RZECZPOSPOLITA POLSKA Rzecznik Praw Obywatelskich RPO

RZECZPOSPOLITA POLSKA
Rzecznik Praw Obywatelskich
Warszawa,
RPO-623243-X/09/TS
lipca 2010 r.
Naczelny Sąd Administracyjny
w Warszawie
00-090 Warszawa Tel. centr. 0-22 551 77 00
Al. Solidarności 77
Fax 0-22 827 64 53
za pośrednictwem
Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego
w Warszawie
Skarżący : Rzecznik Praw Obywatelskich
Organ : Rada m. st. Warszawy
Skarga kasacyjna
Rzecznika Praw Obywatelskich
Na podstawie art. 8 i 173 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o
postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) w
związku z art. 14 pkt 6 z dnia 15 lipca 1987 r. o Rzeczniku Praw Obywatelskich (tekst
jednolity Dz.U. z 2001 r. Nr 14, poz. 147) zaskarżam w całości postanowienie
Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 czerwca 2010 r.,
sygn.
akt VII SA/Wa 504/10,
wydane w sprawie ze skargi Rzecznika Praw
Obywatelskich na uchwałę Nr XXXVI/1077/2008 Rady m. st. Warszawy w przedmiocie
ustalenia strefy płatnego parkowania, doręczone skarżącemu w dniu 18 czerwca 2010 r.
i wnoszę
o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy do
ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie
(art. 185 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi).
Zaskarżonemu postanowieniu
2
zarzucam
naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174
pkt 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi), tj. art. 50 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz art. 58 § 1 pkt 6 w/w
ustawy w związku z art. 101 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie
gminnym (tekst jednolity Dz.U. z 2001 r. Nr 142 Nr 1591 ze zm.).
Uzasadnienie
Pismem z dnia 26 stycznia 2010 r. Rzecznik Praw Obywatelskich wniósł skargę
na przepis § 6 ust. 1 uchwały Rady m. st. Warszawy z dnia 26 czerwca 2008 r. w
sprawie ustalenia strefy płatnego parkowania, w części określającej, że warunkiem
posiadania prawa do uiszczania rocznej opłaty abonamentowej za parkowanie przez
mieszkańca
strefy,
który użytkuje
pojazd
samochodowy
na
podstawie
umowy
użyczenia, jest zawarcie umowy użyczenia w formie aktu notarialnego, a także na
postanowienia § 5 ust. 3 oraz § 5 ust. 7 pkt 4 Regulaminu funkcjonowania strefy
płatnego parkowania niestrzeżonego, stanowiącego załącznik Nr 2 do wspomnianej
uchwały, które zawierały analogiczne regulacje, jak przepis § 6 ust. 1 uchwały.
Zaskarżonym przepisom Rzecznik zarzucił niezgodność z zasadą równości wobec
prawa, wyrażoną w art. 32 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.
Po rozpoznaniu w dniu 14 czerwca 2010 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze
skargi Rzecznika, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem
odrzucił skargę. W uzasadnieniu powołanego postanowienia Sąd dokonał wywodu na
temat legitymacji procesowej Rzecznika Praw Obywatelskich wskazując, że aczkolwiek
wspomniana legitymacja ma charakter formalny i jej podstawę prawną stanowi
art. 50 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, to jednak w związku
z treścią art. 8 ustawy o Rzeczniku Praw Obywatelskich „legitymacja ta nie jest
zupełnie oderwana od występowania interesu prawnego podmiotu, o jakim mowa w art.
101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym". Sąd stwierdził, że w przypadku naruszenia
wspomnianego interesu, Rzecznik podejmując czynności w związku z powzięciem
3
wiadomości wskazującej na naruszenie praw i wolności człowieka i obywatela (art. 8
ustawy o RPO), ma uprawnienie do wniesienia skargi na uchwałę organu gminy do sądu
administracyjnego w oparciu o przepis art. 50 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami
administracyjnymi.
