OPINIA RZECZNIKA GENERALNEGO MACIEJA SZPUNARA

OPINIA RZECZNIKA GENERALNEGO
MACIEJA SZPUNARA
przedstawiona w dniu 11 czerwca 2015 r.1
Sprawa C-552/13
Grupo Hospitalario Quirón SA
przeciwko
Departamento de Sanidad del Gobierno Vasco
i
Instituto de Religiosas Siervas de Jesús de la Caridad
[wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym
złożony przez Juzgado de lo Contencioso-Administrativo n° 6 de Bilbao
(Hiszpania)]
Wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym – Procedury udzielania
zamówień publicznych – Dyrektywa 2004/18/WE – Artykuł 2 i art. 23 ust. 2 –
Zasada równości traktowania wykonawców – Usługi opieki zdrowotnej – Wymóg
świadczenia usługi wyłącznie w placówkach znajdujących się na terytorium danej
gminy
1
PL
–
Język oryginału: polski.
GRUPO HOSPITALARIO QUIRÓN
I–
Wprowadzenie
1.
Czy specyfikacja techniczna zamówienia publicznego na świadczenie usług
zdrowotnych może zawierać wymóg, aby świadczenie takich usług było
przeprowadzane wyłącznie w placówkach znajdujących się na terytorium danej
gminy? Czy wymóg taki może być uzasadniony względami związanymi
z dostępnością i jakością opieki zdrowotnej?
2.
Powyższe pytania ilustrują wątpliwości, z którymi zwrócił się do
Trybunału Juzgado de lo Contencioso-Administrativo n° 6 de Bilbao (sąd
administracyjny pierwszej instancji w Bilbao) (Hiszpania) w sprawie dotyczącej
dwóch przetargów ogłoszonych przez władze baskijskie w celu zawarcia umów
o świadczenie usług związanych z zabiegami chirurgicznymi. Umowy te miały
umożliwić udostępnienie bloków operacyjnych znajdujących się w szpitalach
prywatnych dla zabiegów wykonywanych przez lekarzy zatrudnionych
w publicznych placówkach służby zdrowia w celu skrócenia czasu oczekiwania na
zabieg.
II –
Ramy prawne
A–
Prawo Unii
3.
Artykuł 2 dyrektywy 2004/18/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia
31 marca 2004 r. w sprawie koordynacji procedur udzielania zamówień
publicznych na roboty budowlane, dostawy i usługi2, zatytułowany „Zasady
udzielania zamówień” stanowi:
„Instytucje zamawiające zapewniają równe i niedyskryminacyjne traktowanie
wykonawców oraz działają w sposób przejrzysty”.
4.
Artykuł 21 wspomnianej dyrektywy brzmi następująco:
„Proces udzielania zamówień, których przedmiotem są usługi wymienione
w załączniku II B, regulują wyłącznie przepisy art. 23 i 35 ust. 4”.
5.
Zgodnie z art. 23 ust. 2 tej dyrektywy:
„Specyfikacja techniczna powinna umożliwiać oferentom jednakowy dostęp i nie
może powodować tworzenia nieuzasadnionych przeszkód w otwarciu zamówień
publicznych na konkurencję”.
6.
25).
2
–
Załącznik II B dyrektywy wymienia „usługi społeczne i zdrowotne” (nr
Dz.U. L 134, s. 114, zmienionej ostatnio rozporządzeniem Komisji (WE) nr 1177/2009 z dnia
30 listopada 2009 r. (Dz.U. L 314, s. 64).
I-1
OPINIA M. SZPUNARA – SPRAWA C-552/13
B–
Prawo hiszpańskie
7.
Artykuł 2 i art. 23 ust. 2 dyrektywy 2004/18 zostały transponowane
do prawa hiszpańskiego przez art. 101 ust. 2 i art. 123 Ley 30/2007, de 30 de
octubre, de Contratos del Sector Público (ustawy nr 30/2007 z dnia
30 października 2007 r. o umowach w sektorze publicznym)3.
III –
Postępowanie główne i pytanie prejudycjalne
8.
Postępowanie główne dotyczy dwóch procedur zamówień publicznych,
których przedmiotem są usługi świadczone przez szpital w związku z zabiegami
z zakresu
chirurgii
ogólnej,
przewodu
pokarmowego,
urologicznej,
ginekologicznej, ortopedycznej, traumatologicznej, drobnych zabiegów
chirurgicznych oraz chirurgii okulistycznej. Zamówienia te nie dotyczą samych
usług chirurga, który jest zatrudniony przez publiczną służbę zdrowia, a w celu
wykonywania zabiegu dojeżdża do szpitala prywatnego wyłonionego w przetargu.
9.
W dniu 15 grudnia 2010 r. Departamento de Sanidad del Gobierno Vasco
(departament ochrony zdrowia rządu Kraju Basków, zwany dalej „Departamento
de Sanidad”) zatwierdził warunki zamówienia publicznego nr 21/2011
dotyczącego zarządzania usługą publiczną w zakresie zabiegów chirurgicznych
dla okręgu zdrowotnego Vizcaya (okręg działania szpitali publicznych w Basurto
i w Galdakao). Wartość szacunkowa zamówienia wynosi 5 841 041,84 EUR.
10.
