Nr 528. Gospodarka przestrzenna i budownictwo

BSE
39
Dr Eugeniusz Zawadzki
Informacja BSE nr 528
(IP-71G)
Gospodarka przestrzenna i budownictwo
I. Zadania przyjęte w Programie
Podstawą dla przeprowadzenia prac dostosowujących gospodarkę przestrzenną i budownictwo do wymogów Unii Europejskiej na lata 1992-1994 jest Program działań dostosowujących gospodarkę polską do wymagań Układu Europejskiego.
W Programie ustalono zadania wynikające z Układu Europejskiego dla gospodarki przestrzennej i budownictwa.
Zgodnie z art. 55 Układu miały być stworzone warunki dla świadczenia usług na terytorium Unii. Oznaczało to stopniowe tworzenie ułatwień dla eksportu polskich usług budowlanych na rynek Wspólnot.
Szczegółowe zadania zawarte: w Programie są następujące:
- harmonizacja pozostających w kompetencji resortu norm, standardów technicznych
oraz prawnych pomiędzy Polską a WE,
- dostosowanie polskiego rynku usług budowlanych i dostaw inwestycyjnych do warunków rynku europejskiego,
- dostosowanie polskich norm w budownictwie do norm i stosowanych i ustanawianych przez WE,
- dostosowanie polskich aprobat technicznych do systemu Europejskiej Aprobaty
Technicznej,
- dostosowanie polskich przepisów prawnych do procedur, zasad i rozwiązań legislacyjnych w krajach WE,
- dostosowanie funkcjonowania polskiego rynku budowlanego i zasad finansowych do
zasad, procedur i wymogów powszechnie stosowanych w krajach WE (m.in. zasad przetargów i umów na roboty budowlane i dostawy inwestycyjne, zasad finansowania działalności
inwestycyjnej ze środków publicznych, zasad szacowania i taksacji nieruchomości, indeksu
towarowo-materiałowy dla budownictwa, przeciwdziałania praktykom monopolistycznym),
- wdrożenie Systemu Informacji o Terenie (SIT) oraz doskonalenie systemu katastrów.
W dalszej perspektywie przewidywana jest harmonizacja gospodarki przestrzennej i
komunalnej z krajami WE, wypracowanie zasad współpracy transgranicznej oraz zbliżenie
standardów urbanistycznych.
Harmonogram działań na lata 1995-1996 przewidywał cztery podstawowe grupy zadań:
1) Nadzór merytoryczny nad realizacją tematu "Strategia, baza i instrumenty polityki
przestrzennej, mieszkaniowej i budowlanej w dostosowaniu do warunków rynkowych i ustawodawstwa Unii Europejskiej";
40
BSE
2) Prowadzenie stałego przeglądu i analiz dyrektyw Unii Europejskiej pod kątem ich
powiązań z budownictwem i architekturą;
3) Harmonizację przepisów i norm budowlanych z dyrektywami Unii Europejskiej;
4) Działania integrujące w zakresie utworzenia europejskiego trójwymiarowego
układu odniesień przestrzennych oraz wspólnych baz danych systemów informacji geograficznej.
W zakresie gospodarki przestrzennej i komunalnej przewidywano:
1) harmonizację gospodarki przestrzennej i komunalnej z modelem wypracowanym
w krajach Unii Europejskiej, wypracowanie zasad współpracy transgranicznej oraz zbliżenie standardów urbanistycznych;
2) wdrożenie Systemu Informacji o Terenie (SIT), doskonalenie systemu katastrów
oraz tworzenie europejskiego trójwymiarowego układu odniesień przestrzennych;
i
3) dostosowanie polskich przepisów prawnych do procedur, zasad i rozwiązań legislacyjnych funkcjonujących w krajach Unii Europejskiej.
W zakresie budownictwa i gospodarki mieszkaniowej Harmonogram przewidywał:
1) dostosowanie polskiego rynku usług budowlanych (w tym mieszkaniowego), dostaw inwestycyjnych i zasad finansowania budownictwa do warunków rynku Unii Europejskiej;
2) dostosowanie eksportu usług budowlanych i czasowego przepływu osób do warunków rynku europejskiego;
3) nadzór merytoryczny nad realizacją tematu "Strategia, baza i instrumenty polityki
przestrzennej, mieszkaniowej i budowlanej w dostosowaniu do warunków rynkowych i
ustawodawstwa Unii Europejskiej";
4) prowadzenie stałego przeglądu i analiz dyrektyw Unii Europejskiej pod kątem ich
powiązania z budownictwem i architekturą;
5) gospodarowanie terenami pod budownictwo mieszkaniowe.
Głównym celem opinii jest dokonanie oceny stopnia dopasowania gospodarki przestrzennej i rynku usług budowlanych (w tym mieszkaniowego) w Polsce do wymogów
Unii Europejskiej. Niezbędna jest do tego znajomość modeli funkcjonowania tych instytucji w krajach Europy Zachodniej.
BSE
41
II. Ocena stopnia zbieżności celów realizowanych w Unii Europejskiej i w
Polsce w zakresie gospodarki przestrzennej i komunalnej oraz ocena stopnia realizacji Programu
1. Cele przestrzennego i komunalnego rozwoju Unii Europejskiej
Przestrzenny i komunalny rozwój Unii Europejskiej oparty jest na pięciu podstawowych celach:
1) modernizacja sieci osadniczej, transportu i infrastruktury,
2) zmiany strukturalne w zagospodarowaniu przestrzennym,
3) ekologiczne uwarunkowania gospodarki przestrzennej,
4) regionalizacja gospodarki przestrzennej,
5) wzmacnianie transgranicznej współpracy na poziomie narodowym i lokalnym,
włączając granice z krajami nie będącymi członkami Unii Europejskiej.
