.
Na rozprawie w dniu 11 lutego 2015 r. pełnomocnik organu wniósł o oddalenie skargi,
podtrzymując argumentację zawartą w odpowiedzi na skargę oraz podkreślając, iż ewentualne
uchybienia nie mają charakteru istotnych naruszeń.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje :
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów
administracyjnych ( Dz. U. z 2014 r., poz. 1647 ) sądy administracyjne sprawują wymiar
sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej pod względem zgodności z prawem,
jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.
Przedmiotem niniejszego postępowania jest ocena legalności uchwały Rady Miejskiej z dnia
30 czerwca 2014 r. nr LIV.283.2014, podjętej w oparciu o art. 18 ust. 2 pkt 15 u.s.g. w zw. z
art. 229 pkt 3 k.p.a., po rozpoznaniu skargi na działania Burmistrza związane z wykupem
działki, stanowiącej własność skarżących, niezbędnej do realizacji inwestycji pn. "Budowa
dróg wraz z uzbrojeniem terenu na ulicach: [...]".
Podstawa prawna wskazuje, że uchwała powyższa została podjęta w oparciu o przepisy działu
VIII k.p.a., obejmującego art. 227 – 240, regulującego tryb postępowania prowadzonego ze
skargi powszechnej.
W myśl art. 227 k.p.a. przedmiotem skargi może być zaniedbanie lub nienależyte
wykonywanie zadań przez właściwe organy albo przez ich pracowników, naruszenie
praworządności lub interesów skarżących, a także przewlekłe lub biurokratyczne załatwianie
spraw. W sytuacji, gdy przepisy szczególne nie określają organów właściwych do
rozpatrywania skarg, zgodnie z art. 229 pkt 3 k.p.a organem właściwym do rozpatrzenia
skargi dotyczącej zadań lub działalności wójta (burmistrza, prezydenta miasta) i kierowników
gminnych jednostek organizacyjnych, jest rada gminy. W orzecznictwie sądowym i
piśmiennictwie panuje ugruntowany pogląd, iż tryb "ogólnoskargowy" jest samodzielnym,
jednoinstancyjnym postępowaniem o charakterze uproszczonym, które kończy się czynnością
materialno-techniczną, a mianowicie zawiadomieniem o sposobie załatwienia skargi. Na
zawiadomienie to nie służy skarga do sądu administracyjnego, nie jest ono bowiem innym niż
decyzje i postanowienia aktem lub czynnością z zakresu administracji publicznej, dotyczącym
uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, o których mowa w art. 3 § 2
pkt 4 p.p.s.a ( por. G. Łaszczyca, Cz. Martysz, A. Matan, Kodeks postępowania
administracyjnego, t. II, Zakamycze 2005, s. 544-545 por. J. Borkowski [w:] B. Adamiak, J.
Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. 10, Warszawa 2009,
s. 686 do 686; M. Jaśkowska [w:] M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania
administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2009, s. 924-925; R. Kędziora, Kodeks
postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2008, s. 936 oraz postanowienie
NSA z dnia 9 grudnia 1999 r., III SAB 7/99; postanowienie NSA z 3 września 2009r., I OSK
1064/09; wyrok NSA z 14 września 2004r., OSK 642/04, postanowienie WSA w Gorzowie
Wlkp. z dnia 8 lipca 2009 r., II SA/Go 423/09). Tego typu akty lub czynności muszą bowiem
spełniać następujące przesłanki: nie mają charakteru decyzji lub postanowienia, są
podejmowane w sprawach indywidualnych, muszą mieć charakter publicznoprawny, dotyczą
uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Ostatnia przesłanka oznacza,
że musi istnieć ścisły i bezpośredni związek między działaniem lub zaniechaniem
określonego działania organu administracji a możliwością realizacji uprawnienia (obowiązku)
wynikającego z przepisu prawa przez podmiot niepowiązany organizacyjnie z organem
wydającym dany akt lub podejmującym daną czynność ( por. J. P. Tarno, Prawo o
postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, Warszawa 2006, s. 29-30 ).
Zawiadomienie z art. 238 § 1 k.p.a. nie posiada tej ostatniej cechy, co przesądza o
niezaskarżalności tego typu czynności……………….
Zgodnie z art. 91 u.s.g. uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są
nieważne, a o nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ
nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia. Bez
wątpienia organem nadzoru nad Radą Gminy jest Wojewoda. Zaskarżona uchwała wpłynęła
do Wojewody w dniu 7 lipca 2014 r. , a więc 30-dniowy termin, w którym Wojewoda mógł
stwierdzić jej nieważność upłynął w dniu 6 sierpnia 2014 r……………….
