SYSTEM PRAWNY I INSTYTUCJONALNY UNII EUROPEJSKIEJ

Krystyna Michałowska-Gorywoda
System prawny i instytucjonalny Unii Europejskiej
Z formalno - prawnego punktu widzenia należałoby mówić tutaj o systemie prawa i
instytucji Wspólnot Europejskich. Pojęcia takie jak „system prawny Unii”, „instytucje Unii”
są bowiem jak dotychczas tylko pojęciami obiegowymi, sięgającymi zapewne w przyszłość,
ale nieuwzględniającymi strony formalnoprawnej. Stanowiąc swego rodzaju uproszczenie, są
one jednocześnie dowodem na to, że powstanie UE usunęło w cień Wspólnoty Europejskie,
chociaż to one są podstawą i głównym filarem Unii. Należy jednak wyraźnie podkreślić, że
niezależnie od systemu prawa Wspólnot Europejskich (używa się tu również takich określeń
jak prawo europejskie, europejskie prawo wspólnotowe), odnoszącego się do I filaru Unii,
proces kształtowania prawa unijnego już się rozpoczął. Dzieje się tak w wyniku realizacji
zadań w II (Wspólna Polityka Zagraniczna i Bezpieczeństwa), a w szczególności III filarze
UE (współpraca policyjna i sądowa w sprawach karnych). Procesy te w swej konsekwencji
mogą, wcześniej lub później, stworzyć formalnoprawne podstawy do posługiwania się
pojęciem „prawo unijne”.
1. System prawny UE
Ukształtowany w wyniku ponad 50-letniego już funkcjonowania Wspólnot Europejskich
skomplikowany system prawa wspólnotowego można przedstawić w ogólnym zarysie
następująco. Prawo wspólnotowe dzieli się na prawo pierwotne i prawo wtórne, które są jego
głównymi źródłami.
Prawo pierwotne stanowią:
•
traktaty założycielskie trzech Wspólnot: Traktat Paryski z 18 IV 1951 r., tworzący
Europejską Wspólnotę Węgla i Stali; Traktaty Rzymskie z 25 III 1957 r.
konstytuujące Europejską Wspólnotę Gospodarczą (obecnie Wspólnota Europejska) i
Europejską Wspólnotę Energii Atomowej, wraz z ich załącznikami i protokołami;
•
umowy modyfikujące lub uzupełniające traktaty założycielskie; umów takich
zawarto, do końca 2001 r., kilkanaście, a do najważniejszych, obowiązujących
obecnie należy zaliczyć:
1
–
protokół w sprawie przywilejów i immunitetów Wspólnot Europejskich z 8 IV
1965r.
–
układy akcesyjne o przystąpieniu do Wspólnot Europejskich i Unii Europejskiej
następujących państw: Danii, Irlandii i Wielkiej Brytanii; Grecji; Hiszpanii i
Portugalii; Austrii, Finlandii i Szwecji;
–
Jednolity Akt Europejski z 17 II i 28 II 1986 r.;
–
Traktat o Unii Europejskiej (Traktat z Maastricht) z 7 II 1992 r.;
–
Traktat Amsterdamski z 2 X 1997 r.;
–
umowa z Schengen z 14 VI 1985 r.;
–
Traktat Nicejski z 26 II 2001 r. (jeszcze nie wszedł w życie).
Prawo wtórne tworzą akty prawne stanowione przez właściwe instytucje Unii,
wyposażone w odpowiednie kompetencje na mocy postanowień traktatowych w celu
realizacji zadań wyznaczonych przez te traktaty. Wyliczenia takich aktów prawnych dokonuje
art. 249 Traktatu o WE. Zgodnie z nim mogą one przybrać postać: rozporządzenia,
dyrektywy, decyzji, zalecenia i opinii.
•
Rozporządzenie jest aktem prawnym o zasięgu ogólnym, a zawarte w nim normy prawne
są sformułowane w sposób generalny i abstrakcyjny zarówno jeśli chodzi o zakres
sytuacji, w których ma ono zastosowanie, jak i krąg adresatów, który jest nieograniczony.
Obowiązuje ono co do wszystkich jego elementów, bez możliwości jakichkolwiek
modyfikacji i selektywnego stosowania. Ten akt prawny ma bezpośrednie zastosowanie
w każdym państwie członkowskim. Staje się więc częścią wewnętrznego porządku
prawnego tych państw bez konieczności podejmowania jakichkolwiek działań z ich
strony. Formalna inkorporacja norm prawnych rozporządzenia do wewnętrznego
porządku prawnego jest zabroniona. W sytuacji gdy treść rozporządzenia jest sprzeczna z
aktem prawa wewnętrznego, ma ono wyższość (pierwszeństwo, prymat) nad normą
prawa wewnętrznego. Prawo do uchwalania rozporządzeń traktaty powierzają Radzie
Unii; natomiast Komisja ma kompetencje do wydawania tzw. rozporządzeń
wykonawczych, które mają charakter techniczny i są niezbędne do realizacji jej funkcji
wykonawczych. W takie uprawnienia jest ona, w przeważającej większości sytuacji,
wyposażona nie przez postanowienia traktatowe, ale przez postanowienia Rady Unii,
zawarte w wydanych przez tę międzyrządową instytucję rozporządzeniach. Szczególnie
często rozporządzenia są wydawane w zakresie rolnictwa i polityki konkurencyjnej.
2
•
Dyrektywa to następny rodzaj aktu prawnego stanowionego w UE. Wiąże ona swych
adresatów, którymi mogą być wyłącznie państwa członkowskie (jedno, kilka lub
wszystkie) Unii, co do celów, które powinny być osiągnięte, pozostawiając im swobodę
wyboru formy i środków realizacji tych celów. Państwa członkowskie mają więc
obowiązek zastosowania takich środków prawnych, które pozwolą na implementację
dyrektyw do ich wewnętrznego porządku prawnego. Wydana przez instytucje UE
dyrektywa nie wywiera bezpośredniego skutku aż do momentu upływu wyznaczonego
przez nią samą terminu jej realizacji przez adresata. Dyrektywy są bardzo istotnym i
często stosowanym instrumentem prawnym realizacji zadań w różnych zakresach
funkcjonowania UE. Szczególnie ważną rolę odgrywają one w procesie harmonizacji i
ujednolicania systemów prawnych państw członkowskich.
•
Decyzja, jako trzeci rodzaj aktu prawnego wymienionego przez art. 249 Traktatu o WE,
obowiązuje w całości wszystkich adresatów, do których jest skierowana. Nie ma więc
charakteru abstrakcyjno - ogólnego tak jak rozporządzenie, zawsze bowiem określa
adresatów, do których jest kierowana. Nie jest ona aktem prawotwórczym; ma charakter
indywidualnego aktu administracyjnego. Obowiązuje bezpośrednio na terytorium państw
członkowskich, a zatem nie wymaga żadnych dodatkowych przepisów prawnych
niezbędnych do uzyskania mocy wiążącej. Ten rodzaj aktu prawnego szczególnie często
jest używany w polityce konkurencji, wspólnej polityce rolnej UE.
•
Zalecenia i opinie to akty prawne pozbawione mocy wiążącej. Znaczenie prawne tej
kategorii instrumentów polega na wyrażaniu takiego stanowiska instytucji i organów UE,
do którego ich adresaci nie mają obowiązku się zastosować. Są więc one wyrazem oceny,
poglądu, propozycji, sugestii, których realizacja zależy od swobodnego uznania ich
adresatów. Chociaż nie mają one charakteru wiążącego, to odgrywają istotną rolę ze
względu na swe walory moralno-polityczne.
Rozporządzenia, dyrektywy i decyzje przyjęte wspólnie przez Parlament Europejski i
Radę, Radę albo Komisję wymagają jasnego i jednoznacznego uzasadnienia oraz powołania
się na podstawę prawną. Muszą one być wydane przy zachowaniu stosownej procedury.
Warunkiem wejścia w życie rozporządzeń oraz dyrektyw skierowanych do wszystkich państw
członkowskich jest ich publikacja w „Dzienniku Urzędowym Wspólnot Europejskich”
(Traktat z Nicei zmienia jego nazwę na „Dziennik Urzędowy Unii Europejskiej”). Wchodzą
w życie z dniem oznaczonym przez nie same bądź też, w przypadku braku takiego
3
oznaczenia, 20 dnia po ich publikacji. Natomiast inne dyrektywy oraz decyzje obowiązują z
chwilą ich notyfikacji adresatom.
Do szeroko rozumianego prawa wtórnego zalicza się także orzeczenia Trybunału
Sprawiedliwości i Sądu I Instancji.
Oprócz aktów prawnych nazwanych imiennie przez postanowienia art. 249 Traktatu o
WE i stanowionych dla realizacji zadań wynikających z I filaru UE istnieje szeroki zestaw
aktów, które można określić ogólnie jako wewnętrzne prawo wspólnotowe. Są to w
szczególności regulaminy wewnętrzne poszczególnych instytucji i organów, różnego rodzaju
deklaracje i umowy międzyinstytucjonalne. Ich cele szczegółowe są bardzo różne, ale w
ujęciu ogólnym wszystkie te akty również służą realizacji szeroko rozumianych zadań
wyznaczonych przez traktaty założycielskie.
To samo można powiedzieć o stanowionych na forum Unii aktach nienazwanych,
określanych czasem mianem aktów sui generis. Kategoria tych aktów prawnych jest bardzo
bogata i zróżnicowana zarówno pod względem nazewnictwa, skutków prawnych, jak i
zakresu stosowania. Mieszczą się tu więc takie instrumenty, jak np.: rezolucje, memoranda,
komunikaty, programy, projekty itd., których autorami są instytucje oraz organy Unii.
Realizacja zadań określanych w II i III filarze UE, która odbywa się na podstawie
współpracy międzyrządowej a nie metodą wspólnotową, charakterystyczną dla I filaru,
wymagała specjalnych instrumentów. Istota prawna aktów stanowionych w obrębie II i III
filaru jest często trudna do zdefiniowania w sposób jednoznaczny. Podlegać one będą, jak się
wydaje, stopniowej ewolucji wraz z rozwojem współpracy w tych obszarach funkcjonowania
UE. Do stosowanych obecnie instrumentów realizacji zadań w II filarze – Wspólna Polityka
Zagraniczna i Bezpieczeństwa – zgodnie z art. 12 Traktatu o UE należą: zasady i ogólne
wytyczne; wspólne strategie; wspólne działania; wspólne stanowiska; umacnianie współpracy
państw członkowskich oraz umowy międzynarodowe.
Natomiast w filarze III, obejmującym współpracę policyjną i sądową w sprawach
karnych, do środków prawnych umożliwiających tę współpracę należą, zgodnie z art. 34
Traktatu o UE: wspólne stanowiska; decyzje ramowe (zbliżone swym charakterem prawnym
do dyrektyw w rozumieniu art. 249 Traktatu o WE); decyzje; konwencje międzynarodowe.
Oprócz prawa pierwotnego i prawa wtórnego źródłami europejskiego prawa
wspólnotowego są również umowy międzynarodowe zawierane przez Wspólnoty
4
Europejskie, mające podmiotowość prawnomiędzynarodową, której wyrazem jest m.in.
prawo do zawierania porozumień z państwami trzecimi i organizacjami międzynarodowymi.
Źródło europejskiego prawa wspólnotowego stanowią również umowy między
państwami członkowskimi Wspólnot zawierane wówczas, gdy instytucje Wspólnot nie mają
kompetencji do regulacji prawnej niektórych kwestii ściśle związanych z działalnością
Wspólnot i wymagających takiej regulacji.
Wreszcie do źródeł europejskiego prawa wspólnotowego zaliczyć należy ogólne zasady
prawa oraz prawo zwyczajowe. Ogólne zasady prawa to m.in. prawa i wolności podstawowe,
zasady prawa międzynarodowego, zasady prawa sformułowane w procesie orzecznictwa
Trybunału
Sprawiedliwości
(zasada
zgodności
z
prawem
aktów
o
charakterze
administracyjnym, zasada proporcjonalności), zasada lojalności (wierności).
Europejskie prawo wspólnotowe stale się rozwija, a jego zasięg materialny rozszerza się,
obejmując coraz więcej dziedzin. Cały dorobek prawny Wspólnot Europejskich (Unii
Europejskiej) określa się terminem acquis communautaire. Zasada poszanowania tego
dorobku została wyraźnie podkreślona przez Traktat z Maastricht, a każde nowo
przystępujące do UE państwo musi ją w pełni i bezwzględnie zaakceptować.
Unia Europejska nie ma więc jeszcze, o czym już wspomniano, odrębnego w stosunku do
Wspólnot, w pełni wykształconego systemu prawnego. Nie stworzyła ona również własnego
systemu instytucji. Traktat z Maastricht „wypożycza” niejako na potrzeby UE funkcjonujący
w ramach Wspólnot system instytucjonalny, stwierdzając, że „Unia ma do swej dyspozycji
jednolite ramy instytucjonalne, zapewniające spójność i ciągłość działań podejmowanych dla
osiągnięcia swych celów, przy poszanowaniu i rozwijaniu acquis communautaire” (art. 3
Traktatu o UE). System instytucjonalny UE tworzą organy główne (określane jako instytucje
– art. 7 Traktatu o WE) oraz niezwykle rozbudowana sieć organów pomocniczych
(doradczych) o różnym statusie prawnym, składzie członkowskim, zasadach funkcjonowania i
kompetencjach. Do instytucji zalicza się: Radę Unii, Komisję Europejską, Parlament
Europejski, Trybunał Sprawiedliwości i Trybunał Obrachunkowy. Zważywszy na status
prawny Rady Europejskiej, należy ją również umiejscowić w grupie instytucji, aczkolwiek
Traktat o UE mówi o niej w odrębny sposób, a Traktat o WE w ogóle nie wspomina o Radzie
Europejskiej.
2. Instytucje Unii Europejskiej
5
RADA EUROPEJSKA (EUROPEAN COUNCIL)1
Rada Europejska to pozastatutowa instytucja UE, której utworzenie nie było
przewidziane w traktatach założycielskich Wspólnot. Wykształciła się ona w toku
funkcjonowania Wspólnot, pod wpływem realnych potrzeb wynikających z postępujących
procesów integracyjnych. Jej korzeni należy szukać w tzw. konferencjach na szczycie, czyli
konferencjach szefów państw i rządów państw członkowskich Wspólnot. Poczynając od 1961
r., były one zwoływane sporadycznie. Podczas konferencji na szczycie, która odbyła się 9-10
grudnia 1974 r. w Paryżu, państwa członkowskie podjęły decyzję o organizowaniu takich
spotkań na najwyższym szczeblu trzy razy do roku. W ten sposób wykształciła się ta
instytucja działająca od 1975 r. pod nazwą Rady Europejskiej. Należy jednak zaznaczyć, że w
postanowieniach art. 7 Traktatu o WE, który nazywając je po imieniu, wylicza instytucje
Wspólnot, realizujące zadania powierzone WE, brak jest jakiejkolwiek wzmianki o Radzie
Europejskiej. Natomiast Traktat o UE (art. 5) nie zaliczając w sposób formalny Rady
Europejskiej do instytucji, wcześniej, bo w art. 4, mówi jednak o zasadniczej roli Rady w
realizacji zadań stojących przed Unią. Stąd też często uważa się, że Rada Europejska to
jedyna instytucja Unii nie będąca instytucją Wspólnot.
Ograniczone podstawy prawnomiędzynarodowe funkcjonowania tej pozastatutowej
instytucji UE stworzył dopiero Jednolity Akt Europejski, który wszedł w życie 1 lipca 1987 r.
Postanowienia JAE w tej kwestii zostały potem powtórzone i rozwinięte w odpowiednich
artykułach Traktatu o Unii Europejskiej. Legalizując istnienie tej wykształconej w wyniku
potrzeb wynikających z logiki rozwoju procesów integracyjnych instytucji, JAE określił skład
Rady oraz częstotliwość jej spotkań. Zgodnie z jego postanowieniami Rada Europejska składa
się z głów państw i szefów rządów państw członkowskich oraz przewodniczącego Komisji
Europejskiej, którym towarzyszą ministrowie spraw zagranicznych państw członkowskich
oraz członek Komisji. Jej spotkania odbywają się co najmniej dwa razy w roku. JAE pominął
natomiast milczeniem kwestię charakteru prawnego Rady Europejskiej, jej miejsca w
systemie instytucji Wspólnot przewidzianych przez postanowienia traktatów założycielskich i
zakresu kompetencji.
1
Rada Europejska jest często utożsamiana, zupełnie bezpodstawnie, z Radą Europy. Rada Europejska (European
Council) to jedna z instytucji UE, natomiast Rada Europy (Council of Europe) to samodzielna, jedna z
najstarszych w Europie, organizacja międzynarodowa utworzona w 1949 r. Jej członkami na początku 2001 r.
były 43 państwa europejskie. Rada Europy jest znana w szczególności ze swych działań w dziedzinie praw
człowieka. Siedziba Rady Europy znajduje się w Strasburgu.
6
Traktat z Maastricht o UE powtórzył postanowienia JAE co do składu Rady Europejskiej,
dodając ponadto, że funkcję przewodniczącego Rady Europejskiej pełni głowa państwa lub
szef rządu tego państwa członkowskiego, które przewodniczy Radzie Unii.