2. Kierunki działań integrujące polską przestrzeń z przestrzenią Unii Europejskiej
Niski standard techniczny bazy materialnej polskiej przestrzeni powoduje, że
głównym kierunkiem polityki przestrzennej państwa winna być powszechna modernizacja majątku.
2.1 Modernizacja sieci osadniczej, transportu i infrastruktury
W skład prac modernizacyjnych wchodzą takie szczegółowe elementy jak:
- harmonizacja rozwoju systemu osadniczego prowadząca do likwidacji powstałych dysproporcji głównie pomiędzy obszarem wschodnim i zachodnim Polski;
- modernizacja rolnictwa poprzez działania zmierzające do wprowadzenia preferencji dla powiększania gospodarstw rolnych, znaczne zmniejszenie bezpośredniego zatrudnienia w rolnictwie (stworzenie minimum 1,0-1,5 min nowych miejsc pracy), wzrost
nakładów kapitałowych na rolnictwo i przetwórstwo rolno-spożywcze oraz obsługę rolnictwa;
- zły stan techniczny i ogromna skala "luki remontowej" infrastruktury technicznej: wymaga to przyśpieszonej modernizacji i rozbudowy już istniejącego systemu
(telekomunikacja, system energetyczny, zaopatrzenie w wodę; i oczyszczanie ścieków)
poprzez znaczny wzrost nakładów inwestycyjnych jak i preferowania technologii
zmniejszających koszty transportu, nakłady materiałowej energię elektryczną i zużycie
wody;
- krystalizacja regionów węzłowych wokół wielkich aglomeracji i dużych miast
jako podstawa aktywizacji i rozwoju gospodarki regionalnej w oparciu o własne zasoby
42
BSE
siły roboczej i siły motoryczne oraz dyfuzję aktywności międzyregionalnej (choć jest to
nadal zamiar bardzo kontrowersyjny).
Dla przykładu dysproporcje przestrzenne Polski wynikające z porównania Polski Zachodniej i Wschodniej są następujące:
- poziom PKB na 1 mieszkańca (średnia krajowa = 100)
tereny zachodnie - 110, tereny wschodnie - 79;
- poziom uprzemysłowienia (średnia krajowa = 34)
tereny zachodnie - 36, tereny wschodnie - 28;
- stopień zurbanizowania (średnia krajowa = 62) tereny
zachodnie - 70, tereny wschodnie - 46
- poziom wykształcenia (średnia krajowa = 55) tereny zachodnie - 58, tereny wschodnie - 49.
W prognozie przebiegu procesów modernizacyjnych w Polsce w układach gospodarczo przestrzennych w poszczególnych regionach do 2005 r. przewiduje się, że pogłębione zostaną różnice (mierzone wielkością PKB/1 mieszk.) między skrajnymi regionami i w końcu tego Okresu kształtować się będą jak 1:5, wobec 1:2,5 w 1992 r.1 Wynika
stąd, że w perspektywie połowy pierwszej dekady XXI wieku zróżnicowanie regionalne dochodów w Polsce po dokonaniu przewidzianych procesów modernizacyjnych może wzrosnąć. Oznacza to, że przebieg procesów modernizacyjnych może dać w średniookresowej perspektywie efekty odwrotne od oczekiwanych.
2.2 Zmiany strukturalne w zagospodarowaniu przestrzennym
Integracja Polski z Europą Zachodnią stwarza nowy jakościowo mechanizm dynamizujący gospodarkę przestrzenną kraju w kierunku nowoczesności, sprawności funkcjonalnej i zachodnich standardów ładu przestrzennego. Należy zatem promować politykę stopniowej modernizacji, wspieraną poprzez:
- aktywizujące oddziaływanie ogniw restrukturyzacyjnych z koniecznością
przekształceń Górnośląskiego Okręgu Przemysłowego, Wałbrzyskiego Okręgu Węglowego i aglomeracji Łódzkiej;
- aktywizację stref przygranicznych (wybór 4-6 ośrodków rozwoju o znaczeniu europejskim - tzw. europoli tworzących silne węzły przedsiębiorczości), rekreacyjnych (walory
środowiska
przyrodniczego
pobudzać
miałyby
popyt
europejski,
jako główne źródło ich aktywizacji), pasm i ośrodków dynamizujących rozwój (pasma
potencjalnie najwyższej innowacyjności kształtowane współzależnie z budową i
modernizacją międzynarodowego i krajowego systemu infrastruktury technicznej,
takich jak system autostrad, linii kolejowych i energetycznych).
Barierą do przeprowadzenia powyższych zamierzeń jest brak odpowiednich środków finansowych. Unia Europejska zakłada, że po przystąpieniu Polski do tej organiza1
Zob. G. Gorzelak, B. Jałowiecki, A. Kukliński, L. Zienkowski: East-Central Europe 2005. Final report, Eiuroreg 1994.
