M. Święcicki, Reforma samorządowa na Ukrainie

Marcin Święcicki
Przewodniczący Forum Ruchu Europejskiego
Reforma samorządowa na Ukrainie: decentralizacja, nie federalizacja
25.06.2014
W marcu br. do Polski przyjechał wicepremier Ukrainy i minister rozwoju regionalnego Wołodymyr
Hrojsman i poprosił prezydenta RP oraz rząd polski o pomoc w przeprowadzeniu reformy
samorządowej. Hrojsman był dotąd merem Winnicy, i to niezwykle popularnym, wybierano go bowiem
kilkukrotnie, ostatnim razem oddając na niego blisko 80% głosów, a do rządu Arsenija Jaceniuka
zgodził się wejść, jeśli będzie mógł przeprowadzić reformę decentralizacyjną.
Minister Hrojsman ma już doświadczenie we współpracy z Polską. Winnica ma w Polsce kilka miast
partnerskich, więc on sam często przyjeżdżał do Polski, uważa, że nasza reforma samorządowa jest
najbardziej udana i dlatego zwrócił do polskich władz. Prezydent Bronisław Komorowski poprosił
mnie żebym kierował zespołem eksperckim, który udzieli rządowi ukraińskiemu wsparcia przy tej
reformie.
Problem (de)centralizacji władzy na Ukrainie
Na Ukrainie, podobnie jak w innych krajach postradzieckich, wprowadzono samorząd terytorialny, ale
często ograniczało się to do wyboru odpowiednich rad na poszczególnych szczeblach.
Po pierwsze, władze te nie mają własnych funduszy, tylko co roku obłasti (regiony) i rejony (powiaty)
muszą negocjować swój budżet z rządem w Kijowie, a z kolei jednostki samorządowe najniższego
szczebla muszą negocjować z rejonami.
Po drugie, samorządy często nie mają własnego mienia komunalnego, a jedynie mienie do
użytkowania. Jeśli chcą je sprzedać, czy zmienić przeznaczenie, okazuje się, że nie mogę tego zrobić,
bo to nie jest ich własność.
Po trzecie, są problemy kompetencyjne. Są one zapisane dość ogólnikowo, np. że dana jednostka
terytorialna zajmuje się szkołami, a jak przychodzi do stosowania przepisów praktyce, to okazuje się,
że praktycznie każdy szczebel zajmuje się szkołami, włącznie z administracją państwową w terenie.
Po czwarte, na Ukrainie jest bardzo duże rozdrobnienie jednostek samorządowych. Na szczeblu
podstawowym, tj. gromad (gmin) istnieje ok. 12 tysięcy rad. Tymczasem w Polsce jest niecałe 2,5
tysiąca gmin. Tak więc niektóre z tych 12 tysięcy gromad maja po kilkaset mieszkańców, czasem są to
dawne kołchozy, czy sowchozy, które zamieszkuje niewielka grupa ludzi, a teraz stanowią własną
jednostkę samorządową. Takie rady nie są w stanie wykonywać funkcji publicznych, więc jest to de
facto prowadzone przez administrację rządową.
Po piąte, rady wybierane przez mieszkańców nie posiadają własnego aparatu wykonawczego. Istniejąca
tam administracja w terenie jest zhierarchizowana i podlega prezydentowi kraju. Zatem ten sam aparat
państwowy opracowuje np. projekt budżetu, czy projekty uchwał. I choć rady uchwalają co jakiś czas
lokalne prawo, ale okazuje się, że projekty tego prawa są przygotowywane przez administrację
państwową i ona też zajmuje się jego wykonywaniem.
Nieposiadanie przez rady własnego aparatu wykonawczego, a jedynie korzystanie z aparatu
administracji rządowej w terenie, która podlega aparatowi ogólnopaństwowemu prezydenta, prowadzi
do opłakanych skutków. Za przykład może posłużyć kwestia energetyczna. Wiemy jak bardzo Ukraina
jest zależna od dostaw energii z Rosji. Ekonomiści wyliczają, że gdyby zużycie energii na Ukrainie
1
było takie, jak w Unii Europejskiej a nawet o 50 proc. większe na jednostkę PKB, to w ogóle żaden
import z Rosji nie byłby potrzebny, bo własne wydobycie wystarczyłoby na zaspokojenie potrzeb.
