Komentarz do art w GP Codziennie

Warszawa, 25 września 2014 r.
DSC.3592-15(1)/14/HW.MD
88032/14
Komentarz do artykułów pt.:
„Rząd wyhodował urzędniczą armię”– Gazeta Polska Codziennie – z dnia 12 09 2014 r.
oraz
„Eldorado urzędników PO” – Gazeta Polska – z dnia 17 09 2014 r.
Problematyka zatrudnienia i wynagrodzeń w administracji publicznej nie naleŜy do
zagadnień łatwych i oczywistych. Chcąc więc zaprezentować ją w sposób bardziej rzetelny,
niŜ uczynili to dziennikarze „Gazety Polskiej Codziennie” oraz „Gazety Polskiej”,
przedstawiamy kilka podstawowych faktów, popartych danymi na ten temat.
Warto zacząć od informacji, Ŝe Polska pod względem udziału osób zatrudnionych
w administracji publicznej w zatrudnieniu w całej gospodarce narodowej, znajduje się poniŜej
średniej dla Unii Europejskiej. Z poniŜszego wykresu wynika, Ŝe co prawda udział tego
zatrudnienia w Polsce w latach 2005-2013 uległ nieznacznemu wzrostowi, aczkolwiek
wynikało to w znacznej mierze z procesu integracji z Unią Europejską – o czym mowa
w dalszej części tekstu. Potwierdzają to dane dotyczące innych „nowych” państw
członkowskich UE, w których odnotowano nawet wyŜsze wzrosty tego udziału, jak: Węgry,
Słowacja, Bułgaria, Litwa, czy Estonia.
Korpus słuŜby cywilnej, zapewniający – zgodnie z Konstytucją RP – wykonywanie
zadań państwa w sposób zawodowy, rzetelny, bezstronny i politycznie neutralny, stanowi ok.
13% szeroko pojętej administracji publicznej (sekcji „O”).
Dynamika udziału zatrudnionych w sekcji „O” – Administracja publiczna i obrona
narodowa; obowiązkowe zabezpieczenia społeczne – w zatrudnieniu ogółem
w państwach UE w latach 2005-2013
Autorka pierwszego z artykułów (Pani Katarzyna Pawlak) wybiórczo potraktowała
informacje zaprezentowane przez Zastępującego Szefa SłuŜby Cywilnej, Pana Dagmira
Długosza podczas posiedzenia sejmowej Komisji Administracji i Cyfryzacji z dnia
10 września br. Przy dostrzeŜeniu ok. 10tysięcznego wzrostu zatrudnienia w słuŜbie cywilnej
w latach 2005-2013, nie przekazała informacji na temat przyczyn tego wzrostu. Wzrost
zatrudnienia w słuŜbie cywilnej (10,9%) był zbliŜony do poziomu wzrostu
w całej sekcji „O” (10,6%), ale był on ponad dwukrotnie niŜszy niŜ wzrost w jednostkach
samorządu terytorialnego (25,4%), zaś w całej gospodarce narodowej wyniósł on 11,1%.
1
Jednocześnie, ów wzrost przypisany został wyłącznie działaniom rządu Donalda
Tuska, podczas gdy omawiany okres dotyczył rządów czterech premierów, reprezentujących
róŜne opcje polityczne. Abstrahując jednak od kwestii politycznych, naleŜy stwierdzić, Ŝe
przyczyny tego wzrostu, który faktycznie miał miejsce, są w większości przypadków jak
najbardziej obiektywne i związane są głównie z realizacją zobowiązań wynikających
z członkostwa Polski w Unii Europejskiej, a takŜe koniecznością wzmocnienia niektórych
zadań państwa. Częściowo były to teŜ wzrosty wynikające jedynie ze statystycznej zmiany
statusu zatrudnienia pracowników juŜ zatrudnionych w administracji rządowej, którzy
w wyniku róŜnych zmian o charakterze systemowym zyskiwali status członków korpusu
słuŜby cywilnej.