BSE
43
cji możemy otrzymać fundusze strukturalne dla tych regionów, których poziom rozwoju
jest niższy niż 75% przeciętnej dla Unii. Inną barierą może okazać się również brak
możliwości przedstawienia przez polskie władze wiarygodnych projektów inwestycyjnych na te przedsięwzięcia, o czym świadczą doświadczenia z wykorzystywaniem przez
Polskę funduszy PHARE.
2.3 Ekologiczne uwarunkowania gospodarki przestrzennej
Wśród tych uwarunkowań można wymienić przede wszystkim:
- zmniejszenie stopnia zagrożenia poprzez ograniczenie poziomu emisji substancji szkodliwych do granic przyjmowanych w Europie Zachodniej,
- likwidację większości obszarów ekologicznego zagrożenia,
- zwiększenie powierzchni obszarów chronionych, wzrost lesistości kraju, utrwalanie polskiego systemu ekologicznego i włączanie go do systemu europejskiego,
- umacnianie lokalnych i regionalnych strategii rozwoju ekologicznie uwarunkowanego.
Podobnie jak w przypadku wyżej wymienionych celów podstawową barierą jest
brak odpowiednich środków finansowych. Według wyliczeń Komisji Europejskiej doprowadzenie środowiska naturalnego w Polsce do standardów obowiązujących w Unii
wymaga poniesienia wydatków w wysokości 30 mld ECU.
2.4 Regionalizacja gospodarki przestrzennej
W otwartym systemie europejskim kluczem do skutecznej gospodarki przestrzennej jest upodmiotowienie regionalnego szczebla rozwoju państwa (zgodnie z Europejską Kartą Regionalnego Planowania Przestrzennego) w taki sposób, aby region stał
się samodzielnym podmiotowo (w ramach uprawnień otrzymanych od państwa) narzędziem kształtowania polskiej przestrzeni. W Polsce brak jest odpowiedzi na pytanie, czy
rozwój przestrzenny państwa:
- zmierzać będzie w kierunku państwa samorządnych regionów, realizującego
koncepcję państwa federalnego: mała lub średnia gmina (2500-3000 gmin w skali kraju),
mały powiat (370 powiatów), województwo (12 województw) i makroregion (6 makroregionów w skali kraju),
- doprowadzić ma do powstania państwa unitarnego o strukturze samorządowej:
duża gmina (1500-2500 gmin w skali kraju), województwo (25-35 województw) i makroregion (6 makroregionów w skali kraju).
Droga do całościowej koncepcji przestrzennej integracji Polski z krajami Unii Europejskiej jest więc jeszcze daleka, co wpływa ograniczająco na nasze procesy gospodarowania przestrzenią i dziedziny z nią związane (gospodarka gruntami, mieszkalnictwo,
gospodarka komunalna itp.). Wybór koncepcji przestrzennej winien dopiero stanowić
podstawę do konkretyzacji projektów ustaw i wpływać na wszystkie rozwiązania szczegółowe w gospodarce przestrzennej kraju i problemów z nią związanych. Brak takich
44
BSE
odniesień oznacza zarazem, że większość dotychczasowych naszych działań integracyjnych w tym obszarze (np. ustawa o planowaniu przestrzennym z 7 lipca 1994 r.) zawisa
niejako w próżni.
Ponadto w Polsce brak jest w chwili obecnej systemowych rozwiązań w zakresie
polityki regionalnej. Utrudnia to lub wręcz uniemożliwia efektywne oddziaływanie na
rozwój regionalny. Jako najistotniejsze mankamenty aktualnego stanu rzeczy wskazać
można:
- doraźny charakter działań oraz brak ich spójności w zakresie rozwoju regionalnego;
- rozproszenie i nieefektywne wykorzystanie środków;
- brak adekwatnych (z punktu widzenia rozmiarów, kompetencji i środków) struktur szczebla regionalnego;
- brak jednolitego stanowiska w kontaktach z organami Unii Europejskiej;
Wymienione braki pozostają w sprzeczności z europejską polityką regionalną,
wyrażoną w takich jej zasadach jak: koncentracja środków finansowych, sybsydiarność i
programowanie rozwoju regionalnego.
2.5 Współpraca transgraniczna
Rozwój współpracy transgranicznej stanowi pierwszy test adaptacyjny dla przyszłej
integracji z Unią Europejską. Formy tej współpracy będą różne w pierwszej fazie na granicy zachodniej czy północnej. W dalszych fazach współpraca ta powinna być oparta na zbliżonych formach. Najważniejsze znaczenie dla współpracy transgranicznej będą miały
przebiegające przez Polskę układy komunikacyjne, przejścia graniczne, specjalne strefy
ekonomiczne oraz ośrodki osadnicze położone w pobliżu tych obszarów. Polska mogłaby
widzieć szanse, w kształtowaniu zintegrowanej Europy, na realizację kilku ważnych celów
rozwojowych, takich jak: pobudzanie rozwoju stref przygranicznych, zwiększenia efektywnego wsparcia kapitałowego i technologicznego, odnowy obszarów zdegradowanych
ekologicznie czy wzrostu bezpieczeństwa narodowego poprzez wzrost równowagi i współzależności różnych grup interesów.
Sytuację regionów pogranicza zachodniego, stykającego się bezpośrednio z obszarem
Unii charakteryzuje swoisty natłok trudnych i pilnych problemów rozwojowych. Należy do
nich turystyka handlowa, która ma niemałe znaczenie dla dewizowego zasilenia Polski, dla
wspomagania budżetów gmin i miast (opłaty targowiskowe) i ludności. Transgraniczny
handel stwarza także poważne problemy negatywne (wzrost deficytu na bieżącym rachunku importowym oraz ujemne saldo handlu zagranicznego).