Ukraina wydobywa 20 mld m. sześc. gazu, a zużywa ok. 50 mld. Polska zużywa raptem 15 mld m.
sześc. mając gospodarkę dwa i pół razy większą, a per capita trzy razy większą niż Ukraina. Zakładając
poprawkę, że w Ukrainie są rozwinięte energochłonne sektory gospodarki, np. hutnictwo, czy przemysł
chemiczny, to i tak można by to zużycie zracjonalizować. To samo dotyczy ogrzewania miast.
Spójrzmy, co się dzieje jeśli miasto zacznie oszczędzać? Wymienia się instalacje ciepłownicze,
instaluje regulatory i liczniki zużycia gazu oraz wprowadza się opłaty od indywidualnego zużycia, aby
ludzie zaczęli oszczędzać energię, a efektem tego jest mniejsze zużycie gazu, co powoduje, że w
przyszłym roku miasto to otrzyma mniejszą dotację z budżetu centralnego na ogrzewanie. Mieszkańcy
nie płacą całości kosztów energii, tylko jakąś jej część, zatem nie opłaca im się oszczędzać, a nawet
jeśli miasto by się zgodziło na taki wysiłek, to rząd im obetnie dotacje.
Podział kompetencji
Zgodnie z oczekiwaniami ukraińskich partnerów, strona polska proponuje rozwiązania, które
sprawdziły się u nas, czyli oparcie się o zasadę pomocniczości, zgodnie z Europejskimi Kartami
Samorządu Lokalnego i Regionalnego, według których każda jednostka, czy to jest gmina, powiat, czy
województwo, ma swoje własne kompetencje. Nie ma zależności hierarchicznej, tylko chirurgiczne
rozdzielenie zadań na poszczególne szczeble. Na poziomie ustaw samorządowych kompetencje są
opisane w sposób ogólny, np. dotyczące szkół, czy dróg lokalnych, jednak szczegółowy podział zadań
ma miejsce w ustawach kompetencyjnych, które w każdej ustawie branżowej, np. dotyczącej szkół,
dróg, ochrony środowiska, czy planowania, określiły, jaki szczebel władzy odpowiada za daną
kompetencję.
W pracach na reformą samorządową w Polsce dokonano przeglądu około 100 ustaw branżowych i
każdy artykuł, który mówi że władza coś wykonuje, wydaje decyzję, opinię lub odwołanie,
przygotowuje program, deleguje uprawnienie, powołuje kogoś etc., każda taka czynność władzy jest
ściśle przypisana gminie, powiatowi, województwu lub władzom państwowym. Jest więc absolutna
rozdzielność prawna tych kompetencji.
Strona ukraińska przedstawiła już pewne propozycje podziału kompetencji, ale wymagają one
uszczegółowienia, w czym też pomaga polski zespół. Ukraińcy korzystając z polskich doświadczeń
przygotowują optymalne doprecyzowanie zadań, jednak zrobią te we własnym zakresie, aby
dostosować te rozwiązania do specyfiki ukraińskiego ustawodawstwa.
Samodzielność finansowa
W finansach publicznych udało nam się w Polsce uzyskać taki poziom samodzielności, że gminy, czy
inne jednostki mają w dużej mierze swoje własne środki. Np. gminy w pewnych podatkach i opłatach
mają udział stuprocentowy (m.in. opłaty handlowe, podatek od nieruchomości, od ziemi, czy różnego
rodzaju kary finansowe), a więc całość tych środków pozostaje w budżecie gminy. Gminy mają także
udział w podatkach ogólnopaństwowych, pewien procent w PIT i CIT. A oprócz tego kolejnym źródłem
są subwencje z budżetu państwa. Najważniejszą subwencją jest subwencja oświatowa, która nie jest
negocjowalna. Jest to ściśle określona formuła, która mówi, ile gmina dostanie na oświatę, co zależy od
ilości uczniów w ogóle oraz innych współczynników, np. ilości szkół wiejskich, czy liczby
niepełnosprawnych dzieci. Algorytmy te są dość skomplikowane, ale dzięki temu, że są stałe i
doprecyzowane, żadna gmina się nie targuje co roku o subwencje. Jak gmina coś zaoszczędzi, to nie
wpływa to na obniżenie jej przyszłorocznej dotacji. Takie polskie rozwiązania chcą też wprowadzić na
Ukrainie.