Chociaż status prawny Rady Europejskiej jest nadal nieokreślony, to nikt nie kwestionuje
jej fundamentalnej i „nie dającej się zastąpić” roli w formułowaniu ogólnych wytycznych i
zapewnieniu woli politycznej rozwoju Unii. Traktat z Maastricht stwierdza, że „ (...) Rada
Europejska nadaje Unii impuls niezbędny do jej rozwoju i określa ogólne kierunki jej
polityki” (art. 4). Postanowienie to nie pozostawia żadnych wątpliwości co do nadrzędnego
charakteru Rady Europejskiej w systemie instytucjonalnym Wspólnot i Unii.
Główne funkcje, jakie realizuje Rada Europejska, można określić następująco:
•
stanowi ona płaszczyznę wymiany poglądów, dyskusji oraz osiągania porozumienia
między państwami członkowskimi Unii na najwyższym szczeblu politycznym;
•
określa średnią oraz długoterminową strategię rozwoju i funkcjonowania Unii;
•
przyczynia się do koordynacji kierunków działań Unii;
•
uczestniczy w procesie decyzyjnym w UE, szczególnie wówczas, kiedy rozstrzyga
kwestie przekazywane jej przez Radę Unii;
•
jest instytucją uprawnioną do koordynacji oraz wyznaczania głównych celów
działania Unii na forum międzynarodowym oraz w dziedzinie Wspólnej Polityki
Zagranicznej i Bezpieczeństwa UE.
W tej ostatniej kwestii uprawnienia tej instytucji sformułowane są bardzo szczegółowo.
Artykuł 13 Traktatu o UE stanowi, że „Rada Europejska określa zasady oraz ogólne wytyczne
wspólnej polityki zagranicznej i bezpieczeństwa, włączając kwestie mające wpływ na sprawy
obronności. Rada Europejska decyduje o wprowadzeniu przez Unię wspólnych strategii w
dziedzinach, w których Państwa Członkowskie mają wspólnie ważne interesy. We wspólnych
strategiach formułuje się cele, czas trwania oraz środki pozostające do dyspozycji Unii i
Państw członkowskich”. W realizacji zadań II filaru Rada Europejska w ścisły sposób
współdziała z drugą instytucją międzyrządową, czyli Radą Unii.
Rada Europejska może również zastępować czasem Radę Unii (chociaż raczej unika
takich sytuacji), gdy jest o to proszona przez tę ostatnią, i zajmuje się wówczas sprawami
znajdującymi się w kompetencji Wspólnot Europejskich.
7
Pierwsze oficjalne posiedzenie tego międzyrządowego grona pod nazwą Rady
Europejskiej miało miejsce w Dublinie 10-11 marca 1975 r. Częstotliwość obrad Rady
Europejskiej zasadniczo ustalono na dwie konferencje, z możliwością organizowania
posiedzeń nadzwyczajnych (co najmniej jedno spotkanie odbywa się w państwie
przewodniczącym pracom Rady). Sprawą częstotliwości i miejsca spotkań Rady Europejskiej
zajęła się również Konferencja Międzyrządowa 2000. W jednej z deklaracji dołączonych do
Traktatu z Nicei stwierdza się, że poczynając od 2002 r., połowa posiedzeń Rady lub co
najmniej jedno spotkanie w roku będzie się odbywało w Brukseli. Natomiast od czasu
rozszerzenia UE do 18 państw członkowskich wszystkie spotkania Rady Europejskiej
odbywać się będą w Brukseli.
Oświadczenia końcowe stanowiące decyzje Rady Europejskiej są wyrazem kompromisu i
przyjmowane są na zasadzie konsensu. Nie mają one mocy prawnej i nie wiążą z prawnego
punktu widzenia. Mają wyłącznie charakter decyzji politycznych. Skład członkowski Rady
Europejskiej przesądza jednak o tym, że stają się one wiążące głównie dla Rady Unii i innych
instytucji upoważnionych do stanowienia prawa, które tym politycznym decyzjom nadają
walor prawny.
Posiedzenia Rady Europejskiej są zwoływane w celu przedyskutowania i wypracowania
stanowiska w sprawach najbardziej zasadniczych zarówno dla samej Unii, jak i w odniesieniu
do głównych zagadnień polityki i gospodarki światowej. Instytucja ta zajmuje się przede
wszystkim takimi kwestiami, których rozwiązanie na niższym poziomie decyzyjnym, Rady
Unii, byłoby często niemożliwe. Zakres tematyczny obrad Rady Europejskiej jest bardzo
różnorodny. Przykładowo w latach 70. i 80. przedmiotem jej spotkań były takie zagadnienia,
jak, : polityka energetyczna Wspólnot, budowa unii gospodarczo – walutowej, reforma
wspólnej polityki rolnej, stworzenie Jednolitego Rynku Europejskiego, budżet Wspólnot,
rozszerzenie składu członkowskiego Wspólnot, bezpośrednie i powszechne wybory do
Parlamentu Europejskiego. Po czasie koncentrowania się na zbyt szczegółowych kwestiach
rozwoju integracji europejskiej, co miało miejsce głównie w latach 70, Rada Europejska w
latach 80 i 90 stała się instytucją zajmującą się zagadnieniami bardziej strategicznymi i
wytyczającą główne kierunki funkcjonowania Unii Europejskiej. Niektóre spotkania Rady
Europejskiej poświęcone są wyłącznie jednemu zagadnieniu, ze względu na jego wagę i
znaczenie polityczne. Tak było np. podczas konferencji szczytów w: Rzymie w 1990 r. (unia
8
gospodarcza i walutowa), Brukseli w 1994 r. (nominacja Przewodniczącego Komisji), w
Luksemburgu w 1997 r. (rozszerzenie Unii Europejskiej).
Rada Europejska pozostaje poza wszelką kontrolą formalną. Nie istnieją żadne środki
prawne, które umożliwiałyby zaskarżenie jej postanowień przez państwa członkowskie,
instytucje Wspólnot czy też osoby prawne lub fizyczne. Jedyną możliwością w tym względzie
jest zaskarżenie do Trybunału Sprawiedliwości aktów prawnych podjętych przez kompetentne
instytucje Wspólnot, na podstawie politycznych ustaleń Rady Europejskiej. Funkcja
kontrolna, jaką Trybunał Sprawiedliwości sprawuje w stosunku do innych instytucji
Wspólnot, nie obejmuje swym zasięgiem działań Rady Europejskiej. Dominuje poza tym
tendencja do niekwestionowania działań Rady Europejskiej ani przez państwa członkowskie,
ani instytucje Wspólnot (czasem „wyłamuje się” z niej Parlament Europejski). Poszukiwanie
rozwiązań oraz porozumienia w najtrudniejszych nawet i najważniejszych sprawach
dotyczących dalszego postępu integracji wydają się być wartością nadrzędną. W
konsekwencji więc Rada Europejska plasuje się na pierwszym miejscu w hierarchii instytucji
UE.
W
odróżnieniu
od
innych
jest
ona
instytucją
niezbyt
sformalizowaną
i
zbiurokratyzowaną, co bez wątpienia stanowi jej niekwestionowany walor.
W początkowym okresie działalności Rada Europejska budziła obawy i zastrzeżenia.
Upatrywano w niej zagrożenie dla dalszego rozwoju Wspólnot Europejskich, negatywny
wpływ na spowolnienie i tak już bardzo długiego procesu decyzyjnego, możliwość
przejmowania przez nią uprawnień, w które zostały wyposażone statutowe instytucje
Wspólnot. Po paru latach funkcjonowania Rada Europejska postrzegana jest już jako trwały
oraz niezbędny element procesu jednoczenia się Europy, jako jedyna instytucja, która ze
względu na hierarchię i status jej członków oraz swoje szerokie kompetencje może podołać
wyzwaniom, przed jakimi staje Unia Europejska.
RADA UNII EUROPEJSKIEJ (COUNCIL OF THE EUROPEAN UNION)
Rada Unii Europejskiej jest, obok Rady Europejskiej, drugą instytucją międzyrządową
Wspólnot Europejskich i UE. Przedtem nosiła ona nazwę Rady Ministrów.
W jej skład wchodzą przedstawiciele wszystkich państw członkowskich, po jednym z
każdego. Poczynając od 1 stycznia 1995 r. Rada Unii liczy więc 15 członków. Początkowo
ranga tych przedstawicieli nie była bliżej określona i dopiero Traktat z Maastricht uściślił tę
kwestię. Tak więc członkami Rady Unii są przedstawiciele państw członkowskich na
9
szczeblu ministerialnym, którzy mają pełnomocnictwa do działania w imieniu rządu w danym
państwie. W praktyce oznacza to, że przedstawiciele krajów i federalnych jednostek
administracyjnych mogą również reprezentować na forum Rady Unii takie państwa
członkowskie jak Austria i Belgia, a przede wszystkim Niemcy.
Członkowie Rady w czasie pełnienia funkcji działają na podstawie mandatu swego rządu i
są związani jego instrukcjami. Fakt, że są oni członkami Rady, będącej instytucją Wspólnot i
UE, w niczym nie zmienia ich statusu prawnego, chociaż jednocześnie zobowiązuje do
działań, zmierzających do osiągnięcia celów wspólnych wyznaczonych przez postanowienia
traktatów założycielskich.
Członkowie Rady Unii, będąc rzecznikami interesów państw członkowskich, za całą swą
działalność są odpowiedzialni wyłącznie przed swoimi rządami. Z drugiej jednak strony,
istnieje pewna odpowiedzialność Rady Unii jako instytucji Wspólnot i UE przed Trybunałem
Sprawiedliwości. Istota tej odpowiedzialności tkwi w tym, że, zgodnie z przepisami, Trybunał
Sprawiedliwości może się wypowiadać w sprawie legalności i ważności decyzji
podejmowanych przez Radę Unii (art. 230 i 231 Traktatu o WE).
Rada Unii jest jedną instytucją, ale może działać, jak określa to art. 2 jej Regulaminu
wewnętrznego, w różnych konfiguracjach (different configurations). Listę tych konfiguracji
ustala Rada ds. Ogólnych, stanowiąca jedną z tych konfiguracji i obradująca w gronie
ministrów spraw zagranicznych. Na niej spoczywa obowiązek koordynacji spotkań Rady
Unii. Zgodnie z jej ostatnią w tej kwestii decyzją możliwe są następujące „wcielenia” Rady
Unii, w zależności od dyskutowanych tematów: Sprawy Ogólne; Rolnictwo; Sprawy
gospodarcze i finansowe (tzw. ECOFIN); Środowisko; Transport i telekomunikacja;
Zatrudnienie i polityka socjalna; Rybołówstwo; Przemysł i energia; Sprawiedliwość; Sprawy
wewnętrzne i ochrona obywateli; Rynek wewnętrzny; Ochrona konsumenta; Turystyka;
Badania; Budżet; Kultura; Rozwój; Edukacja i sprawy młodzieży; Zdrowie.
Rady te obradują w składzie przedstawicieli państw członkowskich z odpowiednich
resortów.
Funkcję przewodniczącego Rady Unii pełnią poszczególni jej członkowie przez 6
miesięcy (od 1 stycznia do 30 czerwca i od 1 lipca do 31 grudnia) w dwóch cyklach 6 –
letnich, według ustalonego przez Radę, stanowiącą jednomyślnie, porządku. Do głównych
obowiązków Urzędu Przewodniczącego należy zaliczyć:
•
opracowanie kalendarza spotkań i programu prac Rady Unii, zwoływanie jej
posiedzeń i ustalanie porządku jej obrad;
10
•
zapewnienie sprawności, ciągłości i spoistości prac Rady Unii;
•
zapewnienie profesjonalnego prowadzenia dyskusji na forum Rady Unii;
•
poszukiwanie ogólnego porozumienia na forum Rady Unii w kontaktach z Komisją
Europejską i Parlamentem Europejskim;
•
pełnienie funkcji mediatora między uczestnikami procesu decyzyjnego w ramach UE;
•
reprezentowanie Unii w sprawach wchodzących w zakres Wspólnej Polityki
Zagranicznej i Bezpieczeństwa;
•
reprezentowanie Unii na forum organizacji międzynarodowych i podczas konferencji
międzynarodowych.
Rada Unii jest instytucją, w której kompetencji znalazły się najbardziej istotne dla
rozwoju Wspólnot i Unii zadania przewidziane przez ich traktaty założycielskie. Jej
uprawnienia, w sposób ramowy, określa art. 202 Traktatu o WE, stwierdzając, że Rada
zapewnia koordynację ogólnej polityki gospodarczej państw członkowskich i ma prawo
podejmowania decyzji oraz przekazuje Komisji uprawnienia do realizacji przepisów, które
sama ustanawia. W określonych przypadkach może zastrzec sobie prawo do samodzielnego
wykonania ustanowionych przez siebie aktów prawnych. Szczegółowe uprawnienia Rady
Unii zostały sformułowane w postanowieniach innych artykułów traktatów założycielskich
Wspólnot i UE.
Zgodnie z dyspozycjami art. 202 Traktatu o WE, Rada Unii jest jedyną instytucją
Wspólnot i UE, której zakres uprawnień do podejmowania decyzji został sformułowany
ogólnie, bez rozróżniania rodzaju stanowionych aktów prawnych, określonych w art. 249
Traktatu o WE. W gestii Rady Unii leży więc podejmowanie wszystkich, zarówno wiążących,
jak i pozbawionych mocy wiążącej decyzji przewidzianych w traktacie. Rada może wydawać
rozporządzenia, dyrektywy, decyzje oraz zalecenia i opinie. Wszędzie tam, gdzie traktaty nie
określają konkretnie rodzaju aktu prawnego, ma ona swobodę wyboru jednego z nich. Rada
może oczywiście podejmować również decyzje sui generis.
W bardzo licznych, określonych przez traktaty założycielskie, przypadkach podjęcie
decyzji przez Radę Unii zależy od uprzedniego przedłożenia projektu tej decyzji przez
Komisję Europejską. Gdyby podjęła ona w takich sytuacjach decyzję bez owego projektu,
wówczas ustanowiony przez nią akt prawny byłby nielegalny i jako taki mógłby być
zaskarżony do Trybunału Sprawiedliwości (art. 230 Traktatu o WE). Jednak nawet wtedy,
11
gdy Rada Unii podejmuje decyzję na podstawie projektu Komisji, może ona odrzucić ten
projekt bądź też, aczkolwiek jednomyślnie, wnieść swoje poprawki do przedłożonego
projektu. Tak więc i w tym przypadku prawo do ostatecznej decyzji formalnie leży w gestii
Rady Unii. Może ona również podejmować samodzielne decyzje, nie wymagające uprzednich
projektów Komisji.
Rada Unii jest także uprawniona do zwrócenia się do Komisji Europejskiej z zadaniem
przeprowadzenia wszelkich badań oraz przedstawienia odpowiednich wniosków w celu
wykonania zadań wyznaczonych w traktatach założycielskich (art. 208 Traktatu o WE). Jeżeli
polecenie Rady Unii nie zostanie wykonane w ciągu dwóch miesięcy, to może ona wnieść
sprawę do Trybunału Sprawiedliwości (art. 232 Traktatu o WE), oskarżając Komisję o
zaniechanie działania. Rada może w ten sposób wpływać na Komisję w kierunku
sformułowania przez tę ostatnią propozycji niezbędnej do podjęcia aktu prawnego.
Traktat o WE przewiduje również wyraźnie bardzo liczne sytuacje, w których
obowiązkiem Rady Unii przed podjęciem decyzji jest zasięgnięcie opinii Parlamentu
Europejskiego. W określonych przypadkach jest ona także zobowiązana do zasięgnięcia
opinii takich organów doradczych Wspólnot jak Komitet Ekonomiczno – Społeczny, Komitet
Regionów czy Komitet Walutowy. Opinie te nie wiążą jednak Rady. Niezasięgnięcie przez
nią zarówno opinii Parlamentu Europejskiego, jak i organów doradczych w określonych przez
traktaty przypadkach powoduje jednak naruszenie obowiązującego we Wspólnotach prawa i
nieważność decyzji Rady. W konsekwencji mogą one być zaskarżone do Trybunału
Sprawiedliwości (art. 230 Traktatu o WE).
Uprawnienie Rady Unii w zakresie zapewnienia koordynacji ogólnej polityki
gospodarczej państw członkowskich jest sformułowane niezwykle lapidarnie. Rada swoje
funkcje koordynacyjne realizuje głównie poprzez podejmowanie decyzji niewiążących, czyli
opinii i zaleceń. Nie może ona bowiem stosować innych narzędzi prawnych w tych obszarach,
w których państwa członkowskie nadal zachowują swoje kompetencje.
Relatywnie najszerzej zostały ujęte w traktacie kompetencje wykonawcze Rady Unii. Ma
ona obowiązek przekazywania Komisji Europejskiej, w przyjętych przez siebie aktach
prawnych, uprawnień wykonawczych. Jednocześnie Rada zachowuje prawo do określenia
warunków wykonywania tych uprawnień. W szczególnych przypadkach Rada Unii może
zastrzec sobie prawo do samodzielnego wykonywania przepisów prawnych.
12
Sprawa kompetencji wykonawczych Rady Unii przedstawia się odmiennie w przypadku
zadań wynikających z II i III filaru UE. Zarówno w odniesieniu do zadań w ramach WPZiB,
jak i współpracy policyjnej i sądowej w sprawach karnych, których realizacja wyłączona jest
z ponadnarodowego nurtu i odbywa się we współdziałaniu międzyrządowym, kompetencje
wykonawcze powierzone są Radzie Unii.