W dniu 10 maja 2011 r. Departamento de Sanidad zatwierdził warunki
zamówienia publicznego nr 50/2011 dotyczącego zarządzania usługą publiczną
w zakresie chirurgii okulistycznej. Usługa ta dotyczy okręgu działania
publicznego szpitala w Galdakao. Wartość szacunkowa zamówienia wynosi
6 273 219,53 EUR.
11.
Ogłoszenia o obu przetargach zostały opublikowane w Boletín Oficial del
País Vasco (dzienniku urzędowym Kraju Basków) odpowiednio w dniu
31 stycznia 2011 r. oraz w dniu 14 czerwca 2011 r. W pkt 2 lit. d) każdego
z ogłoszeń wskazano, iż miejscem świadczenia usług powinno być Bilbao.
12.
W wypadku obu zamówień część A specyfikacji technicznej, zatytułowana
„Struktura, wyposażenie i zakres usług szpitala”, odnośnie do wymogów
minimalnych zawiera następujący pkt 2 zatytułowany „Lokalizacja”:
„Z uwagi na konieczność świadczenia takich usług w rozsądnej odległości od
[miejsca zamieszkania] pacjentów i ich bliskich, na dostępność transportu
publicznego i czas dojazdu, a także na konieczność zminimalizowania przejazdów
pracowników szpitali [należących do publicznej służby zdrowia], proponowane
placówki opieki zdrowotnej powinny być położone na terenie gminy Bilbao”.
3
–
I-2
Boletín Oficial del Estado z dnia 31 października 2007 r.
GRUPO HOSPITALARIO QUIRÓN
13.
Grupo Hospitalario Quirón SA (zwana dalej „Grupo Hospitalario Quirón”)
jest właścicielem szpitala ogólnego położonego w gminie Erandio. Z odesłania
prejudycjalnego wynika, że szpital ten spełnia wymogi zawarte w specyfikacji
technicznej z wyjątkiem tego, iż nie znajduje się na terenie gminy Bilbao, lecz na
terenie sąsiadującej gminy.
14.
W dniu 13 września 2011 r. Grupo Hospitalario Quirón odwołała się od
decyzji przyjętych przez Departamento de Sanidad w sprawie ogłoszenia dwóch
wspomnianych zamówień publicznych, wnosząc skargę do Juzgado de lo
Contencioso-Administrativo n° 6 de Bilbao. Wnioskowała między innymi
o stwierdzenie nieważności wspomnianych decyzji oraz o nakazanie
przeprowadzenia nowego postępowania przetargowego, w którym nie będzie miał
zastosowania wymóg, aby świadczenie usługi miało miejsce na terenie Bilbao.
15.
Do postępowań, które zostały połączone przed sądem odsyłającym, wstąpił
jako strona pozwana Instituto de Religiosas Siervas de Jesús de la Caridad,
posiadający placówkę opieki zdrowotnej w Bilbao.
16.
W skardze Grupo Hospitalario Quirón utrzymuje, że wymóg, aby
świadczenie usług miało miejsce wyłącznie w placówkach położonych na terenie
Bilbao, jest sprzeczny z zasadą równości, swobodą dostępu do przetargów oraz
zasadami niedyskryminacji, równego traktowania uczestników oraz swobodnej
konkurencji. Zaznacza, że z uwagi na powyższy wymóg niezbędne jest
dysponowanie kompleksową infrastrukturą materialną w Bilbao, której
zorganizowanie wymaga poważnych inwestycji oraz czasu. Takie inwestycje nie
miałyby uzasadnienia w wypadku świadczenia usług będących przedmiotem
przetargu. Jedynymi wykonawcami, którzy mogą wziąć udział w przetargu, są
więc szpitale położone w Bilbao.
17.
Grupo Hospitalario Quirón utrzymuje, że nawet przy uwzględnieniu
trudności związanych z dojazdem pacjentów oraz chirurgów zatrudnionych
w szpitalach publicznych w Basurto i Galdakao wspomniany wymóg jest
nieuzasadniony, przede wszystkim w wypadku skarżącej, która posiada szpital
w gminie sąsiadującej z Bilbao.
18.
W odpowiedzi na skargę Departamento de Sanidad twierdzi, że
kwestionowany wymóg nie ogranicza prawa żadnego wykonawcy do wzięcia
udziału w przetargu, nie wymaga się bowiem od nich, aby dysponowali
placówkami w Bilbao, lecz jedynie, aby byli zdolni do świadczenia usług
w placówkach położonych w Bilbao w razie zawarcia umowy. Twierdzi również,
iż warunek, zgodnie z którym miejscem świadczenia usługi powinno być Bilbao,
jest uzasadniony z uwagi na ewentualne niedogodności związane z dojazdem
pacjentów. Promienisty układ sieci transportu publicznego w aglomeracji Bilbao
zapewnia bowiem łatwy dojazd.
I-3
OPINIA M. SZPUNARA – SPRAWA C-552/13
19.
Sąd odsyłający wskazuje, że nie można wykluczyć, iż zaskarżony wymóg
wiąże się z niedopuszczalnym ograniczeniem swobodnej konkurencji w ramach
przetargów. Sąd ten zaznacza, że wymóg ten nie wydaje się konieczny
z praktycznego punktu widzenia. Zawieranie umów dotyczących świadczenia
usług zdrowotnych w placówkach znajdujących się w gminie niebędącej
miejscem zamieszkania pacjentów jest zwykłą praktyką organów publicznego
systemu opieki zdrowotnej w Hiszpanii. Ponadto istnieje kilka możliwości
dojazdu z Bilbao do szpitala należącego do Grupo Hospitalario Quirón, metrem
i autobusem, a czas przejazdu prywatnymi środkami transportu wynosi średnio 14
minut.
