Obwieszczenie Komisji w sprawie stosowania przepisów o

Komentarze

Transkrypt

Obwieszczenie Komisji w sprawie stosowania przepisów o
C 39
PL
Dziennik Urzędowy Unii Europejskiej
6.2.1998
Obwieszczenie Komisji w sprawie stosowania przepisów o konkurencji do sektora pocztowego oraz w sprawie
oceny niektórych środków podejmowanych przez państwo dotyczących usług pocztowych
(98/C 39/02)
(Tekst mający znaczenie dla EOG)
WSTĘP
Po przedłożeniu przez Komisję Zielonej Księgi o rozwoju jednolitego rynku usług pocztowych1 oraz komunikatu
do Parlamentu Europejskiego i Rady, przedstawiającego
wyniki konsultacji w sprawie Zielonej Księgi oraz środków popieranych przez Komisję2, odbyła się poważna
dyskusja na temat przyszłych uwarunkowań normatywnych dla sektora pocztowego we Wspólnocie. Rezolucją
z dnia 7 lutego 1994 r. w sprawie rozwijania wspólnotowych usług pocztowych3, Rada zwróciła się do Komisji
o zaproponowanie środków definiujących zharmonizowaną powszechną usługę pocztową oraz usługi pocztowe, które mogłyby zostać zastrzeżone. W lipcu 1995 r.,
Komisja zaproponowała pakiet środków dotyczących
usług pocztowych, na który składał się projekt dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady w sprawie wspólnych przepisów w zakresie rozwijania wspólnotowych
usług pocztowych oraz podniesienia jakości usług4 oraz
projekt niniejszego obwieszczenia w sprawie stosowania
przepisów o konkurencji5.
Niniejsze obwieszczenie, które uzupełnia środki harmonizacyjne zaproponowane przez Komisję, jest oparte na
rezultatach tych dyskusji, zgodnie z zasadami ustalonymi w rezolucji z dnia 7 lutego 1994 r. Uwzględniono w
nim uwagi otrzymane w czasie publicznych konsultacji
projektu niniejszego obwieszczenia opublikowanego w
grudniu 1995 r., rezolucji Parlamentu Europejskiego6 w
sprawie tego projektu przyjętej dnia 12 grudnia 1996 r.,
a także dyskusje na temat proponowanej dyrektywy w
Parlamencie Europejskim oraz w Radzie.
Komisja uważa, że ponieważ usługi pocztowe stanowią
zasadniczy mechanizm komunikacji i handlu, mają one
podstawowe znaczenie dla wszystkich działań gospodarczych i społecznych. Powstają nowe usługi pocztowe i
potrzebna jest pewność rynkowa do tego, aby sprzyjać
inwestycjom i tworzeniu nowych miejsc pracy w tym
sektorze. Zgodnie z tym, co uznał Trybunał Sprawiedliwości Wspólnot Europejskich, do sektora pocztowego
stosuje się prawo wspólnotowe, a w szczególności prze1
2
3
4
5
6
COM(91) 476 wersja ostateczna.
„Wytyczne w zakresie rozwijania wspólnotowych usług pocztowych” (COM(93) 247 z 2 czerwca 1993 r.)
Dz.U. C 48, 16.2.1994, str. 3.
Dz.U. C 322, 2.12.1995, str. 22.
Dz.U. C 322, 2.12.1995, str. 3.
Dz.U. C 20, 20.1.1997 r., str. 159.
pisy o konkurencji zawarte w Traktacie WE7. Trybunał
stwierdził, że „Państwa Członkowskie, w odniesieniu do
przedsiębiorstw publicznych, którym przyznają specjalne lub wyłączne prawa, nie wprowadzają ani nie utrzymują w mocy żadnego środka sprzecznego z przepisami
zawartymi w Traktacie w odniesieniu do konkurencji”
oraz że przepisy te „muszą być odczytywane w związku
z art. 90 ust. 2, który stanowi, że przedsiębiorstwa, którym powierzono zarządzanie usługami świadczonymi w
ogólnym interesie gospodarczym podlegają regułom
konkurencji, w granicach, w jakich ich stosowanie nie
stanowi prawnej lub faktycznej przeszkody w wykonywaniu poszczególnych zadań im wyznaczonych.” Do
Komisji są zatem często kierowane pytania o stanowisko, jaki zamierza ona zająć, dla celów wdrażania przepisów o konkurencji zawartych w Traktacie, w odniesieniu do zachowania operatorów pocztowych oraz w odniesieniu do środków podejmowanych przez państwo, a
dotyczących przedsiębiorstw publicznych oraz przedsiębiorstw, którym Państwa Członkowskie nadają prawa
wyłączne w sektorze pocztowym.
W niniejszym obwieszczeniu przedstawiono interpretację Komisji odnośnych postanowień Traktatu oraz wiodących zasad, według których Komisja zamierza zastosować przepisy o konkurencji do sektora pocztowego w
indywidualnych przypadkach, utrzymując przy tym
konieczne zabezpieczenia służące zapewnieniu powszechnej usługi oraz udzielono przedsiębiorstwom i
Państwom Członkowskim wyraźnych wytycznych w
celu uniknięcia naruszeń Traktatu. Niniejsze obwieszczenie pozostaje bez uszczerbku dla każdej wykładni,
która zostanie dokonana przez Trybunał Sprawiedliwości Wspólnot Europejskich.
Co więcej, w niniejszym obwieszczeniu przedstawiono
podejście, które Komisja zamierza przyjąć stosując
przepisy o konkurencji do zachowań operatorów pocztowych oraz oceniając zgodność środków państwowych
ograniczających swobodę świadczenia usług i/lub konkurowania na rynkach pocztowych z przepisami o konkurencji oraz innymi przepisami Traktatu. Ponadto,
podjęto w nim zagadnienia niedyskryminującego dostępu do sieci pocztowej oraz zabezpieczeń wymaganych w
celu zapewnienia uczciwej konkurencji w tym sektorze.
7
W szczególności w sprawach połączonych C 48/90 i C 66/90,
Holandia i Koninklijke PTT Nederland oraz PTT Post BV przeciwko Komisji [1992] Zb.Orz. I-565 oraz sprawa C 320/91 Procureur
du Roi przeciwko Paul Corbeau [1993] Zb.Orz. I-2533.
6.2.1998
PL
Dziennik Urzędowy Unii Europejskiej
Szczególnie w związku z rozwijaniem nowych usług
pocztowych przez operatorów prywatnych i publicznych,
niektóre Państwa Członkowskie zmieniły lub obecnie
zmieniają swoje ustawodawstwo pocztowe w celu ograniczenia monopolu swoich organizacji pocztowych do
tego, co jest uważane za niezbędne do realizacji celu
interesu publicznego. Jednocześnie Komisja stoi w obliczu rosnącej liczby skarg oraz spraw wnoszonych na
podstawie prawa o konkurencji, co do których musi
zająć stanowisko. Na tym etapie obwieszczenie jest więc
właściwym instrumentem stanowiącym wytyczne dla
Państw Członkowskich i operatorów pocztowych, w tym
także dla tych, którzy korzystają ze specjalnych lub
wyłącznych praw, mające na celu zapewnienie prawidłowego wdrażania przepisów o konkurencji. Niniejsze
obwieszczenie, jakkolwiek nie może być wyczerpujące,
ma na celu zapewnienie potrzebnych wytycznych służących prawidłowej wykładni w szczególności art. 59, 85,
86, 90 i 92 Traktatu w indywidualnych przypadkach.
Wydając niniejsze obwieszczenie, Komisja podejmuje
kroki służące przejrzystości oraz ułatwianiu decyzji
inwestycyjnych wszystkich operatorów pocztowych, w
interesie korzystających z usług pocztowych w Unii
Europejskiej.
Zgodnie z wyjaśnieniem Komisji zawartym w komunikacie z 11 września 1996 r. w sprawie „Usług świadczonych w interesie ogólnym w Europie”8, solidarność i
równość traktowania w gospodarce rynkowej stanowią
fundamentalne cele Wspólnoty. Cele te są realizowane
przez usługi świadczone w interesie ogólnym. Europejczycy zaczęli oczekiwać usług wysokiej jakości po przystępnych cenach, a wielu z nich nawet postrzega usługi
świadczone w interesie ogólnym jako prawa społeczne.
W odniesieniu w szczególności do sektora pocztowego,
konsumenci coraz bardziej stanowczo egzekwują swoje
prawa i życzenia. Światowa konkurencja zmusza firmy
korzystające z takich usług do dążenia do zawierania
korzystniejszych cenowo transakcji, porównywalnych z
tymi, z których korzysta ich konkurencja. Nowe technologie, takie jak telefaksy czy poczta elektroniczna, wywierają ogromną presję na tradycyjne usługi pocztowe.
Zmiany te wywołały zaniepokojenie co do przyszłości
tych usług, którym towarzyszą obawy dotyczące zatrudnienia oraz spójności gospodarczej i społecznej. Znaczenie gospodarcze tych usług jest znaczne. Stąd rola modernizacji i rozwijania usług świadczonych w interesie
ogólnym, ponieważ przyczyniają się one tak bardzo do
podnoszenia europejskiej konkurencyjności, solidarności
społecznej oraz jakości życia.
C 39
wyboru, lepszej jakości oraz niższych cen wspomagając
jednocześnie, za pomocą swoich polityk, umacnianie
spójności gospodarczej i społecznej między Państwami
Członkowskimi oraz zmniejszanie niektórych nierówności. Usługi pocztowe mają w tym względzie kluczową
rolę do odegrania. Wspólnota jest zaangażowana w promowanie swoich funkcji w ogólnym interesie gospodarczym, zgodnie z tym, co znalazło formalny wyraz w
nowym art. 7d, wprowadzonym przez Traktat Amsterdamski, przy jednoczesnym podniesieniu ich sprawności. Siły rynkowe umożliwiają lepszy podział zasobów
oraz większą skuteczność podaży usług, przy czym
głównym ich beneficjentem jest konsument, który uzyskuje lepszą jakość za niższą cenę. Mechanizmy te mają
jednak swoje ograniczenia; w związku z tym, potencjalne korzyści mogą nie dotrzeć do całej populacji, a cel,
jakim jest promowanie spójności społecznej i terytorialnej w Unii, może nie zostać osiągnięty. Władze publiczne muszą zatem zapewnić wzięcie pod uwagę interesu
ogólnego.
Tradycyjne struktury niektórych usług świadczonych w
ogólnym interesie gospodarczym, które są zorganizowane na bazie naturalnych monopoli, stanowią wyzwanie
dla europejskiej integracji gospodarczej. Obejmuje to
monopole pocztowe, nawet w przypadku, gdy są one
uzasadnione, co może utrudniać sprawne funkcjonowanie rynku, w szczególności poprzez zamykanie konkretnego jego sektora.
Prawdziwym wyzwaniem jest zapewnienie niezakłóconych wzajemnych oddziaływań między wymaganiami
jednolitego rynku w kategoriach swobodnego przepływu, efektywności ekonomicznej i dynamizmu, swobodnej konkurencji a celami związanymi z realizacją interesu ogólnego. Te oddziaływania muszą być z korzyścią
dla indywidualnych obywateli oraz społeczeństwa jako
całości. Trudność polega na wyważeniu tych zagadnień,
ponieważ ramy działania ciągle się przesuwają: jednolity
rynek w dalszym ciągu się rozszerza, a usługi publiczne,
będąc dalekie od stałości, muszą dostosowywać się do
nowych wymogów.