Regiony pogranicza zachodniego charakteryzuje asymetria poziomu i dynamiki
rozwoju na niekorzyść strony polskiej, zwłaszcza w części środkowej, objętej zasięgiem
euroregionów "Pro Europa Viadrina" i "Szprewa-Bóbr-Nysa". Na tym też odcinku zaznaczać się będzie coraz silniejszy wpływ aglomeracji berlińskiej, sięgający także do
województwa szczecińskiego (euroregion "Pomerania"). Obszary pogranicza polskoniemieckiego zaliczone zostały do obszarów o szczególnym znaczeniu dla nowej prze-
BSE
strzeni europejskiej, wymagającej specjalnej pomocy ze strony instytucji europejskich.
W regionach po stronie polskiej lokalizowane są przedsięwzięcia finansowane z programu CROSSBORDER - wspierające środkami Unii Europejskiej kraje z nią stowarzyszone.
Sumując cele przestrzennego i komunalnego rozwoju Unii i naszego dystansu w
realizacji powyższych celów, przedstawiony w raporcie materiał prezentuje się bardzo
skromnie. Brak nowego systemu krajowej administracji spójnego z rozwiązaniami
przyjmowanymi w Unii Europejskiej powoduje, że istniejący system prawny nie tylko
nie sprzyja stwarzaniu równomiernego i trwałego rozwoju oraz zmniejszaniu rozbieżności w poziomie rozwoju różnych regionów, jak głosi raport, ale wręcz stwarza niewłaściwą kanwę rozwoju regionów, miast i wsi oraz działań gospodarczych. W okresie objętym prognozowaniem średniookresowym nie nastąpi prawdopodobnie zmniejszenie
rozbieżności w poziomie rozwoju różnych regionów kraju, ale nawet pogłębienie tych
różnic. Raport nie pokazuje także miejsca współpracy transgranicznej w ogólnych celach
dopasowywania polskiej gospodarki przestrzennej do Unii Europejskiej, ani też węzłowych problemów, zarówno pozytywnych jak i negatywnych, związanych z tą współpracą.
2.6 Ocena stopnia realizacji Programu dostosowującego polską gospodarkę
przestrzenną i komunalną do Unii Europejskiej
2.6.1 Nadzór merytoryczny nad realizacją tematu "Strategia, baza i instrumenty
polityki przestrzennej, mieszkaniowej i budowlanej w dostosowaniu do warunków rynkowych i ustawodawstwa Unii Europejskiej"
Od strony koncepcyjnej problem dostosowania polskiej gospodarki przestrzennej i
komunalnej do procesów zachodzących w krajach Unii Europejskiej jest dostatecznie
rozeznany i pogłębiony. Szczególne znaczenie mają tu prace Komitetu Przestrzennego
Zagospodarowania Kraju PAN, Europejskiego Instytutu Rozwoju Regionalnego i Lokalnego Uniwersytetu Warszawskiego czy Instytutu Gospodarki Przestrzennej i Komunalnej. Ostatnio stan badań w tym obszarze został podsumowany w raporcie pt. "Strategia,
baza i instrumenty polityki przestrzennej, mieszkaniowej i budowlanej w dostosowaniu
do warunków rynkowych i ustawodawstwa Wspólnot Europejskich", przygotowanym
przez Instytut Gospodarki Mieszkaniowej w 1996 r. w oparciu o badania przeprowadzone przez różne ośrodki naukowe. Raport obejmuje osiemnaście grup tematycznych.
Podsumowując wyniki badań dotyczących gospodarki przestrzennej i komunalnej
należy stwierdzić, że większą wartość merytoryczną posiadają wyniki w zakresie gospodarki komunalnej. Wynika to z pogłębienia badań szczegółowych w tej właśnie dziedzinie
dotyczących dostosowania konkretnych aktów prawnych i dyrektyw do rozwiązań stosowanych w Unii. W przypadku wyników badań dotyczących gospodarki przestrzennej skupiły się one nie na węzłowych barierach hamujących dopasowanie gospodarki przestrzennej w Polsce do rozwiązań stosowanych w Unii, lecz na problemach dotyczących
45
46
BSE
informatyzacji planowania przestrzennego. Tymczasem do tematów węzłowych wymagających pilnego podjęcia prac należy zaliczyć:
- prognozę konsekwencji przekształceń strukturalnych w Unii Europejskiej dla zagospodarowania przestrzennego w Polsce, uwzględniającą strukturę nowych jakościowo
uwarunkowań cywilizacyjnych, geopolitycznych i ekologicznych;
- wykreowanie nowej koncepcji polityki przestrzennej państwa z przełomu XX i
XXI wieku, nawiązującej do strategii zagospodarowania przestrzeni europejskiej oraz do
uwarunkowań wewnętrznych wynikających z procesu transformacji systemowej Polski;
- zaawansowanie prac nad strategią społeczno-gospodarczego rozwoju kraju do
2010 r. dającą podstawę pod koncepcję polityki przestrzennej.
2.7 Wdrożenie Systemu Informacji o Terenie (SIT), doskonalenie katastrów
oraz tworzenie europejskiego trójwymiarowego układu odniesień przestrzennych
Spory postęp prac można odnotować w geodezji i kartografii. Od 1993 r. realizowany jest program dotyczący modernizacji krajowego systemu informacji o terenie.
