KI-43- 081/20/1 - BIP RIO w Krakowie

UCHWAŁA NR KI-411/90/14
Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej
w Krakowie
z dnia 26 marca 2014 r.
znak sprawy: KI-43- 081/20/14
Kolegium Izby działając na podstawie art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r.
o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 594 z późn. zm.) i art. 11 ust. 1
pkt 4 ustawy z dnia 7 października 1992 r. o regionalnych izbach obrachunkowych
(t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 1113 z późn.zm.)
or ze ka
o stwierdzeniu nieważności § 12 Uchwały Nr XXXV/7/2014 Rady Gminy Kozłów
z dnia 24 lutego 2014 r. w sprawie trybu udzielania i rozliczania dotacji dla
publicznych i niepublicznych szkół, przedszkoli i innych form wychowania
przedszkolnego zakładanych i prowadzonych na terenie Gminy Kozłów przez
inne
podmioty
niż
jednostki
samorządu
terytorialnego
oraz
tryb
i zakres przeprowadzenia kontroli prawidłowości wykorzystania udzielonej
dotacji - w zakresie wyrazów „ z mocą obowiązującą od 1 września 2013 r”.
UZASADNIENIE
Uchwała Nr XXXV/7/2014 Rady Gminy Kozłów z dnia 24 lutego 2014 roku
w sprawie trybu udzielania i rozliczania dotacji dla publicznych i niepublicznych
szkół, przedszkoli i innych form wychowania przedszkolnego zakładanych
i prowadzonych na terenie Gminy Kozłów przez inne podmioty niż jednostki
samorządu terytorialnego oraz tryb i zakres przeprowadzenia kontroli prawidłowości
wykorzystania udzielonej dotacji (pisownia oryginalna) wpłynęła do Regionalnej Izby
Obrachunkowej w Krakowie w dniu 6 marca 2014 roku.
W podstawie prawnej badanej uchwały Rada Gminy przywołała przepisy
art. 18 ust. 2 pkt 15 i art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie
gminnym (tj. Dz. U. z 2013, poz. 594 z późn. zm.) oraz art. 80 ust. 4 i art. 90 ust. 4
ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (tj. Dz. U. z 2004 r. Nr 256,
poz. 2572 z późn. zm.) w związku z art. 6 i art. 14 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 13 czerwca
2013 r. o zmianie ustawy o systemie oświaty oraz niektórych innych ustaw
(Dz. U z 2013 r. poz. 827).
Uchwała ta została ogłoszona w dniu 28 lutego 2014 roku w Dzienniku
Urzędowym Województwa Małopolskiego pod poz.1251, a zatem weszła w życie
z dniem 11 marca 2014 roku.
Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Krakowie działając w granicach
swojej właściwości określonej w art. 11 ust. 1 pkt 4 ustawy o regionalnych izbach
1
obrachunkowych i dokonując oceny legalności postanowień wyżej wymienionej
uchwały stwierdziło, iż w § 12 uchwały Rada Gminy postanowiła, że uchwała
ta wchodzi w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym
Województwa Małopolskiego z mocą obowiązująca od dnia 1 września 2013 roku.
Wobec tak określonego terminu wejścia w życie badanej uchwały Kolegium
Izby dokonało oceny legalności przepisu § 12 w kontekście obowiązujących w dacie
podjęcia uchwały przepisów prawa.
W ocenie Kolegium Izby przedmiotowa uchwała jest aktem prawa
miejscowego. Stosownie do przepisu art. 88 Konstytucji RP warunkiem wejścia
w życie m.in. aktów prawa miejscowego jest ich ogłoszenie na zasadach i w trybie
określonym ustawą. Ustawą tą jest ustawa z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów
normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (t.j. Dz. U. z 2011 r. Nr 197,
poz. 1172 z późn. zm.). Z przepisem art. 88 Konstytucji RP koresponduje przepis
art. 42 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2013 r.,
poz. 594 z późn. zm.), który w kwestii zasad i trybu ogłaszania aktów prawa
miejscowego odsyła do ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów
normatywnych i niektórych innych aktów prawnych.
