docraport otwarcia - EFNI 2012 - Europejskie Forum Nowych Idei
download 
Reklamacja Transkrypt
raport otwarcia - EFNI 2012 - Europejskie Forum Nowych Idei
EUROPEJSKIE FORUM NOWYCH IDEI RAPORT TERMIN PANELU: 28 września 2012, godz. 12.45 – 14.00 PARTNER: PROVIDENT TEMAT PANELU: Jak powinien wyglądać nowy ład finansowy? MODERATOR: Witold M. Orłowski, PricewaterhouseCoopers, Polska PANELIŚCI: 1. Rym Ayadi, Centre for European Policy Studies, Belgia 3. Paul H. Dembinski, Obserwatorium Finansów, Szwajcaria 3. John Mitra, , International Personal Finance, Wielka Brytania 4. Adrian Van Den Hoven, , BUSINESSEUROPE, Belgia AUTORKA BRIEFU: Kamila Łepkowska 1| © Copyright by PKPP Lewiatan Poniższe opracowanie ma na celu wprowadzenie w główne aspekty dyskusji panelowej „Jak powinien wyglądać nowy ład finansowy?”. Opracowanie zostało podzielone na dwie części: pierwszą identyfikującą główne problemy w zakresie regulacji rynków finansowych oraz drugą przedstawiającą wybrane rozwiązania tych problemów i wizje funkcjonowania rynków w przyszłości. W części drugiej uwaga skupiona jest przede wszystkim na rozwiązaniach europejskich, a każda sekcja zakończona jest otwartymi i kontrowersyjnymi pytaniami, na które będziemy szukać odpowiedzi podczas panelu. Główne wyzwania tematyczne i pytania: 1. Rynki finansowe wobec państwa i społeczeństwa - Demokratyczne państwo a korporacje, kto wygra? - Czy rynki i społeczeństwa reprezentują sprzeczne interesy? - Jak je pogodzić? 2. Globalne rynki, globalny nadzór - Czy przyszedł czas na globalny system nadzoru finansowego? - Jak podzielić kompetencje nadzorcze między instytucje globalne, Unię Europejską i państwa członkowskie? 3. Stabilny system finansowy - Co jest ważniejsze, stabilność systemu finansowego, czy tani kredyt dla gospodarki? - Czy te cele są sprzeczne, a jeśli tak, to jak je pogodzić? - Czy instytucje finansowe potrzebują narzuconych reguł zarządzania ryzykiem i czy wymagają one zaostrzenia? - Czy rozwój ryzykownych instrumentów finansowych wymaga ograniczenia? - Jak zapewnić obiektywne ratingi kredytowe? 2| © Copyright by PKPP Lewiatan Kryzys gospodarczy, a globalny ład finansowy. Które mechanizmy zawiodły? 1. Globalna gospodarka, narodowe regulacje. Dynamika globalnego kryzysu ekonomicznego, którego symbolicznym początkiem był upadek amerykańskiego banku Lehman Brothers, drastycznie unaoczniła jakościową zmianę, jaka nastąpiła w zakresie internacjonalizacji gospodarek, a przede wszystkim rynków finansowych. Wiele zjawisk, które przyczyniły się do zaistnienia kryzysu, występowało niezależnie w wielu światowych gospodarkach (np. bańka spekulacyjna na rynku nieruchomości w Stanach Zjednoczonych, ale również Hiszpanii i Irlandii). Jednak o globalnym wymiarze kryzysu oraz szybkości jego rozprzestrzeniania zadecydowała nie koincydencja występowania niektórych niekorzystnych zjawisk gospodarczych w różnych państwach, lecz współzależności między ich gospodarkami, zwłaszcza w odniesieniu do systemów finansowych. Instytucje finansowe, ze względu na charakter prowadzonej działalności, znacznie intensywniej niż inne branże gospodarki weszły w fazę internacjonalizacji. Jak zauważają autorzy raportu Turnera1 w okresie przed-kryzysowym zarówno europejskie, jak i amerykańskie banki znacząco zintensyfikowały transatlantycką działalność, przy czym w Europie na znaczeniu przybrała również transgraniczna bankowość detaliczna. Bankructwo globalnych korporacji finansowych unaoczniło problem braku adekwatnego globalnego nadzoru. Istniejący przed kryzysem system uznawał, że globalne korporacje mogą uzyskiwać znaczące korzyści z ponadgranicznego zarządzania płynnością, wobec czego zapewniono im dużą elastyczność w rozliczaniu transakcji za pomocą podmiotów (spółek-córek) rejestrowanych w różnych krajach oraz przemieszczania płynności między nimi. Ta zasada dobrze sprawdziła się w czasie dynamicznego rozwoju sektora finansowego, tworząc podbudowę dla jeszcze szybszego wzrostu. W kryzysie wykazała jednak zasadniczą słabość. W przypadku bankructwa dużej instytucji finansowej, odpowiedzialność i koszty za jej uratowanie ponosi bowiem państwo pochodzenia, zgodnie z celnym sformułowaniem szefa Banku Anglii, że „Instytucje bankowe są za życia globalne, a po śmierci stają się narodowe”.2 W czasie kryzysu, za sprawą bankructwa banków islandzkich i wynikających z nich strat dla europejskich klientów (w tym wielu osób prywatnych) swoją słabość ujawniła również zasada „kraju pochodzenia”, która przenosi ciężar nadzoru nad instytucjami finansowymi na kraj, z którego pochodzą, niezależnie od miejsca realizacji transakcji. Zasada ta, choć znacząco ułatwia ponadgraniczne świadczenie usług finansowych, równocześnie naraża klienta na ryzyko związane z niewystarczającą jakością nadzoru finansowego w kraju pochodzenia. 