pobierz

WOJEWODA LUBELSKI
PN-II.4131.421.2016
Lublin, dnia 7 grudnia 2016 r.
Rozstrzygnięcie nadzorcze
stwierdzające nieważność uchwały Nr XXIX/173/2016 Rady Gminy
Końskowola z dnia 4 listopada 2016 r. w sprawie wieloletniego programu
gospodarowania mieszkaniowym zasobem Gminy Końskowola na lata
2017-2021.
Na podstawie art. 91 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 8 marca 1990r.
o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2016 r., poz. 446, ze zm.)
stwierdzam nieważność
uchwały Nr XXIX/173/2016 Rady Gminy Końskowola z dnia 4 listopada 2016r.
w sprawie wieloletniego programu gospodarowania mieszkaniowym zasobem
Gminy Końskowola na lata 2017-2021.
Uzasadnienie
Uchwała Nr XXIX/173/2016 została doręczona organowi nadzoru w dniu
10 grudnia 2016 r.
Działając na podstawie m. in. art. 21 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 ustawy z dnia
21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy
i o zmianie Kodeksu cywilnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 1610) Rada Gminy
Końskowola uchwaliła wieloletni program gospodarowania mieszkaniowym
zasobem gminy stanowiący załącznik do uchwały.
Zgodnie z powołanym w podstawie prawnej uchwały art. 21 ust. 1 pkt
1 ustawy, rada gminy uchwala wieloletnie programy gospodarowania
mieszkaniowym zasobem gminy.
W myśl zaś art. 21 ust. 2, wieloletni program gospodarowania
mieszkaniowym zasobem gminy powinien być opracowany na co najmniej
pięć kolejnych lat i obejmować w szczególności:
1) prognozę dotyczącą wielkości oraz stanu technicznego zasobu
mieszkaniowego gminy w poszczególnych latach, z podziałem na lokale
socjalne i pozostałe lokale mieszkalne;
2) analizę potrzeb oraz plan remontów i modernizacji wynikający ze stanu
technicznego budynków i lokali, z podziałem na kolejne lata;
2
3) planowaną sprzedaż lokali w kolejnych latach;
4) zasady polityki czynszowej oraz warunki obniżania czynszu;
5) sposób i zasady zarządzania lokalami i budynkami wchodzącymi w skład
mieszkaniowego zasobu gminy oraz przewidywane zmiany w zakresie
zarządzania mieszkaniowym zasobem gminy w kolejnych latach;
6) źródła finansowania gospodarki mieszkaniowej w kolejnych latach;
7) wysokość wydatków w kolejnych latach, z podziałem na koszty bieżącej
eksploatacji, koszty remontów oraz koszty modernizacji lokali i budynków
wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy, koszty zarządu
nieruchomościami wspólnymi, których gmina jest jednym ze współwłaścicieli, a
także wydatki inwestycyjne;
8) opis innych działań mających na celu poprawę wykorzystania
i racjonalizację
gospodarowania
mieszkaniowym
zasobem
gminy,
a w szczególności:
a) niezbędny zakres zamian lokali związanych z remontami budynków i lokali,
b) planowaną sprzedaż lokali.
Organ jednostki samorządu terytorialnego realizujący ustawowy
obowiązek
opracowania
wieloletniego
programu
gospodarowania
mieszkaniowym zasobem gminy jest zobowiązany uwzględnić wszystkie
wskazane w ustawie elementy kształtujące treść programu. Posłużenie się
w art. 21 ust. 2 ustawy o ochronie praw lokatorów (…) wyrażeniem
„w szczególności” oznacza, że choć wskazane w nim elementy stanowią
katalog otwarty, to obligatoryjnie muszą zostać ustalone w programie
gospodarowania mieszkaniowym zasobem gminy. Wszystkie kwestie
określone w tym przepisie składają się bowiem na treść programu.