Do głównych przyczyn wzrostów zatrudnienia w ostatnich latach naleŜą:
budowa systemu obsługi funduszy europejskich, spowodowana koniecznością zarządzania
pięciokrotnie większymi środkami z funduszy strukturalnych w perspektywie finansowania
2007-2013 – względem perspektywy 2004-2006,
powstanie Generalnej Dyrekcji Ochrony Środowiska wraz z szesnastoma regionalnymi
dyrekcjami, w celu realizacji polityki ochrony środowiska w zakresie zarządzania ochroną
przyrody, w tym m.in. obszarami Natura 2000 oraz w zakresie kontroli procesu
inwestycyjnego,
- nowe zadania Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad w związku z realizacją
Programu Budowy Dróg Krajowych w ostatnich latach,
- wzmocnienie zadań Inspekcji Weterynaryjnej, m.in. w związku z wymogami Unii
Europejskiej w zakresie realizacji funkcji kontrolnych dla potrzeb zasad wzajemnej
zgodności oraz w związku ze stopniowym wzrostem krajowej produkcji zwierzęcej,
- budowa systemu powiadamiania ratunkowego na terenie kraju (numer 112),
- utworzenie Biura Rzecznika Praw Pacjenta w celu zapewnienia skutecznej ochrony praw
pacjenta, przy zapewnieniu wysokiej jakości usług dla obywateli,
- zapewnienie sprawnej obsługi polskiej prezydencji w Radzie Unii Europejskiej,
- ucywilnienie części etatów w słuŜbach mundurowych, w ramach „Programu
Modernizacji Policji, StraŜy Granicznej, Państwowej StraŜy PoŜarnej i Biura Ochrony
Rządu w latach 2007-2009”. Proces ten polegał na przekształceniu, w latach 2007-2009
części etatów funkcjonariuszy na niektórych stanowiskach, np. w logistyce, na etaty
cywilne – i na jednoczesnym wzmocnieniu o te etaty zadań przeznaczonych ściśle dla
funkcjonariuszy – jak np. prewencja,
- w wyniku zmian o charakterze systemowym, włączenie w strukturę korpusu słuŜby
cywilnej części pracowników regionalnych zarządów gospodarki wodnej, którzy wcześniej
funkcjonowali poza systemem słuŜby cywilnej,
- włączenie w strukturę korpusu słuŜby cywilnej części pracowników likwidowanych
gospodarstw pomocniczych i zakładów budŜetowych (funkcjonujących wcześniej poza
systemem słuŜby cywilnej).
W artykule Autorka zasugerowała równieŜ, Ŝe brak jest podstaw do eksponowania
spadków zatrudnienia, które miały miejsce w korpusie słuŜby cywilnej w ciągu ostatnich
trzech lat. NaleŜy jednak zauwaŜyć, Ŝe spadek ten miał miejsce pomimo realizacji nowych
zadań. Jest on przez nas podkreślony z uwagi na licznie pojawiające się w mediach głosy na
temat ciągle rosnącego zatrudnienia w administracji, czy braku przeciwdziałania rządu w tym
zakresie (Ŝeby daleko nie szukać – chociaŜby w jednym z artykułów, do których się odnosimy
o „chorobliwie rozrośniętej kaście urzędniczej”). Tak więc chcąc przedstawiać fakty,
w sposób jak najbardziej obiektywny, informujemy zarówno o wzrostach, jak i o spadkach
zatrudnienia oraz przedstawiamy przyczyny tych zmian. W całej administracji publicznej
w ciągu ostatnich trzech lat zatrudnienie spadło o ok. 19 tys. etatów, co stanowi spadek
o ok. 3%.
2
Pragniemy jednocześnie poinformować, Ŝe na podstawie stałego monitoringu
sytuacji kadrowo-płacowej w urzędach funkcjonujących w słuŜbie cywilnej, zauwaŜamy
obecnie kontynuację w niektórych obszarach procesów restrukturyzacyjnych
i reorganizacyjnych, mogących skutkować dalszą redukcją zatrudnienia (za przykład moŜe
słuŜyć Ministerstwo Skarbu Państwa).
Nierozerwalnie z poziomem zatrudnienia powiązana jest kwestia funduszu
wynagrodzeń – na którą równieŜ zwrócono uwagę w komentowanych przez nas artykułach.
