biuletyn - Polski Instytut Spraw Międzynarodowych

BIULETYN
Nr 133 (741)  17 listopada 2010  © PISM
Redakcja: Marcin Zaborowski (redaktor naczelny), Agnieszka Kopeć (sekretarz redakcji),
Łukasz Adamski, Beata Górka-Winter, Leszek Jesień,
Beata Wojna, Ernest Wyciszkiewicz
Polityka Turcji wobec współpracy NATO-UE
Adam Szymański, Marcin Terlikowski
W ostatnich miesiącach sekretarz generalny NATO Anders Fogh Rasmussen podjął dwutorową inicjatywę służącą przełamaniu impasu w relacjach NATO-UE, spowodowanego przez
tureckie i cypryjskie blokowanie prób pełniejszego wykorzystania potencjału formuły “Berlinplus” - podstawy stosunków obu organizacji. Propozycja ta prawdopodobnie nie zostanie
zrealizowana, głównie z uwagi na brak zgody Turcji. Jej zwiększona rola w WPBiO nie jest aż
tak ważna, jak ochrona interesów związanych z kwestią cypryjską, zwłaszcza że korzyści
oferowane Turcji nie są przesądzone.
Turcja i WPBiO. Pierwotną przyczyną problemów Turcji ze Wspólną polityką bezpieczeństwa
i obrony (WPBiO, wcześniej EPBiO) jest status tego państwa w nieistniejącej już Unii Zachodnioeuropejskiej (UZE). Turcja jako członek stowarzyszony uczestniczyła w regularnych spotkaniach UZE
na szczeblu politycznym i kształtowała debatę w jej ramach. Ponadto mogła brać udział w podejmowaniu decyzji w przypadku korzystania przez UZE z zasobów NATO oraz była aktywnym członkiem
Zachodnioeuropejskiej Grupy ds. Uzbrojenia – poprzedniczki Europejskiej Agencji Obrony (EDA).
Utworzenie w 1999 r. EPBiO oznaczało, że Turcja może znaleźć się poza ważnym filarem europejskiego systemu bezpieczeństwa. W związku z tym blokowała nawiązanie relacji UE-NATO, dopóki
nie otrzymała (w tzw. Nicejskim Dokumencie Implementacyjnym z 2002 r.) gwarancji włączenia
państw NATO nie będących członkami Unii w działania EPBiO. Od tego momentu Turcja brała udział
w operacjach UE, wystawiając np. trzeci co do wielkości kontyngent do misji w Bośni i Hercegowinie,
zadeklarowała pomoc w realizacji Celu operacyjnego 2010 i udział w systemie grup bojowych. Nie
przyznano jej jednak prawa udziału w planowaniu i podejmowaniu decyzji w ramach EPBiO.
Akcesja Cypru do UE oraz wetowanie przez to państwo działań Unii wobec Turcji oznaczały powstanie kolejnych przeszkód na drodze do zwiększenia tureckiego zaangażowania w EPBiO.
W 2008 r. UE nie konsultowała z Turcją Raportu na temat implementacji europejskiej strategii bezpieczeństwa, choć uczyniła to przy przyjmowaniu pierwotnej strategii w 2003 r. Ważne misje EPBiO
w tureckim sąsiedztwie (w Iraku i Gruzji) również nie były przedmiotem konsultacji z Turcją. Ponadto
UE nie zgodziła się na podpisanie z tym państwem umowy o wymianie informacji niejawnych
(co pozwalałoby np. na turecki udział w planowaniu w ramach WPBiO) oraz tzw. porozumienia
administracyjnego umożliwiającego udział w EDA.
Impas w relacjach UE-NATO i inicjatywa jego przełamania. Stosunki UE-NATO są dalekie od
deklarowanego „strategicznego partnerstwa”. Formuła „Berlin plus” wystarczała jak dotąd jedynie do
ograniczonej kooperacji UE i NATO: współpracy wojskowej w przypadku samodzielnych operacji UE
wykorzystujących zasoby NATO oraz wąskich konsultacji w zakresie rozwoju zdolności wojskowych
(poprzez wspólną Grupę ds. rozwoju zdolności). Wraz ze wzrastającymi zaangażowaniem operacyjnym obu organizacji oraz wymaganiami wobec ich potencjału wojskowego, istniejące ramy współpracy stały się niewystarczające. Poszerzenie „Berlin plus” pozwoliłoby Unii i Sojuszowi przede
wszystkim na koordynację i zwiększenie efektywności ich równoległych misji (w Afganistanie, Kosowie oraz u wybrzeży Somalii), które nie mogą intensywnie współpracować przez brak stosownych
ram prawnych i na zharmonizowanie wewnętrznych procesów rozwoju zdolności wojskowych1.
1
Zob.: M. Terlikowski, Stan i perspektywy partnerstwa UE i NATO, „Biuletyn” PISM, nr 106 (714), z 19 lipca 2010 r.
2327
Polski Instytut Spraw Międzynarodowych
Główną przeszkodą na drodze do wykorzystania potencjału „Berlin plus” jest problem tureckocypryjski. Od czasu przystąpienia Cypru do UE, Turcja blokuje udział tego kraju w mechanizmach
współpracy Unii i Sojuszu, zarówno na poziomie politycznym (spotkania Rady Północnoatlantyckiej
NATO oraz Komitetu Politycznego i Bezpieczeństwa UE), jak i technicznym (np. we wspólnej Grupie
ds. rozwoju zdolności). Z drugiej strony Cypr wetował do tej pory próby większego zaangażowania
Turcji w EPBiO. W rezultacie relacje UE i NATO znajdują się w impasie od 2004 r.