Pominięcie przez radę gminy któregoś z wymienionych elementów
programu skutkuje brakiem pełnej realizacji upoważnienia ustawowego i ma
istotny wpływ na ocenę zgodności z prawem podjętej uchwały (wyrok WSA w
Szczecinie z 18 marca 2010 r., II SA/Sz 1416/09; wyrok WSA w Opolu z 13
grudnia 2007 r., II SA/Op 480/07; wyrok WSA w Opolu z 15 listopada 2004 r.,
II SA/Wr 1567/02).
W przedmiotowej uchwale Rada Gminy Końskowola nie określiła
wszystkich wymaganych ustawą elementów programu gospodarowania
mieszkaniowym zasobem gminy.
Z treści art. 21 ust. 2 pkt 3 ustawy o ochronie praw lokatorów (…)
wynika obowiązek określenia w wieloletnim programie gospodarowania
mieszkaniowym zasobem gminy planowanej sprzedaży lokali w kolejnych
latach.
Dyspozycji przywołanego przepisu nie wypełniają regulacje Rozdziału
5 programu zatytułowanego "Planowana sprzedaż lokali mieszkalnych
w latach 2017-2021”. Z treści przyjętych w tymże rozdziale postanowień
wynika, iż wieloletnia
polityka gminy w zakresie wielkości zasobu
mieszkaniowego sprowadza się do utrzymania i administrowania lokalami
socjalnymi i lokalami mieszkalnymi. (pkt. 1). W sytuacji przeznaczenia lokali do
sprzedaży, sprzedaż prowadzona będzie w oparciu o obowiązujące przepisy
ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami tj. (Dz. U
3
z 2015 r. poz. 1774 z późn. zm.) na rzecz dotychczasowych najemców oraz
zasad określonych odrębnymi uchwałami Rady Gminy Końskowola (pkt 2).
Jednocześnie w Rozdziale 3 programu „Prognoza dotycząca wielkości
oraz stanu technicznego zasobu mieszkaniowego w latach 2017-2021”, pkt
4 postanowiono, iż że względu na zły stan techniczny budynków praz wysokie
koszty remontów przewyższające wartość nieruchomości planuje się sprzedaż
budynków mieszkalnych położonych w Końskowoli: ul. Żyrzyńska 9, ul.
Żyrzyńska 11, ul. Kurowskiej 15, ul. Rynek 15 oraz sprzedaż jednego
mieszkania w Końskowoli przy ul. Zakładowej 6D/8.
Z powyższych zapisów programu wynika, iż Gmina Końskowola planuje
sprzedaż budynków w których znajdują się lokale socjalne, zatem w programie
powinna wskazać harmonogram planowanej sprzedaży lokali w kolejnych
latach obowiązywania programu.
Stosownie do treści art. 21 ust. 2 pkt 4 ustawy obligatoryjnym
elementem wieloletniego programu gospodarowania zasobem mieszkaniowym
gminy są warunki obniżania czynszu.
Jak wywiedziono w orzecznictwie sądów administracyjnych uprawnienie
do określenia w wieloletnim programie gospodarowania zasobem
mieszkaniowym gminy zasad polityki czynszowej oraz warunków obniżania
czynszu musi być realizowane z uwzględnieniem art. 7 ust. 1 ustawy
o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie
Kodeksu cywilnego (zob. wyroki NSA z dnia 12 lutego 2008r. , sygn. akt I OSK
1764/07, z dnia 25 czerwca 2010r. sygn. akt I OSK 410/10, z dnia 9 stycznia
2013 r., sygn. akt I OSK 984/12).
Zgodnie z art. 7 ust. 1 ustawy w lokalach wchodzących w skład
publicznego zasobu mieszkaniowego właściciel ustala stawki czynszu za 1 m²
powierzchni użytkowej lokali, z uwzględnieniem czynników podwyższających
lub obniżających ich wartość użytkową, a w szczególności:
1) położenia budynku;
2) położenia lokalu w budynku;
3) wyposażenia budynku i lokalu w urządzenia techniczne i instalacje oraz ich
stanu;
4) ogólnego stanu technicznego budynku.