20.
Zdaniem sądu odsyłającego, należy ocenić, po pierwsze, czy w tym
przypadku wymóg, aby usługa była świadczona wyłącznie na terenie Bilbao,
może być uzasadniony z uwagi na przedmiot umowy, po drugie, czy wymóg ten
nie stanowi niedopuszczalnego ograniczenia konkurencji, gdyż nie wydaje się on
być uzasadniony przesłanką dostępności usługi dla pacjentów. W szczególności,
zdaniem tego sądu, brak jest obiektywnego powodu uzasadniającego
niedopuszczenie do przetargów podmiotu posiadającego szpital położony
w sąsiedniej gminie, gdy czas dojazdu do szpitala od miejsca zamieszkania
pacjentów jest rozsądny. Sąd odsyłający dodatkowo wskazuje na okoliczność, że
świadczenia dotyczą nie tylko pacjentów zamieszkałych w gminie Bilbao.
W opinii sądu odsyłającego nie można więc wykluczyć, że kwestionowany
wymóg specyfikacji technicznych przetargów narusza art. 2 i art. 23 ust. 2
dyrektywy 2004/18.
21.
W tych okolicznościach Juzgado de lo Contencioso-Administrativo n° 6 de
Bilbao postanowił zawiesić postępowanie i zwrócić się do Trybunału
z następującym pytaniem prejudycjalnym:
„Czy jest zgodne z prawem Unii, aby w trakcie udzielania zamówień na
zarządzanie publiczną usługą opieki zdrowotnej był ustalony wymóg, aby
świadczenia zdrowotne będące przedmiotem tego zamówienia publicznego były
wykonywane wyłącznie w danej gminie, która to gmina może nie być gminą
zamieszkania pacjentów?”.
IV –
Postępowanie przed Trybunałem
22.
Wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym został złożony
w Trybunale w dniu 25 października 2013 r. Trybunał zwrócił się do sądu
odsyłającego z wnioskiem o udzielenie wyjaśnień, na który sąd ten odpowiedział
w dniu 11 kwietnia 2014 r.
23.
Uwagi na piśmie przedstawiły strony pozwane w postępowaniu głównym,
rząd hiszpański oraz Komisja. Departamento de Sanidad oraz rząd hiszpański
wniosły o przeprowadzenie rozprawy. W rozprawie, która odbyła się w dniu
I-4
GRUPO HOSPITALARIO QUIRÓN
20 kwietnia 2015 r., wzięły udział Grupo Hospitalario Quirón, Departamento de
Sanidad, rząd hiszpański oraz Komisja.
V–
Analiza
A–
Uwagi wstępne
24.
Postępowanie główne dotyczy dwóch procedur zamówień publicznych na
zarządzanie publiczną usługą opieki zdrowotnej. Z odesłania prejudycjalnego
wynika, że przedmiotem zamówień są usługi świadczone przez szpital w związku
z zabiegami chirurgicznymi, w ramach swoistego mechanizmu współpracy
pomiędzy publiczną służbą zdrowia i szpitalami prywatnymi, którego celem jest
redukcja kolejek pacjentów publicznej służby zdrowia. Zamówienia nie dotyczą
samych usług chirurga, gdyż zabiegi mają być wykonywane przez lekarzy
zatrudnionych w szpitalach publicznych, którzy dojeżdżaliby do szpitala
prywatnego wyłonionego w przetargu.
25.
Z odesłania prejudycjalnego nie wynika wyraźnie, czy wspomniane
przetargi dotyczą zamówień publicznych na świadczenie usług, czy też zamówień
dotyczących udzielenia koncesji na usługi, wyłączonych z zakresu dyrektywy
2004/184.
26.
Natomiast z dodatkowych wyjaśnień przedstawionych przez sąd odsyłający
na wniosek Trybunału, a także przez strony na rozprawie, wynika, że
postępowanie główne dotyczy zamówień publicznych na świadczenie usług
objętych zakresem wspomnianej dyrektywy.
27.
Z wyjaśnień tych wynika, że wykonawca wyłoniony w przetargach
uzyskuje wynagrodzenie za usługi bezpośrednio od instytucji zamawiającej,
a także nie ponosi zasadniczej części ryzyka gospodarczego związanego ze
świadczeniem usług5. W szczególności, jak wskazał Departamento de Sanidad na
rozprawie, służba publiczna pozostaje odpowiedzialna za ewentualną szkodę
wyrządzoną pacjentowi w związku z zabiegiem. Podobnie rząd hiszpański
zaznacza w uwagach pisemnych, że kwalifikacja wspomnianych zamówień, jako
zamówień na świadczenie usług, wynika także z przepisów prawa krajowego
powołanych w ogłoszeniu o przetargu.
28.
Należy także zaznaczyć, że wartość szacunkowa każdego z zamówień
znacznie przewyższa progi wskazane w art. 7 dyrektywy 2004/18.
4
–
Zobacz art. 1 pkt 14 oraz art. 17 dyrektywy 2004/18.
5
–
Zobacz podobnie wyroki: Contse i in., C-234/03, EU:C:2005:644, pkt 22; Eurawasser,
C-206/08, EU:C:2009:540, pkt 66–67; Privater Rettungsdienst und Krankentransport Stadler,
C-274/09, EU:C:2011:130, pkt 37.
