UCHWAŁA NR KI-411//54/16 Kolegium Regionalnej Izby

UCHWAŁA NR KI-411//54/16
Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej
w Krakowie
z dnia 27 stycznia 2016 r.
znak sprawy: KI-43- 180/5/16
Kolegium Izby działając na podstawie art. 79 ust. 1 i 5 ustawy z dnia 5 czerwca
1998 r. o samorządzie powiatowym (t. j.: Dz. U. z 2015 r., poz. 1445 z późn. zm.)
i art. 11 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 7 października 1992 r. o regionalnych izbach
obrachunkowych (t. j.: Dz. U. z 2012 r., poz. 1113 z późn. zm.) oraz na zasadzie
art. 61 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego
(t. j.: Dz. U. z 2016 r., poz. 23)
p os t a n a w ia
wszcząć postępowanie o stwierdzenie nieważności uchwały Nr X/90/15 Rady
Powiatu Tatrzańskiego z dnia 29 grudnia 2015 r. w sprawie regulaminu
określającego tryb udzielania i rozliczania dotacji dla szkół niepublicznych
o uprawnieniach szkół publicznych i niepublicznych placówek oświatowych
funkcjonujących na terenie Powiatu Tatrzańskiego oraz tryb i zakres kontroli
prawidłowości ich wykorzystania – w części obejmującej następujące zapisy
uchwały:
1) zapis w § 4 sentencji uchwały o treści: „(…) z mocą obowiązującą od dnia
1 stycznia 2016 roku”,
2) wzór dokumentu pt. „Wniosek o przyznanie dotacji w … roku” ustalony
w załączniku nr 1 do Regulaminu,
3) wzór dokumentu pt. „Sprawozdanie z liczby uczniów – miesiąc: …….”
ustalony w załączniku nr 2 do Regulaminu,
4) wzór dokumentu pt. „Rozliczenie wykorzystania dotacji - roczne” ustalony
w załączniku nr 4 do Regulaminu.
UZASADNIENIE
Uchwała Nr X/90/15 Rady Powiatu Tatrzańskiego z dnia 29 grudnia 2015 r.
w sprawie regulaminu określającego tryb udzielania i rozliczania dotacji dla szkół
niepublicznych o uprawnieniach szkół publicznych i niepublicznych placówek
oświatowych funkcjonujących na terenie Powiatu Tatrzańskiego oraz tryb i zakres
kontroli prawidłowości ich wykorzystania, wpłynęła do Regionalnej Izby
Obrachunkowej w Krakowie – Zespołu Zamiejscowego w Nowym Sączu w dniu
1
22 stycznia 2016 r. Uchwała została przekazana do Izby według właściwości
nadzorczej przez Małopolski Urząd Wojewódzki w Krakowie.
Jako podstawę podjęcia uchwały przywołano przepisy art. 90 ust. 4 ustawy
z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (obecnie t.j.: Dz. U. z 2015 r., poz. 2156
z późn. zm.) oraz art. 12 pkt 11 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie
powiatowym (t. j.: Dz. U. z 2015 r., poz. 1445 z późn. zm.).
Badając wymienioną na wstępie uchwałę pod względem legalności, Kolegium
Regionalnej Izby Obrachunkowej w Krakowie dokonało oceny jej postanowień wobec
unormowań art. 90 ustawy o systemie oświaty regulujących sprawy dotowania
z budżetu powiatu niepublicznych szkół i placówek oświaty, w tym ustalających
zakres kompetencji Rady Powiatu do stanowienia tej treści uchwał z mocy
wskazanego w podstawie prawnej przepisu art. 90 ust. 4 wyżej powołanej ustawy.
W toku czynności nadzorczych Kolegium Izby stwierdziło, co następuje:
1. W § 4 uchwały Rada Powiatu Tatrzańskiego postanowiła, że: „Uchwała wchodzi
w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym
Województwa Małopolskiego z mocą obowiązującą od dnia 1 stycznia 2016 r.”
Przedmiotowa uchwała została ogłoszona w Dzienniku Urzędowym Województwa
Małopolskiego z dnia 14 stycznia 2016 r. pod poz. 468, a zatem wejdzie w życie
z dniem 28 stycznia 2016 r. Kolegium Izby stwierdziło, że postanowienie to ze
względu na zapis: „(…) z mocą obowiązującą od dnia 1 stycznia 2016 r.” ma charakter
retroaktywny i narusza podstawową zasadę wywodzoną z zasady demokratycznego
państwa prawa zawartej w art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. Nr. 78,
poz. 483 z poźn. zm.), tj. niedziałania prawa wstecz wobec przepisów art. 4 ust. 1 i 2
z uwzględnieniem art. 5 ustawy 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i
niektórych innych aktów prawnych(t.j.: Dz. U. z 2015 r., poz. 1484 z późn.zm.).