Ustawa wskazuje zatem w art. 7 ust. 1 ustawy czynniki, które mogą
stanowić podstawę zastosowania podwyższenia i obniżenia czynszu.
Czynniki wskazane w cytowanym przepisie są obligatoryjne i muszą być
uwzględniane z mocy ustawy przez organ wykonawczy przy ustalaniu stawek
czynszu. Zatem skoro ww. przepis nałożył na właścicieli obowiązek
uwzględniania określonych czynników podwyższających i obniżających
wartość użytkową lokali, to niemożliwym jest korzystanie z tej normy prawnej
jedynie w części.
W Rozdziale 6 programu Rada Gminy uregulowała Zasady polityki
czynszowej i warunki obniżani czynszu.
Stosownie do treści Rozdziału 6, pkt 6 programu ustala się czynniki
podwyższające i obniżające wartość bazową stawki czynszu:
Czynniki obniżające wartość bazową stawki czynszu:
4
- mieszkanie bez instalacji wodnej-10 %
- mieszkanie bez instalacji kanalizacyjnej -10%
- średni stan techniczny budynku – 10%
- zły stan techniczny budynku - 20%
Czynniki podwyższające wartość bazową stawki czynszu:
- lokale wyposażone w łazienkę – 3%
- lokale wyposażone w gaz przewodowy – 3%
- lokal wyposażony w instalacje wodociągową – 3%
- lokal wyposażony w instalację kanalizacyjną 3%
- bardzo dobry stan techniczny budynku – 10%.
Analiza przywołanych powyżej przepisów załącznika do uchwały Nr
XXIX/137/2016, wskazuje, iż brak jest w przyjętym przez Radę programie
wskazania czynników wpływających na wartość użytkową lokali ze względu na
położenie budynku oraz położenie lokalu w budynku.
W ocenie organu nadzoru Rada powinna dokładnie określić, w jaki
sposób położenie budynku oraz położenie lokalu w budynku będzie wpływało
na wysokość stawki czynszu w taki sposób, w jaki uczyniła to w stosunku do
pozostałych czynników mających wpływ na użytkową wartość lokalu. Dopiero
w oparciu o tak określone czynniki Wójt upoważniony jest do ustalenia
indywidualnej stawki czynszu.
Pogląd o obowiązku uwzględnienia przez organ stanowiący gminy
wszystkich określonych w art. 7 ust. 1 ustawy czynników mających wpływ na
wysokość stawek czynszu jest ugruntowany w orzecznictwie sądów
administracyjnych (wyrok NSA z 16 lipca 2002 r., sygn. akt II SA/Wr 1049/02,
wyrok WSA w Poznaniu z dnia 15 grudnia 2005 r., sygn. akt IV SA/Po 760/05,
wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 24 lutego 2010 r., sygn. akt IV SA/Wr
597/09, wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 27 czerwca 2013 r., sygn. akt IV
SA/Wr 171/13; wyroki NSA z dnia 12 lutego 2008 r., I OSK 1764/07; z dnia
25 czerwca 2010 r., I OSK 410/10; z dnia 9 stycznia 2013 r., I OSK 984/12,
a także wyrok WSA w Lublinie z dnia 30 września 2014r., II SA/Lu 670/14).
Mając powyższe na uwadze należy uznać, że w przedmiotowej uchwale
nie został wyczerpany zakres upoważnienia wynikający z art. 21 ust. 2 pkt
4 ustawy o ochronie praw lokatorów (…). Pominięcie przez Radę
któregokolwiek
z wymienionych
elementów
wieloletniego
programu
gospodarowania zasobem mieszkaniowym gminy skutkuje brakiem pełnej
realizacji upoważnienia ustawowego i ma istotny wpływ na ocenę zgodności
z prawem podjętego aktu. Rada Gminy Końskowola nie wypełniła delegacji
ustawowej, a jej działanie, jako działanie zawężające upoważnienie udzielone
przez ustawodawcę w procesie tworzenia prawa, stanowi jego istotne
naruszenie uzasadniające stwierdzenie nieważności uchwały w całości.