I-5
OPINIA M. SZPUNARA – SPRAWA C-552/13
29.
Okoliczności te, których ustalenie należy oczywiście do sądu odsyłającego,
wyraźnie wskazują na to, że dyrektywa 2004/18 ma zastosowanie.
30.
Chciałbym jednakże zauważyć, że zasada równego traktowania
wykonawców w zakresie świadczenia usług, stanowiąca przedmiot dalszych
rozważań, miałaby zastosowanie również w wypadku zamówienia udzielonego
w drodze koncesji na usługi.
31.
Mimo że zgodnie z obowiązującym stanem prawnym Unii umowy
dotyczące udzielenia koncesji na usługi nie są objęte dyrektywą 2004/18, to
jednak organy publiczne są zobowiązane – pod warunkiem że zamówienie
stanowi niewątpliwie przedmiot zainteresowania w wymiarze transgranicznym –
do przestrzegania podstawowych postanowień traktatu FUE, w szczególności
art. 49 TFUE i 56 TFUE6. Poza tym w niniejszej sprawie, jak zaznacza sam rząd
hiszpański w uwagach pisemnych, wydaje się prawdopodobne, że zamówienia
mogą stanowić przedmiot zainteresowania transgranicznego z uwagi na dużą
wartość szacunkową oraz położenie geograficzne Kraju Basków.
32.
Usługi świadczone w ramach publicznego systemu opieki zdrowotnej, takie
jak te będące przedmiotem przetargów, mają niewątpliwie fundamentalne
znaczenie społeczne.
33.
Należy przypomnieć, że zarówno z art. 168 ust. 7 TFUE, jak
i z orzecznictwa Trybunału wynika, że prawo Unii nie narusza kompetencji
państw członkowskich w zakresie organizacji publicznego systemu opieki
zdrowotnej7.
34.
Państwa członkowskie w ramach wykonywania tej kompetencji nie mogą
jednakże wprowadzać lub utrzymywać nieuzasadnionych ograniczeń
wykonywania podstawowych swobód rynku wewnętrznego. Przy dokonywaniu
oceny tego zakazu należy uwzględnić okoliczność, że zdrowie i życie ludzi ma
fundamentalne znaczenie pośród dóbr i interesów chronionych traktatem i że do
państw członkowskich, które dysponują swobodą uznania, należy decyzja co do
określenia poziomu, na jakim chcą zapewnić ochronę zdrowia publicznego, oraz
co do sposobu osiągnięcia tego poziomu8.
6
–
Wyroki: Coname, C-231/03, EU:C:2005:487, pkt 16; Privater Rettungsdienst und
Krankentransport Stadler, C-274/09, EU:C:2011:130, pkt 49. Dyrektywa Parlamentu i Rady
2014/23/UE z dnia 26 lutego 2014 r. w sprawie udzielenia koncesji (Dz.U. L 94, s. 1) nie ma
zastosowania w niniejszej sprawie zarówno z uwagi na termin transpozycji, jak i na przepisy
przejściowe ujęte w jej art. 54 ust. 2.
7
–
Zob. wyrok Azienda sanitaria locale n. 5 „Spezzino” i in., C-113/13, EU:C:2014:2440, pkt 55 i
przytoczone tam orzecznictwo.
8
–
Ibidem, pkt 56 i przytoczone tam orzecznictwo.
I-6
GRUPO HOSPITALARIO QUIRÓN
35.
Ponadto systemy opieki zdrowotnej są zorganizowane w niezwykle
zróżnicowany sposób w poszczególnych państwach członkowskich, a wymiar
transgraniczny usług świadczonych w ramach tych systemów ma charakter
ograniczony.
36.
Okoliczności te wziął pod uwagę ustawodawca Unii, stanowiąc, że „usługi
zdrowotne” zaliczają się do kategorii usług niepriorytetowych, wymienionych
w załączniku II B dyrektywy 2004/189.
37.
Ustawodawca Unii wyszedł z założenia, że tego rodzaju usługi nie
stanowią a priori przedmiotu zainteresowania na poziomie transgranicznym
i z tego względu nie zostały one w pełni objęte przez zakres przedmiotowy
dyrektywy10.
38.
Zgodnie z art. 21 dyrektywy 2004/18 usługi wymienione w załączniku II B,
a więc także „usługi społeczne i zdrowotne”, są objęte wyłącznie zakresem
stosowania art. 23 oraz art. 35 ust. 4 dyrektywy.
39.
W świetle orzecznictwa Trybunału przepis art. 21 dyrektywy 2004/18 nie
wyłącza jednakże zastosowania przepisów ogólnych i końcowych dyrektywy,
w tym – jej art. 2, powołanego w pytaniu prejudycjalnym11.
B – W przedmiocie ograniczenia dostępu wykonawców do postępowań
o udzielenie zamówienia w świetle art. 2 i art. 23 ust. 2 dyrektywy 2004/18
40.
Należy zaznaczyć, że zarówno art. 2, jak i art. 23 ust. 2 dyrektywy 2004/18
stanowią wyraz zasady równego traktowania wykonawców, będącej także zasadą
ogólną wynikającą z podstawowych swobód rynku wewnętrznego określonych
między innymi w art. 49 TFUE i 56 TFUE. Z tego też względu orzecznictwo
Trybunału dotyczące wykładni podstawowych swobód rynku wewnętrznego ma
znaczenie przy dokonywaniu wykładni wspomnianych przepisów dyrektywy.