Z powyższych ustaleń
sąd
wywiódł tezę,
że przedmiotem
działalności Rzecznika Praw Obywatelskich może być m.in.
ochrona interesu
podmiotów wskazanych w art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Możliwość
dochodzenia ochrony interesu prawnego tych podmiotów, który został naruszony
uchwałą
organu
gminy,
podlega jednak
wyłączeniu
w
przypadku,
gdy
sąd
administracyjny orzekał już w sprawie i skargę oddalił (art. 101 ust. 2 ustawy o
samorządzie gminnym). W takiej sytuacji, przepisy ustawy o samorządzie gminnym nie
przyznają żadnym podmiotom, czy organom państwa kompetencji do poddania uchwały
organu gminy ponownej kontroli ze strony sądu administracyjnego.
W dalszej części uzasadnienia Sąd zwrócił uwagę, że wyrokiem z dnia 25 lutego
2010 r.
(sygn. akt VII SA/Wa 2258/09), WSA w Warszawie oddalił skargę
Ogólnokrajowej
Spółdzielni Turystycznej
„Gromada" na uchwałę Rady m. st.
Warszawy z dnia 26 czerwca 2008 r. w sprawie ustalenia strefy płatnego parkowania i
w przedmiotowym wyroku wypowiedział się w zakresie zróżnicowania podmiotów
uprawnionych do uiszczania opłaty abonamentowej, o której mowa w § 6 tej uchwały.
Zdaniem Wojewódzkiego
Sądu
Administracyjnego,
ten
sam przedmiot praw
i
obowiązków, o jakim mowa w skardze Rzecznika Praw Obywatelskich, był już zatem
przedmiotem kontroli sądowo-administracyjnej. Sąd uznał, że z uwagi na tożsamość
przedmiotu skargi RPO z przedmiotem skargi Ogólnokrajowej Spółdzielni Turystycznej
„Gromada", którą WSA w Warszawie oddalił, skarga Rzecznika jest niedopuszczalna i
podlega odrzuceniu. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, w przypadku
przedmiotowej skargi Rzecznika mamy bowiem do czynienia z powagą rzeczy
osądzonej, którą cechuje tożsamość przedmiotowa.
Uznając, iż dokonana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
wykładnia systemowa przepisów procedury sądowo-administracyjnej oraz ustawy o
RPO i ustawy o samorządzie gminnym jest błędna i doprowadziła do wydania
orzeczenia z naruszeniem przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik
sprawy, Rzecznik postanowił wnieść skargę kasacyjną od przedmiotowego orzeczenia.
4
Stosownie do postanowień art. 8 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami
administracyjnymi, Rzecznik Praw Obywatelskich może wnieść skargę do sądu
administracyjnego, jeżeli wymaga tego ochrona praworządności lub praw człowieka i
obywatela. Możliwość uruchomienia przez Rzecznika kontroli sądowo-administracyjnej
potwierdzają także postanowienia art. 50 § 1 tej ustawy. Powołane przepisy stanowią
wyłączną podstawę legitymacji skargowej Rzecznika Praw Obywatelskich, która nie
jest ograniczona żadnymi przesłankami materialno-prawnymi. Wprawdzie Rzecznik
Praw Obywatelskich, jako konstytucyjny organ kontroli państwowej, działa na rzecz
ochrony praw obywateli i wnosi do sądu administracyjnego skargi w sprawach
dotyczących interesów obywateli, jednak jedyną podstawą legitymacji
skargowej
Rzecznika jest ochrona obiektywnego porządku prawnego (por. „Prawo o postępowaniu
przed sądami administracyjnymi. Komentarz" B.Dauter, B.Gruszczyński, A.Kabat,
M.Niezgódka-Medek, str. 133, wyd. Zakamycze 2005).
Z powyższego wynika, że w sytuacji, gdy przedmiotem zaskarżenia ze strony
Rzecznika jest uchwała organu gminy podjęta w sprawie z zakresu administracji
publicznej, legitymacja skargowa Rzecznika opiera się wyłącznie na przepisach ustawy
- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Potwierdzeniem tej tezy jest
wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 października 2006 r., sygn. akt I
OSK 978/06, w którego uzasadnieniu sąd stwierdził, że legitymacja skargowa
Rzecznika Praw Obywatelskich regulowana jest przepisami ustawy - Prawo o
postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zaś art.
101
ust.