Celem Wspólnoty jest wspieranie konkurencyjności
gospodarki europejskiej w coraz bardziej konkurencyjnym świecie oraz dawanie konsumentom większego
Podstawowe pojęcie usługi powszechnej, które zostało
wprowadzone przez Komisję9, ma na celu zapewnienie
świadczenia usługi wysokiej jakości, po cenach przystępnych dla wszystkich. Usługa powszechna jest zdefiniowana w kategoriach zasad równości, powszechności,
ciągłości i możliwości adaptacyjnych; oraz w kategoriach zdrowych praktyk: otwartości w zarządzaniu, ustalaniu cen oraz finansowaniu oraz nadzoru przez organy
niezależne od tych, które świadczą te usługi. Nie zawsze
wszystkie te kryteria są spełnione na szczeblu krajowym,
ale tam, gdzie zostały one wprowadzone z zastosowaniem pojęcia europejskiej usługi powszechnej, odnotowano pozytywny wpływ na rozwój usług świadczonych
8
9
COM(96) 443 wersja ostateczna
Zob. przypis 8.
C 39
PL
Dziennik Urzędowy Unii Europejskiej
w interesie ogólnym. Usługa powszechna stanowi w
Europie wyraz wymogów oraz cech szczególnych europejskiego modelu społeczeństwa w polityce, która łączy
w sobie dynamiczny rynek, spójność i solidarność.
Wysokiej jakości powszechne usługi pocztowe mają
ogromne znaczenie zarówno dla klientów prywatnych
jak i publicznych. Biorąc pod uwagę rozwój handlu
elektronicznego, ich znaczenie jeszcze się zwiększy w
bardzo bliskiej przyszłości. Usługi pocztowe mają pod
tym względem ważną rolę do odegrania.
W odniesieniu do sektora pocztowego, Parlament Europejski i Rada przyjęły dyrektywę 97/67/WE (w dalszym
ciągu zwana „Dyrektywą Pocztową”). Ma ona na celu
wprowadzenie wspólnych przepisów w sprawie rozwijania sektora pocztowego oraz podwyższenia jakości
usług, a także stopniowego otwierania rynków w sposób
kontrolowany.
Celem Dyrektywy Pocztowej jest długofalowe zabezpieczenie usługi pocztowej jako usługi powszechnej. Nakłada ona na Państwa Członkowskie minimalny zharmonizowany standard usług pocztowych, w tym wysokiej
jakości usługi w całym kraju przy zapewnieniu regularnych doręczeń, po cenach przystępnych dla każdego.
Obejmuje to wybieranie, przemieszczanie, sortowanie i
doręczanie listów, a także katalogów oraz paczek w
ramach określonych limitów cenowych i wagowych.
Obejmuje to także przesyłki polecone i ubezpieczone
(valeur déclarée) i dotyczy przesyłek zarówno w obrocie
krajowym jak i zagranicznym. W należyty sposób zostały wzięte pod uwagę względy ciągłości, poufności, bezstronności i równości traktowania, a także zdolności
adaptacyjnej.
W celu zagwarantowania finansowania usługi powszechnej, dany sektor może zostać zastrzeżony dla
operatorów tej usługi powszechnej. Zakres sektora zastrzeżonego został zharmonizowany w Dyrektywie
Pocztowej. Zgodnie z Dyrektywą Pocztową, Państwa
Członkowskie mogą przyznać wyłączne prawa do
świadczenia usług pocztowych w zakresie, w jakim jest
to konieczne do zagwarantowania utrzymania usługi
powszechnej. Co więcej, w Dyrektywie Pocztowej określono maksymalny zakres, jaki Państwa Członkowskie
mogą zastrzec, aby osiągnąć ten cel. Ewentualne dodatkowe fundusze, które mogą być wymagane w odniesieniu do usługi, powszechnej można znaleźć wpisując
określone obowiązki do umów franchisingowych operatorów komercyjnych; można od nich wymagać na przykład wnoszenia finansowych składek do funduszu kompensacyjnego administrowanego w tym celu przez organ
niezależny od beneficjenta lub beneficjentów, zgodnie z
tym, co przewidziano w art. 9 Dyrektywy Pocztowej.
przepisy dotyczące zastrzeżonego obszaru. Zwiększono
w ten sposób pewność prawną w odniesieniu do legalności niektórych wyłącznych i specjalnych praw w sektorze pocztowym. Występują jednak środki podejmowane
przez państwo, które nie są w niej uwzględnione, i które
mogą pozostawać w kolizji z przepisami Traktatu skierowanymi do Państw Członkowskich. Autonomiczne
zachowanie operatorów pocztowych także podlega w
dalszym ciągu przepisom o konkurencji zawartym w
Traktacie.
Art. 90 ust. 2 Traktatu stanowi, że dostawcy usług
świadczonych w interesie ogólnym mogą być wyłączeni
z przepisów Traktatu w zakresie, w jaki stosowanie tych
przepisów stanowiłoby prawną lub formalną przeszkodę
w wykonywaniu zadań realizowanych w interesie ogólnym, za które są one odpowiedzialne. To wyłączenie z
przepisów Traktatu podlega jednak zasadzie proporcjonalności. Zasada ta ma na celu zapewnienie najlepszego
dopasowania między obowiązkiem świadczenia usług w
ogólnym interesie gospodarczym a sposobem, w jaki
usługi te są faktycznie świadczone, aby zastosowane
środki były proporcjonalne do realizowanych celów.
Zasada ta jest sformułowana w celu umożliwienia elastycznej i uwzględniającej uwarunkowania zewnętrzne
równowagi, w której bierz się pod uwagę ograniczenia
techniczne i budżetowe, które mogą być różne w różnych sektorach. Służy ona także najlepszemu możliwemu wzajemnemu oddziaływaniu między sprawnością
rynku a wymogami interesu ogólnego przez zapewnienie, aby sposoby zastosowane w celu spełnienia wymogów nie ingerowały nienależycie w sprawne działanie
jednolitego rynku europejskiego i aby nie wpływały na
wymianę handlową w zakresie, w jakim byłoby to
sprzeczne z interesem wspólnotowym10.
Przepisy Traktatu, w tym ewentualne wyłączenie na
podstawie art. 90 ust. 2, w odniesieniu zarówno do zachowań przedsiębiorstw jak i środków podejmowanych
przez państwo, mogą być stosowane tylko na zasadzie
indywidualnej. Wydaje się jednak wysoce pożądane, w
celu zwiększenia pewności prawnej w odniesieniu do
środków nie objętych Dyrektywą Pocztową, aby wyjaśnić wykładnię Traktatu dokonaną przez Komisję oraz
podejście, które zamierza ona przyjmować w stosowaniu
przez siebie w przyszłości tych przepisów. W szczególności Komisja uważa, że, z zastrzeżeniem postanowień
art. 90 ust. 2 w odniesieniu do świadczenia usługi powszechnej, stosowanie przepisów Traktatu promowałoby
konkurencyjność przedsiębiorstw działających w sektorze pocztowym, byłoby korzystne dla konsumentów i
przyczyniałoby się w sposób pozytywny do realizacji
celów będących w interesie ogólnym.
10
W Dyrektywie Pocztowej określono minimalny wspólny
standard usług powszechnych oraz ustalono wspólne
6.2.1998
Zob. wyrok z 23 października 1997 r. w sprawach C-157/94 do C
160/94 „Obowiązki Państwa Członkowskiego – Elektryczność”
Komisja przeciwko Holandii (157/94), Włochy (158/94). Francja
(154/94), Hiszpania (160/94).
6.2.1998
PL
Dziennik Urzędowy Unii Europejskiej
Sektor pocztowy w Unii Europejskiej charakteryzuje się
obszarami, które Państwa Członkowskie zastrzegły w
celu zagwarantowania usługi powszechnej, i które są
obecnie harmonizowane przez Dyrektywę Pocztową w
celu ograniczenia zakłócających skutków między Państwami Członkowskimi. Zgodnie z Traktatem, Komisja
musi zapewnić, aby monopole pocztowe postępowały
zgodnie z przepisami Traktatu, a w szczególności przepisami o konkurencji, w celu zapewnienia maksymalnych korzyści oraz ograniczenia zakłócających skutków
dla konsumentów. Realizując ten cel przez stosowanie
przepisów o konkurencji do sektora na zasadzie indywidualnej, Komisja zapewni, że prawo monopolu nie zostanie wykorzystane do rozciągnięcia chronionej pozycji
dominującej na zliberalizowane działania ani nieuzasadnionej dyskryminacji na korzyść dużych klientów kosztem drobnych użytkowników. Komisja zapewni także,
aby monopole pocztowe przyznane w obszarze usług w
obrocie zagranicznym nie zostały wykorzystane do
utworzenia lub utrzymania niedozwolonych karteli cenowych wyrządzających szkodę interesom firm i konsumentów w Unii Europejskiej.
W niniejszym obwieszczeniu wyjaśnia się uczestnikom
rynku praktyczne następstwa stosowania przepisów o
konkurencji do sektora pocztowego oraz możliwe odstępstwa od zasad. Przedstawiono w nim stanowisko,
które Komisja przyjęłaby, w kontekście stałego występowania specjalnych i wyłącznych praw zharmonizowanych w Dyrektywie Pocztowej, przy ocenie indywidualnych przypadków lub w postępowaniu przed Trybunałem Sprawiedliwości w sprawach skierowanych do Trybunału przez sądy krajowe zgodnie z art. 177 Traktatu.
1. DEFINICJE
W kontekście niniejszego obwieszczenia, mają zastosowanie następujące definicje11:
„usługi pocztowe”: usługi obejmujące przyjmowanie, sortowanie, przemieszczanie i doręczanie przesyłek pocztowych;
„publiczna sieć pocztowa”: system organizacji i
wszelkiego rodzaju zasoby stosowane przez operatora/operatorów świadczącego/świadczących usługi
powszechne, w szczególności w celu:
-
11
przyjmowania przesyłek pocztowych objętych
obowiązkiem świadczenia usług powszechnych
z punktów dostępu na terenie całego kraju,
Definicje będą interpretowane w świetle Dyrektywy Pocztowej
oraz wszelkich zmian wynikających z przeglądu tej dyrektywy.
C 39
-
kierowania i opracowywania przesyłek z punktu
dostępu sieci pocztowej do centrum roznoszenia,
-
roznoszenia pod adresy podane na przesyłkach;
„punkty dostępu”: urządzenia fizyczne, w tym
skrzynki pocztowe udostępnione ludności przy drogach publicznych lub w placówkach operatora
świadczącego usługi powszechne, w których przesyłki pocztowe mogą być nadawane przez klientów
w publicznej sieci pocztowej;
„przyjmowanie”: czynność polegająca na wybieraniu przesyłek pocztowych nadanych w punktach dostępu;
„roznoszenie”: proces obejmujący czynności od
sortowania w centrum roznoszenia do doręczenia
przesyłek pocztowych do adresatów;
„przesyłka pocztowa”: przesyłka opatrzona adresem
w ostatecznej formie, w której ma być przewieziona
przez operatora świadczącego usługi powszechne;
poza przesyłkami z korespondencją, przesyłki takie
obejmują także na przykład książki, katalogi, gazety, czasopisma i paczki pocztowe zawierające towar
o wartości handlowej lub bez takiej wartości;
„przesyłka z korespondencją”: przekaz informacji w
formie pisemnej na dowolnym nośniku fizycznym,
która ma być przekazana i doręczona pod adres
wskazany przez nadawcę przesyłki na samej przesyłce lub na jej opakowaniu. Książek, katalogów,
gazet i czasopism nie uznaje się za przesyłki z korespondencją;
„direct mail”: korespondencja składająca się wyłącznie z materiałów reklamowych, marketingowych lub promocyjnych i zawierająca identyczny
przekaz, poza nazwiskiem adresata, adresem i numerem identyfikacyjnym oraz innymi modyfikacjami, które nie zmieniają charakteru przekazu, wysyłana do znacznej liczby adresatów, przekazywana
i doręczana pod adres wskazany przez nadawcę na
samej przesyłce lub na jej opakowaniu; krajowy organ regulacyjny powinien dokonać interpretacji
terminu „znaczna liczba adresatów” w każdym Państwie Członkowskim i opublikować odpowiednią
definicję. Rachunki, faktury, sprawozdania finansowe i inne nieidentyczne przekazy nie powinny być
uznawane za direct mail. Korespondencja łącząca
direct mail z innymi przesyłkami w tym samym
opakowaniu nie powinna być uznawana za direct
mail. Direct mail obejmuje zarówno obrót zagraniczny jak i krajowy;
C 39
PL
Dziennik Urzędowy Unii Europejskiej
-
„wymiana dokumentów”: zapewnienie środków, w
tym udostępnienie pomieszczeń na zasadzie ad-hoc,
jak również transport dokonywany przez stronę
trzecią, umożliwiające doręczanie własnych przesyłek w drodze wzajemnej wymiany przesyłek pocztowych pomiędzy użytkownikami korzystającymi z
tej usługi;
„ekspresowa usługa pocztowa”: usługa obejmująca,
poza większą szybkością i niezawodnością wybierania, roznoszenie oraz doręczania przesyłek, wszystkie lub niektóre z następujących uzupełniających
udogodnień: gwarancja doręczenia w ustalonym
terminie; wybranie z punktu nadania; osobiste doręczenie do odbiorcy; możliwość zmiany miejsca
przeznaczenia oraz adresata w tranzycie; potwierdzenie dla nadawcy otrzymania wysłanej przesyłki;
monitorowanie i śledzenie wysłanych przesyłek;
spersonalizowana usługa dla klientów oraz świadczenie usługi à la carte, w razie i w miarę potrzeby.
