Raport ETO 4/2015

Załącznik nr 2 do protokołu
Informacja na temat podstaw prawnych i zaleceń Europejskiego Trybunału Obrachunkowego
dla pomocy technicznej w ramach EFRROW na lata 2014-2020 w zakresie zarządzania
i monitorowania wydatków w ramach pomocy technicznej.
Art. 30 rozporządzenia finansowego UE nr 966/2012
Odpowiedzialność Państwa Członkowskiego – w przypadku WPR Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi.
Jeżeli Minister powierza zadania to nadal odpowiada za nie jak za własne.
W ramach zarządzania dzielonego, państwa członkowskie powinny zapewnić wydatkowanie środków
z budżetu UE zgodne z zasadami oszczędności, wydajności i skuteczności.
Art. 66 rozporządzenia EFRROW nr 1305/2013
Państwo członkowskie lub instytucja zarządzająca może wyznaczyć co najmniej jedną instytucję
pośredniczącą, w tym władze lokalne, organy rozwoju regionalnego lub organizacje pozarządowe,
do zarządzania operacjami rozwoju obszarów wiejskich i ich realizacji.
W przypadku gdy część zadań instytucji zarządzającej zostanie powierzona innemu podmiotowi,
zachowuje ona pełną odpowiedzialność za skuteczność i prawidłowość zarządzania tymi zadaniami
i ich wykonywania. Instytucja zarządzająca zapewnia, aby przewidziane były odpowiednie przepisy
umożliwiające innemu podmiotowi uzyskanie wszystkich danych i informacji niezbędnych do
wykonania tych zadań.
Raport ETO 4/2015
W jakim stopniu pomoc techniczna przyczyniła się do osiągnięcia celów w zakresie rolnictwa
i rozwoju obszarów wiejskich?
Uwagi ETO:
62. Wykorzystanie wszystkich środków w ramach WPR podlega zatem ściśle wymogom
gwarantującym zasadność wydatków. Kontrola wykazała, że instytucje wdrażające często wykluczają
pomoc techniczną z zakresu tych przepisów. Jak jednak wyjaśniono w ramce 4, obowiązki
przewidziane w rozporządzeniu finansowym są w równym stopniu wiążące w odniesieniu do pomocy
technicznej, rozumianej jako rodzaj działalności w obszarze polityki „Rolnictwo i rozwój obszarów
wiejskich”.
Ramka 4: Czy pomoc techniczna to rodzaj działalności czy tylko narzędzie?
Ogólnie rzecz biorąc, w trakcie kontroli stwierdzono, że właściwe organy postrzegają pomoc
techniczną jako źródło wsparcia administracyjnego na pokrycie kosztów niezbędnych działań
związanych z udzielaniem dofinansowania, w związku z czym w tym przypadku zastosowania nie
mają wymogi regulacyjne dotyczące uzyskiwania rezultatów. Dla Austrii pomoc techniczna stanowi po
prostu narzędzie służące do realizacji PROW, a jedyną miarą jej skuteczności jest sukces całego
programu. Przyjęcie takiego podejścia oznacza, że pomocy technicznej nie można zaplanować ani
wyznaczyć dla niej celów czy wskaźników, które związane są raczej z głównymi działaniami w ramach
PROW, dla których pomoc techniczna tworzy ramy funkcjonowania. Z punktu widzenia Komisji
postrzeganie pomocy technicznej jako osobnego i samodzielnego rodzaju działalności utrudniłoby
ocenę jej wkładu w poszczególnych dziedzinach rozwoju obszarów wiejskich.
Taki sposób rozumowania, zgodnie z którym pomoc techniczna ma charakter niejako pasywny i nie
jest objęta operacyjnymi ramami wykonania, jest sprzeczny z rozporządzeniami. W art. 66
rozporządzenia w sprawie EFRROW pomoc techniczną określono mianem zarówno „działalności”, jak
i „środka”, zaś w art. 2 lit. d) środek zdefiniowano jako „zespół operacji przyczyniających się do
wykonania osi”. Ponadto, zważywszy na ilość środków przeznaczonych na pomoc techniczną,
zwłaszcza w państwach członkowskich (ponad 1,5 mld euro), niezmiernie istotne są jasne informacje,
czy jest ona należycie zarządzana i czy przyczynia się do realizacji danego programu. Osiągnąć to
można najlepiej poprzez odpowiednie planowanie, monitorowanie i ocenę konkretnych rezultatów
uzyskanych za jej pośrednictwem.
82. Jeśli chodzi o działania dotyczące sieci obszarów wiejskich, zaobserwowano jednak, że często nie
były one objęte kompleksowym planowaniem, monitorowaniem i oceną, podobnie jak ogólna pomoc
techniczna w zakresie rozwoju obszarów wiejskich. Zasadniczo trudno jest dokonać oceny ich
oddziaływania – wyjątek stanowi włoska sieć obszarów wiejskich (zob. ramka 6), która pod pewnymi
względami stanowi wzór do naśladowania, jeśli chodzi o planowanie pomocy technicznej i ogólne
funkcjonowanie.