W maju 2010 r., podczas spotkania z wysoką przedstawiciel UE ds. WPZiB Catherine Ashton,
sekretarz generalny NATO Anders Fogh Rasmussen przedstawił dwutorową inicjatywę mającą
przełamać impas w stosunkach UE i NATO poprzez umożliwienie obu organizacjom bardziej intensywnej współpracy na poziomie technicznym. Głównym elementem jego propozycji było podpisanie
przez UE i Turcję dwóch porozumień wymagających aprobaty Cypru: o wymianie informacji niejawnych oraz umowy administracyjnej, pozwalającej na tureckie uczestnictwo w EDA. W zamian Cypr
zostałby dopuszczony do uczestnictwa w działaniach obu organizacji na poziomie technicznym
(za zgodą Turcji). Rasmussen oficjalnie przedstawił swoją propozycję podczas wizyty w Ankarze
w październiku 2010 r. Została ona jednak zdecydowanie odrzucona przez stronę turecką.
Przyczyny tureckiego „nie” w odpowiedzi na propozycję Rasmussena. Choć inicjatywa Rasmussena pozornie spełnia oczekiwania Turcji, to jednak wzmocnienie tureckiej roli w WPBiO nie ma
dla niej takiego znaczenia, jak kwestia cypryjska. Turcja nie poświęci swych podstawowych interesów dla uczestnictwa w EDA lub nawet dla zwiększenia wpływu na działania UE w ramach WPBiO,
zwłaszcza że spełnienie tych postulatów przez UE nie jest przesądzone (o czym świadczy ciągłe
powtarzanie przez ministra spraw zagranicznych Ahmeta Davutoğlu konieczności ich realizacji).
Turcja jest świadoma, że nie tylko Cypr (którego niezmiennym celem jest uznanie przez Turcję),
ale także inne kraje UE prawdopodobnie nie zgodzą się na zacieśnienie współpracy w dziedzinie
bezpieczeństwa z państwem nie będącym członkiem Unii. Maleje też turecki entuzjazm wobec
WPBiO, co odzwierciedla np. wycofanie deklaracji o udziale w realizacji europejskiego Celu operacyjnego 2010. Czynniki te powodują, że w Turcji brakuje poważnej debaty politycznej na temat
udziału w WPBiO. Poza tym Turcja mogłaby traktować ustępstwa Unii z podejrzliwością - jako
kolejną próbę wypracowania alternatywy dla jej członkostwa w UE.
Dla Turcji formalne włączenie Cypru do współpracy NATO-UE byłoby równoznaczne z jego uznaniem. Z punktu widzenia polityki wewnętrznej oznaczałoby to poważne zagrożenie dla bezpieczeństwa narodowego oraz polityczne samobójstwo dla rządzącej Partii Sprawiedliwości i Rozwoju,
szczególnie w przededniu wyborów parlamentarnych, które odbędą się w czerwcu 2011 r. Z kolei
nieformalne zaangażowanie Cypru, na wzór jego udziału w spotkaniu NAC-PSC w czerwcu 2005 r.
(na które Turcja zgodziła się, gdyż była w przededniu rozpoczęcia negocjacji akcesyjnych z UE), nie
może zyskać aprobaty Turcji w sytuacji oddalającej się perspektywy członkostwa w Unii. Poza tym
nie jest ona skłonna do zgody na rozwiązania nieformalne, gdyż mogą być one postrzegane jako
uznanie Cypru de facto, poprzez samo zasiadanie przy jednym stole z jego przedstawicielami.
Stanowisko tureckie, podzielane przez wszystkie główne siły polityczne w tym państwie, pozostaje
niezmienne. Zauważalna jest jedynie większa stanowczość reakcji tureckich polityków, co (oprócz
frustracji z powodu postawy UE i nadchodzących wyborów) można tłumaczyć blokadą ze strony
Cypru kolejnych rozdziałów negocjacyjnych. Ponadto Turcja kieruje się wzrastającymi ambicjami
odgrywania roli mocarstwa regionalnego, którego interesy należy uznawać i które ma prawo stawiać
warunki współpracy. Może pozwolić sobie na odrzucenie propozycji Rasmussena również ze względu na stanowisko USA, dla których ważniejsza niż zwiększenie udziału Turcji we współpracy NATOUE jest jej zgoda na umieszczenie elementów systemu obrony przeciwrakietowej na jej terytorium.
Perspektywy przełamania impasu. Szybkie rozwiązanie problemu relacji UE-NATO i Turcji nie
jest możliwe, gdyż wymagałoby zaprzestania wzajemnego blokowania się przez Turcję i Cypr.
Ponadto zaangażowanie Cypru na poziomie technicznym we wspólne działania UE i NATO
w perspektywie długoterminowej nie poprawiłoby relacji obu organizacji, a samemu Cyprowi przyniosło ograniczone, jeżeli jakiekolwiek, korzyści. Mimo to Unia i Sojusz mogą rozwijać współpracę
techniczną, przede wszystkim kooperację EDA z Dowództwem ds. transformacji NATO (np. wspólne
programy rozwoju zdolności), a także poszerzanie istniejących porozumień o współpracy, zawartych
przez personel równoległych misji NATO i UE. Czynnikiem pozwalającym w dłuższej perspektywie
zdynamizować partnerstwo Unii i Sojuszu byłoby ostateczne rozwiązanie problemu cypryjskiego
przez negocjacje liderów obu wspólnot (tempo rozmów jest jednak powolne) oraz osiągnięcie konsensu w UE w zakresie strategicznych celów oraz pozycji WPBiO wobec NATO.
ul. Warecka 1a, 00-950 Warszawa, tel. 0 22 556 80 00, faks 0 22 556 80 99, [email protected]