Rada Unii jest także instytucją uprawnioną do zawierania umów międzynarodowych, co,
z zastrzeżeniem innych postanowień, czyni przy współudziale Komisji Europejskiej i
Parlamentu. Chodzi tu zarówno o umowy międzynarodowe najwyższej rangi, jakimi są
traktaty o przystąpieniu do Unii Europejskiej nowych państw członkowskich (art. 49 Traktatu
o UE), umowy o stowarzyszeniu państw trzecich ze Wspólnotami (art. 310 Traktatu o WE),
jak i inne umowy z państwami trzecimi i organizacjami międzynarodowymi (art. 300 Traktatu
o WE). Negocjacje we wszystkich tych przypadkach prowadzi natomiast Komisja Europejska
na podstawie mandatu udzielonego przez Radę Unii, współdziałając ze specjalnymi
komitetami wyznaczonymi przez Radę i w ramach wytycznych, które Rada może wydać.
Rada Unii została także wyposażona w bardzo szerokie kompetencje przy uchwalaniu
budżetu ogólnego Unii. Początkowo uprawnienia Rady w tym zakresie miały w zasadzie
charakter wyłączny. Obecnie wykonuje je ona z Parlamentem Europejskim. W odniesieniu do
tzw. wydatków obligatoryjnych (są to wydatki, które muszą być zawarte w budżecie po to, by
Wspólnoty mogły wywiązywać się ze swoich wewnętrznych i zewnętrznych zobowiązań
określonych w traktatach i aktach prawa wtórnego) ostateczny głos ma Rada Unii. Pozostałe
wydatki z budżetu UE określa się jako nieobligatoryjne, np. wydatki na ochronę środowiska,
politykę regionalną, badania naukowe. Decyduje o nich ostatecznie Parlament Europejski.
Rada Unii mianuje, przy współpracy z Parlamentem, członków Komisji Europejskiej,
członków Trybunału Sprawiedliwości, Sądu Pierwszej Instancji, Trybunału Obrachunkowego
oraz organów pomocniczych (Komitet Ekonomiczno-Społeczny, Komitet Regionów)
Wspólnot i UE. Ustala ona także wysokość uposażenia, dodatków, emerytur i rent
przewodniczącego
i
członków
Komisji
Europejskiej,
przewodniczącego
Trybunału
Sprawiedliwości i Sądu Pierwszej Instancji, sędziów, rzeczników generalnych i sekretarzy
sądowniczych instytucji UE oraz przewodniczącego i członków Trybunału Obrachunkowego.
W bardzo istotne kompetencje wyposażył Radę Unii traktat z Maastricht tworzący UE,
powierzając jej w zasadzie wyłączną realizację zadań stanowiących II filar Unii, czyli WPZiB
(w szczególności art. 11 ust. 2; art. 13 ust. 3; art. 14 i inne). Zgodnie z postanowieniami
13
traktatu z Maastricht, Rada Unii swoje rozległe uprawnienia w tej materii dzieli tylko z drugą
instytucją międzyrządową - Radą Europejską. Rola innych instytucji i organów w realizacji
zadań II filaru Unii jest marginalna. Współpraca w tym filarze UE ma bowiem charakter
współpracy między rządami państw członkowskich i tylko instytucje stojące na straży
interesów tych państw mogą być zaangażowane w jej realizację. Rada Unii w celu
zapewnienia jedności, spójności i skuteczności działań Unii podejmuje decyzje potrzebne do
określenia oraz wprowadzenia WPZiB, zaleca Radzie Europejskiej wspólne strategie i
wprowadza je w życie, przyjmuje wspólne działania oraz wspólne stanowiska. Jeśli na
podstawie ogólnych wytycznych Rady Europejskiej zostanie podjęta decyzja o wspólnych
działaniach (art. 13 i art. 14 Traktatu o UE) to Rada Unii może również zadecydować o
pokryciu wydatków operacyjnych związanych z realizacją zadań wynikających z traktatu o
UE (art. 28 Traktatu o UE).
Rada Unii została również upoważniona i zobowiązana do określonych działań przy
realizacji zadań stanowiących III filar Unii, czyli współpracy policyjnej i sądowej w sprawach
karnych. Na mocy art. 30 pkt 2 Traktatu o UE wspiera ona tę współpracę za pośrednictwem
Europolu, umożliwiając mu i ułatwiając wykonanie jego zadań. Popiera także ustanawianie
kontaktów między funkcjonariuszami sądowymi a urzędami prokuratorskimi w walce z
zorganizowaną przestępczością, tworzy sieci badawcze, dokumentacyjne i statystyczne w
dziedzinie przestępczości ponadgranicznej. Rada Unii ustala także warunki i ograniczenia
działań kompetentnych władz państwa członkowskiego na terytorium innego państwa.
Stanowi ona również forum informacji i konsultacji państw, podejmuje stosowne środki i
ustala wspólne stanowisko Unii w określonych kwestiach oraz może opracowywać
konwencje, których przyjęcie zaleca poszczególnym państwom członkowskim.
Główne zasady organizacji pracy Rady Unii zawarte są w postanowieniach traktatów
założycielskich o WE i UE, natomiast pełną regulację sposobu działania tej instytucji stanowi
wiążący ją jej Regulamin wewnętrzny.
Rada Unii obraduje na sesjach, zwoływanych z inicjatywy przewodniczącego bądź też z
inicjatywy jednego z członków Rady lub Komisji Europejskiej. Kalendarz posiedzeń Rady
ustala jej Przewodniczącego jeszcze przed objęciem urzędu, podobnie jak półroczny program
jej prac legislacyjnych i innych działań, stanowiący prowizoryczną agendę spotkań Rady.
Rada zbiera się w zależności od potrzeb, średnio raz – dwa razy w tygodniu. Posiedzenia
Rady odbywają się w Brukseli, z wyjątkiem kwietnia, czerwca i października, kiedy spotyka
się ona w Luksemburgu.
14
Obrady Rady Unii są tajne, z wyjątkiem odbywających się co pół roku debat na forum
Rady ds. Ogólnych i Rady ds. Gospodarczych i Finansowych (ECOFIN) poświęconych
przyszłemu programowi prac tej instytucji i ewentualnie rocznemu programowi prac Komisji.
Ta publiczna debata jest transmitowana za pomocą środków audiowizualnych. Rada może
zadecydować, że również inne jej spotkania mają charakter publiczny.
Komisja Europejska może być zaproszona do udziału w posiedzeniach Rady. Również
Europejski Bank Centralny może uczestniczyć w sesji Rady, jeśli omawia ona sprawy
znajdujące się w jego gestii.
Głównymi organami pomocniczymi wspomagającymi Radę Unii w jej działalności są:
–
Komitet Stałych Przedstawicieli, znany bardziej jako COREPER
–
Specjalny Komitet ds. Rolnictwa
–
Komitet Ekonomiczno-Finansowy (Komitet Walutowy)
–
Komitet ds. Zatrudnienia
–
Komitet Koordynacyjny (Komitet Art. 36)
–
Komitet art. 133
–
Komitet Polityczny
–
Komitet Polityczny i Bezpieczeństwa
–
Komitet Wojskowy
–
Komitet ds. Cywilnych Aspektów Zarządzania Kryzysami
Z powyższych organów pomocniczych fundamentalne znaczenie ma Komitet Stałych
Przedstawicieli, wyposażony przez Radę w niezwykle szerokie kompetencje. Pełni on
również w praktyce rolę organu koordynującego pracę innych komitetów.
Szeroko rozumiane zadania organizacyjne wynikające
z prac Rady Unii pełni jej
Sekretariat Generalny, w którym pod koniec 2000 r. było zatrudnionych ponad 2600 osób. Na
jego czele stoi sekretarz generalny, który kierując pracami Sekretariatu Generalnego, pełni
jednocześnie funkcję Wysokiego Przedstawiciela UE ds. WPZiB (art. 18 Traktatu o UE). Jest
nim obecnie Javier Solana. Formalnie przewodnicząc nadal pracom Sekretariatu Generalnego,
sekretarz generalny/Wysoki Przedstawiciel UE ds. WPZiB jest wspomagany przez swego
zastępcę, który w praktyce odpowiada za zarządzanie Sekretariatem Rady Unii.
Tryb podejmowania decyzji przez Radę Unii jest ogólnie określony przez postanowienia
art. 205 Traktatu o WE, który stwierdza, że Rada podejmuje decyzje zwykłą większością
głosów, większością kwalifikowaną lub też jednomyślnie.
15
Zwykłą większością głosów (obecnie 8) Rada Unii decyduje o sprawach proceduralnych i
organizacyjnych (np. zatwierdzenie swego Regulaminu wewnętrznego, procedura udzielania
odpowiedzi na pytania Parlamentu Europejskiego).
Tryb podejmowania decyzji kwalifikowaną większością głosów jest obecnie stosowany
najczęściej. Podczas stanowienia większością kwalifikowaną głosów liczba przynależnych
poszczególnym państwom członkowskim głosów jest zróżnicowana i zależy, ogólnie rzecz
biorąc, od siły politycznej państwa, mierzonej jego potencjałem ekonomicznym,
terytorialnym i demograficznym. Nie ma tu jednak zależności wprost proporcjonalnej, system
podziału głosów między członków Rady Unii zakłada bowiem pewną nadreprezentację
mniejszych państw członkowskich, dążąc jednocześnie do przyjęcia takich rozwiązań, które
stanowiłyby
gwarancję
poszanowania
interesów
dużych
państw.
Liczba
głosów
przyznawanych poszczególnym państwom członkowskim kształtowała się różnie, stale się
zmieniając przy kolejnych rozszerzeniach składu członkowskiego Wspólnot i Unii.
Podział głosów ważonych w Radzie Unii przy różnej liczbie państw członkowskich
Wspólnot i UE
Lp. Państwo członkowskie
Liczba
Liczba
Liczba
Liczba
Liczba
głosów:
głosów:
głosów:
głosów:
głosów:
(6 państw) (9 państw) (10 państw) (12 państw) (15 państw)
4
10
10
10
10
1.
Francja
2.
Niemcy
4
10
10
10
10
3.
Włochy
4
10
10
10
10
4.
Wielka Brytania
10
10
10
10
5.
Hiszpania
8
8
6.
Belgia
2
5
5
5
5
7.
Holandia
2
5
5
5
5
8.
Grecja
5
5
5
9.
Portugalia
5
5
10.
Szwecja
4
11.
Austria
4
12.
Dania
13.
Finlandia
14.
Irlandia
15.
Luksemburg
3
3
3
3
3
1
3
3
3
3
2
2
2
2
16
Razem
Większość kwalifikowana/
mniejszość ryglująca
(blokująca), która
uniemożliwia podjęcie
decyzji
17
58
63
76
87
12/6
41/18
45/19
54/23
62/26
Źródło: Opracowanie własne
Od 1 I 1995 r. ogólna liczba głosów w Radzie Unii wynosi 87 i jest podzielona w
następujący sposób:
Francja
Niemcy
po 10 głosów
Włochy
Wielka Brytania
Hiszpania
8 głosów
Belgia
Grecja
po 5 głosów
Holandia
Portugalia
Austria
po 4 głosy
Szwecja
Dania
Irlandia
po 3 głosy
Finlandia
Luksemburg
1 głos
Przy zastosowaniu procedury kwalifikowanej większości głosów występują pewne
różnice co do wymogów w zależności od tego, czy Rada Unii stanowi na podstawie projektu
decyzji opracowanego uprzednio przez Komisję Europejską, czy też jest to w pełni
samodzielna decyzja Rady. Jeśli Rada stanowi na wniosek Komisji, to do podjęcia decyzji
17
potrzebne są 62 głosy, obojętne których państw. Blokująca mniejszość wynosi 26 głosów.
Decyzja Rady, której podjęcie, zgodnie z postanowieniami traktatowymi, dozwolone jest
tylko na wniosek Komisji, a której treść odbiega od treści tego wniosku, wymaga
jednomyślności Rady.
Do podjęcia przez Radę decyzji bez uprzedniego wniosku Komisji potrzebne są 62
głosy należące do przynajmniej 10 z 15 państw członkowskich UE.
Jednomyślność członków Rady Unii konieczna jest natomiast przy podejmowaniu
decyzji o zasadniczym dla Unii znaczeniu (m.in. rozszerzenie składu członkowskiego Unii,
rewizja traktatów, stowarzyszenie państw trzecich ze Wspólnotami, mianowanie członków
Komisji Europejskiej i Trybunału Sprawiedliwości, harmonizacja podatków bezpośrednich).
Wstrzymanie się od głosowania nie jest traktowane jako głos „przeciw” i nie stanowi
przeszkody w podjęciu decyzji wymagającej jednomyślności.
Jednomyślność jest również dominującą zasadą podejmowania decyzji w sprawach II i
III filaru UE, stanowiących domenę współpracy międzyrządowej.
Głosowanie w Radzie Unii jest ważne, jeśli uczestniczy w nim co najmniej 8 członków.
Wypracowanie nowego systemu podziału głosów ważonych w Radzie Unii stanowiło
jeden z najważniejszych i najtrudniejszych punktów agendy Konferencji Międzyrządowej
2000, której nadrzędnym zadaniem było instytucjonalne przygotowanie UE do rozszerzenia o
12 kandydujących doń państw.
Postanowienia Traktatu z Nicei stanowiące efekt tej Konferencji, dotyczące podziału
głosów ważonych w Radzie Unii, zawarte są w:
•
art. 3 „Protokołu w sprawie rozszerzenia Unii Europejskiej”;
•
„Deklaracji w sprawie rozszerzenia Unii Europejskiej”;
•
„Deklaracji w sprawie progu większości kwalifikowanej oraz liczby głosów
wymaganej dla mniejszości blokującej w rozszerzonej UE”.
Artykuł 3 Protokołu modyfikuje dyspozycje art. 205 Traktatu o WE, który stanowi o
podziale głosów w Radzie między obecne państwa członkowskie i o wymogach
nieodzownych przy podejmowaniu decyzji na podstawie kwalifikowanej większości głosów
członków Rady Unii. Stosowne zmiany Traktat Nicejski wprowadza także do art. 23 ust. 2 i
art. 34 Traktatu o UE, regulujących tryb podejmowania decyzji w zakresie WPZiB oraz
współpracy policyjnej i sądowej w sprawach karnych. Modyfikacje te będą obowiązywały od
1 stycznia 2005 r.
18
Zgodnie z treścią art. 3 Protokołu, nowy podział głosów ważonych w Radzie Unii
między obecne państwa członkowskie UE przedstawia się następująco:
Francja
29
Niemcy
29
Włochy
29
Wielka Brytania
29
Hiszpania
27
Holandia
13
Portugalia
12
Grecja
12
Belgia
12
Austria
10
Szwecja
10
Dania
7
Finlandia
7
Irlandia
7
Luksemburg
4
Razem
237
Łącznie obecne państwa członkowskie będą dysponowały 237 głosami. Podjęcie
decyzji zgodnie z propozycją Komisji Europejskiej będzie wymagać 169 głosów członków
Rady Unii, należących do większości państw członkowskich. Natomiast kiedy Rada będzie
stanowić samodzielnie, bez propozycji Komisji, decyzję będzie się uważać za podjętą, jeśli
uzyska ona 169 głosów oddanych przez minimum 2/3 ogólnej liczby państw. Mniejszość
ryglującą stanowić będą 69 głosy.
Traktat
z
Nicei
formułuje
zupełnie
nowy
warunek
podejmowania
decyzji
kwalifikowaną większością głosów. Zgodnie z nim, poczynając od 1 stycznia 2005 r., każdy
członek Rady Unii będzie miał prawo żądać weryfikacji podjętej decyzji przez pryzmat
kryterium demograficznego. Mianowicie ludność państw głosujących za przyjęciem decyzji
musi stanowić co najmniej 62% ogólnej populacji Unii. Ten nowy warunek w sposób
pośredni wzmacnia pozycję dużych państw, w szczególności Niemiec, które znajdują się na
pierwszym miejscu pod względem potencjału ludnościowego.
19
„Deklaracja w sprawie rozszerzenia UE” zawiera tabelę dotyczącą podziału głosów w
Radzie Unii między obecne państwa członkowskie i 12 państw kandydujących do UE. Należy
pamiętać, że deklaracja ta to tylko wspólne stanowisko negocjacyjne państw członkowskich
UE. W sposób ostateczny i wiążący podział głosów w Radzie Unii (podobnie jak i w innych
instytucjach) między państwa kandydujące nastąpi w poszczególnych traktatach akcesyjnych.
Inne warunki dotyczące podejmowania decyzji kwalifikowaną większością członków Rady są
w Deklaracji sformułowane identycznie jak w omówionym powyżej art. 3 „Protokołu w
sprawie rozszerzenia Unii”. Łącznie 27 państw będzie miało do dyspozycji 345 głosów.
Większość kwalifikowana została ustalona na poziomie 258 głosów, natomiast mniejszość
ryglująca stanowi 88 głosów.
Lp.
1.
2.
3.
4.
5.
6.
7.
8.
9.
10.
11.
12.
13.
14.
15.
16.
17.
18.
19.
20.
21.
22.
23.
24.
25.
26.
27.
