analizy - eksperci.kj.org.pl

ANALIZY
Unia bankowa: przesłanki, założenia i potencjalne skutki dla Polski
Kryzys zadłużeniowy, z którym strefa euro zmaga się od 2010 r., obnażył liczne słabości
rozwiązań instytucjonalnych Unii Gospodarczej i Walutowej oraz przyczynił się do podjęcia
różnorodnych inicjatyw reformatorskich. Jednym z rozwiązań mających zapobiec
powtórzeniu tych negatywnych zdarzeń w przyszłości jest projekt unii bankowej –
ujednoliconych ram nadzorczych i regulacyjnych, a także sieci bezpieczeństwa dla
europejskiego sektora bankowego. Udział Polski w unii bankowej jest opcjonalny. Warto
wobec tego zadać pytanie, czy propozycja ta jest korzystna dla polskiej gospodarki i czy
Polska powinna wejść w jej struktury.
W przemówieniu wygłoszonym w Berlinie 29 kwietnia br. Jörg Asmussen, członek Rady
Zarządzającej Europejskiego Banku Centralnego (EBC), odniósł się do wzrastającego w krajach
Europy Środkowej i Wschodniej przekonania o spadku potencjalnych korzyści związanych ze
ściślejszą integracją z pogrążoną w kryzysie Unią Gospodarczą i Walutową (UGW). Wydaje
się, że Asmussen trafnie odczytał sygnały płynące także z Polski. Trudno pominąć bowiem
liczne głosy nawołujące bądź do gruntownego przemyślenia członkostwa w UGW, bądź
przyjęcia postawy wyczekującej i odłożenia decyzji o członkostwie do momentu zakończenia
kryzysu w strefie euro1. O ile jednak kwestia przyjęcia euro jest kluczowa dla polityki
ekonomicznej naszego kraju, to ze względu na czas potrzebny na dostosowania gospodarcze
(np. uczestnictwo w mechanizmie kursowym) i prawne (np. konieczność zmian konstytucji)
związane z nią wyzwania zostaną rozłożone na co najmniej kilka kolejnych lat.
W bliższym horyzoncie czasowym, jako znacznie bardziej nagląca i wymagająca dyskusji
rysuje się kwestia przystąpienia krajów Unii Europejskiej (UE) pozostających poza UGW do
unii bankowej. W przeciwieństwie do państw strefy euro, obligatoryjnie uczestniczących w
nowej strukturze, to w gestii krajów takich jak Polska, Czechy i Węgry pozostaje wyrażenie
chęci dołączenia do unii. Władze EBC, instytucji wyznaczonej do koordynacji tej inicjatywy,
1
Uwagi na temat stanu dyskusji o uczestnictwie Polski w UGW przedstawia np. A. Wojtyna, Sprawa euro: dyskusja czy różne
wypowiedzi?, „Rzeczpospolita”, 5 lutego 2013.
1
ANALIZY
oczekują od władz poszczególnych krajów decyzji o uczestnictwie w unii bankowej do lipca
2013 r. Z tej perspektywy warto przyjrzeć się bliżej celom, projektowanej strukturze i
działaniu unii bankowej, a także podsumować związane z nią zagrożenia i korzyści oraz podjąć
próbę ustalenia ich względnego znaczenia dla Polski.
Idea unii bankowej
Bezpośrednią przyczyną leżącą u podstaw debaty na temat unii bankowej stały się luki w
„architekturze” europejskich rynków finansowych ujawnione przez trwający od maja 2010 r.
kryzys strefy euro. Wydarzenia te mają z kolei swoje źródła w odnotowywanym od momentu
utworzenia UGW zjawisku przepływu znacznych strumieni kapitału wewnątrz unii (np. z
Niemiec do Grecji), które spowodowały narastanie nierównowagi, zarówno w sektorze
publicznym, jak i prywatnym.
Kiedy kierunek tych przepływów uległ odwróceniu po
wydarzeniach na amerykańskich rynkach finansowych, a banki dużych krajów strefy euro
zaczęły „oczyszczać” swoje bilanse z bardziej ryzykownych aktywów, koszt zaciągania
kolejnych pożyczek przez sektor prywatny i publiczny wielu krajów gwałtownie wzrósł. W
przypadku drugiego z sektorów trend ten przełożył się niemal natychmiastowo na wzrost
oprocentowania obligacji, a tym samym spadek możliwości finansowania narastających
deficytów budżetowych.