Klienci są zasadniczo gotowi zapłacić wyższą cenę
za tę usługę;
"pośrednik”: każdy podmiot gospodarczy, który
działa między nadawcą a operatorem świadczącym
usługę powszechną, przyjmując, kierując i/lub
wstępnie sortując przesyłki, przed skierowaniem ich
do publicznej sieci pocztowej tego samego lub innego kraju;
„krajowy organ regulacyjny”: organ lub organy w
każdym Państwie Członkowskim, którym Państwo
Członkowskie powierza, m.in. funkcję regulacyjną
objętą zakresem Dyrektywy Pocztowej;
„wymagania podstawowe”: ogólne pozaekonomiczne powody, które mogą skłonić Państwo
Członkowskie do narzucenia warunków dotyczących świadczenia usług pocztowych12. Powody te
obejmują tajemnicę korespondencji, bezpieczeństwo
sieci, w odniesieniu do transport towarów niebezpiecznych oraz, w uzasadnionych przypadkach,
ochronę danych, ochronę środowiska i planowanie
regionalne.
„prawa wyłączne”': prawa nadane przez Państwo
Członkowskie, które zastrzegają świadczenie usług
pocztowych dla jednego przedsiębiorstwa za pomocą dowolnego instrumentu ustawodawczego, regulacyjnego lub administracyjnego oraz zastrzegają dla
niego prawo świadczenia usługi pocztowej lub podejmowania działalności na danym obszarze geograficznym;
-
-
ogranicza, w sposób uznaniowy, do dwóch lub
więcej, liczbę takich przedsiębiorstw upoważnionych do świadczenia usługi lub podejmowania działalności, w sposób inny niż według kryteriów obiektywnych, proporcjonalnych i niedyskryminujących, lub
nadaje dowolnemu przedsiębiorstwu lub przedsiębiorstwom, w sposób inny niż według takich
kryteriów, przywileje prawne lub regulacyjne,
które znacząco wpływają na zdolność każdego
innego przedsiębiorstwa do świadczenia tej samej usługi lub podejmowania tej samej działalności na tym samym obszarze geograficznym
na zasadniczo porównywalnych warunkach;
„należności końcowe” zapłata operatorów świadczących usługi powszechne za roznoszenie przychodzących przesyłek zagranicznych obejmujących
przesyłki z innego Państwa Członkowskiego lub z
państwa trzeciego;
„operator świadczący usługi powszechne”: podmiot
publiczny lub prywatny świadczący powszechne
usługi pocztowe lub ich części w Państwie Członkowskim, o którego tożsamości Komisja została
powiadomiona;
„prawa specjalne”': prawa nadane przez Państwo
Członkowskie ograniczonej liczbie przedsiębiorstw
za pomocą dowolnego instrumentu ustawodawczego, regulacyjnego lub administracyjnego, które, na
danym obszarze geograficznym:
6.2.1998
Ochrona danych może obejmować ochronę danych osobowych, poufność informacji przekazywanych lub gromadzonych oraz ochronę prywatności.
2.
DEFINICJA RYNKU I POZYCJA NA
RYNKU POCZTOWYM
(a)
Definicja rynku geograficznego i produktowego
2.1.
Art. 85 i 86 Traktatu zakazują, jako niezgodnego ze wspólnym rynkiem, każdego postępowania jednego lub więcej przedsiębiorstw, które
może wpłynąć niekorzystnie na wymianę handlową między Państwami Członkowskimi, co
obejmuje uniemożliwianie, ograniczanie lub zakłócanie konkurencji i/lub nadużywanie pozycji
wyznacza, w sposób inny niż według takich
kryteriów, kilka konkurujących przedsiębiorstw
jako przedsiębiorstwa upoważnione do świadczenia usługi lub podejmowania działalności,
lub
12
Znaczenie tego ważnego określenia w kontekście wspólnotowego
prawa o konkurencji wyjaśniono w ust. 5.3.
6.2.1998
PL
Dziennik Urzędowy Unii Europejskiej
ty dołączone i odnoszące się do takich przesyłek.
dominującej w obrębie wspólnego rynku lub jego znaczącej części. Terytoria Państw Członkowskich stanowią odrębne rynki geograficzne
w odniesieniu do doręczania przesyłek krajowych, a także w odniesieniu do krajowego doręczania przychodzących przesyłek zagranicznych, głównie z powodu wyłącznych praw operatorów, o których mowa w ust. 4.2 oraz ograniczeń nałożonych na świadczenie usług pocztowych. Każdy z rynków geograficznych stanowi znaczącą część wspólnego rynku. Dla
ustalenia „właściwego rynku”, kraj pochodzenia
przychodzących przesyłek zagranicznych nie
ma znaczenia.
2.2.
2.3.
W odniesieniu do rynków produktowych, różnice w praktyce między Państwami Członkowskimi wskazują, że w niektórych przypadkach
konieczne jest uznanie istnienia kilku odrębnych rynków. Oddzielenie różnych rynków
produktowych ma znaczenie m.in. w odniesieniu do przyznanych specjalnych lub wyłącznych
praw. W swojej ocenie poszczególnych przypadków na podstawie odmiennych uwarunkowań rynkowych i regulacyjnych w Państwach
Członkowskich oraz na podstawie zharmonizowanych zasad ramowych, które stanowi Dyrektywa Pocztowa, Komisja uzna występowanie
szeregu odrębnych rynków produktowych, takich jak przyjmowanie, sortowanie, przemieszczanie i doręczanie przesyłek, oraz, na przykład
direct mail, i przesyłki zagraniczne. Komisja
weźmie pod uwagę fakt, że rynki te są w całości
lub częściowo zliberalizowane w szeregu
Państw Członkowskich. Oceniając poszczególne przypadki, Komisja rozpatrzy następujące
rynki.
Direct mail zawiera się w definicji przesyłek z
korespondencją. Jednakże, direct mail nie zawiera spersonalizowanych komunikatów. Direct
mail wychodzi naprzeciw potrzebom konkretnych operatorów w zakresie usług komunikacji
komercyjnej, jako uzupełnienie reklamy w mediach. Ponadto, nadawcy direct mail nie koniecznie wymagają tych samych krótkich terminów doręczenia, wycenianych według taryf dla
listów pierwszej klasy, żądanych przez klientów
zwracających się o usługi na rynku według tego, co wskazano powyżej. Fakt, że obie usługi
nie są zawsze bezpośrednio wzajemnie wymienne, wskazuje na możliwość występowania
odrębnych rynków.
2.4.
Inne odrębne rynki obejmują na przykład rynek
przesyłek ekspresowych, rynek wymiany dokumentów, a także rynek nowych usług (usług
dosyć odmiennych od usług konwencjonalnych). Działania łączące nowe technologie telekomunikacyjne i niektóre elementy usług pocztowych mogą być, ale nie koniecznie są nowymi usługami w rozumieniu Dyrektywy Pocztowej. Mogą one odzwierciedlać zdolność adaptacyjną tradycyjnych usług.
Wymiana dokumentów różni się od rynku, o
którym mowa w pkt. 2.3 ponieważ nie obejmuje
odbioru i doręczenia do adresata przemieszczanych przesyłek pocztowych. Obejmuje ona tylko środki, w tym zapewnienie pomieszczania na
zasadzie ad hoc, a także przemieszczanie przez
stronę trzecią, zezwalając na doręczanie we
własnym zakresie w drodze wzajemnej wymiany przesyłek pocztowych między użytkownikami korzystających z tej usługi. Korzystający z
wymiany dokumentów są członkami zamkniętej
grupy użytkowników.
Ogólna usługa listowa dotyczy doręczania przesyłek z korespondencją na adresy wskazane na
tych przesyłkach.
Nie obejmuje to świadczenia usług we własnym
zakresie, to jest świadczenia usług pocztowych
przez osobę fizyczną lub prawną (w tym organizację siostrzaną lub zależną), która jest
nadawcą przesyłki.
Wykluczone są także, zgodnie z praktyką w
wielu Państwach Członkowskich, takie przesyłki pocztowe, które nie są uważane za przesyłki
z korespondencją, ponieważ składają się one z
takich samych egzemplarzy tego samego pisemnego komunikatu i nie zostały zmienione
uzupełnieniami, usunięciami ani oznaczeniami
innymi niż nazwa adresata i jego adres. Takie
przesyłki to magazyny, gazety, drukowane czasopisma, katalogi, a także towary lub dokumen-
C 39
Ekspresowa usługa pocztowa także różni się od
rynku, o którym mowa w pkt. 2.3 ze względu na
wartość dodaną z porównaniu z podstawową
usługą pocztową13. Poza szybszym i bardziej
niezawodnym wybieraniem, przemieszczaniem
i doręczaniem przesyłek pocztowych, ekspresowa usługa pocztowa charakteryzuje się
świadczeniem niektórych lub wszystkich następujących usług dodatkowych: gwarancja doręczenia do określonej daty; odbiór spod adresu
nadawcy; doręczenie osobiście do adresata;
13
Decyzja Komisji 90/16/EWG (Dz.U. L 10, z 12.1.1990, str. 47)
oraz 90/456/EWG (Dz.U. L 233, z 28.8.1990, str. 19).
C 39
PL
Dziennik Urzędowy Unii Europejskiej
syłek masowych w zamian za upusty, w oparciu
o ich publiczne taryfy. W tych okolicznościach
różne są także sposoby nadawania i wybierania
przesyłek pocztowych oraz sposób płatności.
Działy pocztowe większych firm są często prowadzone przez pośredników, którzy przygotowują i dokonują wstępnego sortowania przesyłek przed przekazaniem ich operatorowi pocztowemu w celu ostatecznego roznoszenia. Co
więcej, wszyscy operatorzy pocztowi dopuszczają jakiś rodzaj dostępu do roznoszenia ze
strony nadawców. Co więcej, wszyscy operatorzy pocztowi dopuszczają jakiś rodzaj dostępu
ze strony nadawców do swojej sieci pocztowej,
na przykład zezwalając lub nawet żądając, aby
(sortowane) przesyłki były nadawane w centrum wysyłania lub sortowania. Zapewnia to w
wielu przypadkach większą niezawodność (jakość usług) przez omijanie ewentualnych źródeł
niepowodzeń w sieci pocztowej po stronie dystrybucji.
możliwość zmiany miejsca przeznaczenia oraz
adresu w tranzycie; potwierdzenie doręczenia
dla nadawcy; śledzenie losów przesyłki; spersonalizowane traktowanie klientów oraz oferta
gamy usług zgodnie z wymaganiami. Klienci są
zasadniczo gotowi zapłacić wyższą cenę za tę
usługę. Usługi, które można zastrzec, zdefiniowane w Dyrektywie Pocztowej, mogą obejmować przyspieszone doręczenie krajowych przesyłek z korespondencją mieszczących się w
określonych limitach cenowych i wagowych.