Program ten jest częściowo finansowany z fundusz}' PHARE i ma zostać zakończony w
1997 r. Prace te mają doprowadzić do dostosowania krajowej ewidencji gruntów i budynków do standardów europejskiego katastru wielozadaniowego oraz ewidencji granic jednostek administracyjnych. W końcu 1996 r. w ramach tych działań weszło w życie rozporządzenie w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz.U. Nr 158, poz. 813).
Jednostki geodezyjno-kartograficzne prowadzą prace nad utworzeniem europejskiego trójwymiarowego układu odniesień przestrzennych uczestnicząc w dwu międzynarodowych projektach poświęconych zintegrowanej europejskiej sieci satelitarnej
EUREF oraz utworzeniu jednolitego europejskiego systemu wysokości EUVN. Prace te
mają być zakończone w 1998 r.
2.8 Dostosowanie polskich przepisów prawnych do procedur, zasad i rozwiązań legislacyjnych funkcjonujących w krajach Unii Europejskiej
W tym obszarze spory postęp prac występuje w zakresie przepisów prawnych dotyczących gospodarki komunalnej. W oparciu o dyrektywy europejskie dotyczące odpadów (75/442/EWG i 91/156/EWG) weszła z dniem 1 stycznia 1997 r. ustawa o utrzymaniu czystości w gminach (Dz.U. z 1996 r, Nr 132, poz. 622). Od 1994 r. trwają: prace
nad dostosowywaniem norm technicznych do normatywów europejskich dotyczących
odpadów i sprzętu do gromadzenia i usuwania odpadów komunalnych. W zakresie zaopatrzenia w wodę i oczyszczania ścieków opracowano w 1995 r. projekt ustawy Prawo
wodne z uwzględnieniem dyrektywy 91/271/EWG. Wykorzystując zasadę przyjętą w
krajach UE niesubsydiowania opłat za wodę pobieraną przez jedne grupy odbiorców
kosztem innych grup, opracowano rozporządzenie z dnia 5 stycznia 1997 r. w sprawie
urządzeń zaopatrzenia w wodę i urządzeń kanalizacyjnych oraz zasad ustalania opłat za
wodę i odprowadzenie ścieków (Dz.U. Nr 151, poz. 716).
BSE
47
III. Ocena stopnia zbieżności modelu budownictwa i gospodarki mieszkaniowej realizowanych w Unii Europejskiej i w Polsce oraz stopnia realizacji Programu
1. Model budownictwa w krajach Unii Europejskiej
Budownictwo w krajach Unii Europejskiej charakteryzuje się wysoką wydajnością
pracy. Produkcja budowlano-montażowa według EUROCONSTRUCTU wyniosła w
1996 r. w przeliczeniu na 1 mieszkańca w Unii Europejskiej około 1800 ECU. Najwyższy wskaźnik osiągnięty jest w Austrii, gdzie wyniósł on około 3400 ECU. W sześciu
krajach wskaźnik ten utrzymuje się w omawianym okresie w przedziale 2000-3000 ECU
(kraje skandynawskie oraz Belgia i Niemcy), w pozostałych krajach w przedziale 10002000 ECU (Holandia, Francja, Włochy, Hiszpania, Wielka Brytania, Portugalia - według
malejącego udziału). W Polsce wysokość tego wskaźnika wynosi: 186 ECU, a więc jest
dziesięciokrotnie niższa niż w krajach Unii Europejskiej! Poziom konkurencyjności
przedsiębiorstw budowlanych w krajach UE, według rankingów światowych, lokuje to
budownictwo w drugiej i trzeciej dziesiątce firm budowlanych. W rankingach tych najlepsza firma budowlana z Polski znajduje się na 314 miejscu.
Pod względem wielkości produkcji budowlanej budownictwo w krajach Unii Europejskiej, podobnie jak w innych obszarach gospodarczych, pozostaje w bezpośrednim
związku z poziomem aktywności gospodarczej tego regionu. W okresie ostatnich dwudziestu lat udział produkcji budowlanej w produkcie krajowym brutto kształtował się w
regionie na poziomie około 13%. W prognozie na 1998 r. EUROCONSTRUCT przewiduje jego spadek do poziomu około 10%. Wzrost tego wskaźnika obserwuje się w takich
krajach jak Austria i Portugalia, gdzie jego udział wynosi od 16 do 19%. W większości
pozostałych państw przewiduje się stagnację lub spadek na poziomie 12-15% (Holandia,
Hiszpania) i 8-12% w pozostałych krajach Unii.
Uwzględniając strukturę budownictwa - w powyższym okresie udział budownictwa
mieszkaniowego wynosił 25%, remontowo-modernizacyjnego - 32%, obiektów użyteczności publicznej - 5%, przemysłowo-usługowego - 15% i inżynieryjnego - 22%.
W mieszkalnictwie realizowany jest społeczno-rynkowy model budownictwa. W
modelu tym o potrzebach mieszkaniowych społeczeństwa nie decyduje poziom płacy realnej, tak jak ma to miejsce w Polsce, lecz chęć zapewnienia każdej rodzinie godziwych warunków mieszkaniowych, dostosowanych do poziomu zamożności gospodarstwa domowego. Parametrami decyzyjnymi są tu: system społecznego zabezpieczenia rodzin przed
nadmiernymi kosztami uzyskania mieszkania (przeznaczenia na ten cel do 25% dochodów), system socjalnej pomocy państwa na bieżące wydatki związane z użytkowaniem
mieszkania w zależności od poziomu dochodów oraz wpływ budownictwa mieszkaniowego na ograniczenie bezrobocia, dyslokację siły roboczej itp.