Jak stanowi pkt 7 w Rozdziale 6 programu czynniki podwyższające lub
obniżające wartość użytkową lokalu nie dotyczą czynszu za lokale socjalne.
W ocenie organu nadzoru brak jest podstaw prawnych do wyłączenia
z obniżek czynszu lokali socjalnych.
Z
regulacji
ustawowych
zawartych
w
art. 2 ust. 1 pkt
10,
art. 21 ust. 1 w związku z art. 21 ust. 2 pkt 4, art. 7 ust. 1 i art. 22 ustawy
5
o ochronie praw lokatorów (…) wynika, że obniżki czynszu mogą dotyczyć
wszystkich lokali z mieszkaniowego zasobu gminy.
Skoro zatem ustawodawca zobowiązał Radę do określenia
w przedmiotowej uchwale zasad polityki czynszowej oraz czynników
stanowiących podstawę do obniżenia czynszu wszystkich lokali wchodzących
w skład mieszkaniowego zasobu gminy, nie dając jednocześnie temu
organowi kompetencji do wycinkowego określenia, jakie kategorie lokali mogą
być wyłączone spod tych warunków, Rada nie była władna do wyłączenia
stosowania tych regulacji w stosunku do lokali socjalnych. Wyłączenie takie
stanowi istotne naruszenie art. 21 ust. 1 w związku z art. 21 ust. 2 pkt 4,
art. 7 ust. 1 i art. 22 ustawy o ochronie praw lokatorów (por. wyrok WSA we
Wrocławiu z dnia 26 maja 2011 r., IV SA/Wr 145/11).
W pkt 8 Rozdziału 6 programu Rada wskazała, iż stawka podstawowa
czynszu za 1m2 powierzchni użytkowej w lokalu socjalnym nie może
przekroczyć połowy stawki najniższego czynszu obowiązującego w gminnym
zasobie.
Kwestia wysokości stawki czynszu za lokal socjalny została
uregulowana w art. 23 ust. 4 ustawy o ochronie praw lokatorów (…). Zgodnie
z tym przepisem, stawka czynszu za lokal socjalny nie może
przekraczać połowy stawki najniższego czynszu obowiązującego w gminnym
zasobie mieszkaniowym. Rada nie jest upoważniona do powtarzania ani tym
bardziej modyfikowania przepisów ustawowych w podejmowanej uchwale.
Jak stanowi pkt 10 Rozdziału 6 najemca oprócz czynszu jest obowiązany
do uiszczenia opłat związanych z eksploatacją mieszkania niezależnych od
właściciela tj. opłat za dostawę do lokalu energii, wody oraz odbiór ścieków
i odpadów stałych.
Najemca w lokalu posiadającym wspólne pomieszczenia będzie pokrywał
koszty za korzystanie z wody energii elektrycznej wg następującego
przelicznika – należność za zużytą energię dzielona przez ilość osób
korzystających z pomieszczeń wspólnych. Najemcy pokrywają również
należności za wywóz nieczystości płynnych. Każdy najemca uiszcza również
należności za odbiór odpadów stałych (Rozdział 6 pkt 11).
W ocenie organu nadzoru powyższe regulacje stanowią przekroczenie
granic upoważnienia ustawowego określonego w art. 21 ust. 1 pkt 1 w zw.
z art. 21 ust. 2 pkt 4 ustawy o ochronie praw lokatorów (…).
Rada Gminy określając zasady polityki czynszowej, nie jest władna
stanowić, jakie opłaty wchodzą w skład czynszu ani wskazywać opłat
uiszczanych przez najemcę oprócz czynszu. Działanie takie nie może być
uznane za określenie zasad polityki czynszowej.