1
ustawy o
samorządzie gminnym nie ma zastosowania do określania legitymacji Rzecznika do
złożenia skargi do sądu administracyjnego. Identyczne stanowisko zajął NSA w
postanowieniu z dnia 19 października 2005 r., sygn. akt I OSK 978/05. W uzasadnieniu
powołanego orzeczenia sąd zwrócił uwagę, iż Rzecznik nigdy nie działa we własnym
interesie, lecz realizuje swoje kompetencje w celu ochrony praw i interesów obywateli,
co w konsekwencji oznacza, że podstawę zaskarżania uchwał organów gmin przez
Rzecznika
stanowią
przepisy
ustawy
-
Prawo
postępowaniu
przed
sądami
administracyjnymi, a przepis art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym nie
znajduje tu zastosowania.
5
Skoro zatem judykatura oraz doktryna prawa zgodnie stoją na stanowisku, iż
Rzecznik jest legitymowany do wnoszenia skarg na akty prawa miejscowego organów
gmin na podstawie przepisów Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi i
jego legitymacja jest pozbawiona aspektu materialno-prawnego, nie ulega wątpliwości,
że oczywiście błędna jest dokonana przez WSA w Warszawie wykładnia przepisów
postępowania, że legitymacja Rzecznika nie jest oderwana od interesu prawnego
podmiotu, o którym mowa w art. 101 ustawy o samorządzie gminnym, i tylko w
przypadku naruszenia takiego interesu Rzecznik jest uprawniony do zaskarżenia
uchwały do sądu administracyjnego,.
Formalny charakter legitymacji skargowej Rzecznika Praw Obywatelskich
przesądza o tym, iż Rzecznik posiada uprawnienie do uruchamiania sądowej kontroli
działalności uchwałodawczej organów gmin w aspekcie generalnym. Natomiast
legitymacja skargowa, której podstawą jest art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie
gminnym, opiera się na kryterium naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia, które
należy rozumieć jako niedopuszczalną ingerencję w sferę indywidualnych praw i
obowiązków wynikających z przepisów prawa materialnego, spowodowaną podjęciem
uchwały przez organ gminy.
W świetle powyższego, nie można zgodzić się z twierdzeniem Sądu, że w
sytuacji, gdy określony podmiot wniósł na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o
samorządzie gminnym skargę na uchwałę do sądu administracyjnego i sąd orzekł w tej
sprawie oddalając skargę, to żaden organ państwowy nie ma już kompetencji do
poddania wspomnianej uchwały ponownej kontroli sądowo-administracyjnej. Z treści
art. 101 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym jednoznacznie wynika, że niemożność
ponownego zaskarżenia uchwały, której legalność była już przedmiotem kontroli ze
strony sądu administracyjnego, dotyczy wyłącznie podmiotów, których legitymacja
skargowa oparta jest na przepisie art. 101 ust. 1 w/w ustawy. Skoro Rzecznik jest
uprawniony do zaskarżania uchwał organów gmin na podstawie przepisów Prawa o
postępowaniu przed sądami administracyjnymi, to z mocy art. 101 ust. 2 ustawy o
samorządzie gminnym nie traci on legitymacji do wniesienia skargi w przypadku, gdy
sąd orzekał już w sprawie legalności uchwały, po rozpatrzeniu skargi wniesionej przez
podmiot, o którym mowa w art. 101 ust. 1 tej ustawy.
6
Jeżeli zatem art. 101 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym nie ma zastosowania
do Rzecznika Praw Obywatelskich i nie pozbawia go uprawnienia do zaskarżania
uchwał organów gmin, to stwierdzić należy, że nietrafny jest pogląd Wojewódzkiego
Sądu Administracyjnego, iż skarga Rzecznika na przepisy uchwały Rady m. st.
