Strategia NATO a problemy bezpieczeństwa

Komentarze

Transkrypt

Strategia NATO a problemy bezpieczeństwa
Strategia NATO a problemy bezpieczeństwa
2014-03-31
Konferencja „Polityczno-wojskowe implikacje członkostwa Polski w
NATO” początkowo miała wpisywać się w rocznicową refleksję o NATO. Mieliśmy wspólnie
zastanowić się, co wynika z 15 lat członkostwa Polski w Sojuszu? Jakiego NATO chcemy i jakie
wyłania nam się z poafgańskiej mgły? Kryzys ukraiński istotnie zmienia kontekst tej refleksji.
Rosyjska polityczno-wojskowa interwencja na Krymie oznacza koniec konwencjonalnie
pojmowanej racjonalności Kremla. Nie chodzi o doszukiwanie się w tej polityce szaleństwa – jest
ona bowiem swoiście racjonalna (w kategoriach świata przeszłego lub nieistniejącego). Ma także
swoje doktrynalne i polityczne uzasadnienia. Wymaga jednak nowej odpowiedzi Zachodu, nie
ograniczającej się tylko do odstraszania i obrony – zauważa dr hab. Robert Kupiecki, wiceminister
obrony narodowej, były ambasador RP w Waszyngtonie.
Kryzysy jako momenty dysfunkcjonalności w relacjach międzynarodowych i jako momenty
niepewności dla państw dotkniętych ich skutkami, mają jednak swoje pozytywne strony:
– na poziomie polityk narodowych, kończą dyskusję o potrzebie posiadania i unowocześniania sił
zbrojnych i wątpliwości co do zakresu finansowania bezpieczeństwa i obronności – to
dostrzegamy także w Polsce;
– w relacjach sojuszniczych, skłaniają do myślenia o stanie rozwiązań obronnych i wzajemnych
gwarancji, do trzeźwej oceny koniecznej równowagi sojuszniczych misji oraz porzucenia iluzji, że
bezpieczeństwo jest dane raz na zawsze, a groźba agresji terytorialnej w Europie zniknęła jeszcze
w ubiegłym stuleciu.
Można założyć, że NATO nie będzie już takie samo – co widzimy choćby w gwałtownej
przebudowie przygotowań do szczytu w Newport we wrześniu tego roku. Trzeba jednak
zaznaczyć, że sytuacja we wschodnim sąsiedztwie Sojuszu nie monopolizuje ani percepcji
bezpieczeństwa, ani strategii NATO.
* * *
Trzy unikalne czynniki niezmiennie określają strategiczną pozycję NATO w świecie. Pierwszym
jest połączenie siły militarnej USA i demokratycznych państw Europy. Potencjał wojskowy,
polityczny i gospodarczy NATO pozostaje największy na świecie. Pytania odnoszą się jednak do
kwestii, jakie zagrożenia NATO postrzega jako dominujące, ile i jak zdefiniowanej siły potrzeba,
Autor: dr hab. Robert Kupiecki
Strona: 1
jak jej używać, jak dzielić związane z tym obciążenia?
Drugi dotyczy oparcia współpracy wojskowej na politycznej solidarności w obronie
bezpieczeństwa, integralności terytorialnej, rozwoju i sojuszniczej wspólnoty wartości.
Trzeci wiąże się ze zdolnością adaptacji, pozwalającą na dostosowanie się NATO do
ewoluujących zagrożeń. Kolejne pozimnowojenne koncepcje strategiczne harmonijnie łączą
zadania kolektywnej obrony z misjami Sojuszu realizowanymi poza obszarem
północnoatlantyckim. W pewnym uproszczeniu tę strategiczną drogę można określić jako „od
regionalizmu do globalizacji misji NATO”.
Wspomnianą „globalizację” rozumieć należy nie tylko geograficznie ale i przedmiotowo, jako
reakcję na zagrożenia wieloskładnikowe i transgraniczne. Globalizacja nie oznacza zastąpienia
terytorialnie zorientowanej misji obronnej lecz jej poszerzenie. Tworzy ona jednak naciski na
decyzje NATO, zasoby wojskowe oraz wymusza priorytetyzację kierunków planowania
obronnego. Nie należy też dosłownie traktować zderzenia „regionalnej i globalnej” misji NATO. Ani
bowiem ta tradycyjna (traktatowa) nie wyczerpuje współczesnej definicji zadań sojuszniczych ani
też ta realizowana out-of-area nie tworzy automatycznie nowego środowiska dla sojuszniczych
działań. Obie przestrzenie występują obok siebie jako punkt odniesienia strategii NATO.