W myśl przepisu art. 4 ust. 1 i ust. 2 wzmiankowanej ustawy o ogłaszaniu
aktów normatywnych, akty normatywne zawierające przepisy powszechnie
obowiązujące, ogłaszane w dziennikach urzędowych, wchodzą w życie po upływie
czternastu dni od dnia ich ogłoszenia, chyba, że dany akt normatywny określi termin
dłuższy. W uzasadnionych natomiast przypadkach akty normatywne mogą wchodzić
w życie w terminie krótszym niż czternaście dni, a jeżeli ważny interes państwa
wymaga natychmiastowego wejścia w życie aktu normatywnego i zasady
demokratycznego państwa prawnego nie stoją temu na przeszkodzie, dniem wejścia
w życie może być dzień ogłoszenia tego aktu w dzienniku urzędowym. Przepisy
te są rozwinięciem jednej z konstytucyjnych zasad państwa prawnego wyrażonej
w art. 2 Konstytucji RP, jaką jest zasada niedziałania prawa wstecz (lex retro non
agit). Jednocześnie w art. 5 tejże ustawy znalazł się zapis, iż przepisy art. 4 tej ustawy
nie wyłączają możliwości nadania aktowi normatywnemu wstecznej mocy
obowiązującej, jeżeli zasady demokratycznego państwa prawnego nie stoją temu
na przeszkodzie. Przepis ten jest krytykowany w doktrynie, gdzie wskazuje się,
iż „w demokratycznym państwie prawnym państwo prawne będzie zgodnie z ustawą
gwałcić zasady państwa prawnego, w interesie państwa prawnego, w każdej sytuacji,
w której zasady demokratycznego państwa prawnego nie stoją temu na przeszkodzie.
To jest regulacja, która nie powinna mieć miejsca w demokratycznym państwie
prawnym, które ma konstytucyjne możliwości prawodawstwa nadzwyczajnego
wyłączającego zasady demokratycznego państwa prawnego w demokratycznym
państwie prawnym.” - za: J. Boć, „Prawo administracyjne”, Kolonia Limited 2004,
s. 112. Tym niemniej w literaturze i orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego
podkreśla się, że zasada niedziałania prawa wstecz nie ma charakteru bezwzględnego,
absolutnego i w sytuacjach nadzwyczajnych ustawodawca może od niego odstąpić,
na przykład, gdy jest to konieczne dla realizacji wartości konstytucyjnej ocenianej,
jako ważniejsza od wartości chronionej zakazem retroakcji. Jednak możliwość
2
skorzystania z zapisów art. 5 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych powinna mieć
charakter nadzwyczajny, wyjątkowy.
Jak podkreśla się w literaturze przedmiotu (vide Grzegorz Wierczyński,
„Redagowanie i ogłaszanie aktów normatywnych. Komentarz”, Warszawa 2010 r.,
s. 828.) z punktu widzenia:
- przepisów Konstytucji,
- przepisów ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych,
- zasad techniki legislacyjnej
„nie można przyjąć, że jakikolwiek akt może wejść w życie z mocą wsteczną. Może
być jednak tak, że prawodawca nakazuje stosować zasady wynikające
z przepisów zawartych w tym akcie do oceny stanów faktycznych, które miały miejsce
przed jego wejściem w życie.”
Powyższy pogląd uzasadniają tezy orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego z dnia
24 października 1995 r. (sygn. K 14/95, OTK 1995, nr 2, poz. 12) wedle których
„wejście w życie może być rozumiane jedynie, jako nadanie mocy obowiązującej
określonemu aktowi (przepisowi) normatywnemu”.
Stanowisko to podzielił także Sąd Najwyższy, który stwierdził, że "wejście
w życie i uzyskanie mocy przez ustawę są (...) zdarzeniami tożsamymi, polegającymi
na rozpoczęciu od ich spełnienia się, prawnego kwalifikowania stosunków
społecznych przez przepisy, które "weszły w życie" lub "uzyskały moc". Ustawa nie
może, bowiem wejść w życie bez uzyskania przez nią mocy obowiązującej i odwrotnie
- uzyskanie mocy obowiązującej oznacza wejście ustawy w życie” (uchwała Sądu
Najwyższego z dnia 24 maja 1996 r., I PZP 12/96, OSNAP 1997, nr 1, poz. 8).
Wejście w życie aktu normatywnego - rozumiane w świetle ww. orzeczeń, jako
nadanie temu aktowi mocy obowiązującej - oznacza moment, od którego adresaci
norm zawartych w tym akcie (tu podmioty prowadzące jednostki systemu oświaty
wymienione w uchwale) mają obowiązek przestrzegania tychże norm, a organy
stosujące prawo ( tu organ wykonawczy Gminy) obowiązek ich stosowania.