Należy bowiem podkreślić, że do przedmiotowej uchwały - która jest niewątpliwie
aktem prawa miejscowego - odnoszą się na podstawie art. 42 ustawy z dnia 8 marca
1990 r. o samorządzie gminnym (t. j.: Dz. U. z 2015 r. poz. 1515 z późn. zm.), zasady i
tryb ogłaszania aktów prawa miejscowego ustalone przepisami ustawy z dnia 20 lipca
2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych.
Zasady ogłaszania aktów prawa miejscowego obejmują m.in. zasady dotyczące
wejścia w życie norm wyrażonych w akcie prawa miejscowego. Zgodnie z art. 4 ust. 1
i ust. 2 ostatnio powołanej ustawy, akty normatywne zawierające przepisy
powszechnie obowiązujące ogłaszane w dziennikach urzędowych, wchodzą w życie
po upływie czternastu dni od dnia ich ogłoszenia, chyba że dany akt normatywny
określi termin dłuższy. W uzasadnionych przypadkach, akty normatywne mogą
wchodzić w życie w terminie krótszym niż czternaście dni, a jeżeli ważny interes
państwa wymaga natychmiastowego wejścia w życie aktu normatywnego i zasady
demokratycznego państwa prawnego nie stoją temu na przeszkodzie, dniem wejścia
w życie może być dzień ogłoszenia tego aktu w dzienniku urzędowym. Przepisy te są
rozwinięciem jednej z konstytucyjnych zasad państwa prawnego wyrażonej w art. 2
Konstytucji RP, jaką jest zasada niedziałania prawa wstecz (lex retro non agit). Zakaz
retroakcji nie ma charakteru absolutnego i w zupełnie wyjątkowych sytuacjach moc
wsteczna przepisowi może być nadana. Wynika to wyraźnie z przepisu art. 5
powyższej ustawy, w myśl którego przepisy art. 4 nie wyłączają możliwości nadania
aktowi normatywnemu wstecznej mocy obowiązującej, jeżeli zasady
2
demokratycznego państwa prawnego nie stoją temu na przeszkodzie. W orzeczeniu
z dnia 24 października 1995 r. (sygn.akt K 14/95, OTK 1995, nr 2, poz. 12) Trybunał
Konstytucyjny orzekł, że wejście w życie może być rozumiane jedynie, jako nadanie
mocy obowiązującej określonemu aktowi (przepisowi) normatywnemu. Stanowisko to
podzielił Sąd Najwyższy, który stwierdził, że "wejście w życie i uzyskanie mocy przez
ustawę są (...) zdarzeniami tożsamymi, polegającymi na rozpoczęciu od ich spełnienia
się, prawnego kwalifikowania stosunków społecznych przez przepisy, które "weszły w
życie" lub "uzyskały moc". Ustawa nie może, bowiem wejść w życie bez uzyskania
przez nią mocy obowiązującej i odwrotnie - uzyskanie mocy obowiązującej oznacza
wejście ustawy w życie (uchwała SN z dnia 24 maja 1996 r., I PZP 12/96, OSNAP
1997, nr 1, poz. 8). Wejście w życie aktu normatywnego - rozumiane w świetle ww.
orzeczeń, jako nadanie temu aktowi mocy obowiązującej - oznacza moment,
od którego adresaci norm zawartych w tym akcie mają obowiązek przestrzegania
tychże norm, a organy stosujące prawo obowiązek ich stosowania.
2. W § 2 ust. 4 Regulaminu przyjętego uchwałą Rada Powiatu Tatrzańskiego
postanowiła, że dotacje dla niepublicznych placówek, w których organizuje się
wczesne wspomaganie rozwoju dziecka zgodnie z art. 71 b ust. 2a ustawy przysługują
w wysokości równej kwocie przewidzianej na jednego wychowanka tego rodzaju
ośrodków w części oświatowej subwencji ogólnej otrzymywanej przez Powiat.
Jednocześnie postanowieniami § 4 ust. 1 i 2 Regulaminu Rada Powiatu ustaliła
w załącznikach nr 1 i 2 do Regulaminu wzory odpowiednio: wniosku o przyznanie
dotacji i comiesięcznej informacji o liczbie uczniów pobierających naukę w danej
szkole/placówce według stanu na dzień 1-go dnia miesiąca. W obu ww. wzorach
dokumentów w ramach danych o ogólnej liczbie uczniów nie wyodrębniono jednak
odpowiedniej pozycji dla wykazania uczniów (wychowanków) objętych wczesnym
wspomaganiem rozwoju, co stoi w sprzeczności z przepisem art. 90 ust. 1a ustawy
z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty, który przewiduje odrębne naliczanie
dotacji na te dzieci dotowanych jednostek oświatowych, które są objęte wczesnym
wspomaganiem rozwoju. Warunkiem otrzymania w roku budżetowym tej dodatkowej
dotacji jest złożenie organowi wykonawczemu jednostki samorządu terytorialnego we
wniosku o dotację informacji o przewidywanej liczbie uczniów objętych wczesnym
wspomaganiem rozwoju. Jednocześnie informacja o liczbie tych uczniów winna być
przekazywana w comiesięcznej informacji o rzeczywistej liczbie uczniów.