Naczelny Sąd Administracyjny wyraził w wyroku z dnia 29 lipca 2004 r. sygn. akt OSK
607/04 stanowisko, że wniesienie przez wojewodę skargi do sądu jest wykonywaniem
uprawnień nadzorczych, natomiast zakres przedmiotowy uchwał, których zaskarżenie do sądu
administracyjnego jest dopuszczalne, nie został zawężony do spraw z zakresu administracji
publicznej, co oznacza, że bez względu na przedmiot uchwały możliwe jest zaskarżenie jej do
sądu przez wojewodę. Możliwość zaskarżania uchwał przez organ nadzoru ma na celu, bez
względu na ich przedmiot, kontrolę ich legalności. Odmienna interpretacja art. 93 u.s.g.
prowadziłaby do sytuacji, w których znaczna część zarządzeń, czy też uchwał organów
pozostawałaby poza jakąkolwiek kontrolą sądową, co byłoby sprzeczne z zasadą
praworządności ( por. postanowienie NSA z 5 grudnia 2005 r., sygn. akt OSK 1221/05 i
powołane tamże piśmiennictwo ). Podobne stanowisko zajął NSA w wyroku z dnia 11 lutego
2005 r. sygn. akt OSK 1138/04 twierdząc, że prawo poddania kontroli sądu administracyjnego
uchwał i zarządzeń organów gminy odnosi się do wszelkich aktów tak z zakresu administracji
publicznej, jak i innych dziedzin działalności. Zwrócić również należy uwagę na wyrok WSA
w Gorzowie Wlkp. z dnia 12 marca 2009 r. sygn. akt II SA/Go 844/08, w którym Sąd
stwierdził, że przepis art. 93 ust. 1 u.s.g. nie zawiera żadnych ograniczeń dotyczących zakresu
przedmiotowego zaskarżania uchwał podejmowanych przez organy jednostek samorządu
terytorialnego, a tym samym organ nadzoru jest uprawniony do wniesienia skargi o
stwierdzenie nieważności uchwały jednostki samorządu terytorialnego podjętej na podstawie
art. 229 k.p.a. W ocenie Sądu kompetencje nadzorcze wojewody obejmują swym zakresem
także uchwały rady gminy podejmowane w oparciu o art. 229 pkt 3 k.p.a. w sprawie
rozpatrzenia skarg na działalność. Z uwagi na odmienność w sprawie sytuacji prawnej
podmiotu wnoszącego skargę, przyjmowane w orzecznictwie sądowym stanowisko dotyczące
uchwał podejmowanych w oparciu o art. 229 k.p.a. nie może tu być uwzględnione.
Wnioski powyższe potwierdza również dalsze orzecznictwo sądów administracyjnych ( por.
wyrok NSA z dnia 28 kwietnia 2010 r., I OSK 209/10, wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z dnia
29 grudnia 2009 r. , II SA/Go 824/10, wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z dnia 17 września
2009 r., II SA/Go 511/09, wyrok WSA w Łodzi z dnia 09 września 2014 r., II SA/Łd 710/14 ,
wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 05 kwietnia 2011 r., I SA/Bd 199/11 ) .
Stwierdzić zatem trzeba, że Wojewoda miał uprawnienie do zaskarżenia uchwały Rady
Miejskiej dotyczącej rozpoznania skargi na działalność Burmistrza, w związku z czym
konieczne jest rozpoznanie merytoryczne wniesionej przez Wojewodę skargi.
W świetle art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt stwierdza
nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z
naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.
Zgodnie z art. 91 ust. 4 u.s.g. w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie
stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę
lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa. Stąd też organ nadzoru domagając się przed
sądem administracyjnym w trybie art. 93 ust. 1 u.s.g. stwierdzenia nieważności uchwały może
to czynić jedynie w przypadku istotnego naruszenia prawa. Wniesienie bowiem przez
wojewodę skargi do sądu, w trybie art. 93 ust. 1 u.s.g., jest także wykonywaniem uprawnień
nadzorczych.
Dla stwierdzenia nieważności uchwały lub zarządzenia wystarczy istotne naruszenie prawa
(oczywiste i bezpośrednie), nie jest zaś konieczne - rażące naruszenie, warunkujące
stwierdzenie nieważności decyzji, czy postanowienia, o jakim mowa w przepisie art. 156 § 1
k.p.a., ale również nie wystarcza naruszenie nieistotne ( por. wyrok WSA w Gliwicach z 7
listopada 2007 r., IV SA/Gl 928/07; wyrok NSA z 18 września 1990 r., SA/Wr 849/90; wyrok
NSA z 22 listopada 1990r., SA/Gd 965/90). Oznacza to, że przesłanki nieważności aktów
jednostek samorządu terytorialnego nie pokrywają się z przyczynami nieważności decyzji i
postanowień z art. 156 k.p.a. Do istotnych wad, skutkujących stwierdzeniem nieważności,
zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego,
a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał ( por. M. Stahl, Z.