W kwestionowanej uchwale Rada Gminy prawidłowo określiła moment
jej wejścia w życie - „uchwała wchodzi w życie po upływie 14 dni od dnia
ogłoszenia”. Jednocześnie jednak wprowadziła zapis „z mocą obowiązującą od dnia
1 września 2013 r.” (co oznacza de facto, że uchwała ta ma zastosowanie do stanu
powstałego od dnia 1 września 2013 r.), dążąc do zastosowania postanowień
kwestionowanej uchwały do okresu sprzed jej wejścia w życie. Doszło zatem
do nakazania stosowania trybu udzielania i rozliczania dotacji oraz trybu i zakresu
przeprowadzenia kontroli prawidłowości wykorzystania udzielonej dotacji
wynikających z kwestionowanej uchwały do oceny stanów faktycznych mających
miejsce przez jej wejściem w życie, to jest w okresie od 1 września 2013 r. do dnia
10 marca 2014 r.
Dla przykładu oznacza to, iż do rozliczenia wykorzystania dotacji za rok 2013
należy zastosować przepis § 6 ust. 1 kwestionowanej uchwały, który w sposób
odmienny reguluje obowiązki podmiotu dotowanego w kwestii terminu rozliczenia
dotacji niż regulował to przepis § 7 ust. 1 derogowanej Uchwały Nr XXVII/79/2013
Rady Gminy Kozłów z dnia 25 kwietnia 2013 r. w sprawie trybu udzielania
i rozliczania dotacji dla niepublicznych szkół podstawowych, przedszkoli i innych
niepublicznych form wychowania przedszkolnego oraz trybu i zakresu kontroli
3
prawidłowości ich wykorzystania. W konsekwencji rozliczenie dotacji za rok 2013
złożone przez podmiot prowadzący szkołę w dniu 31 stycznia 2014 r., czyli
w terminie zgodnym z przepisem § 7 ust.1 uchylonej uchwały z dnia 25 kwietnia 2013
roku musiałoby zostać uznane za złożone po terminie, albowiem według przepisu
§ 6 ust.1 kwestionowanej uchwały podmiot ten zobowiązany jest złożyć rozliczenie
wykorzystania dotacji w terminie do dnia 15 stycznia roku następującego po roku ,
którego dotyczyła dotacja.
W piśmie znak OSO.RG.5.2014 z dnia 18 marca 2014 r. Przewodniczący Rady
Gminy przedstawił następujące argumenty:
1. kwestionowana uchwała została podjęta w związku z koniecznością uaktualnienia
przepisów prawa miejscowego. Konieczność taka wynikła z obowiązków nałożonych
na gminy w związku z nowelizacja ustawy oświatowej z dnia 13 czerwca 2013 r.,
w szczególności z uwagi na przepis art. 14 tej ustawy, oraz w związku
z wystąpieniem pokontrolnym NIK z dnia 23 grudnia 2013 r., w którym zawarte
zostało zalecenie dostosowania „starej” uchwały do przepisów znowelizowanej ustawy
o systemie oświaty,
2. orzecznictwo sądów administracyjnych kwestię retroaktywności aktów prawnych
rozstrzyga inaczej niż Kolegium RIO i przywołuje wyroki WSA we Wrocławiu z dnia
4 sierpnia 2009 r. sygn. IV SA/Wr 2/09 oraz WSA w Krakowie z dnia 28 marca
2012 roku sygn. akt I SA/Kr 1539/11,
3. nadanie mocy wstecznej kwestionowanej uchwale nie zagrażało zasadom
demokratycznego państwa prawnego. Uchwała ta przyznawała określone uprawnienia,
4. przepis § 51 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie
zasad techniki prawodawczej (Dz. U. z 2002 r. Nr 100, poz. 908) dopuszcza
przepisowi nadającemu moc wsteczną ustawie lub jej części nadać brzmienie „Ustawa
wchodzi w życie z dniem …z mocą od dnia …”. Przepis art. 51 ww. Rozporządzenia
można stosować również do uchwał,
5. skutkiem stwierdzenia nieważności § 12 kwestionowanej uchwały przez Kolegium
Izby będzie brak przepisu o dacie wejścia w życie uchwały, a zatem istnieje obawa,
czy uchwała ta będzie mogła dalej istnieć w obrocie prawnym i wypełniać
swe zadania,
Odnosząc się do powyższych argumentów Kolegium Izby stwierdziło,
co następuje:
- zarówno z przepisu art. 14 ustawy nowelizującej ustawę oświatową z dnia