41.
Przy dokonywaniu analizy niniejszej sprawy w świetle wspomnianego
orzecznictwa należy jednak mieć na uwadze, że dyrektywa 2004/18 rozszerza
zakres stosowania zasady równego i niedyskryminacyjnego traktowania
wykonawców na sytuacje wewnętrzne. Ponieważ chodzi tu o dziedzinę
9
–
Szczególny reżim dla usług zdrowotnych utrzymuje także nowa – niemająca zastosowania
ratione temporis w niniejszej sprawie – dyrektywa Parlamentu i Rady 2014/24/UE z dnia
26 lutego 2014 r. w sprawie zamówień publicznych, uchylająca dyrektywę 2004/18/WE (art. 74
i załącznik XIV) oraz, odnośnie do udzielania koncesji, dyrektywa 2014/23 (art. 19 i załącznik
IV).
10
–
Wyrok Komisja/Irlandia, C-507/03, EU:C:2007:676, pkt 25. Kwestia ta jest również
analizowana w doktrynie, zob. A. Sołtysińska, Europejskie prawo zamówień publicznych,
Warszawa, LEX Wolters Kluwer 2012, s. 167.
11
–
Zobacz podobnie wyrok Contse i in., C-234/03, EU:C:2005:644, pkt 47.
I-7
OPINIA M. SZPUNARA – SPRAWA C-552/13
zharmonizowaną przez prawo Unii, stosowanie tej zasady do zamówień objętych
dyrektywą nie implikuje konieczności poszukiwania elementu transgranicznego.
42.
W świetle zasady ogólnej wyrażonej w art. 2 dyrektywy 2004/18 instytucje
zamawiające zapewniają równe i niedyskryminacyjne traktowanie wykonawców
oraz działają w sposób przejrzysty. Owe zasady mają decydujące znaczenie
w odniesieniu do specyfikacji technicznych z uwagi na ryzyko dyskryminacji
związane z ich wyborem lub sposobem ich sformułowania12.
43.
W związku z tym art. 23 ust. 2 dyrektywy 2004/18, który określa zasady
sporządzania specyfikacji technicznych i definiowania w nich wymogów przez
instytucję zamawiającą, stanowi, że specyfikacja techniczna powinna umożliwiać
oferentom jednakowy dostęp i nie może tworzyć nieuzasadnionych przeszkód
w otwarciu zamówień publicznych na konkurencję.
44.
W niniejszej sprawie nie budzi wątpliwości, że wymóg posiadania
placówki opieki zdrowotnej w Bilbao, zamieszczony w specyfikacjach
technicznych obu zamówień stanowiących przedmiot sporu, może utrudniać
dostęp do rynku zamówień potencjalnym wykonawcom nieposiadającym takiej
placówki.
45.
Chciałbym zaznaczyć, że wspomniany wymóg utrudnia taki dostęp, mimo
że nie jest on ujęty jako kryterium kwalifikacji wykonawców, a posiadanie
placówki jest niezbędne jedynie na etapie wykonywania umowy.
46.
Nie zgadzam się w tej kwestii ze stanowiskiem Departamento de Sanidad,
który powołuje się na wyrok Contse13, twierdząc, że wymóg posiadania placówki
w miejscu świadczenia usługi nie ogranicza dostępu do przetargu, jeżeli jest ujęty
jako warunek wykonywania umowy.
47.
Przypominam, że wyrok Contse14 dotyczył wymogu posiadania biura
w danej prowincji w celu wzięcia udziału w procedurze udzielenia zamówienia na
świadczenie usług zdrowotnych terapii oddechowej. Wymóg ten stanowił
kryterium kwalifikacji, mający zastosowanie w chwili składania ofert, i nie byłby
prawdopodobnie problematyczny, gdyby miał być spełniony dopiero na etapie
świadczenia usługi.
48.
Niemniej ze wspomnianego wyroku wyraźnie wynika, że wymóg
posiadania biura w danej prowincji nie wymagał znacznych inwestycji, a także ze
względu na swój charakter mógł być łatwo spełniony w każdej chwili. Inaczej jest
w niniejszej sprawie, gdyż, jak wskazuje sąd odsyłający, stworzenie infrastruktury
12
–
Wyrok Komisja/Niderlandy, C-368/10, EU:C:2012:284, pkt 62.
13
–
Wyrok Contse i in., C-234/03, EU:C:2005:644.
14
–
Ibidem, pkt 55–57.
I-8
GRUPO HOSPITALARIO QUIRÓN
szpitalnej w Bilbao wymagałoby dużych i czasochłonnych inwestycji, które
prawdopodobnie nie byłyby opłacalne z uwagi na ograniczony zakres usług
stanowiących przedmiot przetargów.
49.
Z uwagi na kwestionowany w postępowaniu głównym wymóg
przystąpienie do przetargów wiąże się z przyjęciem zobowiązania, że wykonawca
dokona inwestycji koniecznych do świadczenia usług w placówkach na terenie
Bilbao.
50.
Ponadto wymóg związany z koniecznością posiadania placówki we
wskazanej gminie, mimo że dotyczy wyłącznie etapu wykonywania umowy, może
ograniczać lub czynić mniej atrakcyjnym korzystanie ze swobody świadczenia
usług zagwarantowanej przez traktat.
51.