1 Raport brytyjskiego regulatora rynków finansowych – FSA. The Turner Review. A regulatory response to the global banking crisis, Marzec 2009, 2 The Turner Review. A regulatory response to the global banking crisis, Marzec 2009 3| © Copyright by PKPP Lewiatan 2. System nadzoru bankowego – błędna architektura i mylne impulsy dla instytucji finansowych. Problemy nadzorów finansowych, które ujawniły się podczas kryzysu gospodarczego nie sprowadzały się oczywiście wyłącznie do ich geografii. Po czterech latach od wybuchu kryzysu eksperci zidentyfikowali szereg słabości tych systemów. Ich korekta będzie wyzwaniem na najbliższe lata. W zakresie nadzoru bankowego są to przede wszystkim: • Przedmiot regulacji. Pierwotnym błędem przedkryzysowego systemu nadzoru finansowego było zbyt wąskie zdefiniowanie jego przedmiotu. Jak zwraca uwagę między innymi raport tzw. „Grupy Trzydziestu”3 system nadzoru skoncentrowany był na badaniu parametrów poszczególnych instytucji, przy czym zupełnie ignorował ryzyka makrosystemowe, a więc prawdopodobieństwo wystąpienia, bądź pogłębienia niekorzystnych zjawisk w wyniku silnych współzależności występujących między instytucjami finansowymi. Poprzez powiązania formalne, a także o charakterze psychologicznym i związane z dostępem do informacji, problemy, które pojawiły się w jednej instytucji bardzo szybko były odczuwalne w innych, choć analiza ryzyka na poziomie indywidualnym na takie zagrożenie nie wskazywała. • Kryteria oceny instytucji finansowych przez regulatorów. Nowa Umowa Kapitałowa (Bazylea II) odeszła od konieczności spełniania ściśle zdefiniowanych kryteriów adekwatności kapitałowej. Nowe regulacje opierały się na przekonaniu, że banki będą same w stanie zdefiniować dostosowany do charakterystyki ich własnej działalności system oceny ryzyka. W rzeczywistości, jak podkreślają eksperci z powołanej przez UE grupy refleksyjnej pod przewodnictwem Jacques’a de Larosiere, poziom ryzyka związany z wieloma instrumentami (np. typu proprietary trading) okazał się wyższy, niż przewidywały bankowe systemy oceny ryzyka.4 Zdaniem ekspertów OECD, choć Bazylea II stanowi w pewnych obszarach udoskonalenie systemu wcześniej obowiązującego (np. w odniesieniu do operacji poza-bilansowych), to wynikające z niego wymagania kapitałowe są co do zasady jeszcze niższe. Poważna krytyka systemu Bazylea II dotyczy również jego procykliczności. Wymogi kapitałowe związane są bowiem z dotychczasowymi wynikami, co prowadzi do ich zaniżenia w okresie koniunktury (a zatem zwiększa ryzyko ewentualnych bankructw) i zawyżenia w okresie wychodzenia z recesji, co z kolei proces ten spowalnia.5 3 Grupa niezależnych ekspertów ekonomicznych, w skład której wchodzą m.in. P.Volcker, J.C. Trichet i L. Balcerowicz, Enhancing Financial Stability and Resilience, Group of Thirty, Październik 2010 4 The High-Level Group on Financial Supervision in the EU chaired by Jaques de Larosiere, Report, Luty 2009 5 The Financial Crisis. Reform and Exit Strategies, OECD 2009 4| © Copyright by PKPP Lewiatan • Deregulacja systemów nadzoru bankowego. Na mocy Gramm-Leach-Billey Act w 1999 roku w Stanach Zjednoczonych po raz pierwszy umożliwiono łączenie funkcji banków depozytowych i inwestycyjnych. Zgodnie z tymi zmianami banki, które dotychczas skupiały się na działalności depozytowo-kredytowej, mogły inwestować w najbardziej ryzykowne instrumenty finansowe. Obowiązujący przed 1999 rokiem zakaz łączenia tych funkcji miał chronić przeciętnych klientów banków przed ryzykiem wynikającym z zaangażowania w ryzykowne strategie inwestycyjne. Ten sam akt ograniczył równocześnie uprawnienia nadzorcze Rezerwy Federalnej, w szczególności w odniesieniu do skonsolidowanych spółek, w ramach których, nadzór nad poszczególnymi podmiotami został powierzony organom stanowym, bądź wyspecjalizowanym nadzorom federalnym. W ten sposób znacznemu osłabieniu uległa kontrola nad ryzykami