2.5.
Bez uszczerbku dla definicji usług, które można
zastrzec, podanej w Dyrektywie Pocztowej, w
obrębie ogólnej usługi listowej można wskazać
różne czynności, które zaspokajają odmienne
potrzeby, i które powinny zasadniczo być uznane za odrębne rynki; rynki wybierania i sortowania przesyłek, rynek przemieszczania przesyłek oraz wreszcie, doręczanie przesyłek (krajowych lub przychodzących przesyłek zagranicznych). W tym względzie muszą zostać wyróżnione różne kategorie klientów. Prywatni klienci żądają odmiennych produktów i usług w postaci jednej zintegrowanej usługi. Klienci biznesowi jednak, którzy reprezentują większość
wpływów operatorów, o których mowa w
pkt. 4.2, aktywnie poszukują możliwości zastępowania odmiennych składowych alternatywnych rozwiązań usługi końcowej (w odniesieniu
do jakości, poziomu usług i/lub poniesionych
kosztów), które są niekiedy świadczone lub podzlecane różnym operatorom. Klienci biznesowi
chcą wyważyć zalety i wady świadczenia usług
we własnym zakresie w stosunku do świadczenia usług przez operatora pocztowego. Istniejące monopole ograniczają zewnętrzne świadczenie tych poszczególnych usług, ale w przeciwnym razie ograniczałyby one zewnętrzne świadczenie tych indywidualnych usług zgodnie z
warunkami rynkowymi. Ta rzeczywistość rynkowa potwierdza opinię, że wybieranie, sortowanie, przemieszczanie i doręczanie przesyłek
pocztowych to odrębne rynki14. Z punktu widzenia prawa konkurencji, rozróżnienie między
tymi czterema rynkami może mieć znaczenie.
Jest tak w przypadku przesyłek w obrocie zagranicznym, w którym wybierania i przemieszczania dokonuje inny operator pocztowy niż
ten, który zajmuje się roznoszenia. Jest tak także w przypadku przesyłek krajowych, ponieważ
większość operatorów pocztowych zezwala dużym klientom na dokonywanie sortowania prze-
14
Zob. Obwieszczenie Komisji w sprawie definicji właściwego rynku
dla potrzeb stosowania wspólnotowego prawa konkurencji (Dz.U.
C 372, z 9.12.1997, str. 5).
6.2.1998
(b)
Pozycja dominująca
2.6.
Ponieważ w większości Państw Członkowskich
operator, o którym mowa w pkt. 4.2, na mocy
nadanych mu wyłącznych praw, jest jedynym
operatorem kontrolującym publiczną sieć pocztową obejmującą całe terytorium Państwa
Członkowskiego, taki operator ma pozycję dominującą w rozumieniu art. 86 Traktatu na krajowym rynku rozprowadzania przesyłek z korespondencją. Rozprowadzanie to usługa dla
użytkownika, która umożliwia osiąganie znaczących ekonomii skali, a operator świadczący
tę usługę w większości przypadków także dominuje na rynkach przyjmowania, sortowania i
przemieszczania poczty. Ponadto, przedsiębiorstwo, które zajmuje się rozprowadzaniem,
szczególnie jeżeli także eksploatuje ono obiekty
urzędu pocztowego, ma ważną przewagę jako
uważane przez użytkowników za główne przedsiębiorstwo pocztowe ponieważ jest najbardziej
widoczne, a zatem jest naturalnym pierwszym
wyborem. Co więcej, ta pozycja dominująca
obejmuje także w większości Państw Członkowskich usługi takie jak przesyłki rejestrowane czy specjalne usługi doręczycielskie i/lub
niektóre sektory rynku paczek.
(c)
Obowiązki dominujących operatorów pocztowych
2.7.
Zgodnie z pkt. b) drugiego akapitu art. 86 Traktatu, nadużycie może polegać na ograniczeniu
wykonywania odnośnej usługi z uszczerbkiem
dla jej konsumentów. W przypadku, gdy Pań-
6.2.1998
PL
Dziennik Urzędowy Unii Europejskiej
stwo Członkowskie nadaje prawa wyłączne
operatorowi, o którym mowa w pkt. 4.2 na
usługi, których on nie oferuje lub oferuje w warunkach nie zaspokajających potrzeb klientów
w taki sam sposób, jak usługi, które oferowaliby
konkurencyjni operatorzy gospodarczy, Państwo Członkowskie nakłania tego operatora,
przez proste egzekwowanie nadanego mu wyłącznego prawa, do ograniczenia podaży odnośnej usługi ponieważ skuteczne wykonywanie
tych działań przez prywatne firmy jest w tym
przypadku niemożliwe. Jest tak szczególnie w
przypadku, gdy środki podjęte w celu chronienia usługi pocztowej ograniczają świadczenie
innych odrębnych usług na rynkach odrębnych
lub sąsiednich, takich jak rynek ekspresowych
przesyłek pocztowych. Komisja zwróciła się do
kilku Państw Członkowskich o zniesienie ograniczeń wynikających z wyłącznych usług dotyczących świadczenia ekspresowych usług pocztowych przez kurierów międzynarodowych15.
Inny rodzaj ewentualnego nadużycia obejmuje
świadczenie usługi znacząco nieefektywnej i nie
wykorzystującej postępu technicznego. Przynosi to szkodę klientom, którzy nie mają możliwości wyboru spośród alternatywnych dostawców. Przykładowo, raport przygotowany dla
Komisji16 w 1994 r. wykazał, że w przypadku,
gdy publiczni operatorzy pocztowi w Państwach
Członkowskich nie podlegali konkurencji, nie
dokonali żadnego znacznego postępu od 1990 r.
w zakresie standaryzacji wymiarów i wag. Raport wykazał także, iż niektórzy operatorzy
pocztowi dokonywali ukrytego subsydiowania
wzajemnego między usługami zastrzeżonymi a
niezastrzeżonymi (zob. pkt. 3.1 i 3.4), co wyjaśniało, według tego badania, większość rozbieżności cenowych między Państwami Członkowskimi w 1994 r., szczególnie karząc użytkowników prywatnych, którzy nie kwalifikują
się do żadnych upustów ponieważ korzystają z
usług zastrzeżonych, które są wyceniane na poziomie wyższym niż to konieczne.
Podane przykłady ilustrują możliwość, że w
przypadku, gdy operatorom pocztowym nadaje
się prawa szczególne lub wyłączne, mogą oni
dopuścić do obniżenia jakości usługi17 i pomi15
Patrz przypis 13.
UFC - Que Choisir, Usługi pocztowe w Unii Europejskiej, kwiecień 1994 r.
17
W wielu Państwach Członkowskich kilka dekad temu użytkownicy
mogli jeszcze liczyć na doręczenie w ramach standardowej usługi
po południu listów wysłanych rano. Od tego czasu obserwowano
ciągły spadek jakości usługi, a w szczególności zmniejszanie się
liczby dziennych obchodów doręczycieli, którą zmniejszono z pięciu do jednego (lub dwóch w niektórych miastach Unii Europejskiej). Wyłączne prawa organizacji pocztowych sprzyjały obniże16
C 39
nąć podejmowanie koniecznych kroków w celu
podniesienia jakości usług. W takich przypadkach, Komisja może być skłonna do działania z
uwzględnieniem warunków wyjaśnionych w
pkt. 8.3.
W odniesieniu do usług pocztowych w obrocie
zagranicznym, we wskazanym powyżej opracowaniu wykazano, że jakość tych usług powinna zostać znacząco podniesiona w celu zaspokojenia potrzeb klientów, a w szczególności
klientów prywatnych, którzy nie mogą sobie
pozwolić na korzystanie zamiast tego z usług
kurierskich lub przekazów telefaksowych. Niezależne pomiary dokonane w 1995 r. i 1996 r.
wskazują na poprawę jakości usług od 1994 r.
Pomiary te dotyczyły jednak tylko przesyłek
pocztowych pierwszej klasy, a najnowsze pomiary wskazują, że jakość ponownie się nieco
pogorszyła.
Większość wspólnotowych publicznych operatorów pocztowych zgłosiło do Komisji umowę
w sprawie należności końcowych w celu dokonania oceny zgodnie z przepisami o konkurencji
wynikającymi z Traktatu. Strony umowy wyjaśniły, że ich celem jest ustalenie uczciwego wynagrodzenia za doręczanie przesyłek w obrocie
zagranicznym, bardziej precyzyjnie odzwierciedlającego rzeczywiście poniesione koszty oraz
podniesienie jakości usług pocztowych w obrocie zagranicznym.
2.8.
Nieuzasadniona odmowa świadczenia usług
także stanowi nadużycie zakazane na mocy
art. 86 Traktatu. Takie zachowanie prowadziłoby do ograniczenia usług w rozumieniu art. 86,
akapit drugi, lit. b) oraz, w przypadku zastosowania tylko do niektórych użytkowników, spowodowałoby dyskryminację sprzeczną z art. 86,
akapit drugi, lit c), który wymaga, aby do transakcji równorzędnych nie były stosowane żadne
odmienne warunki. W większości Państw
Członkowskich, operatorzy, o których mowa w
pkt. 4.2 zapewniając dostęp do pośredników w
różnych punkach dostępu swoich sieci pocztowych. Warunki dostępu, a w szczególności stosowane taryfy są jednak często poufne i mogą
sprzyjać stosowaniu dyskryminujących warunków. Państwa Członkowskie powinny zapewnić, aby ich ustawodawstwo pocztowe nie zachęcało operatorów pocztowych do dokonywa-
niu jakości, ponieważ uniemożliwiały innym firmom wejście na rynek. W konsekwencji, organizacje pocztowe nie zrekompensowały
podwyżek płac i zmniejszenia liczby godzin pracy przez wprowadzenie nowoczesnej technologii, co czyniły przedsiębiorstwa w
sektorach otwartych na konkurencję.
C 39
PL
Dziennik Urzędowy Unii Europejskiej
obowiązku świadczenia usługi w sposób powszechny, oraz na tych samych warunkach dla
wszystkich18. Przykładowo, nieopłacalne doręczanie przesyłek na obszarach wiejskich jest
subsydiowane przez przychody z opłacalnego
doręczania poczty na obszarach miejskich. To
samo można powiedzieć o subsydiowaniu
świadczenia usług zastrzeżonych przez przychody generowane przez działalność otwartą dla
konkurencji. Co więcej, wzajemne subsydiowanie między działaniami niezastrzeżonymi nie
stanowi samo w sobie nadużycia.
nia nieuzasadnionych rozróżnień w odniesieniu
do stosowanych warunków ani wykluczania
niektórych firm.
2.9.
Jakkolwiek dominująca firma ma prawo bronić
swojej pozycji konkurując z rywalami, ciąży na
niej specjalny obowiązek nie powodowania dalszego zmniejszania stopnia konkurencji pozostającej na rynku. Praktyki wykluczające mogą
być skierowane przeciwko istniejącej konkurencji na rynku lub mieć na celu utrudnienie dostępu do rynku nowym podmiotom. Do przykładów takiego niezgodnego z prawem zachowania należą: odmowa zawierania transakcji jako sposób eliminowania konkurencji przez firmę, która jest jedynym lub dominującym źródłem dostarczania produktu, lub która kontroluje dostęp do niezbędnej technologii lub infrastruktury; nadmiernie wysokie ceny, selektywne
obniżanie cen (zob. sekcja 3); umowy handlowe
o charakterze wykluczającym; dyskryminacja
jako część szerszego schematu monopolizującego postępowania mającego na celu wykluczenie konkurencji; oraz wykluczające programy
upustów.