Tak jak jednostki samorządowe mają własne środki finansowe, tak też wygląda kwestia majątku. W
Polsce od razu postanowiono, że majątek związany z realizacją funkcji publicznych na danym
szczeblu, jest majątkiem danej jednostki. Został on przekazany jednostkom, które gospodarują swym
mieniem według własnego uznania. Podobne propozycje składamy również Ukraińcom, którzy chcą iść
w tym kierunku. Tylko wpierw trzeba dokonać ogromu pracy. Po pierwsze, nie może być aż 12 tysięcy
gromad. W przygotowaniu są dwie ustawy. Jedna o dobrowolnym łączeniu się jednostek
2
podstawowych, a druga o współpracy jednostek podstawowych. Również na szczeblu rejonów Ukraina
ma trochę za dużo tych jednostek, bo 492. Proponuje się ich liczbę sprowadzić do około dwustu. Nie
planuje się za to zmieniać liczby obłasti, czyli województw. Będzie ich nadal 24 plus Krym, jako
oddzielna jednostka.
W ramach naszego zespołu istnieje też grupa finansowa, którą kieruje prof. Wojciech Misiąg, radca
Najwyższej Izby Kontroli i wiceminister finansów latach 1989 – 1994, zajmujący się właśnie finansami
samorządowymi. Razem z odpowiednią grupą ukraińską opracowujemy symulacje finansowe, żeby tak
zrównoważyć finanse na każdym szczeblu, aby każda jednostka była samowystarczalna, żeby nie
trzeba było ręcznie sterować, robić dodatkowych dopłat, żeby nie było nadmiernego zróżnicowania
między tymi jednostkami, tak że jedne mogą wykonać zadania publiczne z nadwyżką a drugie mają
niedobór środków. Jednak za główną zasadę, jaką przyjęliśmy z wicepremier Hrojsmanem jest
samodzielność finansowa samorządów, żeby nie musiały corocznie targować się z Kijowem o środki.
Będzie to wymagać olbrzymich symulacji, co jest dużym wyzwaniem dla całego zespołu.
Konieczna zmiana konstytucji
Należy też zaznaczyć, że całościowa reforma samorządowa nie jest możliwa bez zmiany konstytucji.
Bazując na rozwiązaniach z polskiej konstytucji i znając obecną ukraińską konstytucję,
zaproponowaliśmy, jakich zmian należałoby dokonać. Okazało się jednak, że zastosowanie takich
analogii jest niemożliwe. U nas każdy szczebel jest wspólnotą mieszkańców. Gmina jest zatem
wspólnotą mieszkańców zamieszkujących gminę, powiatem jest wspólnota mieszkańców
zamieszkujących powiat, a województwem wspólnota mieszkańców zamieszkujących województwo.
Ukraińskie władze są zdania, żeby obłasti nie definiować jako wspólnoty mieszkańców, bo wtedy
implikuje to (według ukraińskich konstytucjonalistów) prawo do referendum na szczeblu obłasti.
Obawiają się tego, nawet w przypadku jakby było powiedziane, że referendum może dotyczyć tylko
kompetencji tej obłasti, a nie głosowania za odłączeniem się, czy własną polityką zagraniczną. Nawet
bez takich uprawnień referendum na szczeblu obłasti rodzi obawy Ukraińców. W związku z czym
trwają prace nad projektem konstytucji, w którym obłastie ujęte są jako wspólnota gromad na terenie
obłasti. Takie zdefiniowanie ma uniemożliwić referendum w obłastiach w jakiekolwiek sprawie.
Implikować to będzie także skład rady na szczeblu obłasti, bowiem każda gromada musiałaby mieć
wtedy przynajmniej jednego przedstawiciela, więc będzie to powiększać skład tej rady. U nas sejmik
wojewódzki liczy maksymalnie 51 radnych (Mazowsze), a tam rady obłasti będą liczyły do 150 osób.
Co z administracją państwową w terenie?
Kwestią sporną jest, co zrobić z administracją terenową. Na ile obecny aparat wykonawczy w terenie,
który podlega władzom centralnym przekazać pod zwierzchnictwo rad obłasti, rejonów, czy
skonsolidowanych gromad, a na ile pozostawić go aparatem państwowym. Przypomnę, że w Polsce
administracja państwowa w terenie jest w zasadzie tylko na szczeblu województwa, z tym że w
niektórych województwach wojewoda ma swoje oddziały w terenie, tam gdzie były dawne miasta
wojewódzkie, ale są to tylko przedstawicielstwa terenowe wojewody i władza aparatu wojewódzkiego i
wojewody jest ograniczona. Wojewoda sprawuje nadzór nad samorządem, ale tylko nad tym, czy
wykonuje on swoje uprawnienia zgodnie z prawem. Np. czy przetargi są przeprowadzane zgodnie z
prawem, czy finanse są zarządzane zgodnie z prawem, czy działania samorządów mieszczą się w ich
kompetencjach.