Kmieciak, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa
NSA i poglądów doktryny , "Samorząd Terytorialny" 2001, z. 1-2, s. 101-102).
Natomiast nieistotne naruszenia prawa, które nie stanowią przesłanki do stwierdzenia
nieważności uchwały lub zarządzenia, to takie naruszenia, które są mniej doniosłe w
porównaniu z innymi przypadkami wadliwości, czyli np. nieodpowiednie oznaczenie
uchwały, powołanie wadliwej podstawy prawnej, oczywista omyłka pisarska lub rachunkowa.
Są to takie naruszenia, które nie mają wpływu na treść uchwały lub zarządzenia.
W przedmiotowej sprawie organ nadzoru zarzucił Radzie Miejskiej naruszenie art. 238 § 1
k.p.a, poprzez niezamieszczenie w zaskarżonej uchwale właściwego uzasadnienia
faktycznego i prawnego. Zgodnie z powołanym przepisem zawiadomienie o sposobie
załatwienia skargi powinno zawierać: oznaczenie organu, od którego pochodzi, wskazanie, w
jaki sposób skarga została załatwiona, oraz podpis z podaniem imienia, nazwiska i stanowiska
służbowego osoby upoważnionej do załatwienia skargi lub, jeżeli zawiadomienie sporządzone
zostało w formie dokumentu elektronicznego, powinno być opatrzone bezpiecznym podpisem
elektronicznym weryfikowanym za pomocą ważnego kwalifikowanego certyfikatu.
Zawiadomienie o odmownym załatwieniu skargi powinno zawierać ponadto uzasadnienie
faktyczne i prawne oraz pouczenie o treści art. 239.
Jak wyżej wskazano, zaskarżona uchwała jest zawiadomieniem o sposobie załatwienia skargi,
przewidzianym w art. 238 § 1 k.p.a. Kategoryczne brzmienie art. 238 § 1 k.p.a. wskazuje, że
wyliczone w nim elementy muszą obligatoryjnie znaleźć się w zawiadomieniu o sposobie
załatwieniu skargi.
W uchwale będącej przedmiotem niniejszego postępowania rzeczywiście brak jest
wyczerpującego uzasadnienia stanowiska przyjętego przez Radę. Organ nie przedstawił w
szczególności okoliczności, jakimi kierował się przy rozpoznawaniu skargi, ani motywów,
które legły u podstaw jego stanowiska. Nie omówił też zastosowanych w sprawie przepisów
prawa. Uzasadnienie zawiadomienia jest zbyt ogólnikowe, zabrakło w nim w szczególności
ustosunkowania się Rady do poszczególnych zarzutów zawartych w skardze oraz wskazania
toku myślowego prowadzącego do uznania, że skarga na działalność Burmistrza jest
niezasadna. Argumenty rozstrzygnięcia Rada przedstawiła hasłowo i zbyt lakonicznie.
Tymczasem w orzecznictwie podkreśla się, że uzasadnienie odgrywa doniosłą rolę, ponieważ
warunkuje kontrolę organów nadzoru i kontrolę sprawowaną przez sądownictwo
administracyjne ( por. wyrok WSA w Łodzi z 31 marca 2009 r., sygn. akt II SA/Łd 166/09).
Wynika zatem z tego, że powinno ono wyczerpująco omawiać zarówno stan faktyczny
sprawy, przepisy prawne będące podstawą rozstrzygnięcia, jak i argumentację zajętego przez
organ stanowiska.
Brak prawidłowo sporządzonego uzasadnienia, to istotne naruszenie prawa procesowego, tj.
art. 238 § 1 k.p.a, które jest wystarczającą przesłanką do stwierdzenia nieważności
zaskarżonej uchwały, co wielokrotnie podkreślano w dotychczasowym orzecznictwie sądów
administracyjnym ( por. m.in. powołane wyroki w sprawach II SA/Go 844/08, II SA/Go
824/10, II SA/Go 511/09 )………..
……
Mając powyższe na względzie Sąd - na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. - w pkt I stwierdził
nieważność zaskarżonej uchwały.
LINK DO ŹRÓDŁA TEKSTU : http://orzeczenia.nsa.gov.pl/doc/08FE5470F0
KOMENTARZ:
PRZEŁOMOWY WYROK Z ZAKRESU PRAWA ADMINISTRACYJNEGO !!
Chyba początek „końca” bezkarności radnych (?)
Ludzie w całym kraju walczą o swoje prawa i jakieś efekty już widać!
Powrót do listy