3.
WZAJEMNE SUBSYDIOWANIE
(a)
Podstawowe zasady
3.1.
Wzajemne subsydiowanie oznacza, że przedsiębiorstwo ponosi lub przyporządkowuje całość
lub część kosztów swojej działalności na jednym rynku geograficznym lub produktowym do
swojej działalności na innym rynku geograficznym lub produktowym. W pewnych okolicznościach, wzajemne subsydiowanie w sektorze
pocztowym, w którym prawie wszyscy operatorzy świadczą usługi zastrzeżone i niezastrzeżone, może zakłócić konkurencję i prowadzić do
tego, że konkurencja zostaje pokonana przez
oferty, które stają się możliwe nie z powodu
sprawności (w tym ekonomii zakresu) i efektywności ale z powodu subsydiów wzajemnych.
Unikanie wzajemnego subsydiowania prowadzącego do nieuczciwej konkurencji ma zasadnicze znaczenie dla rozwoju sektora pocztowego.
3.2.
Wzajemne subsydiowanie nie zakłóca konkurencji gdy koszty działalności zastrzeżonej są
subsydiowane przez przychody uzyskiwane z
innych usług zastrzeżonych ponieważ w zakresie tych usług nie jest możliwa konkurencja. Ta
forma subsydiowania może niekiedy być konieczna do tego, aby umożliwić operatorom, o
którym mowa w pkt. 4.2, wykonywania ich
6.2.1998
3.3.
W przeciwieństwie do tego, subsydiowanie
działalności otwartej dla konkurencji przez
przyporządkowanie jej kosztów do usług zastrzeżonych może zakłócić konkurencję z naruszeniem art. 86. Może to sprowadzać się do
nadużycia przez przedsiębiorstwo zajmujące
pozycję dominującą we Wspólnocie. Co więcej,
korzystający z działalności objętej monopolem
musieliby ponosić koszty, które nie są związane
ze wykonywaniem tej działalności. Niemniej
jednak firmy dominujące mogą także konkurować cenowo lub poprawiać swój przepływ
środków pieniężnych oraz uzyskiwać tylko częściowe pokrycie swoich kosztów stałych (narzutów) chyba, że ceny są nadmiernie wysokie lub
sprzeczne z odnośnymi przepisami krajowymi
lub wspólnotowymi.
(b)
Konsekwencje
3.4.
Na wzajemne subsydiowanie powołano się w
pkt. 2.7 – obowiązki dominujących operatorów
pocztowych. Operatorzy, o których mowa w
pkt. 4.2, nie powinni wykorzystywać dochodów
z obszaru zastrzeżonego do wzajemnego subsydiowania działań w innych obszarach otwartych
dla konkurencji. Praktyka taka mogłaby uniemożliwić, ograniczyć lub zakłócić konkurencję
w obszarze niezastrzeżonym. Jednakże, w niektórych uzasadnionych przypadkach, z zastrzeżeniem postanowień art. 90 ust. 2, wzajemne
subsydiowanie może zostać uznane za zgodne z
prawem, na przykład w odniesieniu do przesyłek o charakterze kulturalnym19, o ile jest ono
stosowane w sposób niedyskryminujący lub w
odniesieniu do określonych usług na rzecz odbiorców znajdujących się w niekorzystnej sytuacji pod względem społecznym, medycznym i
ekonomicznym. W razie konieczności, Komisja
18
Zob. Dyrektywa Pocztowa, pkt. 16 i 28 oraz rozdział 5.
19
O których mowa w UPU jako „pracy umysłu”, obejmującej książki,
gazety, czasopisma i magazyny.
6.2.1998
PL
Dziennik Urzędowy Unii Europejskiej
wskaże, na dokonanie jakich innych wyłączeń
zezwoliłby Traktat. We wszystkich innych
przypadkach, biorąc pod uwagę wskazania
podane w pkt. 3.3, cena konkurencyjnych usług
oferowanych przez operatora, o którym mowa
w pkt. 4.2, ze względu na trudność przyporządkowania kosztów wspólnych, powinna w zasadzie być co najmniej równa średnim kosztom
łącznym świadczenia. Oznacza to pokrywanie
kosztów bezpośrednich plus właściwej części
kosztów wspólnych i narzutów operatora. Kryteria obiektywne, takie jak wielkości, nakład
czasu (pracy), czy intensywność korzystania z
usługi, powinny zostać wykorzystane do ustalenia właściwej proporcji. Posługując się jako
kryterium obrotami uzyskanymi przez odnośne
usługi w przypadku wzajemnego subsydiowania, należy uwzględnić fakt, że w takim scenariuszu obroty z odnośnej działalności są utrzymywane na sztucznie niskim poziomie. Czynniki uwarunkowane popytem, takie jak przychody
czy zyski, same podlegają wpływowi ustalania
nadmiernie wysokich cen. Gdyby usługi były
systematycznie i selektywnie oferowane po cenie poniżej średnich kosztów łącznych, Komisja
zbadałaby tę sprawę na zasadzie indywidualnej,
zgodnie z art. 86 lub art. 86 i art. 90 ust. 1 lub
art. 92.
4.
PRZEDSIĘBIORSTWA PUBLICZNE A
SPECJALNE LUB WYŁĄCZNE PRAWA
4.1.
Traktat zobowiązuje Państwa Członkowskie, w
odniesieniu do przedsiębiorstw publicznych i
przedsiębiorstw, którym nadają one specjalne
lub wyłączne prawa, do nie wprowadzania ani
utrzymywania w mocy żadnych środków
sprzecznych z przepisami Traktatu (art. 90
ust.1). Określenie „przedsiębiorstwo” obejmuje
każdą osobę lub podmiot prawny prowadzący
działalność gospodarczą, niezależnie od statusu
prawnego tego podmiotu i sposobu jego finansowania. Przyjmowanie, sortowanie, przemieszczanie i roznoszenie przesyłek pocztowych stanowią działalność gospodarczą, a usługi te są normalnie świadczone za wynagrodzeniem.
C 39
łowego, lub zasad, które nim rządzą20. Domniemanie wpływu dominującego strony władz
publicznych może w szczególności zachodzić
gdy władze publiczne posiadają, bezpośrednio
lub pośrednio, większość subskrybowanego kapitału przedsiębiorstwa, kontrolują większość
praw głosu związanych z wyemitowanymi
udziałami lub mogą powoływać więcej niż połowę członków organu administracyjnego, zarządzającego lub nadzorczego przedsiębiorstwa.
Organy, które wchodzą w skład administracji
Państwa Członkowskiego, i które świadczą w
sposób zorganizowany usługi pocztowe dla
stron trzecich za wynagrodzeniem należy uznać
za takie przedsiębiorstwa. Zgodnie z art. 90 ust.
1, przedsiębiorstwa, którym nadane są specjalne
lub wyłączne prawa mogą być zarówno przedsiębiorstwami publicznymi jak i prywatnymi.
4.2.
Przepisy krajowe dotyczące operatorów pocztowych, którym Państwa Członkowskie nadały
specjalne lub wyłączne prawa na świadczenie
niektórych usług pocztowych, stanowią „środki” w rozumieniu art. 90 ust. 1 Traktatu i muszą
zostać ocenione zgodnie z przepisami Traktatu,
o których w artykule tym jest mowa.
Poza obowiązkami Państw Członkowskich wynikających z art. 90 ust. 1, przedsiębiorstwa publiczne i przedsiębiorstwa, którym nadano specjalne lub wyłączne prawa, podlegają przepisom art. 85 i 86.
4.3.
W większości Państw Członkowskich, specjalne
lub wyłączne prawa stosują się do usług takich
jak przyjmowanie, przemieszczanie i roznoszenie niektórych przesyłek pocztowych, a także
sposób, w jaki usługi te są świadczone, taki jak
wyłączne prawo umieszczania skrzynek na listy
przy drodze publicznej czy emitowanie znaczków opatrzonych nazwą danego kraju.
5.
SWOBODA ŚWIADCZENIA USŁUG
(a)
Podstawowe zasady
5.1.
Nadanie specjalnych lub wyłącznych praw
jednemu lub więcej operatorów, o których mowa w pkt. 4.2 do przyjmowania, w tym publicznego wybierania, przemieszczania i roznoszenie
niektórych kategorii przesyłek pocztowych, w
sposób nieunikniony ogranicza świadczenie ta-
Termin „przedsiębiorstwo publiczne” obejmuje
każde przedsiębiorstwo, na które władze publiczne mogą, bezpośrednio lub pośrednio, wywierać dominujący wpływ z racji bycia jego
właścicielem, posiadania w nim udziału kapita20
Dyrektywa Komisji 80/723/EWG w sprawie przejrzystości stosunków finansowych między Państwami Członkowskim a przedsiębiorstwami publicznymi, Dz.U. L 195, z 29.7.1980, str. 35.
C 39
PL
Dziennik Urzędowy Unii Europejskiej
nych w tej dziedzinie, poufność korespondencji,
bezpieczeństwo sieci w odniesieniu do transportu towarów niebezpiecznych, a także, w uzasadnionych przypadkach, zgodnie z postanowieniami Traktatu, ochrona środowiska i planowanie regionalne. Z kolei zaś Komisja nie
uznałaby za uzasadnione nakładanie ograniczeń
na swobodę świadczenia usług pocztowych ze
względu na ochronę konsumentów, ponieważ
ten wymóg interesu ogólnego może zostać spełniony przez ustawodawstwo ogólne dotyczące
uczciwych praktyk handlowych i ochrony konsumentów. Korzyści dla konsumentów są
zwiększone przez swobodę świadczenia usług
pocztowych pod warunkiem, że obowiązki wynikające z usługi powszechnej są dobrze zdefiniowane na podstawie Dyrektywy Pocztowej i
mogą zostać wypełnione.
kich usług, zarówno przez firmy mające swoją
siedzibę w innych Państwach Członkowskich
jak i przez przedsiębiorstwa z siedzibą w danym
Państwie Członkowskim. Ograniczenie to ma
charakter transgraniczny w przypadku, gdy adresaci lub nadawcy przesyłek pocztowych opracowywanych przez te przedsiębiorstwa mają
siedzibę w innych Państwach Członkowskich.
W praktyce, ograniczenia świadczenia usług
pocztowych, w rozumieniu art. art. 59 Traktatu21 obejmują zakaz dostarczania niektórych kategorii przesyłek pocztowych do innych Państw
Członkowskich, w tym przez pośredników, a
także zakaz roznoszenia przesyłek w obrocie
zagranicznym. Dyrektywa Pocztowa określa
uzasadnione ograniczenia w zakresie świadczenia usług pocztowych.
5.2.
5.3.
21
Art. 66, odczytywany w związku z art. 55 i 56
Traktatu, określa wyjątki od art. 59. Ponieważ
są to wyjątki od podstawowej zasady, muszą
one być interpretowane restrykcyjnie. W odniesieniu do usług pocztowych, wyjątek na podstawie art. 55 ma zastosowanie tylko do dostarczania i roznoszenia specjalnego rodzaju przesyłek, to znaczy przesyłek powstających w toku
procedur sądowych lub administracyjnych,
związanych, nawet okazjonalnie, z wykonywaniem urzędowych kompetencji, w szczególności
zawiadomień zgodnie z wszelkimi procedurami
sądowymi lub administracyjnymi. Dostarczanie
i rozprowadzanie takich przesyłek na terytorium
Państwa Członkowskiego może zatem podlegać
wymogowi koncesjonowania (zob. pkt. 5.5) w
celu chronienia interesu publicznego. Warunki
pozostałych derogacji od Traktatu wymienione
w tych postanowieniach nie będą normalnie
spełnione w odniesieniu do usług pocztowych.