W świetle powyższych rozważań kwestionowany wymóg niewątpliwie
ogranicza dostęp wykonawców do postępowań o udzielenie zamówienia,
w rozumieniu art. 2 i art. 23 ust. 2 dyrektywy 2004/18.
C–
W przedmiocie uzasadnienia względami interesu ogólnego
52.
Należy następnie rozważyć, czy wymóg ten może być uzasadniony
nadrzędnymi względami interesu ogólnego oraz czy jest zgodny z zasadą
proporcjonalności.
53.
Chciałbym zaznaczyć, że gdyby kwestionowany wymóg stanowił
uzasadnione ograniczenie, w świetle zasad wypracowanych w orzecznictwie
Trybunału dotyczącym ograniczeń wykonywania podstawowych swobód rynku
wewnętrznego należałoby również uznać, iż jest on zgodny z art. 2 i art. 23 ust. 2
dyrektywy 2004/18. Przepisy te zakazują bowiem tworzenia „nieuzasadnionych
przeszkód” w otwarciu zamówień publicznych na konkurencję.
54.
Z orzecznictwa Trybunału wynika, że kryteria stosowane przy udzielaniu
zamówień publicznych powinny być zgodne z zasadą niedyskryminacji,
wynikającą z przepisów traktatu dotyczących swobody świadczenia usług.
Ponadto ewentualne ograniczenia swobody świadczenia usług mogą być
uzasadnione, jeżeli odpowiadają przesłankom ustalonym w orzecznictwie
dotyczącym tej swobody15.
55.
Aby mogły zostać uznane za zgodne z art. 49 TFUE i 56 TFUE, przepisy
krajowe ograniczające lub czyniące mniej atrakcyjnym korzystanie
z podstawowych swobód powinny spełniać cztery przesłanki, to znaczy, powinny
być: stosowane w sposób niedyskryminujący, uzasadnione nadrzędnymi
względami interesu publicznego, odpowiednie dla zagwarantowania realizacji
15
–
Ibidem, pkt 49.
I-9
OPINIA M. SZPUNARA – SPRAWA C-552/13
celu, któremu służą, a także nie powinny wykraczać poza to, co jest konieczne dla
jego osiągnięcia16.
56.
Strony pozwane w postępowaniu głównym oraz rząd hiszpański
uzasadniają kwestionowany wymóg, powołując się na konieczność zapewnienia
wysokiej jakości oraz niezawodności w funkcjonowaniu publicznego systemu
ochrony zdrowia.
57.
Rząd hiszpański utrzymuje, że zaskarżone procedury mają na celu wsparcie
publicznych usług zdrowotnych w zakresie zabiegów chirurgicznych. Ponieważ
chodzi o istotne usługi dla społeczeństwa świadczone przez rząd baskijski, nie
wydaje się zaskakujące, że rząd ten zdecydował się, kierując się względami
interesu ogólnego, na zawarcie umowy z podmiotem prywatnym posiadającym
centrum szpitalne w Bilbao, w którym zamieszkuje duża część mieszkańców
prowincji Vizcaya. Względy związane z jakością oraz niezawodnością usług
zdrowotnych świadczonych w imieniu i na rachunek władz publicznych powinny
być wystarczające dla uzasadnienia takiego ograniczenia swobód
gwarantowanych przez traktat.
58.
W celu uzasadnienia wspomnianego wymogu Departamento de Sanidad
powołuje się na trudności związane z przemieszczaniem się chirurgów, a także
pacjentów i ich bliskich, wskazując na promienisty układ transportu publicznego
w aglomeracji Bilbao oraz istnienie bezpośrednich połączeń transportu
publicznego pomiędzy Bilbao a innymi miejscowościami prowincji. Zaznacza
także, że wybór najkorzystniejszej lokalizacji placówek medycznych względem
pacjentów należy do obowiązków publicznej służby zdrowia.
59.
Ponadto Departamento de Sanidad powołuje się na podział terytorialny
ustalony w ramach świadczenia publicznych usług zdrowotnych. Podział ten
powinien być utrzymany także wówczas, gdy usługi publiczne są wspierane za
pomocą wybranych w przetargu prywatnych placówek medycznych. W wypadku
specyfikacji technicznych takich przetargów miejsce świadczenia w danym
okręgu zdrowotnym stanowi istotny wymóg związany ze świadczeniem usług,
które wspomagają usługi publiczne. Departamento de Sanidad zaznacza, że szpital
należący do Grupo Hospitalario Quirón znajduje się w Erandio, a zatem w gminie
należącej do innego okręgu zdrowotnego niż szpitale w Basurto i Galdakao.
Gmina Erandio znajduje się w okręgu działania szpitala publicznego de Cruces,
którego nie dotyczą przetargi stanowiące przedmiot sporu.
Argumenty te nie są moim zdaniem przekonujące.
60.
61.
Odnośnie do argumentu Departamento de Sanidad związanego z podziałem
terytorialnym publicznej służby zdrowia należy przypomnieć, że, zgodnie
z utrwalonym orzecznictwem Trybunału, państwa członkowskie nie mogą
16
–
Wyrok Gebhard, C-55/94, EU:C:1995:411, pkt 37.
I - 10
GRUPO HOSPITALARIO QUIRÓN
uzasadniać ograniczenia podstawowej swobody, powołując się na względy natury
administracyjnej17.
62.