Globalizacja sojuszniczej misji nigdy nie otrzymała sankcji oczywistego i bezdyskusyjnego w
każdej sytuacji zadania organizacji. Jej egzekucja, choć nie wolna od precedensów (np. w
odniesieniu do operacji powietrznej nad Serbią w 1999 r.), otrzymała dwa istotne ograniczające
założenia: legalizmu polegającego na konieczności uzyskania mandatu Rady Bezpieczeństwa
ONZ dla tego rodzaju działań oraz konsensu – związanego z decyzjami Rady
Północnoatlantyckiej. O zakresie ponadregionalnego mandatu NATO decyduje zatem nie
obiektywna potrzeba działań w obliczu zagrożeń, lecz jednomyślna decyzja sojuszników.
* * *
Strategia NATO w okresie zimnej wojny koncentrowała się na obronie obszaru
północnoatlantyckiego. Sojusznicze podejście do zagadnień bezpieczeństwa i obrony ewoluowało
w ciągu ponad czterech zimnowojennych dekad ale jedno założenie pozostawało niezmienne:
działania NATO planowano wyłącznie w odniesieniu do zamiaru lub konsekwencji faktu agresji
zewnętrznej przeciwko własnemu terytorium. Dlatego nie odnajdziemy wojsk pod sojuszniczą
flagą pośród uczestników operacji pokojowych ONZ (choć inaczej rzecz się miała z
zaangażowaniem sił poszczególnych państw członkowskich). Teoretycznie zezwalały przecież na
to zapisy Karty Narodów Zjednoczonych. NATO jednak konsekwentnie unikało ścisłego określenia
się jako „organizacji regionalnej” z konsekwencjami wynikającymi z art. 53 Karty. Swego rodzaju
terytorialność realizowanej misji NATO była tyleż manifestacją przywiązania do kolektywnej
obrony, co świadomym zawężeniem pola pośredniej konfrontacji z przeciwnym blokiem.
Autor: dr hab. Robert Kupiecki
Strona: 2
* * *
Zmiany w Europie i nowa sytuacja strategiczna związana z upadkiem reżimów komunistycznych
oraz rozpadem ZSRR stopniowo przełamały samoograniczenia strategii NATO. Koncepcja
strategiczna z 1991 r. po raz pierwszy w historii Sojuszu wskazywała, iż największym
zagrożeniem dla niego nie jest agresja dużej skali w Europie, lecz konflikty regionalne w
sąsiedztwie. Nowe podejście strategiczne NATO oparte zostało na uzupełnieniu dwóch filarów
wskazanych w Raporcie Harmela (utrzymanie zdolności do kolektywnej obrony i dialog polityczny)
o współpracę polityczno-wojskową z byłymi przeciwnikami. Na tej podstawie uruchomiono
pierwsze forum konsultacji z tym krajami, Północnoatlantycką Radę Współpracy (1991), a
następnie program Partnerstwa dla Pokoju (1994) stanowiący płaszczyznę praktycznego
współdziałania, a dla części z nich początek drogi do członkostwa w Sojuszu.
Kolejne ramy strategiczne przyjęto w Waszyngtonie w kwietniu 1999 r., kilka tygodni po tym jak
Polska, Czechy i Węgry przystąpiły do NATO. Dokument odzwierciedlał przekonanie sojuszników
o trwałej poprawie środowiska bezpieczeństwa w Europie, w tym przede wszystkim o malejącym
zagrożeniu agresją zbrojną dużej skali. Zasadniczo nowym elementem było uwzględnienie
możliwości realizacji przez NATO operacji pokojowych i humanitarnych poza obszarem
euroatlantyckim. Sojusz miał w tym czasie za sobą już zarówno pierwsze bojowe użycie własnych
sił powietrznych poza obszarem traktatowym, jak i szereg operacji lądowych i morskich
zrealizowanych na Bałkanach.
Ostatnia, jak dotąd, strategia NATO przyjęta w Lizbonie w 2010 r., nie odrzucając możliwości
wystąpienia klasycznego zagrożenia agresją dużej skali, przynosi szeroki katalog tzw. nowych
zagrożeń dla bezpieczeństwa państw członkowskich. Obejmują one proliferację technologii rakiet
balistycznych oraz broni masowego rażenia, terroryzm, niestabilność regionalną, zagrożenia w
cyberprzestrzeni, zagrożenia dla bezpieczeństwa energetycznego a także te, związane z
rozwojem nowoczesnych technologii, czy wreszcie zmiany klimatyczne. Nie wszystkie z tych
problemów przekładają się jednak na konkretne wymogi dla sił zbrojnych. Niektóre, jak
bezpieczeństwo energetyczne czy zmiany klimatyczne to obszary, w których Sojusz może być
zaledwie jednym z wielu czynników poprawy sytuacji.