Warszawy w sprawie ustalenia strefy płatnego parkowania jest niedopuszczalna z uwagi
na wydanie przez sąd administracyjny wyroku oddalającego skargę innego pomiotu na
wspomnianą uchwałę, w sprawie o sygnaturze VII SA/Wa 2258/09, oraz że skarga ta
podlega odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 Prawa o postępowaniu przed sądami
administracyjnymi. Dopuszczalność zaskarżenia przez Rzecznika przepisów prawa
miejscowego, które były już przedmiotem kontroli ze strony sądu administracyjnego,
potwierdza wyrok NSA z dnia 13 października 2006 r., sygn. akt I OSK 978/06. We
wspomnianym orzeczeniu Naczelny Sąd Administracyjny nie stwierdził przesłanki
nieważności postępowania, określonej w art. 183 § 2 pkt 3 Prawa o postępowaniu przed
sądami administracyjnymi, w sprawie, w której sąd administracyjny rozpatrzył skargę
Rzecznika na uchwałę Rady m. st. Warszawy w przedmiocie ustalenia strefy płatnego
parkowania, mimo że wcześniej sąd administracyjny wydał orzeczenie w sprawie ze
skargi obywatela na tą samą uchwałę. Z powyższego wyroku płynie wniosek, że w
przypadku skarg wnoszonych przez Rzecznika Praw Obywatelskich sąd może odrzucić
taką
skargę
w
przypadku,
gdy
stwierdzi
tożsamość
sprawy
pod
względem
podmiotowym i przedmiotowym (art. 58 § 1 pkt 4 Prawa o postępowaniu przed sądami
administracyjnymi). Natomiast tzw. tożsamość przedmiotowa sprawy, nie stanowi wbrew
poglądowi
sądu
-
przesłanki
do
odrzucenia
skargi
Rzecznika
Praw
Obywatelskich.
W ocenie Rzecznika, w przedmiotowej sprawie nie mamy do czynienia z żadną
postacią tożsamości sprawy. Tożsamość podmiotową wyklucza okoliczność, iż w
sprawie o sygnaturze VII SA/Wa 2258/09 skarżącym był inny podmiot, a mianowicie
Ogólnokrajowa Spółdzielnia Turystyczna „Gromada". Natomiast o braku tożsamości
przedmiotowej świadczy zarówno odmienny zakres zaskarżenia przepisów uchwały
Rady m. st. Warszawy w sprawie ustalenia strefy płatnego parkowania w skargach
wniesionych przez w/w Spółdzielnię i przez Rzecznika Praw Obywatelskich, jak i fakt,
że wyrokiem z dnia 25 lutego 2010 r. (sygn. akt VII SA/Wa 2258/09), sąd
7
administracyjny orzekł jedynie w granicach interesu prawnego skarżącego (por. wyrok
Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 listopada 2008 r., sygn. akt II OSK
978/08), który dotyczył uprawnienia do uiszczania opłaty abonamentowej przez
właściciela
lokalu
położonego
na
terenie
strefy
płatnego
parkowania,
niezameldowanego w tym lokalu. Natomiast skarga wniesiona przez Rzecznika Praw
Obywatelskich miała na celu kontrolę przepisów uchwały Rady m. st. Warszawy, które
uzależniały posiadanie prawa do uiszczania opłaty abonamentowej przez mieszkańców
strefy parkowania użytkujących pojazdy samochodowe na podstawie umowy użyczenia,
od zawarcia tej umowy w formie aktu notarialnego. W kwestii tej sąd administracyjny
nie wypowiedział się w wyroku z dnia 25 lutego 2010 r. (sygn. akt VII SA/Wa
2258/09),
gdyż
był
związany
granicami
sprawy,
w
której
Ogólnokrajowa Spółdzielnia Turystyczna „Gromada" (art.
skargę
134 §
1
wniosła
Prawa o
postępowaniu przed sadami administracyjnymi). Nie ulega zatem wątpliwości, że
sprawa rozstrzygnięta przez sąd administracyjny powołanym wyżej orzeczeniem jest
inną, odrębną sprawą niż ta, w której skargę wniósł Rzecznik Praw Obywatelskich.
Niezależnie zatem od faktu, iż skarga Rzecznika i skarga Spółdzielni „Gromada"
dotyczyły tej samej jednostki redakcyjnej uchwały (przepisu § 6 ust. 1), skargi te
wniesiono w zupełnie różnych sprawach.
Przedstawione argumenty jednoznacznie wskazują, że zaskarżone postanowienie
Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zostało wydane z naruszeniem
przepisów art. 50 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi
oraz art. 58 § 1 pkt 6 tej ustawy w związku z art. 101 ust. 1 i 2 ustawy o samorządzie
gminnym i uchybienie to miało istotny wpływ na wynik sprawy. W związku z
powyższym, wnoszę jak na wstępie.