Ramka 6: Sieć obszarów wiejskich we Włoszech38 jako przykład dobrze funkcjonujących ram
wykonania
W trakcie kontroli stwierdzono, że sieć obszarów wiejskich we Włoszech osiągnęła ogólne cele
operacyjne (usprawnienie zarządzania, rozwój zdolności kierowniczych i administracyjnych, wymiana
wiedzy i dobrych praktyk), a ponadto w skuteczny sposób zapewniała koordynację i wsparcie na rzecz
regionalnych PROW we Włoszech (poprzez gromadzenie i analizę danych oraz usługi doradcze) oraz
promowała współpracę ponadnarodową. Strona internetowa sieci cieszy się dużą popularnością.
W ramach sieci organizowane są różnorodne inicjatywy i wydarzenia, podejmuje się także działania
komunikacyjne na szeroką skalę (m.in. forum internetowe dla młodych rolników, projekty w szkołach).
W celu zidentyfikowania i upowszechnienia dobrych praktyk organizowano konkursy wideo dla
młodych rolników, a zwycięskie prace zamieszczone zostały na stronie internetowej sieci.
Te sukcesy i osiągnięcia wynikają po części ze szczegółowego zaplanowania rezultatów i produktów
podejmowanych działań. Działalność sieci jest monitorowana i oceniana z wykorzystaniem szeregu
wskaźników, dla których określono wartości docelowe. Podczas gdy wskaźniki produktu
(np. zorganizowane spotkania, opublikowane wskazówki) dotyczą konkretnych działań realizowanych
w ramach programu, wskaźniki rezultatu (poziom zadowolenia klientów, rozpowszechnianie dobrych
praktyk) i oddziaływania (liczba podmiotów uczestniczących w zarządzaniu, postrzeganie przez
obywateli polityki rozwoju obszarów wiejskich i widoczność działań w jej ramach) zostały
ustanowione dla całej sieci.
W programie krajowej sieci obszarów wiejskich uwzględniane są ponadto oceny ex ante i oceny
bieżące środków pomocy technicznej. Aby zapewnić lepszą jakość monitorowania, organy krajowe we
Włoszech przystąpiły do realizacji zaleceń, które zostały przedstawione w 2010 r. w ramach oceny
śródokresowej przeprowadzonej przez niezależnego oceniającego i dotyczyły ustanowienia wspólnych
ram wskaźników dla wszystkich działań objętych pomocą techniczną.
38 Włochy to jedno z niewielu państw członkowskich, w których funkcjonuje system regionalnych PROW.
Oznacza to, że krajowa sieć obszarów wiejskich stanowi nie tylko środek pomocy technicznej, ale pełni również
rolę organu koordynującego i wspierającego regiony we wszystkich obszarach polityki rozwoju obszarów
wiejskich. Z tego względu podlega ona wymogom wspólnych ram monitorowania i oceny – na tych samych
zasadach co krajowy PROW.
Odpowiedzi Komisji Europejskiej na uwagi ETO:
31. Ogólnie rzecz biorąc, tworzenie sieci kontaktów stanowi istotną działalność zorientowaną na
wyniki, na której opiera się koncepcja polityki.
62. W okresie programowania 2014–2020 krajowe sieci obszarów wiejskich będą monitorowane za
pomocą trzech specjalnych wskaźników produktów (załącznik IV do rozporządzenia (UE)
nr 808/2014). W odniesieniu do innych działań finansowanych z pomocy technicznej, dokument
z wytycznymi przedstawiony państwom członkowskim zawiera następujące zalecenie: „w celu
zapewnienia zgodności z ogólnymi zasadami należytego zarządzania środkami finansowymi UE,
wydatki na pomoc techniczną powinny opierać się na skonkretyzowanych, mierzalnych, osiągalnych,
realnych oraz terminowych celach operacyjnych (art. 30 rozporządzenia finansowego (UE)
nr 966/2012), po uprzednim dokonaniu właściwej analizy potrzeb. Wyniki powinny być
monitorowane i oceniane w oparciu o wskaźniki efektywności. Zachęca się państwa członkowskie do
tworzenia dodatkowych szczególnych wskaźników dla pomocy technicznej”.
67. Zmiany w programach muszą być należycie uzasadnione przez państwa członkowskie,
a w przypadkach, gdy wydatki na pomoc techniczną mają ulec zmianom, należy przedstawić
konkretne uzasadnienie. Ponadto przykład Polski wskazuje na możliwe trudności w przygotowaniu
odrębnej rzetelnej długoterminowej oceny potrzeb w zakresie pomocy technicznej.
82. W odniesieniu do okresu programowania 2014–2020, jednym z zadań Zgromadzenia sieci
obszarów wiejskich ustanowionego w art. 3 lit. d) decyzji wykonawczej Komisji (UE) nr 825/2014
jest zapewnienie odpowiedniego monitorowania oraz oceny działań ENRD i sieci EPI. W tym samym
rozporządzeniu w art. 8 lit. c) przewiduje się przeprowadzanie na bieżąco oceny skuteczności
i sprawności działań ENRD i sieci EPI.