Aktualna koncepcja strategiczna wskazuje trzy podstawowe zadania Sojuszu: obronę kolektywną,
reagowanie kryzysowe oraz współpracę z partnerami. Konsoliduje ona tym samym podejście
poszerzające zadania wojskowo-polityczne organizacji, zarysowujące się w kolejnych edycjach
koncepcji strategicznych NATO po 1989 r. Pomimo traktowania kolektywnej obrony jako
najważniejszej sojuszniczej funkcji, państwa członkowskie uznawały zagrożenie klasyczną agresją
terytorialną jako niskie a podejmowanie wyzwań poza własnymi granicami jako potrzebne i coraz
Autor: dr hab. Robert Kupiecki
Strona: 3
bardziej prawdopodobne. Ten kierunek myślenia zdawały się przez lata wspierać operacyjne
fakty: przez blisko dwie dekady Sojusz angażował się na Bałkanach, w Iraku, Afganistanie, wokół
Libii, na Morzu Śródziemnym i w Zatoce Adeńskiej.
Państwa NATO przez dwie dekady korzystały ze stabilności gwarantującej dobre warunki rozwoju.
Pochodząca stąd mentalność dywidendy pokoju, to dość typowe zachowanie państw w
warunkach pokoju. Jak dowodzi historia, niedostatek bezpośrednich zagrożeń nie sprzyja
poważnym wysiłkom wojskowych. Od schyłku pierwszej dekady XXI w. nałożyły się na ten proces
skutki kryzysu finansowego, w latach 2008-2013 obniżające wydatki obronne w skali całego NATO
o kilkadziesiąt miliardów dolarów. Istotnym składnikiem tej sytuacji jest rosnąca w ostatnich latach
presja USA na sojuszników europejskich, zmierzająca do złożenia na nich większej niż dotąd
części wysiłku wojskowego organizacji.
* * *
Szerokość form, celów i aspiracji polityki partnerskiej NATO rozwiniętych w minionych latach,
stawia pytanie o przyszłą treść tej polityki a także jej sterowalność i strategiczną orientację.
Obejmuje ona dziś współpracę z pięćdziesięcioma państwami, dla której nie ma przecież jednej
miary: w Europie, na obszarze byłego ZSRR, w Azji, na Bliskim Wschodzie, czy Oceanie
Spokojnym. Wieloletnie uczestnictwo w operacji afgańskiej licznych państw partnerskich i
bezprecedensowe zbliżenie ich z rozwiązaniami wojskowymi NATO, zmieniło do pewnego stopnia
wzajemne relacje. Partnerzy, oferując do misji żołnierzy i zasoby militarne, zyskali pozycję strony
domagającej się dopuszczenia do „kuchni” planowania wojskowego i procesów decyzyjnych.
NATO zaś straciło ekskluzywną pozycję „dawcy” we wzajemnych kontaktach, korzystając netto ze
zdolności wojskowych partnerów biorących udział w sojuszniczych operacjach.
W obecnych realiach budżetowych udział partnerów w misjach sojuszniczych przestał być dla
Brukseli eksperymentem polityczno – wojskowym, stając się istotnym składnikiem w procesie
operacyjnego „składania” potrzebnych sił i środków. Partnerzy domagający się głosu i czynnego
udziału w stosownych procedurach (absolutnie zrozumiałych w odniesieniu do działań
wykorzystujących ich siły wojskowe), postawili jednak przed Sojuszem istotny problem. Dotyczy
on właściwego traktowania subkontraktorów działań wojskowych NATO i utrzymania integralności
procesów planistycznych. Kompromis w tej mierze musiałby bowiem wiązać się z zatarciem
różnicy w statusie sojusznika i państwa nie należącego do NATO. W istocie jednak różnicy tej
zatrzeć nie sposób. Polega ona wszak na kluczowej dla Sojuszu kwestii formalnego stosunku do
zobowiązań na rzecz kolektywnej obrony.
Związane z tym są relacje Sojuszu z partnerami instytucjonalnymi, szczególnie z Unią Europejską.
Praktyczne stosunki, ze względu na problemy natury politycznej, nie osiągnęły wciąż pożądanej
dynamiki, ogniskując się na praktycznej współpracy, często o charakterze nieformalnym.