W zakresie umowy najmu ustawodawca pozostawił stronom swobodne
kształtowanie ich stosunku zobowiązaniowego. Zgodnie z art. 659 kc czynsz
jest rodzajem opłaty cywilnoprawnej ponoszonej przez najemcę w zamian za
możliwość używania rzeczy przez czas oznaczony bądź nie oznaczony.
Ustawodawca pozostawił woli stron stosunku najmu ustalenie zakresu
czynszu (świadczenia najemcy na rzecz wynajmującego). Swoboda stron
umowy najmu doznaje ograniczenia jedynie przez powszechnie obowiązujące
6
przepisy rangi ustawowej regulujące kwestie związane z najmem (wyrok WSA
we Wrocławiu z dnia 28 lipca 2009 r. sygn. akt IV SA/Wr 155/09).
Powyższa argumentacja odnosi się także do pkt 9 Rozdziału
6 programu, w którym wskazano, że najemcy lokali opłacają czynsz
miesięczny z góry do 10 dnia każdego miesiąca.
Przepis art. 669 § 1 Kodeksu cywilnego wskazuje, że najemca
obowiązany jest uiszczać czynsz w terminie umówionym.
Kwestia opłat ponoszonych z tytułu najmu jest zatem przedmiotem
umowy najmu, a w związku z tym nie powinna być regulowana w drodze aktu
administracyjnego (por. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 8 listopada 2012r. IV
SA/Wr 429/12).
W Rozdziale 9 programu zatytułowanym Wysokość dochodów
i wydatków na utrzymanie zasobu mieszkaniowego w latach 2017-2021 Rada
Gminy nie uwzględniła kosztów bieżącej eksploatacji zasobu mieszkaniowego
gminy.
Tymczasem zgodnie z art. 21 ust. 2 pkt 7 wieloletni program powinien
określać wysokość wydatków w kolejnych latach, z podziałem na koszty
bieżącej eksploatacji, koszty remontów oraz koszty modernizacji lokali
i budynków wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy, koszty
zarządu nieruchomościami wspólnymi, których gmina jest jednym ze
współwłaścicieli, a także wydatki inwestycyjne;
Rada gminy obowiązana jest przestrzegać zakresu upoważnienia,
udzielonego jej przez ustawę. Pominięcie przez Radę któregokolwiek
z wymienionych elementów wieloletniego programu gospodarowania zasobem
mieszkaniowym gminy skutkuje brakiem pełnej realizacji upoważnienia
ustawowego i ma istotny wpływ na ocenę zgodności z prawem podjętego aktu.
Powyższe uwagi należy odnieść także do postanowień zawartych
w Rozdziale 10 przedmiotowego programu zatytułowanym Opis innych działań
mających na celu poprawę wykorzystania i racjonalizację gospodarowania
mieszkaniowym zasobem gminy. Przedmiotowa uchwała nie określa bowiem
niezbędnego zakresu zamian lokali związanych z remontami budynków
i lokali, co stanowi obligatoryjny element wieloletniego programu
gospodarowania zasobem mieszkaniowym gminy, stosownie do treści
art. 21 ust. 2 pkt 8 lit. a ustawy o ochronie praw lokatorów (…).
Uchwała Nr XXIX/137/2016 jest obarczona również inną istotną wadą
prawną.
W 3 uchwały Rada Gminy postanowiła, że uchwała wchodzi w życie
z dniem podjęcia.
W ocenie organu nadzoru, nadanie uchwale takiego terminu wejścia
w życie narusza przepis art. 4 ust. 1 w zw. z art. 13 pkt 2 ustawy z dnia 20
lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów
prawnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 296).
Zgodnie z art. 4 ust. 1 ww. ustawy, akty normatywne zawierające
przepisy powszechnie obowiązujące, ogłaszane dziennikach urzędowych
wchodzą w życie po upływie 14 dni od dnia ich ogłoszenia, chyba że dany akt
normatywny określi termin dłuższy.