48
BSE
2. Stopień zbieżności modelu budownictwa realizowanego w Polsce z modelem
budownictwa realizowanego w krajach Unii Europejskiej
Udział budownictwa w produkcie krajowym brutto w Polsce ma w okresie ostatnich
kilkunastu lat tendencję malejącą. O ile w 1985 r. wynosił on około 10% to w 1990 r.
kształtował się on na poziomie 9,2%, a w 1995 r. - 5,2% W strukturze budownictwa udział
robót inwestycyjnych i remontowych wynosi w Polsce odpowiednio 66% i 34%, a więc
jest podobny do krajów Unii, gdzie udziały te wynoszą 68% i 32%. Udział budownictwa
inżynieryjnego wynosi w Polsce 24% i jest nieco wyższy niż w krajach Unii (22%).
Podstawowym problemem pozostaje udział nakładów na budownictwo mieszkaniowe w ogólnej strukturze robót budowlanych, który kształtuje się na poziomie 12%,
podczas gdy w krajach Unii Europejskiej udział ten jest ponad dwukrotnie wyższy. Podobnie przedstawia się udział środków kierowanych na remonty istniejącej substancji mieszkaniowej, który w Polsce wynosi 8%, a w krajach Unii jest ponad trzykrotnie wyższy. Do
innych mankamentów budownictwa w Polsce w porównaniu z krajami Unii Europejskiej
należy zaliczyć: niską jakość dzieła budowlanego, małą konkurencyjność polskich przedsiębiorstw budowlanych na rynkach międzynarodowych, relatywnie niską wydajność pracy, co związane jest ze słabym postępem technicznym w budownictwie i kiepską organizacją pracy na placu budowy.
Polska realizuje inny model budownictwa mieszkaniowego, niż kraje Europy Zachodniej. Model budownictwa mieszkaniowego realizowany po 1989 r. w Polsce ma
charakter rynkowo-liberalny. Pod pojęciem tym rozumie się takie urynkowienie mieszkalnictwa, w którym następuje przerzucenie kosztów zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych na samorząd terytorialny i bezpośrednich użytkowników mieszkań oraz na ich budżety rodzinne. Dopuszcza się w wąskim zakresie system pomocy socjalnej (np. dodatki
mieszkaniowe oraz pewne ulgi podatkowe przy budowie i remontach mieszkań). Ten
model rozwiązania problemu mieszkaniowego w Polsce nie pasuje do sytuacji materialnej społeczeństwa, gdyż umożliwia zaspokojenie potrzeb mieszkaniowych jedynie najzamożniejszym grupom społecznym. Nie pasuje także do rozwiązań stosowanych w krajach Unii Europejskiej. Ponadto model ten uniemożliwia dyskontowanie efektów wynikających z ożywczego działania budownictwa na rozwój gospodarki narodowej. Dla
porządku warto nadmienić, że w tak kluczowej sprawie jak dopasowanie funkcjonowania rynku budowlanego do wymogów Unii raport nie zajmuje stanowiska,
mimo że harmonogram prac powyższe zadanie zawiera.
BSE
3. Ocena stopnia realizacji Programu dostosowującego polskie budownictwo i
gospodarkę mieszkaniową do wymogów Unii Europejskiej
3.1 Dostosowanie eksportu usług budowlanych i czasowego przepływu osób
do warunków rynku europejskiego
Strategicznie najważniejszym rynkiem dla eksportu budownictwa z Polski jest rynek Unii Europejskiej. Wynika to z rozmiarów eksportu (70% eksportu budownictwa
jest realizowane na tym właśnie rynku), jak i z zamierzeń integracji naszej gospodarki z
Unią. Przy istniejących barierach i ograniczeniach administracyjnych, najważniejszym
efektem kooperacji budowlanej jest możliwość dostosowania się do mechanizmów i
uregulowań gospodarczych obowiązujących w Unii Europejskiej, otwieranie możliwości
do współpracy na rynkach trzecich, podnoszenie kwalifikacji pracowników, zdobywanie
zachodnich technologii i firmowego know-how, jak i przyczynianie się do stabilizacji
załóg zatrudnionych w polskich firmach budowlanych, zainteresowanych wyższymi niż
w Polsce płacami w ramach kontraktu. Pomimo tych korzystnych możliwości należy
zaznaczyć, że w ostatnich kilku latach eksport ten jest pod względem finansowym dla
Polski nieopłacalny (w 1995 r. ujemne saldo wyniosło 901 min USD, a w 1994 r. - 113
min USD).