Autor: dr hab. Robert Kupiecki
Strona: 4
* * *
W 2014 r. zakończy się trwające ponad dekadę intensywne zaangażowanie NATO w Afganistanie.
Sojusz planuje optymalne wykorzystanie „pauzy operacyjnej” dla poprawy zdolności wojskowych.
Szczyt w Newport we wrześniu stworzy dogodną okazję do decyzji w tym zakresie.
Po pierwsze, ustalenia powinny dać asumpt do wzmocnienia obrony kolektywnej, w tym
utrzymania w zasobach narodowych zdolności na potrzeby operacji najbardziej wymagających
(powyżej korpusu), rozwoju sił szybkiego reagowania, intensyfikacji ćwiczeń sojuszniczych, a
także umocnienia innych narzędzi wojskowych (np. Struktury Sił NATO). Kluczową rolę w tym
procesie odegrać powinna tzw. Inicjatywa Sił Połączonych (CFI), przyjęta na szczycie w Chicago.
Jej celem jest utrzymanie gotowości i interoperacyjności, poprzez intensyfikację szkoleń, ćwiczeń
oraz rozwój sił wysokiej gotowości (Sił Odpowiedzi NATO).
Po drugie, szczyt powinien wyeksponować znaczenie nowoczesnej więzi transatlantyckiej. Winna
ona obejmować utrzymanie zaangażowania USA w Europie ale także realne zwiększenie udziału
Europejczyków we wspólnych wydatkach wojskowych.
NATO musi także utrzymać w polu widzenia możliwe negatywne skutki zmian w sytuacji
bezpieczeństwa w trzech obszarach o strategicznym znaczeniu dla pokoju światowego:
– chodzi tu przede wszystkim o możliwe konsekwencje rosnącej siły gospodarczej i militarnej oraz
politycznej asertywności Chin a także odpowiedzi na te procesy państw regionu Azji i Pacyfiku,
poszukujących współpracy ze Stanami Zjednoczonymi. Azjatycki pivot w polityce bezpieczeństwa
USA, jakkolwiek trafnie rozpoznający wyzwania, nie powinien jednak prowadzić do osłabienia
transatlantyckiej więzi z europejskimi sojusznikami,
– postępująca destabilizacja na obszarze Bliskiego Wschodu i Afryki Północnej powoduje rosnącą
presję na udział państw europejskich w działaniach stabilizacyjnych w tym obszarze,
– wreszcie trudne sąsiedztwo wschodnie NATO a zwłaszcza konfrontacyjne nastawienie Rosji,
kładą się cieniem na sytuacji bezpieczeństwa na wschodniej flance Sojuszu.
* * *
Do początków 2014 r. mogło się wydawać, że przygotowania do wrześniowego szczytu NATO w
Newport będą się toczyły wg logiki zrównoważonego rozwoju zdolności wojskowych, dla których
jedynym punktem odniesienia jest zakończenie misji ISAF. O ile jednak nie zmienia się istota
potrzeb, którymi pozostają wiarygodne zdolności wojskowe, o tyle nowy kontekst dla tego procesu
stanowi polityczno-wojskowy kryzys na Ukrainie, zaostrzony rosyjskim naruszeniem integralności
terytorialnej tego państwa. Lizbońska koncepcja strategiczna głosi, że zagrożenie atakiem
konwencjonalnym na członków Sojuszu jest niskie, ale nie może być ignorowane. Wyłączywszy
doświadczenia krótkiej wojny rosyjsko – gruzińskiej z sierpnia 2008 r., rzeczy nie do pomyślenia,
jak zmiana granic państw siłą, które dzieją się na naszych oczach, pokazują prawdziwość tej
diagnozy. W takim kształcie kryzys ukraiński stanowi obecnie najważniejsze wyzwanie dla
Autor: dr hab. Robert Kupiecki
Strona: 5
bezpieczeństwa europejskiego w sąsiedztwie granic NATO i Unii Europejskiej. Ma także duży
potencjał eskalacji. Bieg zdarzeń, które doprowadziły do tego stanu rzeczy, jest powszechnie
znany, warto więc tu zastanowić się nad jego możliwymi implikacjami dla NATO. Kryzys ukraiński
wyostrza trzy sprawy:
– po pierwsze, wskazuje na deficyt bezpieczeństwa w sąsiedztwie granic wschodnich NATO,
– po drugie, przypomina o niedokończonym dziele demokratyzacji i stabilizacji Europy
Wschodniej. Ćwierć wieku po przemianach 1989 r. tworzy to źródła zagrożeń dla bezpieczeństwa i
pokoju,
– po trzecie, umacnia przekonanie, iż decyzje o przyszłości NATO wymagają przywrócenia wagi
kolektywnej obronie, co wymaga wysiłku finansowego i zdolności wojskowych. NATO musi
utrzymywać odpowiedni zestaw zdolności konwencjonalnych oraz nuklearnych, niezbędnych do
odstraszania i obrony państw członkowskich.