CZŁONKOWIE RADY
Niemcy
Francja
Wielka Brytania
Włochy
Hiszpania
Polska
Rumunia
Holandia
Grecja
Czechy
Belgia
Węgry
Portugalia
Szwecja
Bułgaria
Austria
Słowacja
Dania
Finlandia
Irlandia
Litwa
Łotwa
Słowenia
Estonia
Cypr
Luksemburg
Malta
RAZEM
GŁOSY WAŻONE
29
29
29
29
27
27
14
13
12
12
12
12
12
10
10
10
7
7
7
7
7
4
4
4
4
4
3
345
20
Ostatnia część postanowień Traktatu z Nicei w sprawie nowej alokacji głosów
ważonych w Radzie Unii znajduje się w „Deklaracji w sprawie progu większości
kwalifikowanej oraz liczby głosów wymaganej dla mniejszości blokującej w rozszerzonej
UE”. Dotyczy ona okresu przechodzenia od zmienionego systemu ważenia głosów w
obecnym składzie do trybu głosowania obowiązującego w UE liczącej 27 państw
członkowskich. Jeżeli do 1 stycznia 2005 r. (data wejścia w życie zmodyfikowanego systemu
dla obecnych państw członkowskich) do Unii nie zostaną przyjęte wszystkie państwa doń
kandydujące, to próg wymagany dla większości kwalifikowanej ustalany przy każdorazowym
rozszerzeniu składu członkowskiego będzie stopniowo wzrastał od poziomu niższego od
obecnego (czyli 71,26%) aż do maksymalnego poziomu 73,4%2. Po przystąpieniu do UE 12
państw, z którymi prowadzone są negocjacje akcesyjne, próg większości kwalifikowanej
określony w „Deklaracji w sprawie rozszerzenia UE” zostanie zmniejszony z 258 do 255
głosów, a mniejszość blokująca zostanie zwiększona do 91 głosów.
Postanowienia „Deklaracji w sprawie progu większości kwalifikowanej” zmieniają
więc dyspozycje „Deklaracji w sprawie rozszerzenia UE”.
KOMISJA EUROPEJSKA (EUROPEAN COMMISSION)
Komisja Europejska jest, obok Rady Unii i Parlamentu Europejskiego, jednym z
elementów tzw. trójkąta instytucjonalnego, w ramach którego przebiega główny nurt procesu
decyzyjnego w UE.
Liczbę członków Komisji Europejskiej, zwanych komisarzami oraz ich status prawny i
narodowość określa art. 213 Traktatu o WE. Poczynając od 1995 r., Komisja liczy 20 osób. W
jej składzie musi się znajdować przynajmniej jeden (ale nie więcej niż dwóch) obywatel
każdego państwa członkowskiego. W praktyce prawo do wystawienia dwóch kandydatów
mają większe państwa UE: Francja, Hiszpania, Niemcy, Wielka Brytania, Włochy. Pozostałe
mają do dyspozycji po jednym miejscu. Członkiem Komisji może być tylko obywatel
państwa członkowskiego Unii. Skład tej instytucji ulegnie zmianie w momencie rozszerzenia
Unii o kolejne kandydujące do niej państwa.
2
Z treści tej Deklaracji można wnioskować pośrednio, że pierwsze rozszerzenie składu członkowskiego UE
będzie miało miejsce przed 1 stycznia 2005 r. a próg większości kwalifikowanej zostanie ustalony na poziomie
wyższym od obecnego (71,26%).
21
Konferencja Międzyrządowa 2000, która odbyła się w Nicei i której efektem był Traktat
Nicejski, uregulowała liczbę członków Komisji w przypadku rozszerzenia Unii. Artykuł 213
Traktatu o WE został zmodyfikowany o postanowienia art. 4 „Protokołu w sprawie
rozszerzenia Unii Europejskiej”, który przewiduje następujące dwuetapowe zmiany. Moment
wejścia w życie tych zmian jest różny od momentu wejścia w życie Traktatu Nicejskiego.
- Od 1 stycznia 2005 r. każde państwo członkowskie będzie miało jedno miejsce w
Komisji Europejskiej. Dla pięciu „dużych” państw członkowskich UE będzie to
oznaczało konieczność rezygnacji z jednego komisarza. Artykuł 213 Traktatu o WE w
jego nowej wersji będzie obowiązywał od momentu objęcia obowiązków przez
pierwszą Komisję powołaną po 1 stycznia 2005 r.
–
W sytuacji, gdy skład członkowski UE zostanie rozszerzony do 27 państw, treść art.
213 Traktatu o WE zostanie ponownie zmodyfikowana. Będzie on wówczas
stanowić, że liczba członków Komisji Europejskiej jest mniejsza niż liczba państw
członkowskich. Członkowie Komisji będą wtedy wybierani w trybie rotacyjnym,
opartym na zasadzie równości. Rada Unii, podejmując jednomyślną decyzję,
ustanowi szczegółowe rozwiązania właściwe dla tego trybu rotacyjnego i określi
liczbę członków Komisji. Zmiany przewidziane w tym drugim etapie modyfikacji
postanowień art. 213 będą miały zastosowanie w odniesieniu do pierwszej Komisji
uformowanej po dacie przystąpienia do UE 27 państwa członkowskiego.
Członkowie Komisji Europejskiej są wybierani na podstawie ich kompetencji i
niezależności, która nie może budzić wątpliwości. Pierwsze z tych kryteriów sformułowane
jest dość szeroko, bowiem nie wymaga się od kandydatów żadnych szczegółowych
predyspozycji, wykształcenia czy doświadczenia zawodowego. Natomiast niezależność
komisarza to bardzo istotny warunek zarówno w momencie powołania go na urząd, jak i
pełnienia funkcji.
Procedura powoływania członków Komisji Europejskiej jest dosyć długa i przedstawiała
się różnie w poszczególnych okresach. Funkcjonująca od 7 stycznia 1995 r. Komisja pierwszy
raz powołana została według nowej procedury, wprowadzonej w wyniku nowelizacji Traktatu
o WE przez Traktat z Maastricht. Artykuł 214 Traktatu o WE przewiduje następujący tryb
mianowania komisarzy. Za wspólną zgodą państw członkowskich i po zaopiniowaniu przez
Parlament Europejski jako pierwszy zostaje nominowany kandydat na przewodniczącego
Komisji. Następnie rządy państw członkowskich Unii, wspólnie z kandydatem na
22
przewodniczącego Komisji, wybierają pozostałe osoby, które zamierzają mianować
członkami Komisji. Proponowany skład Komisji jest łącznie zatwierdzany przez Parlament
Europejski, który swoja aprobatę uzależnia od wyników przesłuchania, jakiemu przed
deputowanymi podlegają kandydaci na komisarzy. Następnie przewodniczący i pozostali
komisarze zostają mianowani przez rządy państw członkowskich za ich wspólną zgodą.
Po wejściu w życie Traktatu Nicejskiego, który wprowadza zmiany do sposobu
powoływania członków Komisji, jej przewodniczący będzie wyznaczany przez Radę Unii,
działającą na poziomie szefów państw i rządów, i stanowiącą kwalifikowaną większością
głosów. Nominacja ta będzie wymagała zatwierdzenia przez Parlament Europejski.
Podejmując decyzję również kwalifikowaną większością głosów Rada Unii, w
porozumieniu
z
desygnowanym
uprzednio
przewodniczącym
Komisji,
przyjmuje
sporządzoną, zgodnie z propozycjami każdego z państw członkowskich, listę innych osób,
które zamierza powołać na członków Komisji Europejskiej. Oznacza to, że każde państwo
członkowskie będzie miało carte blanche przy wyznaczaniu własnego komisarza, a
blokowanie przyjęcia listy nominowanych osób będzie niemożliwe. Przewodniczący Komisji
i pozostali jej członkowie wyłonieni w ten sposób, będą podlegać, tak jak dotychczas,
zatwierdzeniu przez Parlament Europejski. Ostatecznej nominacji przewodniczącego i
pozostałych członków Komisji dokona Rada Unii, stanowiąca również kwalifikowaną
większością głosów.
Kadencja
Komisji
Europejskiej
wynosi
obecnie
5
lat.
Jej
przedłużenie
i
zsynchronizowanie z okresem sprawowania mandatu członków Parlamentu Europejskiego
powinno usprawnić współpracę tych instytucji.
Komisarz, poza naturalną przyczyną, jaką jest śmierć, oraz zwykłym zastąpieniem,
przestaje pełnić swój urząd w wyniku rezygnacji lub dymisji (art. 215 Traktatu o WE).
Rezygnacja może być dobrowolna, podyktowana względami osobistymi (np. otrzymaniem
stanowiska w rządzie krajowym), jak i wymuszona (np. żeby uniknąć postępowania przed
Trybunałem Sprawiedliwości, wszczętego wskutek naruszenia obowiązków służbowych).
Poza przypadkiem odwołania całej Komisji przez Parlament, do dymisji komisarza może
dojść w dwóch przypadkach: gdy przestał on spełniać warunki konieczne do wykonywania
swoich obowiązków albo dopuścił się poważnego uchybienia (art. 216 Traktatu o WE).
Wówczas Trybunał Sprawiedliwości ma prawo do zwolnienia ze stanowiska takiego członka
23
Komisji. Swoją decyzję Trybunał Sprawiedliwości podejmuje na wniosek Rady Unii lub
Komisji.
W najbardziej spektakularny sposób mandat komisarza może również wygasnąć w
wyniku udzielenia całej Komisji wotum nieufności przez Parlament Europejski (art. 201
Traktatu o WE). Jeśli dwie trzecie członków Parlamentu, przy obecności większości
deputowanych, przyjmie taki wniosek, Komisja zobowiązana jest do ustąpienia en bloc, czyli
jako cały zespół. Do tej pory na forum Parlamentu zainicjowano takie postępowanie
dwukrotnie, ale nie zostało ono sfinalizowane dzięki osiągniętemu porozumieniu.
Członkowie Komisji Europejskiej są niezależni od rządów państw, których są
obywatelami. Działają oni w ogólnym interesie Unii. Podczas wykonywania swych
obowiązków komisarzom nie wolno starać się o instrukcje ani otrzymywać instrukcji od
żadnego rządu lub organu. Ze swej strony państwa członkowskie są zobligowane, przez
postanowienia traktatowe (art. 10 Traktatu o WE) do respektowania tej zasady i nie starają się
w jakikolwiek sposób wpływać na członków Komisji podczas wykonywania ich zadań.
Komisarze nie mogą podejmować w czasie pełnienia swego urzędu żadnej działalności
zawodowej, bez względu na to, czy jest to działalność odpłatna, czy też nie. Zakazem tym nie
jest objęta jedynie działalność naukowa i badawcza. Kandydowanie na stanowiska w krajowej
administracji publicznej związane jest z koniecznością wzięcia urlopu na czas kampanii
wyborczej. Również po upływie kadencji członkowie Komisji Europejskiej zobowiązują się
„do ostrożności i rozwagi” w przyjmowaniu funkcji i korzyści oraz do przestrzegania
tajemnicy zawodowej.
Strukturę wewnętrzną Komisji określa jej regulamin wewnętrzny. W sposób ogólny
dzieli jej jednostki administracyjne na dyrekcje generalne i służby specjalne, dając
jednocześnie Komisji prawo do tworzenia nowych jednostek w uzasadnionych przypadkach.
Dyrekcje generalne dzielą się z kolei na dyrekcje, a dyrekcje na wydziały.
Struktura poszczególnych dyrekcji generalnych jest zróżnicowana, co wynika z różnego
zakresu ich kompetencji. Zwykle w ramach każdej dyrekcji generalnej funkcjonują 3–4
dyrekcje, a w ramach tych dyrekcji są 3–4 wydziały. Bywa jednak, że struktura danej dyrekcji
odbiega od tego ogólnego modelu. Nadzór merytoryczny nad pracą każdej dyrekcji generalnej
sprawują poszczególni komisarze. Na czele dyrekcji generalnej stoi dyrektor generalny, który
jest odpowiedzialny przed komisarzem sprawującym nadzór nad daną dyrekcją.
24
Do czasu objęcia stanowiska przewodniczącego Komisji Europejskiej przez Romano
Prodiego, który rozpoczął długoplanową reformę wewnętrzną tej instytucji, poszczególne
dyrekcje generalne oprócz nazwy miały także numery (liczby rzymskie). Komisja, pod jego
przewodnictwem, zdecydowała o zniesieniu numeracji, pozostawiając tylko krótkie, hasłowe,
zrozumiałe nazwy Dyrekcji Generalnych (DG). Jest ich obecnie 24.
DG Stosunki zewnętrzne
DG Handel
DG Rozszerzenie Unii
DG Sprawy gospodarcze i monetarne
DG Budżet
DG Kontrola finansowa
DG Podatki i sprawy celne
DG Rynek wewnętrzny
DG Wymiar sprawiedliwości i sprawy wewnętrzne
DG Polityka regionalna
DG Konkurencja
DG Rozwój i pomoc humanitarna
DG Środowisko
DG Zdrowie i Ochrona konsumenta
DG Rolnictwo
DG Rybołówstwo
DG Energia
DG Transport
DG Zatrudnienie i Polityka socjalna
DG Edukacja i Kultura
DG Badania naukowe
DG Przedsiębiorstwo
DG Społeczeństwo informacyjne
DG Personel i administracja
Poza dyrekcjami generalnymi w ramach struktury wewnętrznej Komisji Europejskiej
funkcjonują jednostki określane jako służby specjalne. Są one podporządkowane, podobnie
jak dyrekcje generalne, poszczególnym komisarzom. Liczba, zakres autonomii oraz charakter
25
zadań, jakie mają do spełnienia służby specjalne, stale się zmienia, w zależności od potrzeb.
Istnieją jednakże i stałe służby specjalne, które powstały na początku formułowania systemu
instytucji Wspólnot i przetrwały do dzisiaj. Należą tu m.in.:
•
Służba Prawna
•
Służba Rzeczników
•
Połączona Służba Tłumaczy i Obsługi Konferencji
•
Urząd Statystyczny
•
Inspektorat Generalny
•
Biuro Pomocy Humanitarnej Wspólnoty Europejskiej (ECHO)
•
Wydział ds. Negocjacji Akcesyjnych (TFAN)
•
Agencja Zaopatrzenia Euratomu
•
Biuro Publikacji Oficjalnych Wspólnoty Europejskiej.
Niezwykle istotną rolę w strukturze administracyjnej Komisji pełni Sekretariat
Generalny, na czele którego stoi sekretarz generalny. Jego głównym zadaniem jest
koordynacja prac dyrekcji generalnych Komisji.
Każdy komisarz może mieć do dyspozycji własny personel, który mu pomaga w
realizacji zadań. Personel ten jest skupiony w gabinetach politycznych. Gabinet jest zespołem
osobistych doradców komisarza, wysokiej klasy specjalistów, którymi mogą być urzędnicy
państwowi, działacze partii politycznych, profesorowie, menedżerowie, których wpływ na
prace Komisji może być bardzo duży.
Komisja jest organem kolegialnym. Oznacza to, że wszelkie jej decyzje są decyzjami
wspólnymi, a za działalność swych członków odpowiedzialność ponosi Komisja jako
instytucja, nie zaś jej poszczególni członkowie. Podobnie w stosunkach Komisji z innymi
instytucjami i organami UE, występuje ona jako całość, mimo że jest w nich najczęściej
reprezentowana jednoosobowo.
Posiedzenia Komisji odbywają się zasadniczo raz w tygodniu. W ciągu roku zbiera się
ona na 45 – 48 posiedzeniach. Każdy członek Komisji dysponuje jednym głosem. Decyzje są
podejmowane bezwzględną większością głosów. Od 7 stycznia 1995 r. stanowi ona 11
głosów, przy takim samym kworum. Obrady Komisji są tajne.
W celu realizacji swoich licznych i różnorodnych zadań Komisja ma do dyspozycji
dobrze wykwalifikowany personel administracyjny. Funkcjonariusze Komisji, tak jak i
26
funkcjonariusze europejscy zatrudnieni w innych instytucjach UE, dzielą się na cztery
kategorie: A,B,C,D, a w ramach danej kategorii obowiązuje jeszcze podział na stopnie.
Najwyższe stopnie decyzyjne to A1 i A2. Pod koniec 2000 r. w Komisji było zatrudnionych
prawie 22 tys. pracowników.
Z wyjątkiem funkcjonariuszy stopnia A1 i A2, którzy na swe stanowiska są mianowani w
wyniku porozumienia między rządami państw członkowskich UE, rekrutacja pozostałych
pracowników odbywa się, generalnie rzecz biorąc, w drodze konkursu ogólnego. Konkursy
takie mogą być organizowane odrębnie przez poszczególne instytucje Unii, co nie wyklucza
możliwości przeprowadzenia konkursów ogólnych na potrzeby kilku instytucji. Szczególnie
często wspólne konkursy organizują Komisja Europejska i Trybunał Obrachunkowy.
Podstawowe warunki stawiane kandydatom na pracowników instytucji UE dotyczą:
obywatelstwa, wykształcenia i dyplomów, praktyki zawodowej, znajomości języka obcego.
Kandydaci muszą mieć obywatelstwo jednego z państw członkowskich Unii. Kolejny
warunek to gruntowna znajomość jednego języka oficjalnego Unii (zwykle język ojczysty
kandydata), a także satysfakcjonująca znajomość drugiego języka oficjalnego. Warunki
dotyczące wykształcenia oraz doświadczenia zawodowego kandydatów na poszczególne
stanowiska są zróżnicowane w zależności od stanowiska.