13 czerwca 2013 r., jak i z załączonego do ww. protokołu pokontrolnego NIK
nie wynikał obowiązek dostosowania/podjęcia kwestionowanej uchwały z mocą
wsteczną,
- przywołane orzecznictwo sądów administracyjnych dotyczyło innych stanów
faktycznych,
- kwestionowana uchwała w dużo większym zakresie określa obowiązki podmiotu
dotowanego oraz organu wykonawczego gminy związane z udzielaniem
i rozliczaniem dotacji oraz kontrolą prawidłowości ich wykorzystania. Nie sposób
zatem przyjąć, że uchwała ta wyłącznie „przyznawała określone uprawnienia”,
- w literaturze i doktrynie podnosi się, iż „ jeśli zamiarem ustawodawcy jest by nowe
przepisy były stosowane zarówno do zdarzeń, które zaszły w przeszłości, jak i do tych,
które powstaną po wejściu ich w życie, powinien użyć przepisu „ Ustawa wchodzi
4
w życie z dniem … i ma zastosowanie również do zdarzeń (stanów rzeczy), które
powstały przed dniem …” (Grzegorz Wierczyński Komentarz do § 51 rozporządzenia
w sprawie zasad techniki prawodawczej”, a nie przepisu „ Ustawa wchodzi
w życie z dniem …z mocą obowiązującą od ….”. Stosowanie ostatniego
z wymienionych sposobów określania terminu wejścia w życie aktu normatywnego
jest oceniane krytycznie przez Trybunał Konstytucyjny z powodów wyżej podanych,
- postanowienia uchwały obowiązują od dnia 11 marca 2014 r.
Reasumując: Uchwała Nr XXXV/7/2014 Rady Gminy Kozłów z dnia 24 lutego
2014 r. w sprawie trybu udzielania i rozliczania dotacji dla publicznych
i niepublicznych szkół, przedszkoli i innych form wychowania przedszkolnego
zakładanych i prowadzonych na terenie Gminy Kozłów przez inne podmioty niż
jednostki samorządu terytorialnego oraz tryb i zakres przeprowadzenia kontroli
prawidłowości wykorzystania udzielonej dotacji reguluje nie tylko uprawnienia
podmiotów dotowanych do otrzymania dotacji (wysokość stawek), ale także
obowiązki tych podmiotów w procesie udzielania dotacji, jej rozliczania, a także
w procesie kontroli wykorzystania dotacji. Postępowanie nadzorcze wykazało,
iż zastosowanie niektórych przepisów kwestionowanej uchwały do stanów
faktycznych zaistniałych przed jej wejściem w życie (retroakcja), jak chociażby
krótszy niż dotychczas termin rozliczenia dotacji może narazić podmiot dotowany
na odpowiedzialność z art. 9 pkt 2 ustawy z dnia 17 grudnia 2004 r.
o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych (t.j. Dz. U.
z 2013, 168) za nierozliczenie w terminie otrzymanej dotacji za rok 2013.
W tym stanie rzeczy Kolegium Izby uznało, iż wyraźnie retroaktywne i niczym
nieuzasadnione działanie części przepisów tej uchwały, narusza w sposób istotny,
podstawową zasadę wywodzoną z zasady demokratycznego państwa prawa zawartej
w art. 2 Konstytucji RP - tj. nie działania prawa wstecz oraz art.4 ust.1 i 2 w związku
z art. 5 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych
innych aktów prawnych (Dz. U. z 2011 r. Nr 197, poz. 1172 z późn. zm.).
Z tych powodów Kolegium Izby, po uprzednim wszczęciu postępowania
i powiadomieniu Gminy Kozłów o możliwości złożenia wyjaśnień, postanowiło jak
w sentencji.
Niniejsze rozstrzygnięcie nadzorcze podlega opublikowaniu w Dzienniku
Urzędowym Województwa Małopolskiego – zgodnie z art. 13 pkt 8a.) ustawy z dnia
20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów
prawnych (Dz. U. z 2011 r. Nr 197, poz. 1172).
POUCZENIE
Na niniejszą uchwałę przysługuje skarga do Wojewódzkiego Sądu
Administracyjnego w Krakowie. Skargę tę należy wnieść w terminie 30 dni od daty
otrzymania niniejszej uchwały, przy czym należy to uczynić za pośrednictwem
Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Krakowie.
Przewodniczący Kolegium
Janusz Kot /-/
5
6