W niniejszej sprawie powołanie się na ustalony przez administrację podział
terytorialny publicznej służby zdrowia nie stanowi więc wystarczającego
argumentu, aby uzasadnić ograniczenie miejsca świadczenia usług będących
przedmiotem przetargu. Takie uzasadnienie powinno opierać się na wskazaniu
rzeczywistych trudności praktycznych, które wymagają, aby dana usługa była
świadczona w placówkach opieki zdrowotnej położonych w Bilbao.
63.
Podobnie nie przekonuje mnie również argument Departamento de
Sanidad, w myśl którego gdyby przetargi miały być rozszerzone na placówki
położone w innych gminach, zawarcie umów z podmiotami prywatnymi mogłoby
okazać się niepotrzebne, gdyż odpowiednie zabiegi mogłyby być wykonane
w szpitalu publicznym należącym do innego okręgu zdrowotnego,
w szczególności – w szpitalu de Cruces, którego nie dotyczą zaskarżone przetargi.
64.
Prawo Unii nie stoi na przeszkodzie temu, aby Departamento de Sanidad
skorzystał ze wsparcia szpitala publicznego znajdującego się w innej gminie
prowincji. Organ władzy publicznej ma możność wypełniania ciążących na nim
zadań w interesie publicznym własnymi środkami, bez potrzeby zwracania się do
jednostek zewnętrznych, a także może wypełniać te zadania we współpracy
z innymi organami władzy publicznej18.
65.
Skoro jednak organ ten podjął decyzję o konieczności zawarcia umowy
z podmiotem prywatnym w drodze przetargu, nie może wykluczyć oferenta,
powołując się wyłącznie na administracyjny podział terytorialny związany
z działalnością szpitali publicznych.
66.
Ponadto, jeśli chodzi o względy związane z niezawodnością i wysoką
jakością w odniesieniu do funkcjonowania systemu opieki zdrowotnej, na które
powołuje się rząd hiszpański, należy wskazać, że względy te niewątpliwie
stanowią przesłankę, która mogłaby uzasadniać ograniczenie swobody
świadczenia usług.
67.
W świetle utrwalonego orzecznictwa Trybunału cel polegający na
utrzymaniu zrównoważonej i dostępnej dla wszystkich służby medycznej
i szpitalnej wysokiej jakości może zaliczać się do odstępstw przewidzianych
17
–
Zobacz wyrok Komisja/Austria, C-356/08, EU:C:2009:401, pkt 46 i przytoczone tam
orzecznictwo.
18
–
Wyrok Komisja/Niemcy, C-480/06, EU:C:2009:357, pkt 45.
I - 11
OPINIA M. SZPUNARA – SPRAWA C-552/13
w art. 52 TFUE w zakresie, w jakim przyczynia się do osiągnięcia wysokiego
poziomu ochrony zdrowia19.
68.
Lokalizacja placówki opieki zdrowotnej w stosunku do miejsca
zamieszkania pacjenta niewątpliwie stanowi ważny element świadczenia usług
zdrowotnych. Konieczność przemieszczania się wiąże się z dodatkowymi
kosztami, a w nagłych przypadkach nawet ryzykiem dla zdrowia pacjenta,
utrudnieniami dla jego bliskich, a w niniejszej sprawie – również
z niedogodnościami związanymi z koniecznością dojazdu personelu medycznego
zatrudnionego w szpitalach publicznych do szpitala prywatnego, w którym będzie
wykonany zabieg.
69.
Moim zdaniem okoliczności te niewątpliwie mogą uzasadniać ograniczenie
obszaru geograficznego świadczenia usług zdrowotnych stanowiących przedmiot
przetargów.
70.
Niemniej ograniczenie związane z miejscem świadczenia usług powinno
pozostawać w zgodzie z zasadą proporcjonalności, a więc być odpowiednie dla
zagwarantowania realizacji celu, któremu służy, a także nie wykraczać poza to, co
jest konieczne dla jego osiągnięcia20.
71.
Aby ograniczenie związane z lokalizacją placówek mogło zagwarantować
realizację celu związanego z dostępnością oraz jakością opieki zdrowotnej, nie
może być ono oparte wyłącznie na administracyjnym podziale terytorialnym.
Podział ten nie uwzględnia bowiem najczęściej specyfiki wynikającej z lokalizacji
placówek opieki zdrowotnej oraz miejsca zamieszkania pacjentów.
72.
Wyznaczenie miejsca świadczenia usług powinno obiektywnie
uwzględniać niedogodności związane z odległością placówki opieki zdrowotnej
od miejsca zamieszkania pacjentów.
73.
Należy także zaznaczyć, że odległość do placówki opieki zdrowotnej może
mieć różne znaczenie w zależności od rodzaju świadczenia. Odległość ma
niewątpliwie fundamentalne znaczenie w wypadku pilnych zabiegów. Niemniej,
w wypadku zabiegów planowych, trudności praktyczne związane z czasem
dojazdu nie stanowią równie istotnego warunku świadczenia usługi zdrowotnej.
19
–
Między innymi wyroki: Kohll, C-158/96, EU:C:1998:171, pkt 50–51; Smits i Peerbooms,
C-157/99, EU:C:2001:404, pkt 73–74.