Szczególne miejsce wśród funkcjonariuszy Komisji zajmują pracownicy służb
lingwistycznych. W Unii używa się 11 języków oficjalnych i roboczych. Każdy dokument
Unii przeznaczony do ogólnego stosowania musi być sporządzany we wszystkich językach
oficjalnych. Liczba kombinacji językowych od 1 stycznia 1995 r. wynosi aż 110. Tłumacze
tekstu i tłumacze konferencyjni tworzą w grupie funkcjonariuszy europejskich kategorię LA,
w ramach której istnieje sześć stopni A8-A3.
Zarobki pracowników zatrudnionych w instytucjach europejskich są wysokie. Bardzo
korzystne dla nich są również zasady awansu oraz świadczeń socjalnych.
W sposób ogólny zadania Komisji w ramach Wspólnoty Europejskiej określa art. 211
Traktatu o WE, stanowiąc: „W celu zapewnienia sprawnego działania i rozwoju wspólnego
rynku, Komisja spełnia następujące zadania:
•
czuwa nad stosowaniem postanowień niniejszego Traktatu oraz postanowień
powziętych przez instytucje na jego podstawie;
•
udziela zaleceń lub opinii w sprawach stanowiących przedmiot niniejszego Traktatu,
jeśli ten wyraźnie to przewiduje lub jeśli Komisja uzna to za niezbędne;
27
•
ma kompetencje w zakresie podejmowania decyzji oraz uczestniczy w kształtowaniu
środków podejmowanych przez Radę i Parlament Europejski;
•
wypełnia kompetencje przekazane jej przez Radę w celu wykonania przepisów przez
nią stanowionych;”
Kompetencje przyznane Komisji można, w ogólnym zarysie, sprowadzić do czterech
zasadniczych funkcji:
•
funkcje inicjatywy ustawodawczej
•
funkcje wykonawcze
•
funkcje kontrolne
•
funkcje reprezentowania interesów UE na zewnątrz
Komisja Europejska, określana często mianem „serca” lub „motoru napędowego” UE, na
określenie to zasłużyła sobie w znacznej mierze dzięki wyposażeniu jej w prawo do
inicjatywy legislacyjnej. Traktat o WE nie stwierdza wprawdzie wprost, że jest ona
uprawniona do inicjowania aktów prawnych, jednakże z treści poszczególnych jego
artykułów zawierających formułę: „…Rada, na propozycję Komisji …” wynika
jednoznacznie, iż Rada, w określonych przez traktaty przypadkach, nie może podjąć działań
legislacyjnych bez uprzedniego wniosku Komisji. W odniesieniu do zadań wynikających z II i
III filaru UE, Komisja dzieli swoje uprawnienia w zakresie inicjatywy ustawodawczej z
państwami członkowskimi, które również mogą inicjować proces legislacyjny (art. 14
Traktatu o UE). W odniesieniu do niektórych kwestii, jak np. współpraca sądowa w sprawach
karnych, współpraca celna i współpraca policji w walce z określonymi formami
międzynarodowej przestępczości, państwa członkowskie Unii mają wyłączną kompetencję do
inicjowania aktów prawnych.
Jako instytucja inicjatywy ustawodawczej UE, Komisja jest bardzo aktywna. Rocznie
podejmuje ona około tysiąca decyzji. Tak np. w 1998 r. przedłożyła ona Radzie Unii i
Parlamentowi Europejskiemu łącznie 576 propozycji, z czego 230 to rozporządzenia, 271
decyzje, 63 dyrektywy, 5 zalecenia. Ponadto przyjęła 290 komunikatów i raportów. W 2000 r.
efekty prac Komisji, jako inicjatora działalności legislacyjnej Unii, przedstawiały się
podobnie – przedłożyła ona łącznie 594 propozycji, w tym 193 to rozporządzenia, 252
decyzje, 48 dyrektywy. Oprócz tego przyjęła 304 komunikaty, memoranda i raporty.
28
Wykonywanie prawa wspólnotowego (pierwotnego i wtórnego) traktaty założycielskie
powierzają państwom członkowskim i instytucjom UE. W praktyce w przypadku instytucji
obowiązek wykonywania prawa wspólnotowego spoczywa, w przeważającej większości
przypadków, na Komisji. Pełniąc swe funkcje wykonawcze, przekazane jej przez Radę Unii,
podejmuje ona liczne samodzielne decyzje, zarówno wiążące, jak i niewiążące, do czego
upoważniają ją postanowienia art. 211 Traktatu o WE. W odróżnieniu od Rady Unii, Komisja
nie ma jednak ogólnych kompetencji do podejmowania wszystkich rodzajów decyzji,
przewidzianych postanowieniami traktatowymi. Ma je jedynie w odniesieniu do decyzji
pozbawionych mocy wiążącej, tj. zaleceń i opinii. Realizując swe funkcje wykonawcze i
zarządzania Unią, Komisja podejmuje także bardzo liczne decyzje typu sui generis, jak np.
rozporządzenia finansowe, oceny, raporty, komunikaty, powszechnie obowiązujące ustalenia,
akceptacje, memorandum.
Natomiast w odniesieniu do decyzji wiążących prawo do ich stanowienia przysługuje
Komisji jedynie w konkretnych przypadkach, wyraźnie wskazanych przez traktat. Ma ona
natomiast uprawnienia do uchwalania tzw. rozporządzeń wykonawczych, służących do
realizacji powierzonych Komisji przez Radę Unii funkcji zarządzania działalnością UE.
Podjęcie przez Komisję samodzielnych decyzji, wiążących i niewiążących, wymaga, w
określonych sytuacjach, uprzedniej konsultacji z Parlamentem Europejskim, Komitetem
Ekonomiczno-Społecznym, Komitetem Regionów bądź też Komitetem Walutowym.
Środek kontroli sprawowanej przez rządy, ograniczający autonomię Komisji w zakresie
realizacji jej funkcji wykonawczych, stanowi przyjęta przez Radę Unii tzw. procedura
komitetowa, która nakłada na Komisję obowiązek współpracy z różnego rodzaju komitetami,
w skład których wchodzą przedstawiciele rządowi. Komisja musi się konsultować z nimi
przed podjęciem decyzji. Procedura ta została przyjęta przez Radę Unii w lipcu 1987 r. i
zmodyfikowana w czerwcu 1999 r. jako tzw. Comitology Decision3. Dzieli ona procedury
wykonawcze na trzy grupy, w zależności od rodzaju i kompetencji komitetów (komitety
doradcze, komitety wykonawcze, komitety regulacyjne).
Istotnym zadaniem Komisji związanym ze sprawowaniem przez nią funkcji
wykonawczych jest zarządzanie finansami UE w ramach budżetu oraz administrowanie
Funduszami Strukturalnymi (art. 272 i 274 Traktatu o WE).
3
Journal Officiel, L197/33 z 18.07.1987 r. i Journal Officiel, L184 z 17.07.1999 r
29
Komisja z racji pełnionych funkcji kontrolnych zyskała przydomek „strażniczki
traktatów” lub mniej elegancki, ale bardziej dobitny: „psa łańcuchowego”. Przyznane jej
kompetencje w zakresie nadzorowania jednolitego stosowania prawa wspólnotowego mają
zasadnicze znaczenie dla jej pozycji w systemie instytucjonalnym Unii.
Artykuł 211 traktatu o WE w sposób ogólny nadaje Komisji prawo do pełnienia funkcji
kontrolnych nad właściwym przestrzeganiem prawa wspólnotowego przez państwa
członkowskie, osoby fizyczne i prawne oraz instytucje i organy UE. W sposób szczegółowy
funkcje kontrolne Komisji są określone przez inne postanowienia traktatowe. Dysponuje ona
wieloma instrumentami prawnymi, które mają na celu zapewnienie właściwej realizacji
powierzonych jej w tym zakresie zadań. Gdy istnieje niebezpieczeństwo pogwałcenia przez
państwa prawa wspólnotowego, Komisja, poprzez wydawanie opinii i zaleceń, stara się
sugerować państwom członkowskim podjęcie określonych kroków usuwających potencjalne
zagrożenie.
Inicjowane przez Komisję postępowanie proceduralne w przypadku stwierdzenia lub
domniemania naruszenia przez państwo członkowskie norm prawnych jest niezwykle
skomplikowane. Decyzja o stwierdzeniu lub domniemaniu naruszenia prawa przez państwo
poprzedzona jest poinformowaniem danego państwa o podejrzeniach Komisji i niezwykle
szczegółowym śledztwem z jej strony. W tym celu jej Sekretariat Generalny prowadzi
specjalny „rejestr pogwałcenia prawa” (rejestr naruszeń zobowiązań), w którym rejestrowane
są wszystkie skargi zarówno ze strony państw, jak i osób prawnych i fizycznych. Są one
analizowane przez wysokich funkcjonariuszy Komisji, którzy po stwierdzeniu pogwałcenia
prawa polecają kompetentnej dyrekcji generalnej sporządzenie odpowiedniego wniosku. Na
tym początkowym etapie procedury Komisja pozostaje w ciągłym kontakcie z
zainteresowanym państwem członkowskim, szukając sposobu rozwiązania konfliktowej
sytuacji i umożliwiając danemu państwu zajęcie stanowiska w sprawie będącej przedmiotem
naruszenia prawa. Jeśli jednak negocjacje z państwem członkowskim nie rokują polubownego
załatwienia sprawy, podejmuje ona decyzję o wszczęciu właściwego postępowania
proceduralnego. Formalnie, zainicjowane przez Komisję właściwe postępowanie o naruszenie
prawa rozpoczyna się w momencie skierowania przez nią do zainteresowanego państwa
członkowskiego umotywowanej opinii, w której, z reguły aczkolwiek nie zawsze, sugeruje
ona zastosowanie odpowiednich środków umożliwiających zmianę zakwestionowanego przez
nią stanu faktycznego w określonym czasie (najczęściej w ciągu miesiąca, aczkolwiek często
termin ten jest prolongowany). Przed wydaniem umotywowanej opinii Komisja umożliwia
30
danemu państwu przedstawienie swoich uwag. W przypadku gdy nie uwzględni ono w
ustalonym terminie opinii Komisji, może ona, na mocy postanowień art. 226 Traktatu o WE,
wystąpić ze skargą do Trybunału Sprawiedliwości.
Państwom członkowskim, które nie zastosują się do orzeczenia Trybunału
stwierdzającego naruszenie prawa, Komisja pozwala na przedstawienie swoich uwag,
następnie wydaje opinię określającą kwestie, w których dane państwo nie zastosowało się do
orzeczenia Trybunału. Jeśli dane państwo nadal ignoruje decyzje instytucji Unii i nie
podejmuje działań w wyznaczonym przez Komisję terminie, to ponownie może ona wnieść
pozew do Trybunału, wyznaczając przy tym wysokość ryczałtu lub kary pieniężnej, którą ma
zapłacić państwo członkowskie. W przypadku niezastosowania się państwa do orzeczenia
Trybunału o ostatecznym zastosowaniu sankcji decyduje jednak Trybunał.
Komisja pełni też szeroko rozumiane funkcje reprezentowania interesów UE na zewnątrz.
I tak negocjuje ona umowy międzynarodowe, jakie Wspólnota zawiera z państwami trzecimi i
organizacjami międzynarodowymi. Współreprezentuje Unię na zewnątrz w zakresie zadań II
filaru oraz pełni takie same funkcje na forum organizacji międzynarodowych. Przy siedzibie
Komisji w Brukseli w 1999 r. było akredytowanych 166 misji dyplomatycznych z państw
trzecich. Również niektóre organizacje międzynarodowe mają tam swoje przedstawicielstwa.
Jednocześnie, korzystając z prawa wynikającego z podmiotowości prawnomiędzynarodowej
Wspólnot, Komisja zaczęła wysyłać swoje delegacje, o różnym statusie formalnoprawnym,
do państw członkowskich, wielu krajów trzecich i niektórych organizacji międzynarodowych.
W 2000 r. funkcjonowało 161 takich delegacji, z czego 128 miało status przedstawicielstwa
dyplomatycznego.
Z jej inicjatywy w państwach trzecich powstały liczne (ponad 250) tzw. krajowe Centra
Euro-Info, które gromadzą publikacje i dokumentację UE, udostępniają je zainteresowanym à
titre gratuit i utrzymują kontakty z różnymi podmiotami tych państw.
PARLAMENT EUROPEJSKI (EUROPEAN PARLIAMENT)
Parlament Europejski jest jedną z pięciu instytucji UE wymienionych w
postanowieniach traktatów założycielskich. Istotne zmiany, jakie dokonały się w jego
składzie osobowym, strukturze, a w szczególności w uprawnieniach są głównie konsekwencją
pogłębiania się i rozszerzenia zakresu przedmiotowego oraz terytorialnego integracji
31
europejskiej. Są one jednakże również wyrazem zdeterminowanej polityki Parlamentu, który
od początku działalności konsekwentnie działał na rzecz wzmocnienia swej pozycji w
systemie instytucjonalnym UE. Żadna inna jej instytucja nie doświadczyła takiej ewolucji.
Artykuł 189 Traktatu o WE stwierdza, że w skład Parlamentu Europejskiego wchodzą
przedstawiciele narodów państw zjednoczonych we Wspólnocie. Skład narodowościowy tej
instytucji zmieniał się wraz ze zmianami w składzie członkowskim Wspólnot Europejskich i
UE. Poczynając od 1 stycznia 1995 r., kiedy to do Unii przystąpiły Austria, Szwecja i
Finlandia, w Parlamencie Europejskim zasiada 626 posłów.
Biorąc pod uwagę perspektywę kolejnego rozszerzenia składu członkowskiego Unii
Europejskiej (tym razem głównie o państwa Europy Środkowej i Wschodniej), Traktat
Amsterdamski, modyfikując art. 189 Traktatu o WE, ustalił maksymalną liczbę
deputowanych na 700 posłów, niezależnie od liczby państw członkowskich. Ustalenia
Traktatu Amsterdamskiego co do maksymalnej liczby deputowanych, które miały być
definitywne, zostały jednak zweryfikowane przez Traktat Nicejski. Zmieniony przez jego
postanowienia art. 189 Traktatu o WE określa maksymalną liczbę członków Parlamentu na
732 deputowanych. Będzie ona obowiązywała wówczas, gdy w gronie Unii znajdzie się 27
państw członkowskich.
Liczba mandatów przysługujących poszczególnym państwom członkowskim jest
określona przez postanowienia art. 190 ust. 2 Traktatu o WE. Jest ona w zasadzie
proporcjonalna do liczby ich mieszkańców, z pewną jednakże preferencją w odniesieniu do
małych państw.
Państwo
członkowskie
Ludność w mln
Liczba mandatów
w%
Niemcy
82,038
99
15,8%
Liczba mieszkańców (w
tys.) reprezentowana przez
1 posła
828,667
Wielka Brytania
Francja
59,247
87
13,9%
681,000
58,966
87
13,9%
677,770
Włochy
57,612
87
13,9%
662,207
Hiszpania
39,394
64
10,2%
615,531
Holandia
15,760
31
4,8%
508,387
Belgia
10,213
25
4,0%
408,520
Grecja
10,533
25
4,0%
421,320
32
Portugalia
9,980
25
4,0%
399,200
Szwecja
8,854
22
3,5%
402,454
Austria
8,082
21
3,4%
384,857
Dania
5,313
16
2,6%
332,063
Finlandia
5,160
16
2,6%
322,500
Irlandia
3,744
15
2,4%
249,600
Luksemburg
0,429
6
1,0%
71,500
375,325
626
100,0%
599,560
Razem
Źródło: Opracowanie własne
W Protokole w sprawie rozszerzenia UE stanowiącym część Traktatu z Nicei
dokonana została nowa alokacja mandatów w Parlamencie Europejskim oraz zasady ich
kalkulacji. Od 1 stycznia 2004 r. zmienią się więc dyspozycje art. 190 ust. 2 Traktatu o WE,
dotyczące podziału mandatów pomiędzy obecne państwa członkowskie Unii. Liczba miejsc
przeznaczonych dla obecnych państw członkowskich zostanie zmniejszona do 535 a podział
mandatów będzie przedstawiał się następująco:
Lp. Państwo członkowskie
Obecna liczba
mandatów
Liczba
mandatów od 1
stycznia 2004 r.
99
Zmiana liczby
mandatów w %
1.
Niemcy
99
2.
Wielka Brytania
87
72
-17,24%
3.
87
72
-17,24%
4.
Francja
Włochy
87
72
-17,24%
5.
Hiszpania
64
50
-21,88%
6.
Holandia
31
25
-19,35%
7.
Grecja
25
22
-12,00%
8.
Belgia
25
22
-12,00%
9.
Portugalia
25
22
-12,00%
10. Szwecja
11. Austria
22
18
-18,18%
21
17
-19,05%
12. Dania
13. Finlandia
16
13
-18,75%
16
13
-18,75%
14. Irlandia
15
12
-20,00%
33
0,00%
15. Luksemburg
Razem UE 15
Źródło: Zestawienie własne
6
6
626
535
0,00%
-14,54%
Chociaż powyższe zmiany formalnie mają obowiązywać od 1 stycznia 2004 r., to w
rzeczywistości podział mandatów pomiędzy obecne państwa członkowskie uzależniony
będzie od liczby i czasu akcesji do UE nowych państw członkowskich. Podział miejsc w
przyszłej kadencji Parlamentu, 2004 r. – 2009 r., jest bowiem docelowy i w całym swym
wymiarze obowiązywać będzie wówczas, gdy w skład UE wchodzić będzie 27 państw
członkowskich. Szczegółowe przepisy dotyczące sposobu kalkulacji podziału mandatów
zawiera Protokół o rozszerzeniu UE.