7
Z treści art. 13 pkt 2 ustawy wynika natomiast, że w wojewódzkim
dzienniku urzędowym ogłasza się akty prawa miejscowego stanowione przez
sejmik województwa, organ powiatu oraz organ gminy, w tym statuty
województwa, powiatu i gminy.
W orzecznictwie sądowoadministracyjnym wielokrotnie wyrażany był
pogląd, że uchwały dotyczące wieloletniego programu gospodarowania
mieszkaniowym zasobem gminy winny zostać zaliczone do aktów prawa
miejscowego (zob. wyrok NSA z dnia 9 stycznia 2013 r., sygn. akt I OSK
1608/12, z dnia 18 lipca 2007 r., sygn. akt I OSK 669/06, wyrok WSA
w Szczecinie z dnia 12 kwietnia 2012 r., sygn. akt II SA/Sz 226/12).
Dla kwalifikacji danej uchwały jako aktu prawa miejscowego znaczenie
decydujące ma charakter norm prawnych i ich oddziaływanie na sytuację
prawną adresatów. Przyjmuje się zatem, że normy zawarte w akcie prawa
miejscowego muszą mieć charakter generalny i abstrakcyjny. Muszą być one
adresowane
do
nieokreślonego
kręgu
osób,
obejmując
swymi
postanowieniami sytuacje powtarzalne i regulując we wskazanym zakresie
prawa i obowiązki podmiotów, które spełniają hipotezę norm zawartych
w uchwale.
Zdaniem organu nadzoru uchwała Rady Gminy Końskowola Nr
XXIX/173/2016 w sprawie wieloletniego programu gospodarowania
mieszkaniowym zasobem Gminy Końskowola na lata 2017-2021 stanowi akt
prawa miejscowego, a tym samym podlega publikacji w wojewódzkim
dzienniku urzędowym.
Należy przy tym wskazać, że pomimo tego, iż uchwała posiada
w pewnym zakresie charakter wewnętrzny, sprowadzający się do relacji
pomiędzy organami, to jej postanowienia określają także uprawnienia
podmiotów zewnętrznych. Świadczy o tym chociażby obligatoryjne zawarcie w
programie zasad polityki czynszowej i warunków obniżania czynszu, które
odnoszą się do wszystkich mieszkańców gminy, korzystających
z mieszkaniowego zasobu gminy (zob. wyrok NSA z dnia 9 września 2010 r.,
sygn. akt I OSK 988/10 i z dnia 12 lutego 2008 r., sygn. akt I OSK 1764/07).
Skoro uchwała Nr XXIX/173/2016 jest aktem prawa miejscowego, winna
być, stosownie do art. 42 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym, ogłoszona na
zasadach i w trybie przewidzianym w ustawie o ogłaszaniu aktów
normatywnych i niektórych innych aktów prawnych.
Zgodnie z treścią art. 4 ust. 1 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych
(…), uchwała XXIX/173/2016, co do zasady, powinna wejść w życie po
upływie 14 dni od daty jej publikacji w wojewódzkim dzienniku urzędowym.
Niespełnienie wymogów publikacji aktu prawa miejscowego, wynikających
z art. 42 ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 13 pkt 2 ustawy
o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych,
stanowi istotne naruszenie prawa i powoduje, że uchwała nie nabywa mocy
prawnej i nie staje się prawem obowiązującym.
W tym stanie rzeczy stwierdzenie nieważności uchwały XXIX/137/2016
jest uzasadnione.
.
8
Na
niniejsze
rozstrzygnięcie
nadzorcze
przysługuje
skarga
do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie, złożona za moim
pośrednictwem, w terminie 30 dni od daty jego doręczenia.
w/z WOJEWODY LUBELSKIEGO
Robert Gmitruczuk
WICEWOJEWODA
Otrzymują:
1) Wójt Gminy Końskowola
2) Przewodniczący Rady Gminy Końskowola