Natomiast na Ukrainie w jednym z projektów zaproponowano nawet całkowitą likwidację administracji
rządowej w terenie. Choć zakłada się, że tak jak w Polsce, samorząd będzie działał bez nadzoru, z
wyjątkiem nadzoru legalności swojego działania, ale niektórzy proponują żeby w obłastiach nie było
gubernatorów, którzy pełniłby rolę taką jak wojewodowie w Polsce. Kwestia ta nie jest przesądzona,
cały czas trwają dyskusje nad tym, a są też postulaty idące w drugą stronę, żeby utrzymać administrację
państwową także na szczeblu rejonów.
Harmonogram przeprowadzania reformy
Propozycje reformy samorządowej po ich
ostatecznym sformułowaniu zostaną przedstawione w komisji samorządowej Werchownej Rady i
3
przekazane do komisji konstytucyjnej kierowanej przez Mykołę Kniażyckiego. W następnym kroku
będą przedmiotem dyskusji na plenum Werchownej Rady.
Pod koniec kwietnia premier Jaceniuk w trakcie wysłuchania publicznego przed parlamentem
przedstawił planowane zmiany w konstytucji w trzech obszarach, spośród których najbardziej
rozwiniętym była część samorządowa i decentralizacja władzy. Pozostałe dotyczyły relacji między
parlamentem, premierem i prezydentem oraz sądownictwa.
Władze ukraińskie nie chcą uchwalać nowej konstytucji, bo to wymagałoby referendum
ogólnokrajowego, natomiast zmiany do niektórych rozdziałów można wprowadzić drogą zmian do
konstytucji, czyli bez konieczności referendum. Procedura jest następująca: najpierw Werchowna Rada
przyjmuje zwykłą większością głosów projekt zmian, następnie projekt ten jest kierowany do
Trybunału Konstytucyjnego, który przedstawia swoje uwagi i kontrpropozycje, potem projekt wraca do
Werchownej Rady, która musi go przyjąć 300 głosami, czyli 2/3 swojego składu.
Premierowi zależy na jak najszybszej zmianie konstytucji, bowiem rząd stoi na stanowisku, że należy
czym prędzej zdecentralizować, zdywersyfikować i podzielić władzę, bo jednym ze źródeł obecnego
kryzysu była nadmierna centralizacja, nadmierny monopol władzy na szczeblu centralnym i w związku
z tym trzeba osłabić władzę prezydenta, zwiększyć rolę parlamentu, dać maksymalnie dużo władzy
obłastiom (ale bez praw takich jakie mają części federacji, czyli wychodzenia z całości) i wzmocnić
również niezależność władzy sądowniczej.
Obecnie w zasadzie wszyscy w Werchownej Radzie są za jakąś formą decentralizacji, ale różne jej
formy i zakres są proponowane. Najbardziej radykalni są niektórzy członkowie z Partii Regionów, a
także sam Jaceniuk.
Chcemy być gotowi z wszystkimi projektami ustaw, również finansowymi, do jesień tego roku, kiedy
jest najbliższy możliwy termin przyjęcia zmian w konstytucji, tak żeby parlament mógł je wtedy
uchwalić i tak, żeby następne wybory samorządowe, które są przewidziane mniej więcej w połowie
2015 r. odbywały się już do nowych jednostek działających na nowych zasadach finansowych,
kompetencyjnych, podziału terytorialnego, nadzoru.
Artykuł ukazał się na stronie portalu Eastbook
Forum Ruchu Europejskiego (FRE) jest organizacją pozarządową, działającą na rzecz integracji
kontynentu europejskiego. Naszym celem jest upowszechnianie idei federalizmu, harmonijnie
łączącego interesy narodowe i europejskie.
Forum stanowi platformę wymiany myśli – ułatwia kontakty i współpracę organizacji
proeuropejskich. Inicjujemy dyskusje, seminaria i konferencje na temat wyzwań stających
przed społeczeństwami kontynentu europejskiego oraz tworzymy zaplecze intelektualne i
logistyczne dla tych przedsięwzięć. Organizujemy także kampanie medialne oraz uliczne
akcje informacyjne o problemach związanych z integracją europejską oraz funkcjonowaniem
UE.
Forum Ruchu Europejskiego
Email: [email protected]
Strona internetowa: www.rucheuropejski.eu
Facebook: facebook.com/RuchEuropejski
Marcin Święcicki
Facebook: facebook.com/Marcin.Swiecicki
Twitter: @MarcinSwiecicki
Blog: www.swiecicki.blog.onet.pl
4