Alokacja mandatów deputowanych do Parlamentu Europejskiego z 12 państw
kandydujących do UE została ustalona w Deklaracji w sprawie rozszerzenia, która, jak już
wspomniano, jest wyrazem wspólnego stanowiska Unii w procesie negocjacji akcesyjnych.
Łączna, docelowa liczba członków Parlamentu Europejskiego, przy 27 państwach
członkowskich UE, wyniesie 732 posłów, a podział mandatów będzie przedstawiał się
następująco:
Liczba mandatów i ich podział w Parlamencie Europejskim przy UE 27
Państwo
Niemcy
Ludność (w mln)
82,038
34
Liczba mandatów
99
Wielka Brytania
Francja
Włochy
Hiszpania
Polska
Rumunia
Holandia
Grecja
Czechy
Belgia
Węgry
Portugalia
Szwecja
Bułgaria
Austria
Słowacja
Dania
Finlandia
Irlandia
Litwa
Łotwa
Słowenia
Estonia
Cypr
Luksemburg
Malta
Razem
Źródło: Zestawienie własne
59,247
58,966
57,612
39,394
38,667
22,489
15,760
10,533
10,290
10,213
10,092
9,980
8,854
8,230
8,082
5,393
5,313
5,160
3,744
3,701
2,439
1,978
1,446
752
429
379
481,181
72
72
72
50
50
33
25
22
20
22
20
22
18
17
17
13
13
13
12
12
8
7
6
6
6
5
732
Początkowo Parlament Europejski składał się z delegatów wyznaczanych ze swego
grona przez parlamenty narodowe państw członkowskich. Jednak już traktaty założycielskie
wszystkich
trzech
Wspólnot
przewidywały
wybory
parlamentarzystów
w
drodze
powszechnego głosowania bezpośredniego. Pierwsze bezpośrednie i powszechne wybory do
Parlamentu odbyły się w dniach 7 - 10 czerwca 1979 r. drugie wybory zostały zorganizowane
14 - 17 czerwca 1984 r. Termin trzecich powszechnych i bezpośrednich wyborów to 15 - 18
czerwca 1989 r. Czwarte wybory odbyły się w dniach 9 - 12.VI.1994 r. Ostatnie, jak
dotychczas, miały miejsce w terminie 10 - 13 czerwca 1999 r. Za każdym razem wybory te
odbyły się na podstawie systemów wyborczych poszczególnych państw, ponieważ do tej pory
nie zdołano opracować jednolitej ordynacji wyborczej.
Status prawny deputowanego do Parlamentu Europejskiego oraz ogólne warunki
wykonywania
przez
parlamentarzystów
ich
obowiązków
zostały
uregulowane
postanowieniami przyjętego przez Radę Unii Aktu z 20 września 1976 r. o wyborach
35
bezpośrednich i powszechnych oraz przepisami Regulaminu wewnętrznego tej instytucji.
Przewiduje on możliwość fakultatywnego podwójnego mandatu do Parlamentu Europejskiego
i parlamentu narodowego. Każde państwo członkowskie może jednak zabronić swoim
przedstawicielom łączenia podwójnego mandatu lub wprowadzić w tej mierze inne
ograniczenia. W czasie kadencji lat 1979 - 1984 Parlamentu Europejskiego podwójnym
mandatem legitymowało się 125 deputowanych; w czasie kadencji lat 1984 - 1989 takich
parlamentarzystów było już tylko 38.
Wiążąca powszechnie jest natomiast zasada incompatibilitas, czyli niełączenia innych
stanowisk z mandatem deputowanego do Parlamentu Europejskiego. Nie dopuszcza się więc
jednoczesnego sprawowania funkcji deputowanego wraz z piastowaniem następujących
stanowisk: członka rządu państwa członkowskiego; zarządzającego przedsiębiorstwem
publicznym; członka Komisji Europejskiej; sędziego, rzecznika generalnego lub sekretarza
Trybunału Sprawiedliwości; członka Trybunału Obrachunkowego; członka Rady Dyrektorów
Europejskiego Banku Inwestycyjnego; innych stanowisk w innych instytucjach UE.
Kadencja członka Parlamentu Europejskiego trwa 5 lat.
Deputowani do Parlamentu Europejskiego są niezależni w wykonywaniu swego mandatu. Ze
swojej działalności nie składają nikomu sprawozdania. Podczas głosowania każdy z nich
dysponuje jednym głosem i głosuje indywidualnie, we własnym imieniu, zgodnie z osobistym
stanowiskiem w danej sprawie. Parlamentarzyści nie mogą przyjmować instrukcji ani od
rządów państw członkowskich, których są obywatelami, ani od parlamentów narodowych, ani
też od innych instytucji i organów Unii.
Diety poselskie są bardzo zróżnicowane, podobnie jak ryczałty dla służb
administracyjno-technicznych parlamentu. Generalnie dieta deputowanego do Parlamentu
Europejskiego jest taka sama jak dieta posła do parlamentu narodowego w poszczególnych
państwach członkowskich. W stosunku do posłów nieuczestniczących regularnie w sesjach
plenarnych Parlamentu mogą być zastosowane określone sankcje finansowe (zmniejszenie
kwoty pochodzącej z budżetu Unii). Posłowie są zwolnieni z podatków krajowych od swoich
diet parlamentarnych.
Deputowani do Parlamentu Europejskiego korzystają z przywilejów i immunitetów
przewidzianych Protokołem w sprawie przywilejów i immunitetów funkcjonariuszy Wspólnot
Europejskich.
36
Członkowie Parlamentu Europejskiego w czasie obrad plenarnych nie zasiadają w
grupach narodowych, lecz według przynależności do partii politycznych. W Parlamencie
Europejskim obecnej kadencji (1999 – 2004) funkcjonuje osiem następujących grup
politycznych:
EPP – Europejska Partia Ludowa (Chrześcijańska Demokracja) i Demokraci
Europejscy – 233 mandaty
PES – Partia Socjalistów Europejskich – 180 mandatów
ELDR – Europejska Partia Liberalno-Demokratyczna i Reformatorska – 51
mandatów
Verts / ALE – Zieloni / Niezależne Przymierze Europejskie – 48 mandatów
GUE / NGL – Zjednoczona Lewica Europejska / Zielona Lewica Nordycka – 42
mandaty
UEN – Unia na rzecz Europy Narodów – 30 mandatów
EDD – Europa Demokracji i Różnorodności – 16 mandatów
NI – członkowie niezrzeszeni – 26 mandatów
Oprócz tych ośmiu grup politycznych utworzona została 19 lipca 1999 r. w Strasburgu
Techniczna Grupa Deputowanych Niezależnych, TGI – 19 mandatów. Każdy deputowany
może być członkiem tylko jednej grupy partyjnej. Fakt utworzenia grupy partyjnej na forum
Parlamentu
Europejskiego
jest
rejestrowany
w
Dzienniku
Urzędowym
Wspólnot
Europejskich.
Rola partii politycznych działających na płaszczyźnie europejskiej została formalnie
usankcjonowana poprzez uzupełnienie Traktatu Rzymskiego o WE przez Traktat z Maastricht
o postanowienia art. 191. Stwierdza się w nim, że partie polityczne na płaszczyźnie
europejskiej stanowią istotny czynnik integracyjny wewnątrz Unii, przyczyniając się do
formułowania europejskiej świadomości i wyrażania woli politycznej obywateli Unii.
Ostatnie wybory w czerwcu 1999 r., wbrew oczekiwaniom, przyniosły zwycięstwo
partiom centroprawicowym, w wyniku czego Europejska Partia Ludowa (EPP) awansowała
na pozycję najsilniejszego ugrupowania politycznego. Również Zieloni oraz partie o
charakterze narodowym i regionalnym zwiększyli swój stan posiadania. W Parlamencie
Europejskim reprezentowane są wszystkie główne opcje polityczne, poczynając od skrajnej
prawicy, a na skrajnej lewicy kończąc (ponad 100 partii politycznych).
Jedną z ciekawszych metod pracy Parlamentu Europejskiego stanowią, powstałe w
dużej mierze po pierwszych wyborach powszechnych i bezpośrednich, grupy łączone (tzw.
37
intergrupy). Skupiają one posłów z różnych partii politycznych, których łączą wspólne,
szczególne zainteresowania daną kwestią.
W celu realizacji bieżących zadań deputowani zgrupowani są w 17 stałych
wyspecjalizowanych komisjach. Podział taki następuje w czasie pierwszej sesji Parlamentu.
Członkowie komisji stałych powoływani są na 2,5 roku, z możliwością przedłużenia mandatu
na dalsze 2,5 roku. Wszyscy deputowani do Parlamentu Europejskiego są członkami
przynajmniej jednej stałej komisji; niekiedy uczestniczą w pracach dwóch komisji.
Komisje przygotowują – między innymi - projekty rezolucji i raportów na sesje
plenarne Parlamentu, wydają opinie o projektach aktów prawnych zgłoszonych przez Komisję
Europejską, opiniują wnioski o przyjęcie nowych członków do Unii Europejskiej;
współpracują
z Radą Unii w podejmowaniu decyzji przy zastosowaniu odpowiednich
procedur.
Struktura wewnętrzna Parlamentu jest rozbudowana i, podobnie jak w innych
instytucjach UE, skomplikowana. Do głównych organów wewnętrznych Parlamentu należą:
–
Urząd Przewodniczącego i Wiceprzewodniczących
–
Prezydium (zwane inaczej Biuro)
–
Rozszerzone Prezydium
–
Kolegium Kwestorów
–
Konferencja Przewodniczących
–
Konferencja Przewodniczących Komisji oraz Konferencja Przewodniczących
Delegacji
–
Urząd Sekretarza Generalnego
Na stanowiska przewodniczącego i wiceprzewodniczących powołuje się osoby z
grona deputowanych na 2,5 roku. Obecnie funkcję przewodniczącego Parlamentu pełni Pat
Cox (Irlandia), który zastąpił Nicole Fontaine (Francja), wybraną w 1999 r.
W Parlamencie Europejskim istotną rolę odgrywa także administracja stała. Tworzą ją
urzędnicy zatrudnieni głównie w Sekretariacie, komisjach parlamentarnych i grupach
politycznych i mający status niezależnych funkcjonariuszy europejskich. Rekrutacja
pracowników stałych odbywa się w drodze konkursu. Podobnie jak inni funkcjonariusze
europejscy stanowią oni elitę urzędniczą. Zapewniają bieżącą obsługę i ciągłość prac
Parlamentu, gdyż ich status formalno-prawny nie jest zależy od kadencji poselskich. Pod
koniec 2000 r. liczba tych funkcjonariuszy wynosiła 4126.
38
Siedzibą główną Parlamentu Europejskiego jest Strasburg. Dodatkowe posiedzenia
plenarne mogą się odbywać w Brukseli.Tam również obradują komisje parlamentarne.
Sekretariat Generalny Parlamentu Europejskiego mieści się w Luksemburgu.
Parlament Europejski jest jednoizbowy. Jest jedyną instytucją Wspólnot i Unii, która
zbiera się i obraduje publicznie. Parlament obraduje w trybie sesyjnym. Czas trwania sesji
ustalono na rok.
Zgodnie z art. 198 Traktatu o WE, Parlament - z wyjątkiem odmiennych postanowień
- podejmuje decyzje bezwzględną większością oddanych głosów. Traktat przewiduje także, w
ściśle określonych przypadkach, podejmowanie decyzji większością kwalifikowaną (3/5 lub
2/3) oddanych głosów oraz większością członków Parlamentu. Dotyczą one m.in. wyrażenia
wotum nieufności dla Komisji Europejskiej, odrzucenia projektu budżetu. Możliwe jest
również podejmowanie decyzji zwykłą większością głosów, głównie w sprawach organizacji
pracy i form procedowania Parlamentu. Jest to zasada najczęściej stosowana. Kworum
stanowi 1/3 ogólnej liczby posłów.
Parlament Europejski jest uważany za jedyny w systemie instytucjonalnym Unii
Europejskiej organ, który od czasu pierwszych powszechnych i bezpośrednich wyborów w
1979 r. ma pełną demokratyczną legitymację do pełnienia swych zadań. Działalność tej
instytucji stanowi odzwierciedlenie demokratycznej zasady, zgodnie z którą narody
uczestniczą w sprawowaniu władzy poprzez zgromadzenie swoich przedstawicieli. Jest on
jednocześnie tą instytucją Wspólnot i Unii, której kompetencje zostały rozszerzone w sposób
najbardziej znaczący, chociaż rola Parlamentu jest niewspółmierna zarówno do jego
politycznych ambicji, statusu prawnego, jak też oczekiwań zwolenników ponadnarodowych
rozwiązań w ramach Unii. Nadal jednak stanowi on najsłabsze ogniwo systemu
instytucjonalnego UE.
Podstawowe uprawnienia Parlamentu Europejskiego można ogólnie ująć w trzy
grupy:
− uprawnienia legislacyjne
− uprawnienia kontrolne
− uprawnienia budżetowe
W konsekwencji wszystkich dokonanych dotychczas zmian w uprawnieniach
Parlamentu Europejskiego jego udział w stanowieniu prawa w Unii jest bardzo zróżnicowany,
a regulujące ten udział normy nie zawsze są przejrzyste. Zgodnie z obowiązującymi
39
przepisami (art. 192 Traktatu o WE) włączenie Parlamentu do tego procesu może nastąpić
poprzez cztery podstawowe, skomplikowane procedury:
− procedurę konsultacji (obowiązkową i fakultatywną)
− procedurę współpracy
− procedurę współdecydowania
− procedurę zgody.
Obowiązują jeszcze inne procedury podejmowania uchwał (jest ich około 20), które mogą
przewidywać współudział Parlamentu w tym procesie bądź też dawać mu prawo do
otrzymywania informacji. Wśród czterech podstawowych na szczególną uwagę zasługuje
procedura zgody. W rzeczywistości stanowi ona prawo weta, którym dysponuje Parlament.
Początkowo zgoda Parlamentu była potrzebna jedynie w przypadku decyzji o akcesji nowych
państw do Wspólnot i zawieraniu umów o stowarzyszeniu państw trzecich ze Wspólnotami.
Traktat z Maastricht rozszerzył zakres stosowania procedury zgody. Obejmuje więc ona
bardzo ważne kwestie zarówno ze sfery stosunków zewnętrznych Unii, jak i innych
obszarów. Są to m.in.: stwierdzenie istnienia poważnego i uporczywego naruszania przez
państwo członkowskie podstawowych zasad funkcjonowania Unii; przyjęcie nowych państw
członkowskich do Unii; zmiany w statusie Europejskiego Systemu Banków Centralnych;
określanie zadań priorytetowych oraz organizacja Funduszy Strukturalnych; przepisy
dotyczące jednolitej procedury powszechnych, bezpośrednich wyborów do Parlamentu
Europejskiego; mianowanie przewodniczącego i członków Komisji Europejskiej; zawieranie
umów o stowarzyszeniu ze Wspólnotami państw trzecich lub organizacji międzynarodowych;
zawieranie istotnych umów międzynarodowych, mających np. znaczenie dla budżetu
Wspólnot lub powodujące zmianę określonych aktów wspólnotowych przyjętych na
podstawie procedury art. 251 Traktatu o WE.
Poza przewidzianymi w postanowieniach traktatowych obowiązkowymi opiniami, które
Parlament musi wydawać, korzysta on również z możliwości wyrażania swego stanowiska
wówczas, kiedy nie jest do tego zobowiązany.
W realizacji zadań wynikających z II i III filaru UE uprawnienia Parlamentu są bardzo
skromne.
40
Parlament pełni ważne funkcje kontroli politycznej głównie nad działalnością Komisji
Europejskiej i, w bardzo ograniczonym stopniu, wobec Rady Unii. Sprawuje je za pomocą
klasycznych metod stosowanych przez parlamenty narodowe:
− przez system interpelacji i pytań ustnych lub na piśmie stawianych Komisji Europejskiej
jako całości lub jej poszczególnym członkom (komisarzom) przez Parlament jako całość
bądź też przez poszczególnych deputowanych (art. 197 Traktatu o WE);
− poprzez coroczną dyskusję nad raportem generalnym o działalności Unii przedkładanym
Parlamentowi przez Komisję Europejską (art. 200 Traktatu o WE);
− poprzez wyrażanie wotum nieufności dla Komisji Europejskiej (art. 201 Traktatu o WE);
− poprzez kontrolę wykonania rocznego budżetu Unii (art. 275 i 276 Traktatu o WE).
W ramach funkcji kontrolnych mieszczą się także te uprawnienia Parlamentu, które
uzyskał on na mocy art. 194 Traktatu o WE. Zgodnie z nimi Parlament może przyjmować
petycje od obywateli Unii Europejskiej oraz od osób fizycznych i prawnych, które mieszkają
lub mają siedzibę na terytorium któregokolwiek państwa członkowskiego Unii w sprawach
bezpośrednio ich dotyczących, pod warunkiem że wchodzą one w zakres działalności
Wspólnoty.
Po każdych wyborach parlamentarnych, Parlament mianuje również rzecznika praw
obywatelskich (ombudsmana). To nowy organ Unii, utworzony na podstawie postanowienia
art. 195 Traktatu o WE. Kadencja rzecznika pokrywa się z kadencją Parlamentu (5 lat).