Kryzys unaocznił konieczność rewizji dotychczasowego sposobu myślenia o nadzorze
bankowym z perspektywy oddolnej (bottom-up), a więc analizy ryzyka systemu finansowego
z pozycji poszczególnych instytucji wchodzących w jego skład. Od kilku lat ekonomiści
postulują uzupełnienie tradycyjnego nadzoru o tzw. podejście makroostrożnościowe
(macroprudential), oparte na całościowej analizie ryzyka systemowego. Centralną rolę w tym
podejściu odgrywa więc nie tylko problem instytucji finansowych „zbyt dużych, by upaść”
(too big to fail), ale także „włączonych w zbyt gęstą sieć połączeń, by upaść” ( too
interconnected to fail). W przypadku UE połączenia te mają dodatkowo charakter
transgraniczny, co utrudnia ich właściwą diagnozę i odpowiedź władz krajowych na
wydarzenia
na
rynkach
finansowych.
Jak
wynika
z
danych
Banku
Rozliczeń
Międzynarodowych, który na bieżąco monitoruje zagraniczne zaangażowanie banków
2
ANALIZY
komercyjnych, już w 2008 r. wartość aktywów ulokowanych w bankach irlandzkich, do jakich
rościły sobie prawa banki niemieckie, wynosiła 83% irlandzkiego PKB. W tym samym okresie
banki francuskie mogły wymagać od banków greckich aktywów o łącznej wartości 22%
ówczesnego greckiego PKB. Ma to szczególne znaczenie dla polityki pieniężnej EBC, gdyż
stabilność finansowa jest jednym z gwarantów skuteczności działania mechanizmu transmisji
bodźców monetarnych poprzez system bankowy i tzw. kanał kredytowy do sfery realnej
gospodarek krajów UGW. Czytałem 3 razy ale nic z tego. Da radę jaśniej? 
Ze względu na tak zarysowane cele unia bankowa może być w końcu postrzegana jako
element szerszej idei – zintegrowanych ram finansowych, będących z założenia kolejnym
krokiem na drodze integracji gospodarczej. Jej konstrukcja obejmuje kilka kluczowych
elementów z dziedziny regulacji i nadzoru finansowego.
Mechanizm działania unii bankowej
Plan wprowadzenia w życie unii bankowej został przedstawiony przez Komisję Europejską we
wrześniu 2012 r. i zakładał harmonizację regulacji oraz standardów ustalanych dla krajowych
instytucji finansowych przez poszczególne instytucje nadzorcze. Konkretne ustalenia
dotyczące struktury i sposobu jej działania zapadły zaś w czasie posiedzenia Rady
Europejskiej w grudniu 2012 r. Unia bankowa ma składać się z trzech wzajemnie
wzmacniających się ogniw. Pierwszym i najważniejszym z jej elementów ma stać się jednolity
mechanizm nadzoru bankowego (Single Supervisory Mechanism, SSM). Mechanizm ten
zaprojektowano w kontekście zapewnienia nadzoru makroostrożnościowego, w tym
identyfikacji obszarów koncentracji ryzyka w systemie bankowym. Z tego względu
regulacjami objęte mają zostać banki „ważne systemowo”, za które uznano:
•
grupy bankowe działające przynajmniej w trzech państwach UE,
•
banki o sumie aktywów przekraczających 30 mld EUR,
•
banki o sumie aktywów przekraczających 20% PKB kraju, w którym są inkorporowane.
Dodatkowo w poczet banków objętych SSM zaliczono trzy największe banki w każdym z
krajów oraz banki korzystające z pomocy publicznej. Drugą z głównych składowych unii
3
ANALIZY
bankowej jest system gwarantowania depozytów, zbudowany na zasadzie wspólnej sieci
bezpieczeństwa, zwiększającej możliwość zabezpieczenia wkładów bankowych przez jej
poszczególnych członków. Narzędzie to ma prowadzić do zwiększenia zaufania podmiotów
rynkowych,
dywersyfikacji
ryzyka
i
minimalizacji
prawdopodobieństwa
masowego
wycofywania wkładów z banków w kraju objętym kryzysem. Trzecim filarem unii bankowej
uczyniono jednolity system prowadzenia „uporządkowanej” likwidacji banków (Single
Resolution Mechanism, SRM). To właśnie kwestie upadłości banków są najbardziej
kontrowersyjne z powodu „przerzucania” ich ostatecznych kosztów na podatników. SRM ma
na celu unifikację odrębnych rozwiązań prawnych krajów członkowskich. Przewiduje także
możliwość powołania instytucji pomostowych, pozwalających na restrukturyzację banku w
sposób niezagrażający stabilności całego systemu. Instrument obejmuje ponadto kwestie
nadzwyczajnego dokapitalizowania banków w warunkach kryzysu. Względnie równomierne
rozłożenie praw i obowiązków instytucji finansowych krajów uczestniczących w unii bankowej
pozwala mieć nadzieję na poprawne zbilansowanie bodźców ekonomicznych, a tym samym
uniknięcie negatywnych zjawisk związanych z asymetrią informacji (np. pokusą nadużycia) lub
efektem gapowicza, w ramach którego dany kraj korzystałby z praw przysługujących
członkowi unii w stopniu przewyższającym jego obowiązki wobec pozostałych państw. Tak
zaprojektowana unia bankowa wiąże się mimo to z konkretnymi korzyściami i kosztami dla
gospodarek krajów biorących w niej udział.