Usługi takie nie mogą same w sobie zagrażać
porządkowi publicznemu i nie mogą wpływać
na zdrowie publiczne.
Orzecznictwo Trybunału Sprawiedliwości dopuszcza w zasadzie dalsze derogacje na podstawie obowiązkowych wymogów pod warunkiem, że spełniają one pozaekonomiczne zasadnicze warunki będące w interesie ogólnym, są
stosowane w sposób niedyskryminacyjny i są
proporcjonalne do celu, który ma zostać osiągnięty. W odniesieniu do usług pocztowych, zasadnicze wymogi, które Komisja uznałaby za
uzasadniające ograniczenia swobody świadczenia usług pocztowych to ochrona danych z zastrzeżeniem działań zbliżających podejmowa-
W celu zapoznania się z ogólnym wyjaśnieniem wynikającym z art.
59, zob. komunikat interpretacyjny dotyczący swobodnego przepływu usług przez granice (Dz.U. C 334, z 9.12.1993, str. 3).
6.2.1998
5.4.
Komisja uważa zatem, że utrzymanie jakiegokolwiek specjalnego lub wyłącznego prawa,
które ogranicza świadczenie usług pocztowych
w obrocie zagranicznym musi być uzasadnione
w świetle art. 90 i 59 Traktatu. Obecnie, specjalne lub wyłączne prawa, których zakres nie
wykracza poza usługi zastrzeżone usługi według ich definicji w Dyrektywie Pocztowej, są
prima facie uzasadnione na mocy art. 90 ust.2.
Poczta wychodząca w obrocie zagranicznym
jest de jure lub de facto zliberalizowana w niektórych Państwach Członkowskich, takich jak
Dania, Holandia, Finlandia, Szwecja oraz Zjednoczone Królestwo.
(b)
Konsekwencje
5.5.
Przyjęcie środków zawartych w Dyrektywie
Pocztowej wymaga od Państw Członkowskich
uregulowania usług pocztowych. W przypadku,
gdy Państwa Członkowskie ograniczają usługi
pocztowe w celu zapewnienia uzyskania usługi
powszechnej oraz wypełnienia zasadniczych
wymogów, treść takiego uregulowania musi być
zgodna z realizowanym celem. Zgodnie z zasadą ogólną, obowiązki powinny być egzekwowane w ramach koncesji według klasy oraz procedur deklaracji, zgodnie z którymi operatorzy
usług pocztowych podają swoją nazwę, formę
prawną, tytuł oraz adres, a także krótki opis
usług, które oferują ogółowi odbiorców. Indywidualne koncesjonowanie powinno być stosowane tylko w odniesieniu do konkretnych usług
pocztowych, w przypadku wykazania, że mniej
restrykcyjne procedury nie mogą zapewnić realizacji tych celów. W indywidualnych przypadkach, Państwa Członkowskie mogą zostać
poproszone o zgłoszenie Komisji wprowadza-
6.2.1998
PL
Dziennik Urzędowy Unii Europejskiej
ponieważ usługi pocztowe oferowane przez
operatorów innych niż operatorzy, o których
mowa w pkt. 4.2 mogą obejmować zakresem
swojego działania przesyłki do lub z innych
Państw Członkowskich, a ograniczenia mogą
hamować działalność operatorów w innych
Państwach Członkowskich w obrocie zagranicznym.
nych prze nie środków, w celu umożliwienia jej
dokonania oceny ich proporcjonalności.
6.
ŚRODKI PODEJMOWANE PRZEZ PAŃSTWA CZŁONKOWSKIE
(a)
Podstawowe zasady
6.1.
Państwa Członkowskie mają swobodę definiowania, czym są usługi będące w interesie ogólnym, nadawania specjalnych lub wyłącznych
praw, które są niezbędne do ich świadczenia,
regulowania ich zarządzania oraz, w stosownych przypadkach, ich finansowania. Jednakże,
zgodnie z art. 90 ust. 1 Traktatu, w odniesieniu
do przedsiębiorstw publicznych i przedsiębiorstw, którym Państwa Członkowskie przyznają prawa specjalne lub wyłączne, nie wprowadzają ani nie utrzymują żadnego środka
sprzecznego z normami niniejszego Traktatu, w
szczególności z normami konkurencji.
(b)
Konsekwencje
6.2.
Prowadzenie powszechnej sieci wybierania i
roznoszenia nadaje znaczące przywileje operatorowi, o którym mowa w pkt. 4.2, w zakresie
oferowania nie tylko zastrzeżonych lub zliberalizowanych usług objętych definicją usługi powszechnej, ale także innych (nie powszechnych
pocztowych) usług. Zakaz na mocy art. 90 ust.
1, odczytywanego w związku z art. 86 lit. b),
stosuje się do wykorzystywania, bez obiektywnego uzasadnienia, pozycji dominującej na jednym rynku w celu uzyskania siły rynkowej na
powiązanych lub sąsiednich rynkach, które są
odrębne od tego pierwszego, wywołując ryzyko
eliminacji konkurencji na tych rynkach. W krajach, w których lokalne doręczanie przesyłek z
korespondencją jest zliberalizowane, tak jak w
Hiszpanii, a monopol jest ograniczony do przemieszczania i doręczania w obrocie międzymiastowym, wykorzystywanie pozycji dominującej
w celu rozszerzenia monopolu z tego drugiego
rynku na pierwszy byłoby wobec tego niezgodne z postanowieniami Traktatu, przy braku konkretnego uzasadnienia, jeżeli funkcjonowanie
usług świadczonych w ogólnym interesie gospodarczym nie było wcześniej zagrożone. Komisja uważa, że byłoby właściwe, aby Państwa
Członkowskie informowały Komisję o każdym
rozszerzeniu specjalnych lub wyłącznych praw
oraz jego uzasadnieniu.
6.3.
Ograniczenia świadczenia usług pocztowych
ma potencjalny skutek wpływania na wymianę
handlową między Państwami Członkowskimi,
C 39
6.4.
Zgodnie z wyjaśnieniem w pkt. 8 lit. b) podpunkt vii), Państwa Członkowskie muszą monitorować warunki dostępu oraz korzystanie ze
specjalnych i wyłącznych praw. Nie muszą one
koniecznie powoływać w tym celu nowych organów, ale nie powinny one nadawać swojemu
operatorowi22, o którym mowa w pkt. 4.2, ani
organowi, który jest powiązany z tym operatorem (prawnie, administracyjnie i strukturalnie)
uprawnienia do nadzorowania nadanych wyłącznych praw oraz działalności operatorów
pocztowych ogólnie. Przedsiębiorstwom mającym pozycję dominującą nie wolno zezwolić na
sprawowanie takiej władzy nad ich konkurencją. Niezależność, zarówno w teorii jak i w
praktyce, organu nadzorującego od wszystkich
przedsiębiorstw nadzorowanych ma zasadnicze
znaczenie. System niezakłóconej konkurencji
wymagany ma mocy Traktatu może zostać zapewniony tylko jeżeli zostanie zagwarantowana
równość szans różnych podmiotów gospodarczych, włączając w to poufność wrażliwych informacji służbowych. Zezwolenie operatorowi
na sprawdzanie deklaracji jego konkurencji lub
przekazanie przedsiębiorstwu uprawnienia do
nadzorowania działalności jego konkurencji lub
współpracowanie przy nadawaniu koncesji
oznacza, że przedsiębiorstwo takie otrzymuje
informacje komercyjne o swojej konkurencji, a
zatem ma możliwość wpływania na działalność
tej konkurencji.
7.
OPERATORZY POCZTOWI A POMOC
PUBLICZNA
(a)
Zasady
Podczas gdy kilku operatorów, o których mowa
w pkt. 4.2, osiąga wysokie zyski, większość
wydaje się działać przy finansowym deficycie
lub blisko progu rentowności w zakresie operacji pocztowych, jakkolwiek informacje na temat
ich efektywności finansowej są ograniczone,
ponieważ stosunkowo niewielu operatorów re-
22
Zob. W szczególności sprawa C 18/88 RTT przeciwko GB-InnoBM [1991] Zb.Orz. I-5981, ust. 25 do 28.
C 39
PL
Dziennik Urzędowy Unii Europejskiej
gularnie publikuje odnośne informacje na poziomie wymaganym przy przeprowadzaniu audytów. Jednakże, bezpośrednie wsparcie finansowe w formie subsydiów lub pośrednie wsparcie finansowe, takie jak zwolnienia podatkowe,
jest udzielane w celu finansowania niektórych
usług pocztowych nawet, jeżeli faktyczne kwoty są często nieprzejrzyste.
Zgodnie z art. 93 ust. 3, od Państw Członkowskich wymaga się notyfikowania do Komisji w
celu zatwierdzenia wszystkich planów udzielania pomocy lub zmiany pomocy istniejącej. Co
więcej, od Komisji wymaga się monitorowania
pomocy, którą uprzednio zatwierdziła, lub która
datuje się z czasu sprzed wejścia w życie Traktatu lub sprzed przystąpienia danego Państwa
Członkowskiego.
(b)
Wszyscy dostawcy usług powszechnych podlegają obecnie dyrektywie Komisji 80/723/EWG
z dnia 25 czerwca 1980 r. w sprawie przejrzystości stosunków finansowych między Państwami Członkowskim a przedsiębiorstwami
publicznymi24, ostatnio zmienionej dyrektywą
93/84/EWG25. Poza ogólnym wymogiem przejrzystości sprawozdań finansowych operatorów,
o których mowa w pkt. 4.2, omawianym w pkt.
8 lit. b)(vi), Państwa Członkowskie muszą zatem zapewnić, że stosunki finansowe między
nimi a tymi operatorami są przejrzyste, zgodnie
z wymogami dyrektywy, aby następujące pozycje były w nich jasno wykazane:
Sprawa C 387/92 Banco de Credito Industrial przeciwko Ayuntamiento Valencia [1994] Zb.Orz. I-877.
24
Dz.U. L 195, z 29.7.1980, str. 35.
25
Dz.U. L 254, z 12.10.1993, str. 16.
środki publiczne udostępnione przez
inne przedsiębiorstwa publiczne lub instytucje finansowe;
(c)
faktyczne przeznaczenie tych środków
publicznych.
(a)
kompensowanie strat operacyjnych;
(b)
zapewnienie kapitału;
(c)
bezzwrotne granty lub pożyczki na warunkach preferencyjnych;
(d)
przyznanie przywilejów finansowych
przez zrzeczenie się zysków lub windykacji należnych kwot;
(e)
zrzeczenie się normalnego zwrotu z
użytych środków publicznych;
(f)
zrekompensowanie obciążeń finansowych nałożonych na władze publiczne.
Stosowanie art. 90 i 92
Do Komisji zwrócono się o zbadanie szeregu
przywilejów podatkowych nadanych operatorowi pocztowemu na podstawie art. 92 w
związku z art. 90 Traktatu. Komisja dążyła do
sprawdzenia, czy uprzywilejowane traktowanie
podatkowe mogłoby być zastosowane do wzajemnego subsydiowania działań tego operatora
w sektorach otwartych dla konkurencji. W
owym czasie, operator pocztowy nie miał systemu analitycznego rozliczania kosztów, służącego umożliwieniu Komisji rozróżnienia między działaniami zastrzeżonymi oraz konkurencyjnymi. Wobec tego, Komisja, na podstawie
ustaleń w badaniach przeprowadzonych na tym
obszarze, oceniła dodatkowe koszty ponoszone
przez operatora pocztowego w związku ze
świadczeniem usług powszechnych oraz porównała te koszty z przywilejami podatkowymi.
Komisja stwierdziła, że koszty przewyższyły te
przywileje i dlatego uznała, że badany system
podatkowy nie mógł prowadzić do subsydiowania wzajemnego działalności tego operatora w
obszarach konkurencyjnych26.