W związku z rozbieżnością prawodawstwa obowiązującego w krajach Unii Europejskiej i w Polsce (dotyczącego eksportu budownictwa) w zakresie: prawodawstwa pracy,
ubezpieczeń socjalnych, prawa podatkowego, systemu preferencyjnych kredytów i gwarancji kredytowych itp., nowo utworzone Ministerstwo Gospodarki we współpracy z Ministerstwem Spraw Wewnętrznych i Administracji powinno bardziej koncentrować się na
stworzeniu kompleksowych rozwiązań systemowych dla eksportu usług budowlanych, a
nie na doskonaleniu rozdzielnictwa i systemu przydziału limitów, bowiem są to rozwiązania systemowe z minionej epoki. Potrzebna jest więc oddzielna, kompleksowa regulacja
prawna w zakresie eksportu budownictwa regulująca w jednej ustawie wszystkie węzłowe
problemy, spójna z rozwiązaniami stosowanymi w krajach Unii Europejskiej. Dla rozwiązywania bieżących problemów potrzebna jest koordynacja poczynań Ministerstwa Pracy i
Polityki Socjalnej, Ministerstwa Finansów, Ministerstwa Gospodarki, Narodowego Banku
Polskiego, Zakładu Ubezpieczeń Społecznych i Izb Skarbowych.
W celu bieżącego rozwiązywania pojawiających się problemów polskich przedsiębiorstw zajmujących się eksportem budownictwa, na styku rynku budowlanego w Polsce z
rynkami budowlanymi krajów Unii Europejskiej, potrzebne jest odbywanie regularnych
posiedzeń Grup Roboczych m. in. w celu łagodzenia problemów polskich firm na tych
rynkach. Coraz bardziej dokuczliwa staje się rozbieżność pomiędzy deklarowaną "dobrą
wolą" do współpracy i wspierania starań Polski o pełne członkowstwo w Unii oraz popieraniem kooperacji gospodarczej, a administracyjnymi barierami na poszczególnych rynkach, w tym głównie na rynku niemieckim.
49
50
BSE
Aby można było śledzić na bieżąco zmiany w wielkości i strukturze produkcji budowlano-montażowej realizowanej na poszczególnych rynkach, niezbędne są odpowiednie
informacje statystyczne. Niestety na tym odcinku występują bardzo poważne zaniedbania
w stosunku do dekady lat 80-tych. Brak jest prawidłowych danych statystycznych z Narodowego Banku Polskiego gromadzącego informacje o wpływach z tytułu eksportu usług
budowlanych do polskich banków dewizowych, o strukturze eksportu budownictwa na poszczególnych rynkach. Z kolei GUS nie posiada dla celów porównawczych informacji o
strukturze eksportu budownictwa według rodzaju robót, efektywności eksportu budownictwa, ani o rozmiarach eksportu budownictwa na świecie. Stan ten winien więc ulec radykalnej zmianie. Opiniowany raport problematyce eksportu budownictwa nie poświęcił
ani jednego zdania, mimo że jest to pierwsze zadanie Programu.
3.2 Prowadzenie stałego przeglądu i analiz dyrektyw Unii Europejskiej pod kątem ich powiązania z budownictwem i architekturą
Wśród dyrektyw związanych z budownictwem szczególne znaczenie mają dyrektywy:
- 89/106 w sprawie zbliżania ustaw i aktów wykonawczych dotyczących wyrobów budowlanych,
- 92/57 w sprawie wprowadzenia wprowadzenia minimalnych wymagań bhp na
tymczasowych i ruchomych placach budowy,
- 85/384 w sprawie wzajemnego uznawania dyplomów, świadectw i innych poświadczeń kwalifikacji zawodowych w dziedzinie architektury.
Dyrektywy te są przedmiotem stałego zainteresowania różnych ośrodków badawczo-rozwojowych, co znalazło odbicie w realizacji tematu finansowanego przez
KBN i dotyczącego "Strategii..." Dyrektywa 89/106 znalazła zastosowanie w Prawie
budowlanym z 7 lipca 1994 r. (Dz.U. Nr 89, poz. 414) w przypadku systemu atestacji
oraz aprobat i kryteriów technicznych dotyczących wyrobów budowlanych (Dz.U. z
1995 r. Nr 10, poz. 48) oraz przy opracowywaniu kryteriów bezpieczeństwa dla wyrobów budowlanych. Pełne wdrożenie dyrektywy 89/106 wymagać będzie zmian ustawy o
badaniach i certyfikacji. Wdrożenie dyrektyw 92/57 oraz 85/384 znajduje się we wstępnej fazie.
3.3 Gospodarka terenami pod budownictwo, a efekty budownictwa mieszkaniowego w Polsce na tle budownictwa w Unii Europejskiej
Główną przyczyną nikłej dostępności mieszkań jest brak uzbrojonych terenów pod
budownictwo mieszkaniowe. Państwo nie realizuje zatem podstawowego celu polityki
komunalnej polegającego na zapewnieniu rozwoju infrastruktury technicznej na terenach
budowlanych, odpowiednio do tempa rozwoju budownictwa mieszkaniowego. Badania
NIK wykazały, że ponad połowa gmin nie sporządza bilansu potencjału i zapotrzebowania na infrastrukturę techniczną i nie ma rozeznania co do skali potrzeb inwestycyjnych
w tym zakresie. Natomiast w gminach, w których dokonano rozeznania problemu, bilan-
BSE
51
se wykazały znaczne deficyty. Niedobory wszystkich lub niektórych urządzeń występowały w ponad 80% gmin. Na ogół występuje brak lub jest przeciążenie oczyszczalni
ścieków. Deficyt energii cieplnej występuje w 40% gmin, a w następnych 40% bilans
jest napięty, co oznacza niedobór ciepła dla mieszkań oddawanych w następnych latach.
Deficyt wody pitnej występuje w 70% gmin.