Podobnie jednak, jak w przypadku kwestii zatrudnienia, nie zadano sobie pytania na temat
moŜliwych przyczyn tych wzrostów.
Autorka słusznie zauwaŜa (korzystając z publikowanych przez nas i ogólnie
dostępnych informacji), Ŝe w omawianym okresie fundusz wynagrodzeń w całej administracji
publicznej wzrósł o ok. 64%. Przy czym największy udział w tym wzroście miały jednostki
samorządu terytorialnego (wzrost o ok. 86%), które same ustalają własne budŜety, na które
rząd nie ma bezpośredniego wpływu. Dla porównania wzrost funduszu wynagrodzeń
w korpusie słuŜby cywilnej wyniósł ok. 49%.
W tym miejscu pragniemy poinformować, Ŝe wzrosty funduszu wynagrodzeń
wynikały przede wszystkim z konieczności wzmocnienia zadań, o których była mowa wyŜej.
Natomiast największy wzrost funduszu wynagrodzeń członków korpusu słuŜby cywilnej miał
miejsce w roku 2008 – względem roku 2007. Podstawową jego przyczyną były działania
modernizujące słuŜbę cywilną, w tym:
- sfinansowanie procesu wartościowania stanowisk pracy polegającego na ocenie
tych stanowisk pod kątem takich czynników jak: złoŜoność wykonywanych na stanowisku
zadań, ponoszona odpowiedzialność, wymagane kompetencje, doświadczenie, czy
samodzielność.
- wzmocnienie konkurencyjności płacowej najniŜej uposaŜonych urzędów,
- wzmocnienie finansowe realizacji najwaŜniejszych zadań Rady Ministrów, poprzez
sfinansowanie dodatków specjalnych (które obecnie nie są elementem systemu wynagrodzeń
w słuŜbie cywilnej).
Stosowne środki na ww. cele zostały zaplanowane w ustawie budŜetowej na rok
2008, w roku 2007 przez rząd Jarosława Kaczyńskiego, natomiast realizacja tych zadań oraz
ich sfinansowanie miało miejsce podczas rządów Donalda Tuska.
Ponadto pozostałą grupą przyczyn były zmiany w systemie finansów publicznych,
które nie powodowały faktycznego wzrostu wydatków na wynagrodzenia, a słuŜyły
ujednoliceniu zasad księgowania środków na wynagrodzenia poprzez m.in. włączenie do
funduszu wynagrodzeń tzw. środka specjalnego oraz likwidację tzw. rachunków dochodów
własnych funkcjonujących w wielu jednostkach, a np. w obszarze korpusu słuŜby cywilnej
słuŜących m.in. do księgowania środków na wynagrodzenia prowizyjne pracowników
komórek egzekucyjnych urzędów skarbowych (odpowiedzialnych za znaczną część
dochodów budŜetu państwa).
NaleŜy teŜ podkreślić, Ŝe omawiane wzrosty funduszu wynagrodzeń w słuŜbie
cywilnej nie przełoŜyły się na realne wzrosty przeciętnego miesięcznego wynagrodzenia.
Realne wzrosty w słuŜbie cywilnej miały miejsce do 2008 r., jednakŜe od 2009 r. mamy do
czynienia z realnymi spadkami – co obrazuje poniŜszy wykres, gdzie tłem dla korpusu słuŜby
cywilnej jest gospodarka narodowa.
3
Realna zmiana wynagrodzeń w korpusie słuŜby cywilnej i gospodarce narodowej
w latach 2005–2013
15,0%
12,2%
10,0%
5,0%
5,9%
5,5%
3,3%
3,5% 4,0%
1,8%
2,0%
1,4%
1,2%
0,1%
2,5%
0,0%
0,0%
-0,4%
-5,0%
2005 r.
2006 r.
2007 r.
2008 r.
Gospodarka narodowa
-1,8%
-1,2%
-0,6%
2009 r.
2010 r.
2011 r.
-1,4%
2012 r. 2013 r.