Niemożność wykazywania tych informacji w dokumentach przedkładanych przez
podmioty prowadzące szkoły i placówki niepubliczne dotowane z budżetu Powiatu
Tatrzańskiego prowadzi do tego, że kwota dotacji wypłaconej na dany miesiąc dla
jednostki dotowanej nie obejmowałaby dodatkowych środków na uczniów objętych
wczesnym wspomaganiem rozwoju. Kolegium Izby uznało, iż wyżej określone braki
w załącznikach nr 1 i nr 2 do uchwały stanowią istotne naruszenie art. 90
ust. 1a ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty.
3. W załączniku nr 4 do Regulaminu ustalającym wzór dokumentu pt. „Rozliczenie
wykorzystania dotacji – roczne” w pozycji przedstawiającej rozliczenie ogólne
z wykorzystania kwoty otrzymanej dotacji, wyodrębniono trzy rubryki: „Kwota dotacji
otrzymanej w okresie rozliczeniowym”, „Kwota dotacji przeznaczonej na wydatki
bieżące jednostki” i „Kwota dotacji niewykorzystanej”. Powyższy podział wskazuje,
iż w ramach rozliczenia otrzymanej dotacji beneficjent nie może wykazać żadnych
3
wydatków inwestycyjnych, co pozostaje w sprzeczności z 90 ust. 3d ustawy
o systemie oświaty. Powołany przepis stanowi, że dotacje mogą być wykorzystane
wyłącznie na:
1) pokrycie wydatków bieżących szkół, przedszkoli, innych form wychowania
przedszkolnego i placówek, obejmujących każdy wydatek poniesiony na cele
działalności szkoły, przedszkola, innej formy wychowania przedszkolnego lub
placówki, w tym na:
a) wynagrodzenie osoby fizycznej prowadzącej szkołę, przedszkole, inną formę
wychowania przedszkolnego lub placówkę, jeżeli odpowiednio pełni funkcję
dyrektora szkoły, przedszkola lub placówki albo prowadzi zajęcia w innej formie
wychowania przedszkolnego,
b) sfinansowanie wydatków związanych z realizacją zadań organu prowadzącego, o
których mowa w art. 5 ust. 7
- z wyjątkiem wydatków na inwestycje i zakupy inwestycyjne, zakup i objęcie akcji i
udziałów lub wniesienie wkładów do spółek prawa handlowego;
2) zakup środków trwałych oraz wartości niematerialnych i prawnych, obejmujących:
a) książki i inne zbiory biblioteczne,
b) środki dydaktyczne służące procesowi dydaktyczno-wychowawczemu realizowanemu
w szkołach, przedszkolach i placówkach,
c) sprzęt sportowy i rekreacyjny,
d) meble,
e) pozostałe środki trwałe oraz wartości niematerialne i prawne o wartości
nieprzekraczającej wielkości ustalonej w przepisach o podatku dochodowym od osób
prawnych, dla których odpisy amortyzacyjne są uznawane za koszt uzyskania
przychodu w 100% ich wartości, w momencie oddania do używania.
Należy zatem stwierdzić, że ograniczenie się w rocznym rozliczeniu wykorzystania
dotacji do środków z dotacji przeznaczonych na wydatki bieżące poprzez użycie
w oznaczeniu (tytule) rubryki „Kwota dotacji przeznaczonej na wydatki bieżące
jednostki” słowa „bieżące”, stoi w sprzeczności z przepisem art. 90 ust. 3d ustawy
o systemie oświaty.
Uznając, że wskazane wyżej nieprawidłowości noszą znamiona istotnego
naruszenia prawa, Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Krakowie
postanowiło jak w sentencji uchwały.
Jednocześnie Kolegium informuje, że posiedzenie w sprawie przedmiotowej
uchwały odbędzie się w dniu 10 lutego 2016 roku o godzinie 10:45 w siedzibie
Regionalnej Izby Obrachunkowej w Krakowie, przy ulicy Kraszewskiego 36.
W posiedzeniu ma prawo uczestniczyć upoważniony przedstawiciel podmiotu,
którego uchwała jest rozpatrywana.
Przewodniczący Kolegium
Janusz Kot /-/
4