Korzyści i koszty związane z unią bankową
Podstawowym argumentem przemawiającym za słusznością projektu unii bankowej jest
wielość transgranicznych połączeń pomiędzy instytucjami finansowymi w UE. Można z dużą
dozą pewności stwierdzić, że w kolejnych latach skala tych związków nie ulegnie
zmniejszeniu. W przypadku polskiej gospodarki zależności te dały o sobie znać w
najostrzejszej fazie kryzysu, kiedy to powszechne były obawy dotyczące masowego
wycofywania aktywów lub transferu zysków z Polski przez ponoszące straty w innych krajach
grupy bankowe. Mimo że czarne scenariusze nie spełniły się, to wywołały w Polsce debatę
4
ANALIZY
dotyczącą „repolonizacji” („udomowienia”) sektora bankowego 2. Warto jednocześnie
nadmienić, że na tle innych państw Europy Środkowej struktura własnościowa polskich
banków nie jest całkowicie zdominowana przez zagraniczny kapitał, głównie za sprawą
pozostającego w polskich rękach rynkowego lidera PKO BP. Relatywnie niewiele, bo ok. 63%
polskiego sektora bankowego kontrolowane jest przez kapitał zagraniczny, w tym 12% przez
właścicieli włoskich, 10% przez niemieckich, a 8,5% – holenderskich. Dla porównania 76%
czeskiego i aż 82% węgierskiego sektora bankowego pozostaje w rękach zagranicznych.
Jedną z największych korzyści z uczestnictwa Polski w unii bankowej mogłoby być zatem
przyjęcie jednolitych standardów regulacyjnych, które zmniejszałyby bodźce banków-matek,
mających siedziby w krajach UE-15, do wycofywania kapitału z należących do nich polskich
banków. Ponadto, w przypadku autonomicznych problemów polskiego sektora bankowego,
skala zabezpieczeń dla depozytariuszy byłaby znacznie szersza niż obecnie. Na unii bankowej
mógłby skorzystać także rząd, w wyniku prawdopodobnego wzrostu wiarygodności naszego
kraju i możliwości tańszej emisji papierów dłużnych. Zakres proponowanych regulacji już
teraz niesie za sobą bardzo ciekawe implikacje dla polskiego sektora bankowego. Działające w
Polsce banki należące do dużych grup bankowych zostałyby automatycznie objęte unijnym
nadzorem, niezależnie od uczestnictwa Polski w unii bankowej. W takiej sytuacji znalazłby się
m.in. należący do UniCredit Group PeKaO SA, czy wchodzące w skład zagranicznych grup
bankowych BRE i ING. Nie bez przyczyny prezes Narodowego Banku Polskiego (NBP) Marek
Belka stwierdził, że unia bankowa wejdzie do nas „tylnymi drzwiami”. Co więcej, istotny
udział obcego kapitału w polskich bankach sprawia, że już teraz Komisja Nadzoru
Finansowego musi współpracować z instytucjami nadzorczymi z innych krajów UE.
Uczestnictwo naszego kraju w unii bankowej wiąże się także z konkretnymi kosztami.
Najbardziej oczywistym z nich jest utrata kompetencji w zakresie nadzoru bankowego i
przekazanie tych uprawnień na poziom europejski. Argumentu tego używa Czeski Bank
Narodowy, który odradza rządowi zaangażowanie w unię i postuluje utrzymanie niezależnego
2
Nawiązuję tu do szeroko komentowanego tekstu byłego wiceministra finansów Stefana Kawalca, który nawoływał do
zmniejszenia zagranicznej kontroli polskiego sektora bankowego. Zob. szerzej S. Kawalec, Udomowić banki. Powinny być pod krajową
kontrolą, a nie zagraniczną, „Gazeta Wyborcza”, 7 listopada 2011.