20
–
Wyroki: Komisja/Hiszpania, C-158/03, EU:C:2005:642, pkt 70, Contse i in., C-234/03,
EU:C:2005:644, pkt 41. Należy przypomnieć, że test proporcjonalności odgrywa kluczową rolę
w badaniu legalności działań państw członkowskich ograniczających swobody rynku
wewnętrznego, zob. A. Frąckowiak-Adamska, Zasada proporcjonalności jako gwarancja
swobód rynku wewnętrznego Wspólnoty Europejskiej, Warszawa, Wolters Kluwer 2009,
rozdział 3.1.1.
I - 12
GRUPO HOSPITALARIO QUIRÓN
74.
W moim przekonaniu kwestionowany wymóg nie jest proporcjonalny,
gdyż przewiduje świadczenie usługi w granicach miasta Bilbao wyznaczonych dla
celów administracyjnych. Wymóg ten nie opiera się na obiektywnej ocenie
trudności dojazdu do placówki, a także nie uwzględnia charakteru świadczeń
zdrowotnych stanowiących przedmiot przetargu.
75.
O nieproporcjonalności wspomnianego wymogu świadczy także
okoliczność, że docelowi pacjenci – jak zaznacza sąd odsyłający – nie
zamieszkują wyłącznie na terenie Bilbao, lecz także na terenie gmin
sąsiadujących, a w wypadku jednego z zamówień szpitalem publicznym
korzystającym ze wsparcia placówek prywatnych jest szpital Galdakao, położony
poza gminą Bilbao.
76.
Departamento de Sanidad i rząd hiszpański utrzymują, że wyznaczenie
Bilbao jako miejsca świadczenia usług opiera się na założeniu, że stanowi ono
węzeł transportu publicznego, co umożliwia łatwy dojazd z innych miejscowości
prowincji.
77.
W moim przekonaniu powyższy argument nie jest wystarczający dla
uzasadnienia proporcjonalności wymogu kwestionowanego w postępowaniu
głównym.
78.
Po pierwsze, nie można wykluczyć, że dojazd z centrum Bilbao do szpitala
prywatnego znajdującego się w granicach miasta wiązałby się z podobnymi
utrudnieniami jak dojazd do szpitala znajdującego się w sąsiadującej gminie.
79.
Po drugie, z postanowienia sądu odsyłającego wynika, że czas dojazdu
z centrum Bilbao do szpitala należącego do skarżącej, znajdującego się
w sąsiedniej gminie, nie wiąże się z dużymi trudnościami. Z odpowiedzi
udzielonych przez strony na rozprawie wynika również, że przedmiotem
zamówień są świadczenia zdrowotne związane z zabiegami planowymi.
80.
Ponadto sąd odsyłający wskazuje, że zamówienia publiczne na świadczenie
usług zdrowotnych udzielane przez Departamento de Sanidad w przeszłości nie
przewidywały podobnego wymogu dotyczącego lokalizacji placówek, a służba
prawna instytucji zamawiającej wydała opinię sugerującą usunięcie tego wymogu,
jako trudnego do pogodzenia z zasadą równego traktowania wykonawców.
81.
Należy przypomnieć, że ustalenie okoliczności faktycznych oraz dokonanie
w oparciu o nie oceny proporcjonalności należy do sądu odsyłającego.
82.
Niemniej okoliczności wskazane w postanowieniu sądu odsyłającego
wskazują na to, że dojazd do szpitala położonego w gminie Erandio nie
stanowiłby nadmiernego utrudnienia dla pacjentów oraz personelu medycznego.
Okoliczności te skłaniają więc do wniosku, że kwestionowany wymóg nie jest
proporcjonalny.
I - 13
OPINIA M. SZPUNARA – SPRAWA C-552/13
83.
Jak słusznie wskazuje Komisja w swoich uwagach pisemnych, należy
dodatkowo rozważyć istnienie środków mniej ograniczających swobodę
świadczenia usług, a umożliwiających osiągnięcie zamierzonego celu.
84.
W niniejszej sprawie nie można wykluczyć, że interes ogólny, na który
powołują się Departamento de Sanidad i rząd hiszpański, zostałby zapewniony za
pomocą środków mniej restrykcyjnych, na przykład poprzez wymóg świadczenia
usług w takich placówkach opieki zdrowotnej, do których dojazd środkami
transportu publicznego nie stanowiłby nadmiernego utrudnienia dla pacjentów
i personelu medycznego. Tak zdefiniowana specyfikacja techniczna mogłaby
również zawierać orientacyjny czas dojazdu z centrum Bilbao, uznany za
rozsądny przez instytucję zamawiającą.
VI –
Wnioski
85.
Mając na względzie powyższe rozważania, proponuję, aby Trybunał
odpowiedział na przedstawione przez Juzgado de lo Contencioso-Administrativo
n° 6 de Bilbao (Hiszpania) pytanie w sposób następujący:
Artykuł 2 i art. 23 ust. 2 dyrektywy 2004/18/WE Parlamentu Europejskiego
i Rady z dnia 31 marca 2004 r. w sprawie koordynacji procedur udzielania
zamówień publicznych na roboty budowlane, dostawy i usługi sprzeciwiają się
temu, aby w specyfikacji technicznej zamówienia publicznego na świadczenie
usług opieki zdrowotnej zamieszczony był wymóg, aby usługi te były świadczone
wyłącznie w placówkach opieki zdrowotnej położonych na terenie wskazanej
gminy, w wypadku gdy wymóg ten nie jest oparty na obiektywnej ocenie
trudności związanych z dojazdem pacjentów, uwzględniającej charakter
świadczeń zdrowotnych stanowiących przedmiot zamówienia publicznego.
I - 14