Trudni partnerzy Sojuszu, jak Rosja, która pomimo wysiłków wciąż postrzega go jako swojego
głównego rywala, zachowują swoje miejsce w polityce sojuszniczej. Zamrożenie przez NATO
wzajemnej współpracy w związku z agresywnymi działaniami Moskwy na Krymie (nie pierwsze
zresztą w historii wzajemnych relacji), stanowi działanie niewątpliwie słuszne, choć raczej
symboliczne, aniżeli mające praktyczne znaczenie. Wynika to z faktu świadomego i
systematycznego lekceważenia przez Moskwę potencjału tkwiącego we współpracy z Sojuszem.
Ten polityczny gest nie unieważnia jednak diagnozy o znaczeniu, jakie dla NATO mają relacje z
Rosją. Wyraża to choćby strategia z 2010 r. Deklaruje ona gotowość Sojuszu do rozwoju dialogu
w konkretnych obszarach, jak obrona przeciwrakietowa, zwalczanie terroryzmu, walka z
narkotykami, czy zwalczanie zjawiska piractwa na morzach.
Praktyczna współpraca odnotowuje wprawdzie o wiele więcej powodów do frustracji (obrona
przeciwrakietowa, przejrzystość działalności wojskowej) ale nie jest jednak wolna od jaśniejszych
punktów. Należą do nich: współpraca w Afganistanie (projekt szkolenia pilotów, zwalczanie
narkotyków) oraz inicjatywa monitorowania przestrzeni powietrznej (CAI), dająca możliwość
uzyskania informacji o statkach powietrznych typu renegade, stanowiących potencjalne
zagrożenie w przestrzeni powietrznej państw NATO.
Będą zatem wracały pytania, jak rozwijać współpracę NATO – Rosja, bez rezygnacji z ambicji
wspierania modernizacji w Rosji i „cywilizowania jej zachowań międzynarodowych” ale bez
dopuszczenia jej kuchennymi schodami do sojuszniczych procesów decyzyjnych? Jak
zminimalizować skutki czynników regionalnych ograniczających lokalne efekty polityki
partnerstwa, np. na obszarze b. ZSRR, Bliskim Wschodzie i w Afryce Północnej.
NATO ma do odegrania istotną rolę w kontekście obecnego kryzysu na Ukrainie. Przede
wszystkim stanowi gwarancję bezpieczeństwa i źródło odstraszającego wzmocnienia obrony
Autor: dr hab. Robert Kupiecki
Strona: 6
sojuszniczych państw granicznych. Sojusz jest także w stanie podjąć istotne działania
rozpoznawcze i analityczne, służące właściwemu rozeznaniu sytuacji na Wschód od swoich
granic. Jest to podstawa jakichkolwiek dalszych kroków. Dysponuje również istotnym potencjałem
innych środków antykryzysowych. Niebagatelne znaczenie ma również, rozwijany przez lata,
zasób zdolności reagowania cywilnego, na wypadek pogorszenia się sytuacji humanitarnej w
sąsiedztwie jego granic. Nade wszystko jednak Sojusz może odegrać rolę w konstruktywnym
kształtowaniu podstaw przyszłych relacji z Ukrainą. Muszą one mieć otwarty charakter, budujący
na dotychczasowym partnerstwie i współpracy w ramach operacji pokojowych, wzbogacony o
wiarygodną perspektywę europejską i atlantycką, sformułowaną przecież w Bukareszcie jeszcze w
2008 r.
Nie musi ona wiązać się z szybkim kalendarzem politycznym ale ma znaczenie dla określenia
kierunku reform tego państwa. Ważne będzie więc kontynuowanie działań na rzecz promocji
wartości demokratycznych, realizacji reformy obronnej i pogłębienia współpracy wojskowej.
Zadaniem dla Sojuszu jest skoncentrowanie tej współpracy na projektach przynoszących
praktyczne rezultaty.
Wystąpienie z konferencji „Polityczno-wojskowe implikacje członkostwa Polski w NATO”,
Akademia Obrony Narodowej, 27 marca 2014 r.
Autor: dr hab. Robert Kupiecki
Strona: 7

Podobne dokumenty