środki publiczne udostępnione bezpośrednio, w tym zwolnienia lub zniżki
podatkowe;
23
(b)
Komisja uważa w szczególności następujące
działania za udostępnianie środków publicznych:
Traktat czyni Komisję odpowiedzialną za egzekwowanie art. 92, według którego pomoc publiczna, która wpływa na wymianę handlową
między Państwami Członkowskimi Wspólnoty
jest niezgodna ze wspólnym rynkiem z wyjątkiem pewnych okoliczności, w których jest lub
może zostać przyznane wyłączenie spod tego
zakresu. Bez uszczerbku dla art. 90 ust. 2, do
usług pocztowych mają zastosowanie art. 92 i
9323.
(a)
6.2.1998
26
Sprawa NN 135/92, Dz.U. C 262, z 7.10.1995, str. 11.
6.2.1998
PL
Dziennik Urzędowy Unii Europejskiej
Warto zauważyć, że w swojej decyzji Komisja
zwróciła się do odnośnego Państwa Członkowskiego o zapewnienie, aby operator pocztowy
przyjął analityczny system rachunku kosztów
oraz o przedstawienie pisemnego sprawozdania
rocznego, które umożliwiłoby monitorowanie
zgodności z prawem wspólnotowym.
Sąd Pierwszej Instancji podtrzymał decyzję
Komisji i stwierdził, że przywileje podatkowe
dla tego operatora pocztowego stanowią pomoc
publiczną objętą wyłączeniem z zakazu określonego w art. 92 ust. 1 na podstawie art. 90 ust.
227.
8.
USŁUGA ŚWIADCZONA W OGÓLNYM
INTERESIE GOSPODARCZYM
(a)
Podstawowe zasady
8.1.
Art. 90 ust. 2 Traktatu zezwala na wyjątek od
stosowania przepisów Traktatu w przypadku,
gdy zastosowanie tych przepisów stanowi
prawną lub faktyczną przeszkodę w wykonywaniu poszczególnych zadań powierzonych
operatorom, o których mowa w pkt. 4.2, w celu
świadczenia usługi będącej w ogólnym interesie
gospodarczym. Bez uszczerbku dla praw
Państw Członkowskich w zakresie definiowania
konkretnych wymogów dla usług świadczonych
w ogólnym interesie gospodarczym, zadanie to
polega głównie na zapewnieniu i utrzymywaniu
pocztowych usług powszechnych, gwarantując,
według przystępnych, efektywnych pod względem kosztów i przejrzystych taryf, dostęp w całym kraju do publicznej sieci pocztowej w rozsądnej odległości oraz w rozsądnych godzinach
otwarcia, włączając w to wybieranie przesyłek
pocztowych z dostępnych skrzynek pocztowych
lub punktów wybierania na całym terytorium
oraz terminowe doręczanie tych przesyłek pod
wskazane adresy, a także związane z tym usługi
powierzone tym operatorom na podstawie środków o charakterze regulacyjnym w odniesieniu
do powszechnego doręczania o określonej jakości. Usługa powszechna ma podlegać zmianom
w reakcji na uwarunkowania społeczne, gospodarcze i techniczne oraz zapotrzebowanie ze
strony użytkowników.
Interes ogólny, o którym mowa, wymaga dostępności we Wspólnocie prawdziwie zintegrowanej publicznej sieci pocztowej, umożliwiającej sprawny obieg informacji a tym samym
27
Sprawa T-106/95 FFSA przeciwko Komisji [1997] Zb.Orz. II-229.
C 39
sprzyjającej, z jednej strony, konkurencyjności
europejskiego przemysłu i rozwojowi handlu
oraz większej spójności między regionami a
Państwami Członkowskimi, a z drugiej strony,
usprawnianiu kontaktów społecznych między
obywatelami Unii. W definicji obszaru zastrzeżonego muszą zostać uwzględnione środki finansowe niezbędne do świadczenia usługi będącej w ogólnym interesie gospodarczym.
8.2.
Środki finansowe na utrzymanie i usprawnianie
tej sieci publicznej w dalszym ciągu pochodzą
głównie z działalności, o której mowa w pkt.
2.3.
Obecnie, oraz w braku harmonizacji na szczeblu
wspólnotowym, większość Państw Członkowskich ustaliło limity monopolu przez odniesienie do wagi przesyłki. Niektóre Państwa Członkowskie stosują połączony limit wagowocenowy podczas, gdy jedno Państwo Członkowskie stosuje tylko limit cenowy. Informacje
zebrane przez Komisję na temat przychodów
uzyskanych z przepływu przesyłek w Państwach Członkowskich wydają się wskazywać,
że utrzymywanie specjalnych lub wyłącznych
praw w odniesieniu do tego rynku mogłoby wystarczać, w braku wyjątkowych okoliczności, do
zagwarantowania ulepszenia i utrzymania publicznej sieci pocztowej.
Usługa, dla której Państwa Członkowskie mogą
zastrzec specjalne lub wyłączne prawa, w zakresie koniecznym do zapewnienia utrzymania
usługi powszechnej, jest zharmonizowana w
Dyrektywie Pocztowej. W zakresie, w jakim
Państwa Członkowskie przyznają specjalne lub
wyłączne prawa w odniesieniu do tej usługi,
usługa powinna być uznana za osobny rynek
produktowy przy ocenie indywidualnych przypadków, w szczególności w odniesieniu do
direct mail, dystrybucji poczty przychodzącej w
obrocie zagranicznym, poczty wychodzącej w
obrocie zagranicznym, a także w odniesieniu do
wybierania, sortowania i przemieszczania przesyłek. Komisja uwzględni fakt, że rynki te są w
całości lub w części zliberalizowane w szeregu
Państw Członkowskich.
8.3.
Stosując przepisy o konkurencji oraz inne odnośne przepisy Traktatu do sektora pocztowego,
Komisja, działając na podstawie skargi lub z
urzędu, uwzględni zharmonizowaną definicję
podaną w Dyrektywie Pocztowej przy ocenie,
czy zakres zastrzeżonego obszaru może być
uzasadniony na mocy art. 90 ust.2. Punktem
wyjścia będzie domniemanie, że, w zakresie, w
jakim mieszczą się one w granicach zastrzeżo-
C 39
PL
Dziennik Urzędowy Unii Europejskiej
przychodzącej w obrocie zagranicznym29 w celu
uniknięcia sztucznej zmiany organizacji przebiegu przesyłek, która spowodowałaby wzrost
udziału przesyłek w obrocie zagranicznym we
wspólnotowym przebiegu przesyłek. Takie
ograniczenia mogą tylko dotyczyć przesyłek z
zastrzeżonego obszaru usług. Oceniając sytuację w indywidualnych przypadkach, Komisja
uwzględni odnośne konkretne okoliczności zachodzące w Państwach Członkowskich.
nego obszaru według definicji określonej w Dyrektywie Pocztowej, specjalne lub wyłączne
prawa będą prima facie uzasadnione na mocy
art. 90 ust. 2. Domniemanie to może zostać jednak obalone jeżeli fakty w sprawie wskazują, że
ograniczenie nie spełnia warunków art. 90
ust.228.
8.4.
8.5.
Rynek direct mail w dalszym ciągu się rozwija
w różnym tempie w różnych Państwach Członkowskich, co utrudnia Komisji określenie na
tym etapie, w sposób ogólny, obowiązków
Państw Członkowskich dotyczących tej usługi.
Dwie zasadnicze kwestie w odniesieniu do
direct mail stanowią potencjalne nadużycie
przez klientów taryfikacji i liberalizacji tej
usługi (przy czym zastrzeżone przesyłki są dostarczane przez alternatywnych operatorów tak,
jakby nie były one niezastrzeżonymi przesyłkami direct mail) w celu obejścia zastrzeżonych
usług, o których mowa w pkt. 8.2. Dane z
Państw Członkowskich, które nie ograniczają
usług w zakresie direct mail, takich jak Hiszpania, Włochy, Holandia, Austria, Szwecja i Finlandia, nie są w dalszym ciągu rozstrzygające i
nie umożliwiają jeszcze definitywnej ogólnej
oceny. Biorąc pod uwagę tę niepewność, uznaje
się za właściwe działanie tymczasowe w odniesieniu do indywidualnych przypadków. Jeżeli
konkretne okoliczności czynią to koniecznym
oraz bez uszczerbku dla pkt. 8.3, Państwa
Członkowskie mogą utrzymywać niektóre istniejące ograniczenia usług w zakresie direct
mail lub wprowadzić koncesjonowanie, w celu
uniknięcia sztucznych zakłóceń ruchu i znaczącej destabilizacji przychodów.
28
8.6.
Wybieranie, sortowanie i przemieszczanie przesyłek pocztowych było lub jest obecnie w coraz
większym stopniu otwierane dla stron trzecich
przez operatorów pocztowych w szeregu
Państw Członkowskich. Biorąc pod uwagę, że
skutki takiego otwarcia dla przychodów mogą
być różne w zależności od sytuacji w różnych
Państwach Członkowskich, niektóre Państwa
Członkowskie mogą, w określonych okolicznościach uczynić koniecznym, bez uszczerbku dla
pkt. 8.3, utrzymanie niektórych istniejących
ograniczeń w zakresie wybierania, sortowania i
przemieszczania przesyłek pocztowych przez
pośredników30, aby umożliwić niezbędną restrukturyzację operatora, o którym mowa w pkt.
4.2. Ograniczenia takie powinny w zasadzie być
stosowane tylko do przesyłek pocztowych objętych istniejącymi monopolami, nie powinny
ograniczać tego, co już zostało przyjęte w danym Państwie Członkowskim, i powinny być
zgodne z zasadą niedyskryminującego dostępu
do sieci pocztowej według tego, co wskazano w
pkt. 8 lit. b)(vii).
(b)
Warunki stosowania art. 90 ust. 2 do sektora
pocztowego
W odniesieniu do rozprowadzania poczty przychodzącej w obrocie zagranicznym, system należności końcowych otrzymywanych przez operatora pocztowego Państwa Członkowskiego z
tytułu doręczania poczty w obrocie zagranicznym od operatora Państwa Członkowskiego pochodzenia jest obecnie poddawany przeglądowi
w celu dostosowania należności końcowych,
które w wielu przypadkach są zbyt niskie, do
faktycznych kosztów doręczania.
Bez uszczerbku dla pkt. 8.3, Państwa Członkowskie mogą utrzymać niektóre istniejące
ograniczenia w zakresie dystrybucji poczty
W odniesieniu do limitów stosowania wyjątku określonego w art.
90 ust.2, zob. stanowisko przyjęte przez Trybunał Sprawiedliwości
w następujących sprawach: Sprawa C 179/90 Merci convenzionali
porto di Genova przeciwko Siderurgica Gabrielli [1991] Zb.Orz. I1979; Sprawa C 41/90 Klaus Höfner and Fritz Elser przeciwko
Macroton [1991] Zb.Orz. I-5889
6.2.1998
Następujące warunki powinny mieć zastosowanie w odniesieniu do wyjątku określonego w
art. 90 ust. 2:
(i)
Liberalizacja innych usług pocztowych
Z wyjątkiem usług, których zastrzeżenie jest
konieczne, i na zastrzeżenie których zezwala
Dyrektywa Pocztowa, Państwa Członkowskie
powinny cofnąć wszystkie specjalne lub wyłączne prawa do świadczenia usług pocztowych
29
Może to dotyczyć w szczególności poczty z jednego państwa, która
jest doręczana przez firmy komercyjne do innego państwa, która
ma zostać wprowadzona do publicznej sieci pocztowej za pośrednictwem operatora pocztowego tego drugiego państwa.
30
Nawet w sytuacji monopolu, nadawcy będą mieli swobodę korzystania z konkretnych usług świadczonych przez pośrednika, takich
jak (wstępne) sortowanie przed nadaniem u operatora pocztowego.