Korpus służby cywilnej
W wyniku przedstawionej wyŜej sytuacji, konkurencyjność wynagrodzeń w słuŜbie
cywilnej (gdzie realny wzrost w latach 2005-2013 wyniósł 7,8%) spada względem gospodarki
narodowej, gdzie wzrost realny w tym okresie wyniósł 22,6%, czy teŜ względem całej
administracji publicznej (sekcji „O”), w której odnotowano realny wzrost o 11,3%.
NaleŜy przy tym pamiętać, Ŝe dane te stanowią porównanie wynagrodzeń członków
korpusu słuŜby cywilnej, czyli wynagrodzeń grupy osób o wyŜszych kwalifikacjach
zawodowych (co najmniej 50% osób zajmuje stanowiska, na których wymagane jest
wykształcenie wyŜsze) z wynagrodzeniami osób zatrudnionych w całej gospodarce narodowej
(udział osób z wyŜszym wykształceniem wynosi w niej ok. 30%).
Przykładem niskiej konkurencyjności wynagrodzeń w słuŜbie cywilnej względem
rynku pracy mogą być stanowiska specjalistów do spraw finansowych, których
wynagrodzenie w gospodarce narodowej w 2012 r. wynosiło średnio 5 869 zł, zaś w korpusie
słuŜby cywilnej – 4 496 zł (tj. o 23,4% mniej).
Jednocześnie trzeba zwrócić uwagę na fakt, Ŝe w słuŜbie cywilnej znajdują się nie
tylko ministerstwa, czy urzędy centralne – zlokalizowane głównie w Warszawie. Są w nim
bowiem równieŜ urzędy administracji niezespolonej oraz zespolonej szczebla wojewódzkiego
i powiatowego, gdzie wynagrodzenia duŜej części z nich plasują się znacznie poniŜej
przeciętnego wynagrodzenia w gospodarce narodowej – dotyczy to prawie połowy urzędów
naleŜących do słuŜby cywilnej i prawie 1/5 zatrudnionych osób. W tych właśnie urzędach
terenowych najbardziej odczuwalne są skutki zamroŜenia wynagrodzeń w słuŜbie cywilnej.
Skalę tego zjawiska obrazuje poniŜszy wykres.
Relacja wynagrodzeń w słuŜbie cywilnej (KSC) do płacy minimalnej oraz przeciętnego
wynagrodzenia w gospodarce narodowej w 2013 r.
4
Warto równieŜ podkreślić, Ŝe spodziewane dalsze utrzymanie się obecnego tempa
spadku wynagrodzeń realnych w słuŜbie cywilnej, związane z zakładanym w Wieloletnim
Planie Finansowym Państwa na lata 2014-2017 zamroŜeniem wynagrodzeń w słuŜbie
cywilnej oraz zakładany wzrost wynagrodzeń w gospodarce narodowej, zdają się potwierdzać
postawioną wcześniej tezę o słabnącej konkurencyjności płacowej członków korpusu słuŜby
cywilnej, realizujących najwaŜniejsze zadania państwa – względem rynku pracy. Najnowsze
dane Głównego Urzędu Statystycznego wskazują na realny wzrost wynagrodzeń
w sektorze przedsiębiorstw, który w II kwartale 2014 r. wyniósł 3,8%.
Wbrew przekonaniu Autora artykułu pt.: „Eldorado urzędników PO” (Pana Artura
Dmochowskiego), wypłata nagród członkom korpusu słuŜby cywilnej nie stanowi Ŝadnego
sprytnego zabiegu mającego na celu ominięcie zamroŜenia wynagrodzeń, z uwagi na prosty
fakt, Ŝe fundusz nagród jest równieŜ częścią zamroŜonego funduszu wynagrodzeń. W
związku z czym ewentualne podwyŜszanie nagród moŜe odbywać się wyłączenie w ramach
tego funduszu – np. w wyniku oszczędności powstałych chociaŜby w wyniku redukcji
zatrudnienia (która miała miejsce między innymi w przywołanym Ministerstwie Spraw
Zagranicznych). Natomiast widoczny na ww. wykresie spadek udziału funduszu nagród w
funduszu wynagrodzeń członków korpusu słuŜby cywilnej jest efektem konieczności
zabezpieczenia środków, w ramach zamroŜonego funduszu wynagrodzeń, na inne,
obligatoryjne składniki wynagrodzeń.