Rzecznik praw obywatelskich ma status funkcjonariusza europejskiego, a zatem jest w pełni
niezależny w wykonywaniu swych obowiązków. Jest on zobowiązany do przyjmowania i
badania skarg od wszystkich obywateli Unii lub osób fizycznych i prawnych mieszkających
lub mających swoją siedzibę w państwie członkowskim na działalność instytucji i organów
Wspólnot, z pewnymi ograniczeniami w przypadku Trybunału Sprawiedliwości i Sądu
Pierwszej Instancji. Rzecznik przedkłada Parlamentowi sprawozdanie o stwierdzonych
przypadkach niewłaściwej działalności organów i instytucji oraz roczne sprawozdanie ze swej
działalności.
Najbardziej wyraźną ewolucję przeszły kompetencje Parlamentu Europejskiego w
zakresie uchwalania i kontroli budżetu Unii. Wraz z utworzeniem tzw. środków własnych
Wspólnot, Parlament, który przedtem miał skromne uprawnienia w tej kwestii, został
41
wyposażony w istotne kompetencje. Gestia Parlamentu w uchwalaniu i kontroli budżetu UE
jest odmienna w zależności od tego, czy podejmowane decyzje dotyczą tzw. wydatków
obligatoryjnych (są to wydatki wynikające z realizacji traktatów założycielskich oraz aktów
prawnych wydanych na ich podstawie, np. na wspólną politykę rolną), czy też tzw. wydatków
niebligatoryjnych (są to pozostałe wydatki np. na politykę regionalną, socjalną, ekologiczną).
Proporcje między tymi grupami wydatków w całości wydatków budżetowych zmieniają się
na korzyść wydatków nieobligatoryjnych. Udział tych ostatnich w ciągu kilkunastu ostatnich
lat wzrósł z 10% do około 50% wydatków z budżetu ogólnego Unii. W przypadku wydatków
obligatoryjnych prawo ostatecznej decyzji leży w gestii Rady Unii, ale Parlament może
zgłosić poprawki. Natomiast w odniesieniu do wydatków nieobligatoryjnych Parlament
zyskał decydujący głos, zarówno jeśli chodzi o ich wysokość, jak i strukturę.
Podczas niezwykle skomplikowanej procedury uchwalania ogólnego budżetu Unii
Parlament może zawsze większością dwóch trzecich głosów odrzucić projekt budżetu i
zażądać przedłożenia nowego. Przypadki takie miały już miejsce wielokrotnie. Wówczas
pozostaje możliwość i konieczność postępowania pojednawczego, przewidzianego we
wspólnej deklaracji Rady Unii, Komisji Europejskiej i Parlamentu z 4 marca 1975 r.
Zatwierdzony budżet podpisuje przewodniczący Parlamentu.
Po zatwierdzeniu budżetu Unii Parlament Europejski sprawuje bieżącą kontrolę nad
jego realizacją na podstawie okresowych sprawozdań składanych przez Komisję Europejską.
Pełnienie tej funkcji leży w gestii parlamentarnej komisji Kontroli Budżetowej. Corocznie
Parlament podsumowuje realizację budżetu. Odbywa się to na podstawie sprawozdania
Trybunału Obrachunkowego oraz informacji udzielanych na jego żądanie przez Komisję
Europejską. Zakończeniem tej procedury jest udzielenie Komisji Europejskiej absolutorium z
wykonania budżetu lub też brak takiego absolutorium. W praktyce udzielenie lub odmowa
udzielenia absolutorium Komisji Europejskiej nie powoduje jednak żadnych skutków
prawnych. Niemniej odmowa udzielenia absolutorium stanowi dla Komisji poważny sygnał
ostrzegawczy.
Rola Parlamentu Europejskiego będzie w przyszłości stopniowo wzrastać.
TRYBUNAŁ SPRAWIEDLIWOŚCI (COURT OF JUSTICE) ORAZ SĄD
PIERWSZEJ INSTANCJI (COURT OF FIRST INSTANCE)
42
Trybunał Sprawiedliwości był jedyną instytucją sądowniczą i jedyną instancją Wspólnot
do 1 listopada 1989r., kiedy to został utworzony, na mocy decyzji Rady Unii, działającej w
składzie szefów państw i rządów, z 24 października 1988 r., Sąd Pierwszej Instancji. Przejął
on część uprawnień i obowiązków Trybunału Sprawiedliwości.
Trybunał Sprawiedliwości w zakresie spraw rozstrzyganych przez Sąd Pierwszej
Instancji działa jako sąd apelacyjny. W odniesieniu do innych spraw jest jedyną instancją.
Natomiast Sąd Pierwszej Instancji, z administracyjnego punktu widzenia, nie ma statusu
samodzielnej instytucji sądowniczej; stanowi część Trybunału i funkcjonuje przy Trybunale.
Zmian we wzajemnym usytuowaniu instytucji sądowniczych dokonał dopiero Traktat
Nicejski. Jego postanowienia, jak się wydaje, upoważniają do zakwalifikowania Sądu
Pierwszej Instancji jako samodzielnej instytucji sądowniczej UE.
Poczynając od 1 stycznia 1995 r., w skład Trybunału wchodzi 15 sędziów, po jednym z
każdego państwa członkowskiego i 8 rzeczników generalnych. Liczba sędziów Trybunału
zawsze była skorelowana z liczbą państw członkowskich Wspólnot, ze względu na to, że
podejmuje on decyzje większością głosów, obradując w nieparzystym składzie. W okresie
kiedy liczba państw członkowskich Wspólnot była parzysta, w Trybunale zasiadał więc jeden
sędzia dodatkowy. Był on wybierany w kolejności z każdego większego państwa
członkowskiego.
Natomiast liczba rzeczników generalnych rosła stopniowo (od 2 przed 1 stycznia 1973 r.
do 8 poczynając od 31 grudnia 1994 r.). W okresie od 1 stycznia 1995 r. do 6 października
2000 r. członkami Trybunału było przejściowo 9 rzeczników generalnych. Największe
państwa Unii (Niemcy, Francja, Hiszpania, Włochy i Wielka Brytania) mają stałe miejsca w
zespole rzeczników generalnych, 3 rzecznicy wybrani przy zastosowaniu systemu rotacyjnego
pochodzą zaś kolejno z pozostałych 10 państw członkowskich. Głównym zadaniem rzecznika
generalnego jest publiczne przedstawienie składowi orzekającemu Trybunału obiektywnej i
umotywowanej opinii, dotyczącej rozstrzygnięcia sprawy.
Zarówno sędziowie, jak i rzecznicy generalni Trybunału są mianowani za wspólną zgodą
państw członkowskich na 6 lat. Mandat ich jest odnawialny. Co 3 lata następuje częściowa, co
pozwala na uniknięcie gwałtownych zmian osobowych w składzie Trybunału, zmiana jego
członków. Dotyczy ona na przemian 8 i 7 sędziów oraz 4 rzeczników generalnych.
Ustępujący członkowie Trybunału mogą się ubiegać o ponowną nominację. W czasie
pełnienia mandatu sędziowie i rzecznicy generalni mogą podać się do dymisji. Mogą oni
43
także zostać odwołani z urzędu, jeśli przestaną spełniać warunki wymagane do pełnienia
swych funkcji lub nie wywiązują się ze swoich obowiązków. Decyzja o zwolnieniu członka
Trybunału musi być podjęta jednomyślnie przez pozostały skład. Jak dotychczas taka decyzja
nie miała miejsca.
Zgodnie z art. 223 Traktatu o WE, „sędziowie oraz rzecznicy generalni wybierani są
spośród osób dających pełne gwarancje niezależności i odpowiadających warunkom
wymaganym w ich odnośnych państwach do zajmowania najwyższych stanowisk w
sądownictwie lub będących doradcami prawnymi cieszącymi się uznana powagą”.
Sędziowie i rzecznicy generalni są funkcjonariuszami pełniącymi swe funkcje w
całkowitej niezależności od rządów państw członkowskich, których są obywatelami i przez
których zostali wybrani. W czasie sprawowania swych obowiązków powinni oni mieć na
względzie tylko interes Unii. Status funkcjonariusza europejskiego nie pozwala im na
pełnienie, w czasie trwania mandatu, żadnych funkcji politycznych lub administracyjnych,
płatnych lub honorowych. Członkowie Trybunału zobowiązują się, że nawet po wygaśnięciu
ich mandatu będą przestrzegać zobowiązań wynikających z ich urzędu, przede wszystkim zaś
obowiązku „uczciwości i rozważności” w obejmowaniu pewnych urzędów i przyjmowaniu
pewnych korzyści.
W czasie pełnienia swych funkcji, a także po wygaśnięciu mandatu korzystają oni z
immunitetu sądowego w zakresie spraw, które prowadzili.
Pracą Trybunału kieruje przewodniczący wybrany z grona sędziów na 3 lata, z
możliwością ponownego wyboru.
Zgodnie ze zmodyfikowanym przez postanowienia Traktatu Nicejskiego art. 221 Traktatu
o WE, Trybunał orzeka na sesjach plenarnych, w składzie Wielkiej Izby lub też w izbach.
Obrady Trybunału są tajne, a decyzje podejmowane są większością głosów.
Istotną rolę w pracy Trybunału i Sądu Pierwszej Instancji pełnią różnego rodzaju służby
administracyjne. Łącznie zatrudnionych w nich było pod koniec 2000 r. około 1000 osób.
Podstawowe reguły postępowania przed Trybunałem i Sądem są zawarte w ich
regulaminach.
Nadrzędną funkcją sprawowaną przez Trybunał jest zapewnienie poszanowania prawa w
interpretowaniu i stosowaniu postanowień traktatów w ramach Unii (art. 220 Traktatu o WE).
Uprawnienia Trybunału są tutaj niezwykle szerokie i stawiają go niejako ponad innymi
instytucjami i państwami członkowskimi Unii.
44
Do Trybunału należy orzekanie o legalności (zgodności z traktatami) decyzji mających
skutek prawny, podjętych wspólnie przez Parlament Europejski i Radę Unii, Radę Unii,
Komisję Europejską, Europejski Bank Centralny oraz aktów prawnych ustanowionych przez
Parlament o skutkach prawnych w stosunku do stron trzecich (art. 230 Traktatu o WE).
Przedmiotem orzeczenia Trybunału są tylko decyzje prawnie wiążące, a więc rozporządzenia,
dyrektywy i decyzje. Mogą one być zaskarżone do Trybunału wówczas, gdy istnieje
podejrzenie, że zostały podjęte pomimo braku kompetencji do ich wydania, gdy nastąpiło
naruszenie istotnych przepisów proceduralnych, pogwałcenie norm traktatowych lub normy
prawnej co do ich stosowania bądź też nadużycie władzy przez instytucje podejmujące te
decyzje.
Prawo do wniesienia skargi przysługuje państwom członkowskim, instytucjom Unii oraz
osobom prawnym i fizycznym (w przypadku jednostek pod pewnymi warunkami).
Trybunał, po rozpatrzeniu skargi, orzeka legalność bądź nielegalność zaskarżonej
decyzji. W razie stwierdzenia nielegalności Trybunał wydaje wyrok anulujący w całości daną
decyzję. W przypadku rozporządzenia, a więc aktu prawnego o charakterze ogólnym,
Trybunał może – jeżeli uzna to za stosowne – stwierdzić, jakie elementy rozporządzenia mają
nadal moc wiążącą, a jakie zostają anulowane.
Drugą kategorię spraw o legalności decyzji stanowią wnoszone przed Trybunał skargi o
bezczynność instytucji (art. 232 Traktatu o WE). Trybunał orzeka wówczas o naruszeniu
prawa nie przez działanie, ale przez zaniechanie działania ze strony Rady Unii, Komisji
Europejskiej lub Parlamentu Europejskiego, jeżeli traktat przewidywał podjęcie określonej
decyzji. Orzekanie Trybunału w sprawie zaniechania działania ze strony Rady Unii, Komisji i
Parlamentu jest dopuszczalne, pod warunkiem że dany organ był uprzednio wezwany do
działania i nie podjął żadnej akcji w ciągu dwóch miesięcy. Trybunał Sprawiedliwości jest
właściwy na tych samych zasadach, w sprawach wniesionych przez Europejski Bank
Centralny, w ramach jego kompetencji oraz w sprawach wszczętych przeciwko Bankowi.
Wydając wyrok w sprawie naruszenia prawa przez nielegalne działanie lub przez
zaniechanie działania, Trybunał przewiduje środki, jakie ma zastosować zainteresowana
instytucja w celu wykonania jego orzeczenia. We wszystkich sporach dotyczących
wykonywania postanowień traktatu Trybunał orzeka na podstawie jednostronnej skargi
instytucji, państwa członkowskiego bądź też osoby fizycznej lub prawnej (prawa jednostek do
wniesienia skargi są ograniczone). Zgoda strony, przeciwko której wniesiona jest skarga, nie
jest więc potrzebna do uznania właściwości Trybunału w danym sporze.
45
Kolejne uprawnienia Trybunału to kontrola postępowania państw członkowskich (art.
226 i 227 Traktatu o WE). Traktaty założycielskie Wspólnot przewidują, że państwa
członkowskie zobowiązują się do niepoddawania sporów dotyczących interpretacji lub
stosowania tych traktatów innej procedurze niż tej przewidzianej przez same traktaty. Spory
te są więc rozstrzygane w postępowaniu sądowym przed Trybunałem. Wyłączna i
obligatoryjna jurysdykcja Trybunału zapewnia orzecznictwu jednolitość przy interpretacji
zobowiązań państw członkowskich.
Do wnoszenia skargi w sprawie wykonania przyjętych przez państwa członkowskie
zobowiązań uprawniona jest Komisja Europejska oraz państwa członkowskie. Komisja skargę
taką może wnieść po stwierdzeniu, że państwo członkowskie Unii nie wypełniło zobowiązań
wynikających z traktatów. Przed wniesieniem skargi Komisja informuje dane państwo o
naruszeniu norm traktatowych i wzywa je do przedstawienia odpowiednich wyjaśnień. Jeżeli
w wyniku tych działań strony nie osiągną w określonym terminie porozumienia, Komisja
wydaje uzasadniona opinię, w której zwraca się do państwa członkowskiego o zaprzestanie
naruszania prawa i wyznacza w tej sprawie odpowiedni termin. Jeżeli państwo w terminie
ustalonym przez Komisję nie zastosuje się do jej opinii, może ona zwrócić się do Trybunału z
pozwem.
Trybunał na podstawie postanowień art. 237 Traktatu o WE jest właściwy do orzekania w
sprawie
sporów
dotyczących
niektórych
kwestii
związanych
z
funkcjonowaniem
Europejskiego Banku Centralnego i Europejskiego Banku Inwestycyjnego.
Trybunał jest także właściwy do orzekania w sprawie sporów o odszkodowania
wynikające z art. 288 Traktatu o WE. Zgodnie z nim Wspólnota pokrywa wszelkie szkody
spowodowane
przez
jej
instytucje
(błąd
biurokracji)
lub
funkcjonariuszy
(błąd
funkcjonariusza) w czasie wykonywania ich obowiązków. Powód jest zobowiązany do
przedstawienia faktu naruszenia prawa, wysokości powstałej szkody i związku między
naruszeniem prawa a wynikłą szkodą.
W gestii Trybunału leży również, zgodnie z art. 300 Traktatu o WE, wydawanie opinii w
sprawie zgodności z traktatem umowy, jaką Wspólnoty zamierzają zawrzeć z państwami
trzecimi lub organizacją międzynarodową. O opinię może zwracać się do niego Rada Unii,
Komisja Europejska lub państwo członkowskie. Opinia Trybunału w tej sprawie nie ma
charakteru prawnie wiążącego. Chociaż jednak jest ona wydawana w trybie doradczym, to w
istocie rzeczy jest zbliżona do orzeczenia i rodzi określone skutki prawne. Zawarcie umowy,
46
która zyskała negatywną opinię Trybunału, wymaga bowiem albo specjalnej procedury, tzn.
takiej, jaka stosowana jest przy rewizji postanowień traktatowych, zgodnie z postanowieniami
art. 48 Traktatu o Unii Europejskiej, albo też zmiany projektu negocjowanej umowy.
Niezwykle istotnym uprawnieniem Trybunału na mocy postanowień art. 234 Traktatu o
WE jest wydawanie orzeczeń wstępnych, które są odpowiedziami na pytania wnoszone przez
sądy krajowe państw członkowskich. Decyzja o zwróceniu się do Trybunału z wnioskiem
prejudycjalnym o wydanie orzeczenia wstępnego jest wyłącznym uprawnieniem sądu
krajowego. Podejmuje on ją wówczas, jeśli uważa, że do wydania swego orzeczenia
potrzebuje opinii Trybunału Sprawiedliwości. Odpowiedź Trybunału, czyli orzeczenie
wstępne, jest prawomocnym wyrokiem, który wiąże sąd krajowy.