6.2.1998
PL
Dziennik Urzędowy Unii Europejskiej
Wszystkie te obowiązki powinny być obiektywne, niedyskryminujące i przejrzyste.
w zakresie, w jakim wykonywanie konkretnego
zadania przydzielonego operatorom, o których
mowa w pkt. 4.2 w ramach świadczenia usługi
będącej w ogólnym interesie gospodarczym nie
jest utrudnione, z mocy prawa lub faktycznie, z
wyjątkiem przesyłek, które są związane z wykonywaniem oficjalnych uprawnień, i powinny
one podjąć wszelkie niezbędne działania, aby
zagwarantować prawo wszystkich podmiotów
gospodarczych do świadczenia usług pocztowych. Nie uniemożliwia to Państwom Członkowskim uzależnienia świadczenia takich usług,
w razie potrzeby, od procedur deklaracji lub
koncesji według klasy oraz, w razie potrzeby,
indywidualnych procedur koncesjonowania,
mających na celu wyegzekwowanie zasadniczych wymogów oraz zabezpieczenie powszechnej usługi. Państwa Członkowskie powinny, w takim przypadku, zapewnić, że warunki określone w tych procedurach są przejrzyste, obiektywne i nie mają skutku dyskryminującego, oraz że działa sprawna procedura odwoływania się do sądów od każdej odmowy.
(ii)
(iii)
Brak mniej restrykcyjnych środków w
celu zapewnienia usług będących w
ogólnym interesie gospodarczym
(iv)
Monitorowanie przez niezależny organ
regulacyjny
Monitorowanie realizacji zadań z zakresu
świadczenia usług publicznych przez operatorów, o których mowa w pkt. 4.2 oraz otwartego
dostępu do publicznej sieci pocztowej oraz, w
stosownych przypadkach, udzielanie koncesji
lub kontrola deklaracji, a także przestrzegania
przez podmioty gospodarcze specjalnych lub
wyłącznych praw operatorów, o których mowa
w pkt. 4.2, powinno być zapewnione przez organ lub organy niezależne od tych operatorów32.
Jeżeli operator, o którym mowa w pkt. 4.2, nie
będzie świadczył w sposób satysfakcjonujący
wszystkich elementów usługi powszechnej
wymaganych na podstawie Dyrektywy Pocztowej (takich jak zapewnienie każdemu obywatelowi w danym Państwie Członkowskim, a
szczególnie zamieszkałym na obszarach odizolowanych, dostępu do gazet, czasopism i książek), nawet przy korzystaniu z powszechnej
sieci pocztowej i specjalnych lub wyłącznych
praw, dane Państwo Członkowskie musi podjąć
działania31. Zamiast rozszerzać już nadane prawa, Państwa Członkowskie powinny stworzyć
możliwość świadczenia usług przez konkurencję i w tym celu mogą nałożyć obowiązki na tę
konkurencję poza zasadniczymi wymogami.
Zgodnie z art. 3 Dyrektywy Pocztowej, Państwa Członkowskie
zapewnią, by użytkownicy korzystali z prawa do usługi powszechnej.
Proporcjonalność
Państwa Członkowskie powinny ponadto zapewnić, że zakres wszelkich przyznanych praw
specjalnych i wyłącznych jest proporcjonalny
do ogólnego interesu gospodarczego, który jest
realizowany przez korzystanie z tych praw. Zakaz doręczania we własnym zakresie, to znaczy
świadczenia usług pocztowych przez osobę fizyczną lub prawną (w tym organizację siostrzaną lub zależną), która jest nadawcą poczty, lub
wybieranie i przemieszczanie takich przesyłek
przez stronę trzecią działającą wyłącznie w jej
imieniu nie byłby na przykład proporcjonalny
do celu zagwarantowania odpowiednich zasobów dla publicznej sieci pocztowej. Państwa
Członkowskie muszą także dostosować zakres
tych specjalnych lub wyłącznych praw, zgodnie
ze zmianami w zakresie potrzeb i warunków, w
jakich usługi pocztowe są świadczone oraz biorąc pod uwagę wszelką pomoc publiczną udzieloną operatorowi, o którym mowa w pkt. 4.2.
Prawa wyłączne mogą zostać przyznane lub
utrzymane tylko w przypadku, gdy są one niezbędne do zapewnienia realizacji zadań będących w ogólnym interesie gospodarczym. W
wielu obszarach wejście na rynek przez nowe
firmy, na podstawie ich konkretnych umiejętności i fachowej wiedzy, mogłoby przyczynić się
do realizacji usług będących w ogólnym interesie gospodarczym.
31
C 39
Organ ten powinien zapewnić w szczególności,
że: kontrakty na świadczenie usług zastrzeżonych są w pełni przejrzyste, są fakturowane
osobno i odróżnione od usług niezastrzeżonych,
takich jak drukowanie, etykietowanie i kopertowanie; że warunki i zasady usług, które są
częściowo zastrzeżone a częściowo zliberalizowane są osobne; oraz że zastrzeżony element
jest otwarty dla wszystkich korzystających z
poczty, niezależnie od tego, czy jest nabywana
składowa niezastrzeżona czy nie.
32
Patrz w szczególności art. 9 i 22 Dyrektywy Pocztowej.
C 39
PL
(v)
Dziennik Urzędowy Unii Europejskiej
Efektywne monitorowanie usług zastrzeżonych
Zadania wykluczone z zakresu konkurencji powinny być efektywnie monitorowane przez
Państwo Członkowskie, zgodnie z opublikowanymi celami w zakresie usług i poziomów ich
realizacji, a ich wykonanie powinno być objęte
regularną i publiczną sprawozdawczością.
(vi)
Przejrzystość rozliczeń
Każdy operator, o którym mowa w pkt. 4.2 wykorzystuje jedną sieć pocztową w celu konkurowania na różnych rynkach.
Operatorzy obsługujący powszechną sieć pocztową mogą łatwo stosować dyskryminację pod
względem cen i usług między lub w obrębie
klas klientów, zważywszy na znaczące narzuty,
których nie można w pełni i precyzyjnie przyporządkować żadnej konkretnej usłudze. Jest
zatem niezwykle trudno ustalić subsydia wzajemne w ich obrębie, zarówno między różnymi
etapami opracowywania przesyłek w publicznej
sieci pocztowej jak i między usługami zastrzeżonymi a usługami świadczonymi na warunkach konkurencji. Co więcej, szereg operatorów
oferuje taryfy preferencyjne dla przesyłek o
charakterze kulturalnym, które wyraźnie nie
pokrywają średnich kosztów łącznych. Państwa
Członkowskie są zobowiązane przez art. 5 i 90
do zapewnienia pełnego przestrzegania prawa
wspólnotowego. Komisja uważa, że najbardziej
właściwym sposobem wypełnienia tego obowiązku byłoby wymaganie przez Państwa
Członkowskie od operatorów, o których mowa
w pkt. 4.2, prowadzenia osobnej dokumentacji
finansowej, wykazującej osobno m.in. koszty i
przychody związane ze świadczeniem usług
wykonywanych na mocy ich praw wyłącznych i
tych, które są świadczone w warunkach konkurencji, oraz umożliwiającej uzyskanie pełnego
dostępu do warunków stosowanych w poszczególnych punktach dostępu publicznej sieci
pocztowej. Usługi, na które składają się elementy mieszczące się w zakresie usług zastrzeżonych i konkurencyjnych, powinny także rozróżniać między kosztami każdego elementu. Wewnętrzne systemy rozliczeń powinny działać
zgodnie z zasadami rachunkowości stosowanymi w sposób ciągły i obiektywnie uzasadnionymi. Sprawozdania finansowe powinny być
sporządzane, poddawane audytowi przez niezależnego audytora, który może zostać powołany
przez krajowy organ regulacyjny, oraz publikowane zgodnie z odnośnym wspólnotowym i
6.2.1998
krajowym ustawodawstwem mającym zastosowanie do organizacji komercyjnych.
(vii)
Niedyskryminujący dostęp do sieci
pocztowej
Operatorzy powinni świadczyć powszechne
usługi pocztowe przez umożliwianie niedyskryminującego dostępu do klientów lub pośredników we właściwych publicznych punktów dostępu, zgodnie z potrzebami tych użytkowników.
Warunki dostępu, w tym kontrakty (w przypadku ich oferowania) powinny być przejrzyste,
publikowane we właściwy sposób i oferowane
na zasadzie niedyskryminującej. Taryfy preferencyjne wydają się być oferowane przez niektórych operatorów konkretnym grupom klientów w sposób nieprzejrzysty. Państwa Członkowskie powinny monitorować warunki dostępu do sieci w celu zapewnienia, że nie występuje dyskryminacja ani pod względem warunków
korzystania ani należnych opłat. Należy zapewnić w szczególności, że pośrednicy, w tym operatorzy z innych Państw Członkowskich, mogą
wybierać spośród dostępnych punktów dostępu
do publicznej sieci pocztowej oraz uzyskać dostęp w rozsądnym okresie na warunkach cenowych opartych na kosztach, w których
uwzględnia się faktycznie wymagane usługi.
Obowiązek zapewnienia niedyskryminującego
dostępu do publicznej sieci pocztowej nie oznacza, że od Państw Członkowskich wymaga się
zapewnienia dostępu tak, aby przesyłki z korespondencją z ich terytorium, które zostały dostarczone przez firmy komercyjne do innego
państwa, z naruszeniem monopolu pocztowego,
zostały wprowadzone do publicznej sieci pocztowej za pośrednictwem operatora pocztowego
tego drugiego państwa, jedynie w celu wykorzystania niższych taryf pocztowych. Inne powody ekonomiczne, takie jak koszty produkcji i
obiekty, wartości dodane lub poziom usług oferowanych w innych Państwach Członkowskich
nie są uważane za niewłaściwe. Oszustwa mogą
zostać poddane karom przez niezależny organ
regulacyjny.
Obecnie niekiedy odmawia się dostępu do sieci
pocztowych w obrocie zagranicznym lub dopuszcza się go tylko z zastrzeżeniem pewnych
warunków dla przesyłek pocztowych, których
proces produkcyjny obejmuje przesyłanie danych zagranicę zanim te przesyłki pocztowe
uzyskują fizyczną formę. Przypadki te są zwykle zwane przesyłaniem danych w formie elek-
6.2.1998
PL
Dziennik Urzędowy Unii Europejskiej
tronicznej. W obecnych warunkach może faktycznie występować problem ekonomiczny dla
operatora usług pocztowych, który doręcza
pocztę, ze względu na poziom należności końcowych stosowanych między operatorami pocztowymi. Operatorzy dążą do rozwiązania tego
problemu przez wprowadzenie właściwego systemu należności końcowych.
Komisja może zwrócić się do Państw Członkowskich, zgodnie z pierwszym akapitem art. 5
Traktatu, o informowanie jej o zastosowanych
warunkach dostępu i ich uzasadnieniu. Komisja
nie może ujawniać informacji uzyskanych na
taką prośbę w zakresie, w jakim są one objęte
obowiązkiem dochowania tajemnicy służbowej.
9.
PRZEGLĄD
Niniejsze obwieszczenie zostało przyjęte na
szczeblu wspólnotowym w celu ułatwienia oceny niektórych zachowań przedsiębiorstw oraz
niektórych środków podejmowanych przez państwo, a dotyczących usług pocztowych. Właściwym jest, aby po pewnym okresie rozwoju,
ewentualnie do roku 2000, Komisja dokonała
oceny sektora pocztowego w odniesieniu do
przepisów Traktatu, w celu ustalenia, czy wymagane są modyfikacje poglądów przedstawionych w niniejszym obwieszczeniu, biorąc pod
uwagę względy społeczne, gospodarcze czy
technologiczne oraz na podstawie doświadczenia wynikającego z poszczególnych przypadków zachodzących w sektorze pocztowym. W
odpowiednim czasie Komisja dokona globalnej
oceny sytuacji w sektorze pocztowym w świetle
celów niniejszego obwieszczenia.
C 39