5
ANALIZY
krajowego nadzoru. Przedstawiciele NBP podkreślają z kolei zwiększone koszty, jakie będą
musiały ponieść poszczególne banki, finansując funkcjonowanie unii. Niewielkim
pocieszeniem jest tutaj fakt, że polskie banki zyskają sobie w ten sposób głos na forum
europejskim. Oprócz regularnych składek banki będą zobligowane do poniesienia ex post
kosztów ratowania banków w innych państwach UE. Nie jest również tajemnicą, że na unii
bankowej mogą skorzystać najbardziej banki-giganty z Francji czy Niemiec, posiadające liczne
aktywa w niemal każdym zakątku UE. Polskie banki, którym daleko jeszcze do rozpoczęcia
ekspansji na Zachód, będą chronione w obrębie naszego kraju, partycypując jednak, w razie
potrzeby, w rozwiązywaniu problemów banków mających swoje siedziby w zamożniejszych
państwach UE. Przeciwko przystąpieniu przez Polskę do unii bankowej przemawia też
niewątpliwie kilka niewiadomych związanych z ostatecznym kształtem nowej struktury. Do
najważniejszych z nich trzeba zaliczyć brak solidnych regulacji przepływu kapitału w ramach
grup bankowych i kwestię obliczania zabezpieczeń kapitałowych i ryzyka banków ważnych
systemowo.
Skutki unii bankowej dla Polski
Czy zawiązanie unii bankowej przed kryzysem uchroniłoby strefę euro od kryzysu
zadłużeniowego? Prawdopodobnie nie. Z dużą dozą pewności można jednak stwierdzić, że
funkcjonowanie unii bankowej w przewidzianym kształcie osłabiłoby negatywne sprzężenie
zwrotne pomiędzy zadłużeniem prywatnym i publicznym w krajach takich jak Grecja czy
Hiszpania. Mechanizm SSM mógłby także przyczynić się do wcześniejszej reakcji na niedawne
problemy cypryjskich banków. Trudno jednak uznać ten projekt za panaceum na wszystkie
problemy przeżywającej kryzys UE, która, w swojej znacznej części, potrzebuje gruntownych
reform strukturalnych, gwarantujących stabilność makroekonomiczną i finansową.
Czy w takim wypadku Polska może skorzystać na przystąpieniu do unii bankowej?
Niepewność dotycząca potencjalnych zysków i strat wynikających z członkostwa w unii
bankowej, a także różnorodność podmiotów, na które oddziaływać będą konkretne
mechanizmy unii, sprawia, że próba odpowiedzi na to pytanie powinna być podejmowana z
kilku komplementarnych perspektyw. Po pierwsze, wejście przez Polskę do unii bankowej
6
ANALIZY
niewątpliwie wpłynęłoby korzystnie na percepcję naszego kraju przez zagraniczne podmioty
rynkowe. Spowodowałoby jednak zmniejszenie elastyczności sfery finansowej, która sprzyja
dynamizacji wzrostu gospodarczego, a także wywołało potencjalne konflikty na linii biznesregulator. Po drugie, podobnie jak w przypadku debaty nad przystąpieniem do UGW, również
w
przypadku
unii
bankowej
istnieje
konieczność
trudnej
kalkulacji
pomiędzy
krótkookresowymi kosztami a długookresowymi korzyściami. Niewątpliwie procesy
dostosowywania do wymogów nowych mechanizmów wiązałyby się z wydatkami po stronie
państwa, ale przede wszystkim banków, ponoszących główne koszty unii bankowej. Nakłady
te mogłyby jednak zostać zdyskontowane w dłuższym horyzoncie czasowym, jeśli nasz kraj
zyskałby na międzynarodowej wiarygodności, a sektor bankowy podlegał silniejszym
zabezpieczeniom na wypadek kryzysu. Po trzecie, dokonanie jednoznacznej weryfikacji
skutków unii bankowej dla Polski pozostaje w ścisłym związku z możliwą przyszłą akcesją
naszego kraju do strefy euro. Ocenę przystąpienia do unii bankowej znacznie ułatwiłaby
znajomość konkretnego stanowiska władz polskich dotyczącego przystąpienia do strefy euro,
w szczególności jego przybliżonych ram czasowych.
Niezależnie od ostatecznej konkluzji dotyczącej skutków przystąpienia do unii bankowej dla
polskiego życia gospodarczego – należy podkreślić, że idea unii bankowej istotnie zmieniła
krajobraz debaty dotyczącej dalszej integracji Polski ze strukturami europejskimi. Decyzje z
zakresu ekonomii politycznej nie sprowadzają się już bowiem do prostego, bipolarnego „w”
albo „poza” strefą euro, a mechanizmy proponowane przez unię bankową pozwalają na
pogłębienie integracji w ramach UE w odmienny sposób. Jeżeli Polska miałaby przystąpić do
nowych struktur, nie warto odkładać podjęcia decyzji na ostatnią chwilę, lecz aktywnie
uczestniczyć w pracach nad projektem rozwiązań w zakresie unii bankowej – tak, aby były
one jak najbardziej korzystne dla polskiego sektora bankowego.
Jakub Janus
7