Realizacja funkcji interpretacji prawa wspólnotowego zajmuje Trybunałowi bardzo dużo
czasu, ale, jak się powszechnie uznaje, jest to najbardziej efektywna procedura ochrony prawa
wspólnotowego. Dokonując wykładni obowiązującego w ramach Unii prawa, Trybunał
tworzy jednocześnie prawo wspólnotowe, wzbogacając ciągle jego zakres. W postępowaniach
o wydanie orzeczeń wstępnych Trybunał wydał znaczną ilość orzeczeń o fundamentalnym
wręcz znaczeniu dla prawa wspólnotowego (zasada pierwszeństwa, czyli prymatu tego prawa,
zasada jego bezpośredniej skuteczności). Wydawanie przez Trybunał orzeczeń wstępnych
przyczynia się do harmonizacji prawa państw członkowskich Unii i do jednolitości
orzecznictwa sądów krajowych.
Jak już wspomniano, na podstawie art. 225 Traktatu o WE na wniosek Trybunału
Sprawiedliwości, Rada Unii na szczeblu szefów państw i rządów, po zasięgnięciu opinii
Komisji i Parlamentu, 24 października 1988 r. jednomyślnie podjęła decyzję o utworzeniu
przy Trybunale Sprawiedliwości Sądu Pierwszej Instancji. Swoją działalność Sąd Pierwszej
Instancji rozpoczął 1 listopada 1989 r.
Działa on na podstawie statutu Trybunału Sprawiedliwości oraz własnego regulaminu
wewnętrznego, który został ustalony w porozumieniu z Trybunałem i jednomyślnie
zatwierdzony przez Radę Unii. (art. 225 Traktatu o WE).
Pełnienie obowiązków od 1 listopada 1989 r. Sąd rozpoczął w gronie 12 sędziów, którzy
powoływani są według takiej samej procedury jak członkowie Trybunału. Od 1 stycznia 1995
r. w skład Sądu Pierwszej Instancji wchodzi 15 sędziów, po jednym z każdego państwa
członkowskiego (ze strony Finlandii i Szwecji sędziami są kobiety). Ich mandat trwa 6 lat i
jest odnawialny.
47
W odróżnieniu od Trybunału Sprawiedliwości, w Sądzie nie ma rzeczników generalnych,
ale w uzasadnionych przypadkach sędziowie mogą sprawować taką funkcję ad hoc. Traktat z
Nicei zmienia postanowienia art. 224 Traktatu o WE i dopuszcza możliwość powoływania
rzeczników generalnych, którzy wchodzą w skład Sądu.
Sędziowie Sądu Pierwszej Instancji mają status funkcjonariusza europejskiego,
niezależnego w swej działalności i kierującego się jedynie interesem Unii.
Pracami Sądu kieruje przewodniczący, wybrany na 3 lata spośród grona sędziów, którego
kadencja może być przedłużona. Sąd zasadniczo orzeka w izbach 3- lub 5- osobowych, ale
może również to czynić na posiedzeniach plenarnych bądź też w Wielkiej Izbie. Statut
Trybunału przewiduje także, że Sąd może orzekać w składzie jednoosobowym. Obrady Sądu
są tajne, a decyzje zapadają większością głosów.
Sąd Pierwszej Instancji jest właściwy do rozpatrywania następujących spraw:
–
spory między Wspólnotami a ich funkcjonariuszami, czyli prawo pracy;
–
spory między osobami prawnymi i fizycznymi a organami Wspólnot, dotyczące
stosowania prawa konkurencji i antydumpingu;
–
spory wnoszone przez przedsiębiorstwa przeciwko Komisji Europejskiej zgodnie z
postanowieniami traktatu paryskiego o EWWiS;
–
spory o odszkodowanie z tytułu odpowiedzialności deliktowej wyrządzone osobom
fizycznym i prawnym w wyniku działalności instytucji, organów i funkcjonariuszy
Wspólnot.
Od orzeczenia Sądu Pierwszej Instancji przysługuje odwołanie do Trybunału, ale tylko co
do kwestii prawnych.
Istotnych zmian w kompetencjach Sądu dokonał Traktat Nicejski, uzupełniając i
modyfikując treść art. 225 Traktatu o WE. W wyniku tego Sąd otrzymał nowe uprawnienia i
np. po wejściu w życie traktatu z Nicei będzie on teraz właściwy w sprawach wnoszonych
przez instytucje WE, Europejski Bank Centralny i przez państwa członkowskie. Ma również
uprawnienia do rozpatrzenia odwołań w kwestiach prawnych wniesionych od wyroku tzw.
zespołów sędziowskich utworzonych na mocy postanowień Traktatu z Nicei. Decyzje wydane
w takich przypadkach przez Sąd mogą być, w wyjątkowych okolicznościach, ponownie
rozpatrzone przez Trybunał, jeśli istnieje poważne ryzyko zagrożenia jednolitości i spójności
prawa wspólnotowego. Sąd uzyskał również ograniczone prawo do wydawania orzeczeń
wstępnych w dziedzinach określonych przez statut Trybunału (własność intelektualna).
48
Oprócz Trybunału Sprawiedliwości i Sądu Pierwszej Instancji jako instytucji stojących na
straży poszanowania prawa w interpretacji i stosowaniu traktatu przy Sądzie, na mocy
przepisów Traktatu z Nicei, mogą być utworzone zespoły sędziowskie. Może je powołać
Rada Unii, działając jednomyślnie na podstawie propozycji Komisji Europejskiej i po
konsultacji z Parlamentem Europejskim i Trybunałem albo, na wniosek Trybunału i po
konsultacji z Parlamentem i Komisją, powierzając im zadanie rozstrzygania, w pierwszej
instancji, niektórych kategorii skarg w określonych sprawach. Od wyroku zespołów
sędziowskich można będzie się odwoływać do Sądu Pierwszej Instancji. Odwołanie może
dotyczyć tylko kwestii prawnych.
Decyzje z Nicei dotyczące nowego podziału zadań między Trybunał i Sąd, ze
szczególnym wskazaniem na wyłączną rolę Trybunału w przypadku orzekania w sprawach
szczególnie ważnych dla jednolitości i spójności prawa wspólnotowego, uznanie
równorzędnej pozycji Sądu, powołanie zespołów sędziowskich będą niewątpliwie sprzyjać
podniesieniu efektywności systemu sądownictwa w UE. Jest również rzeczą istotną, że
postanowienia Traktatu z Nicei sprawę dalszej reformy instytucji sądowniczych Unii uznają
za ciągle aktualną i potrzebną.
TRYBUNAŁ OBRACHUNKOWY (COURT OF AUDITORS)
Trybunał Obrachunkowy – instytucja kontroli finansów publicznych UE – powołany
został do życia decyzją Rady Unii, działającej na szczeblu szefów państw i rządów, z 18
października 1977 r. (inne używane nazwy: Trybunał Rewidentów Księgowych lub Trybunał
Audytorów). Początkowo jego status prawny nie był jasny; traktowany był raczej jako organ
pomocniczy. Do rangi instytucji został on podniesiony 1 listopada 1993 r. przez wejście w
życie postanowień Traktatu z Maastricht (art. 5). Miejsce Trybunału Obrachunkowego w
systemie instytucjonalnym UE zostało potwierdzone 1 maja 1999 r., wraz z wejściem w życie
Traktatu Amsterdamskiego (art. 7 traktatu o WE), który umieszcza Trybunał wśród pięciu
imiennie nazwanych instytucji Unii.
Poczynając od 1 stycznia 1995 r., w skład Trybunału Obrachunkowego wchodzi 15
członków. W praktyce każde państwo członkowskie UE ma do obsadzenia jedno miejsce,
chociaż do momentu podpisania Traktatu Nicejskiego żadne wymogi co do obywatelstwa
członków tej instytucji nie były określone. Dopiero Traktat Nicejski uzupełnił treść art. 247
49
Traktatu o WE dyspozycją o przysługującym każdemu państwu jednym mandacie w
Trybunale, sankcjonując tym samym jednocześnie dotychczasową praktykę.
Członkowie Trybunału są mianowani przez Radę Unii, która, po konsultacji z
Parlamentem Europejskim, podejmuje jednomyślną decyzję. Traktat z Nicei zamiast wymogu
jednomyślności przewiduje kwalifikowaną większość głosów Rady Unii. Mandat członka
Trybunału Obrachunkowego jest ważny 6 lat i może być odnawiany.
Kryteria, jakim powinni odpowiadać członkowie Trybunału, to kompetencje i
niezależność. Są oni mianowani spośród osób, które w swoich państwach wchodzą w skład
zewnętrznych organów kontrolnych lub też mają stosowne kompetencje, niezbędne do
pełnienia stanowiska audytora. Jednocześnie niezależność członków Trybunału nie powinna
budzić żadnych wątpliwości. Podobnie jak inni funkcjonariusze Unii Europejskiej swoje
obowiązki winni więc oni wykonywać, kierując się ogólnym interesem, nie przyjmując
żadnych instrukcji od rządów lub innych organów i nie zabiegając o takie instrukcje. Powinni
również powstrzymywać się od jakichkolwiek działań sprzecznych z charakterem ich
obowiązków.
Członkowie Trybunału swoje obowiązki przestają pełnić obowiązki w wyniku zwykłej
rotacji, śmierci, dobrowolnej rezygnacji z funkcji lub dymisji orzeczonej przez Trybunał
Sprawiedliwości na wniosek Trybunału Obrachunkowego.
Wybierają oni ze swego grona przewodniczącego, w głosowaniu tajnym, większością
dwóch trzecich głosów. Członkowie Trybunału Obrachunkowego korzystają z wynikających
z Protokołu o przywilejach i immunitetach Wspólnot Europejskich takich samych
przywilejów i immunitetów jak sędziowie Trybunału Sprawiedliwości.
Personel Trybunału liczy około 550 wykwalifikowanych pracowników, z czego około
250 to audytorzy. Pracownicy ci tworzą część składową bardzo licznej już grupy
funkcjonariuszy europejskich, zatrudnionych w instytucjach UE, o wyraźnie określonym
statusie, prawach i obowiązkach.
Siedziba Trybunału mieści się w Luksemburgu.
Najważniejszym uprawnieniem Trybunału, a jednocześnie jego obowiązkiem jest
kontrolowanie zgodności z prawem wszystkich przychodów i rozchodów UE oraz
sygnalizowanie tych obszarów działalności Unii, w których taka sprzeczność istnieje, i które
tym samym wymagają usprawnienia w zarządzaniu nimi. W ten sposób Trybunał chroni
interesy finansowe UE i zapobiega defraudacjom.
50
Zgodnie z art. 248 Traktatu o WE Trybunał kontroluje rachunki wszystkich dochodów i
wydatków Wspólnoty. Ma również prawo do kontroli rachunków wszystkich dochodów i
wydatków wszystkich organów utworzonych przez Wspólnotę, pod warunkiem że stosowne
dokumenty założycielskie nie wykluczają takiej możliwości. Przedmiotem kontroli jest więc
nie tylko budżet ogólny UE, chociaż stanowi on najważniejszą część dochodów i wydatków
kontrolowanych przez Trybunał, ale również działalność instytucji Unii w zakresie pożyczek i
kredytów, wydatki budżetu EWWiS, wydatki Europejskiego Funduszu Rozwoju. Kontroli
takiej podlegają również dochody i wydatki osób prawnych (noszących nazwę agencji,
fundacji, centrum itd.) utworzonych przez Wspólnotę i dysponujących pewną niezależnością
w sprawach budżetu i personelu, a statut których nie wyklucza kompetencji Trybunału.
W
przypadku
Europejskiego
Banku
Centralnego
gestia
kontrolna
Trybunału
Obrachunkowego ograniczona jest do kontroli efektywności zarządzania EBC. Podobnie w
stosunku do Europejskiego Banku Inwestycyjnego Trybunał ma ograniczone uprawnienia
kontrolne. Może on przeprowadzić taką kontrolę wyłącznie w odniesieniu do zarządzanych
przez Bank dochodów i wydatków wspólnotowych. Kontroli Trybunału podlega także
działalność finansowa tzw. szkół europejskich oraz działalność Europolu. W tym ostatnim
przypadku kontrolę zewnętrzną Europolu przeprowadza komitet kontrolny złożony z trzech
członków wyznaczonych przez Trybunał Obrachunkowy.
W czasie kontroli Trybunał bada nie tylko zgodność z prawem i prawidłowość
wszystkich dochodów oraz wydatków, ale także ma prawo do oceny racjonalności gospodarki
finansowej. Kontrolę dochodów Trybunał przeprowadza zarówno według kwot uznanych za
należne, jak i płatności przekazanych Wspólnocie. Natomiast kontrola wydatków jest
dokonywana zarówno i na podstawie podjętych zobowiązań i dokonanych wypłat. Kontrole te
mogą być przeprowadzane przed zamknięciem rozliczeń w danym roku budżetowym.
Działalność kontrolną Trybunał może wykonywać na miejscu, w innych instytucjach
Unii, w siedzibie każdego organu zarządzającego dochodami lub wydatkami oraz w
państwach członkowskich, w tym w siedzibie każdej osoby fizycznej lub prawnej będącej
beneficjentem płatności pochodzących z budżetu UE.
Jeśli kontrola przeprowadzana jest na terytorium państwa członkowskiego Unii, to
uczestniczą w niej krajowe organy kontroli finansowej lub, jeśli nie mają one stosownych
uprawnień, właściwe służby krajowe.
Podczas pełnienia funkcji kontrolnych Trybunał ma prawo dostępu do wszelkich
niezbędnych informacji w kontrolowanych podmiotach. W czasie kontroli dokonywanych na
51
poziomie innych instytucji UE Trybunał współpracuje i korzysta z uwag i wniosków
wewnętrznych organów kontroli finansowej tych instytucji.
Miejscem kontroli finansowej Trybunału są również kraje trzecie, które albo tylko
współpracują z Unią na podstawie umów o stowarzyszeniu ze Wspólnotami, jak ma to
miejsce w przypadku krajów Afryki, Karaibów i Pacyfiku (AKP) czy też krajów
śródziemnomorskich lub krajów Azji i Ameryki Łacińskiej, które zawarły ze Wspólnotami
różnorodne umowy handlowe, albo też kandydują do UE jak np. kraje Europy Środkowej i
Wschodniej, będąc jednocześnie krajami stowarzyszonymi. Wszystkie one otrzymują od UE
określoną pomoc finansową; zarządzanie tą pomocą jest również przedmiotem kontroli
audytorskiej Trybunału.
Kontrola zewnętrzna wydatków Trybunału jest dokonywana przez jego audytorów. W
celu podkreślenia przejrzystości swej gospodarki finansowej Trybunał każdego roku
poddawany jest dodatkowej kontroli finansowej, którą przeprowadza prywatna spółka
audytorska. Wyniki tej kontroli są podawane do wiadomości Parlamentu Europejskiego i
publikowane w „Dzienniku Urzędowym Wspólnot”.
Na podstawie swej działalności kontrolnej Trybunał przygotowuje, po zamknięciu
każdego roku budżetowego, roczny raport. Raport ten, podobnie jak inne raporty Trybunału
jest sporządzany w jedenastu językach oficjalnych Unii, przesyłany do innych instytucji UE i
publikowany w „Dzienniku Urzędowym Wspólnot” wraz z odpowiedziami tych instytucji na
uwagi Trybunału Obrachunkowego.
Raport roczny, raporty specjalne oraz opinie przyjmowane są większością głosów
członków Trybunału.
Zgodnie z postanowieniami Traktatu z Nicei Trybunał Obrachunkowy wspomaga
Parlament Europejski i Radę Unii w wykonywaniu ich funkcji kontroli wykonania budżetu.
Jego raporty są brane pod uwagę przez Parlament przy udzielaniu absolutorium Komisji.
Rola instytucji kontrolnych, takich jak Trybunał Obrachunkowy, i wewnętrznych
jednostek audytorskich będzie rosnąć wraz z postępującym rozwojem procesów
integracyjnych w ramach UE, zwiększającą się rolą finansów publicznych, wprowadzeniem
do obiegu nowej waluty – euro i towarzyszącym tym zjawiskom rozszerzeniem się obszaru
defraudacji i przestępstw gospodarczych.
***
52
System instytucjonalny ukształtowany na potrzeby 6 państw założycielskich Wspólnot, w
warunkach Unii liczącej 15 członków okazał się niewydolny, a po modyfikacjach
dokonanych przez Traktat z Maastricht stał się mało przejrzysty, nie zawsze spójny,
niezrozumiały dla obywateli. Był on już dwukrotnie reformowany w efekcie prac dwóch
Konferencji Międzyrządowych. Pierwszy raz miało to miejsce w wyniku wejścia w życie 1 V
1999 r. Traktatu Amsterdamskiego. Po raz drugi nastąpiło to w wyniku podpisania 26 II 2001
r. Traktatu z Nicei (jeszcze nie wszedł w życie). Na 2004 r. planuje się zwołanie kolejnej
Konferencji Międzyrządowej, m.in. w tej samej kwestii. Prace przygotowawcze do tej
Konferencji, która ma się zająć m.in. reformą systemu instytucjonalnego UE, powierzono
tzw. Konwentowi, który rozpoczął działalność 28 II 2002 r.
Literatura uzupełniająca:
1. Michałowska-Gorywoda K., Podejmowanie decyzji w Unii Europejskiej, wyd. „Scholar”,
Warszawa 2002 r.
2. Mik C., Europejskie prawo wspólnotowe. Zagadnienia teorii i praktyki. Tom I, wyd. C.H.
Beck, Warszawa 2000 r.
3. Szymczyk Ł., Analiza postanowień instytucjonalnych Traktatu Nicejskiego, Biuletyn
Informacyjny IKiCHZ „Wspólnoty Europejskie”, nr 2 i 3, 2001 r.
53