Brak uzbrojonych terenów wpływa na efekty w zakresie budownictwa mieszkaniowego. Polska ze swoim udziałem nakładów na inwestycje mieszkaniowe zdecydowanie negatywnie odstaje od większości krajów europejskich, które przeznaczały
znacznie większe nakłady na budownictwo mieszkaniowe. Dotyczy to zarówno udziału
inwestycji mieszkaniowych w PKB, jak i w łącznych nakładach inwestycyjnych. W
rozwiniętych krajach europejskich, pomyślnie rozwiązujących swoje problemy mieszkaniowe, udział inwestycji mieszkaniowych w relacji do PKB kształtuje się na poziomie 68% przez szereg dziesięcioleci, gdy tymczasem w Polsce udział ten w latach 90-tych
wynosi około 1%. W przypadku udziału inwestycji mieszkaniowych w nakładach inwestycyjnych ogółem, w krajach Unii Europejskiej stanowił on średnio w wieloletnich
okresach od 1/3 do prawie 1/2 ogółu nakładów, podczas gdy w Polsce - od około 1/5 do
1/4.
Miernikiem dobrze ilustrującym sytuację mieszkaniową jest liczba mieszkań w przeliczeniu na 1 tys. ludności. W krajach Unii Europejskiej w 1995 r. kształtowała się ona następująco: Dania - 464, Szwecja - 479, Francja - 470, Finlandia -457, Niemcy - 425, Portugalia - 434, Włoch - 438, Holandia - 401, Wielka Brytania - 404. Polska z 286 mieszkaniami odstaje zdecydowanie niekorzystnie od tych krajów. Ważnym miernikiem obrazującym sytuację mieszkaniową jest także mieszkaniowa powierzchnia użytkowa liczona per
capita. Średni wskaźnik powierzchni mieszkaniowej na osobę wynosi w Unii Europejskiej
ponad 35 m2. Polska z 18,4 m2 wyprzedza pod tym względem jedynie Rosję (17 m2), Mołdawię (18 m2), Armenie (17 m2), Kazachstan (15 m2). Wynika z powyższego, że luka w
zakresie efektów w budownictwie mieszkaniowym sytuuje polskie budownictwo bliżej
Azji Centralnej niż Unii Europejskiej. Niestety opiniowany raport omija te drażliwe problemy.
IV. Ocena metodologii i formy opracowania Raportu
Raport w części dotyczącej budownictwa i gospodarki mieszkaniowej został opracowany w sposób mało przejrzysty, przeważa w nim ogólnikowość lub epatowanie szczegółami, które nie dają obrazu całości problematyki gospodarki przestrzennej, budownictwa,
ani mieszkalnictwa. Struktura materiału oparta jest na kryterium rodzajów działalności
przestrzenno-budowlanej, a nie zadań wynikających z Programu działań dostosowujących
gospodarkę przestrzenną i budownictwo do wymagań Unii Europejskiej. Taki układ materiału utrudnia, a często uniemożliwia dokonanie oceny postępu prac w tym zakresie. Brak
jest całokształtu stanu i wizji problematyki dotyczącej zarówno gospodarki przestrzennej
jak i budownictwa, w tym jego problemu najbardziej newralgicznego tj. budownictwa
mieszkaniowego. Z niektórych problemów raport w ogóle się nie rozlicza. Dotyczy to np.
52
BSE
ważnej problematyki eksportu budownictwa. Brak jest informacji na temat dostosowania
funkcjonowania rynku budowlanego i zasad finansowania do zasad, procedur i wymogów
powszechnie stosowanych w krajach Unii Europejskiej (m. in. zasad przetargów i umów na
roboty budowlane i dostawy inwestycyjne, zasad finansowania działalności inwestycyjnej
ze środków publicznych, indeksu towarowo-materiałowy dla budownictwa, przeciwdziałania praktykom monopolistycznym).
W zakresie problematyki budownictwa mieszkaniowego poza zacytowaniem kilku
przyjętych ustaw (o niektórych formach popierania budownictwa mieszkaniowego, o własności lokali, o najmie lokali mieszkalnych i o zasadach przekazywania zakładowych budynków mieszkalnych) brak jest jakiejkolwiek oceny fatalnego stanu tego budownictwa.
Trzeba też stwierdzić, że mankamenty wyżej przytoczone były podnoszone w poprzedniej opinii z 1996 r. i zainteresowane resorty nie uwzględniły w swoich działaniach
uwag Sejmu.
Po zapoznaniu się z zawartością raportu przed napisaniem o nim opinii autor
zwrócił się do zainteresowanych resortów z prośbą o jego uzupełnienie, co zostało przyjęte ze zrozumieniem. W ostatniej chwili przygotowania opinii uzupełnienie takie wpłynęło. Niestety nie rozwiało ono merytorycznych wątpliwości na temat prowadzonych
prac nad dostosowywaniem rynku budowlanego w Polsce do wymogów Unii Europejskiej. Sumując na tym tle wyniki raportu przygotowanego przez b. resort gospodarki
przestrzennej i budownictwa narzuca się pytanie: czy jest sens przygotowywania raportów z takimi lukami merytorycznymi? Nowo utworzony resort MSWiA, który odpowiedzialny jest za problematykę budownictwa oraz UM i RM odpowiedzialne za budownictwo mieszkaniowe i gospodarkę przestrzenną udzieliły na to pytanie odpowiedzi negatywnej.