Udział środków na nagrody z funduszu nagród w funduszu wynagrodzeń członków
korpusu słuŜby cywilnej w latach 2005-2013
12,0%
11,5%
przeciętna
nagroda w ujęciu
miesięcznym
wynosiła 391 zł
brutto
11,4%
11,0%
11,0%
10,5%
10,3%
10,0%
9,9%
9,7%
9,5%
9,0%
8,9%
9,0%
9,2%
8,8%
8,5%
8,0%
2005 r.
2006 r.
2007 r.
2008 r.
2009 r.
2010 r.
2011 r.
2012 r.
2013 r.
Udział nagród w wynagrodzeniu całkowitym członków korpusu słuŜby cywilnej jest
na zupełnie naturalnym poziomie dla rynku pracy poziomie. Z danych GUS za 2012 r.
wynika, Ŝe udział premii oraz nagród w gospodarce narodowej wynosi ok. 11,5%, w tym w
sektorze publicznym – 8,9%, zaś w sektorze prywatnym – 13,1%.
Trudno teŜ zgodzić się z twierdzeniami Pana Redaktora o braku umiarkowania
w ustalaniu wynagrodzeń osób na „szczytach władzy”. Przeciw tym twierdzeniom świadczyć
mogą następujące fakty dotyczące wynagrodzeń osób zajmujących kierownicze stanowiska
państwowe:
- zamroŜenie wynagrodzeń (tzw. kwoty bazowej) od 2008 r.,
- likwidacja dodatkowego wynagrodzenia rocznego (tzw. trzynastki),
- realny spadek wynagrodzeń w latach 2005-2013 o 21,6%,
- znaczne ograniczenie wydatków na nagrody, co pokazuje poniŜszy wykres.
5
Środki wydatkowane na nagrody osób zajmujących kierownicze stanowiska państwowe
z puli będącej w dyspozycji Prezesa Rady Ministrów w latach 2005-2013 (w tys. zł)
2 500,0
2 145,0
2 000,0
1 962,5
1 758,5
1 500,0
1 000,0
500,0
243,2
377,0
169,0
167,0
15,0
0,0
2005 r.
2006 r.
2007 r.
2008 r.
2009 r.
2010 r.
15,0
2011 r.
2012 r.
2013 r.
Ewidentnym wprowadzaniem w błąd jest ponadto informowanie przez Autora
o braku podwyŜek od 2010 r. dla nauczycieli i „innych pracowników budŜetówki”
z wyjątkiem urzędników państwowych. Od tego czasu bowiem podwyŜszone wynagrodzenia
mieli zarówno nauczyciele, jak i funkcjonariusze Policji, Ŝołnierze, czy pracownicy wyŜszych
uczelni państwowych.
śadnego uzasadnienia nie znajduje równieŜ informacja podawana przez Autora, Ŝe
od 2010 roku „emerytury podniesiono o 5 zł”. Wskaźnik waloryzacji rent i emerytur wynosił
bowiem od tego momentu:
- w 2010 r. – 104,62%
- w 2011 r. – 103,1%
- w 2012 r. – 104,8% (waloryzacja kwotowa o 71 zł)
- w 2013 r. – 104,0%
- w 2014 r. – 101,6%.
Zgodnie z danymi Głównego Urzędu Statystycznego, waloryzacja ta przełoŜyła się
na wzrost przeciętnej emerytury w latach 2010-2013 o 287 zł, tj. 16,3%.
Konkludując, trudno się oprzeć wraŜeniu, Ŝe w obu tych artykułach wykorzystane
zostały informacje, wybrane i zinterpretowane w sposób dość swobodny. Warto zatem od
czasu do czasu zapoznać się ze statystykami dostępnymi na stronie DSC KPRM:
www.dsc.kprm.gov.pl w zakładce Zatrudnienie i wynagrodzenia w słuŜbie cywilnej, aby
poznać szczegółowe dane w tym zakresie – do czego serdecznie zachęcamy.
6