ujawniającymi się na poziomie skonsolidowanym. W Unii Europejskiej podobne konsekwencje miał opublikowany również w roku 1990 Financial Services Action Plan, mający przyczynić się do pełnej realizacji koncepcji wspólnego rynku w zakresie usług finansowych. Równocześnie, nadzór nad instytucjami bankowymi pozostał w gestii agencji narodowych, a co za tym idzie, jego zasady były przedmiotem narodowych regulacji, choć korporacje finansowe działały na wspólnym rynku i często podlegały równocześnie nadzorowi w różnych państwach członkowskich.6 3. Brak hamulców w rozwoju instrumentów finansowych o wysokim ryzyku. Jedną z cech nowoczesnych rynków finansowych istotnych dla przebiegu kryzysu był dynamiczny rozwój innowacji w zakresie instrumentów finansowych, w tym w szczególności instrumentów pochodnych. Kluczowe znaczenie miał w tym wypadku proces sekurytyzacji, a więc emisji papierów dłużnych zabezpieczonych przez wyselekcjonowaną grupę aktywów (np. portfel kredytów, często o bardzo zróżnicowanym ryzyku, przy czym dużą grupę stanowiły kredyty hipoteczne). Choć pierwsze sekurytyzowane instrumenty dłużne pojawiły się w latach 30. XX wieku, to począwszy od połowy lat 90. skala takich operacji bardzo się zwiększyła (ok. 6-krotny wzrost wartości typu ABS w okresie 1996-2007). Równocześnie, instrumenty te stawały się coraz bardziej skomplikowane i zróżnicowane7, w szczególności ze względu na zabezpieczające je aktywa i wiążące się z nimi ryzyko. Sekurytyzacja, która pozwala na przeniesienie ryzyka kredytowego z banku na zewnętrznego inwestora, pozwalała instytucjom finansowym na ograniczenie kosztów związanych z udzielanymi kredytami, a tym samym, na zmniejszenie zapotrzebowania na kosztowny kapitał własny. 6 7 The Financial Crisis. Reform and Exit Strategies, OECD 2009 Całe spektrum skrótów, jakich używa się w odniesieniu do sekurytyzowanych instrumentów (ABS, CDO, CDS etc.) określa się w języku angielskim mianem alphabet soup, aby podkreślić wzrost ich liczby. 5| © Copyright by PKPP Lewiatan Pod koniec lat 90. model sekurytyzacji znacząco odszedł od pierwotnych założeń, prowadząc do sytuacji, w której ryzyko związane z kredytami w dużej mierze pozostawało po stronie banku8. W okresie kryzysu finansowego problemy wielu instytucji finansowych były skutkiem wykorzystywania przez nie instrumentów sekurytyzowanych nie w celu zmniejszenia ryzyka związanego z własnym portfelem kredytowym, lecz w celu spekulacyjnym. Dzięki wykorzystaniu kompleksowych mechanizmów finansowych, ryzyko wiążące się z pakietem aktywów wciąż pozostawało po stronie banku, choć często nieadekwatnie wycenione i mniej przejrzyście zaprezentowane. W szczególności po pęknięciu amerykańskiej bańki na rynku nieruchomości wiele z aktywów zabezpieczających produkty sekurytyzowane okazało się bezwartościowe (zwłaszcza kredyty hipoteczne), a banki poniosły znaczące straty. W opinii autorów raportu Issinga jedną z przyczyn kryzysu był brak świadomości regulatorów co do skali „szarej strefy” bankowości i odpowiednich regulacji dla finansowych innowacji. Niektóre spośród tych instrumentów pozostawały praktycznie poza jakąkolwiek kontrolą regulatorów. Raport Issinga podaje, że dane na temat wartego 60 bilionów dolarów rynku instrumentów typu CDS (Credit Default Swap) nie były systemowo gromadzone praktycznie w żadnym banku centralnym.9 Warto zauważyć, że konsekwencje błędnych regulacji tego rynku dotknęły nie tylko same banki, lecz również gospodarkę realną, w szczególności przemysł budowlany, którego koniunktura zależy od dostępności kredytów hipotecznych. Produkty strukturyzowane stanowią jedynie ułamek ryzykownych innowacji, które w ostatnich latach wygenerował rynek finansowy. Wydaje się, że w kontekście przebiegu kryzysu gospodarczego miały one największe znaczenie, choć niewątpliwe regulatorzy nie mieli świadomości skali ryzyk wiążących się również z innymi obszarami, takimi jak pozagiełdowy obrót papierami wartościowymi, spekulacyjne instrumenty obrotu akcjami (tzw. krótka sprzedaż), czy instrumenty spekulujące na cenach zasobów kluczowych dla rozwoju gospodarki (ropa, metale), czy wręcz bezpieczeństwa żywnościowego ludności. 4. Agencje ratingowe i firmy audytowe – nieodłączne konflikty interesów. Zjawiskiem powiązanym z pojawieniem się na rynku coraz bardziej skomplikowanych instrumentów dłużnych jest rola agencji ratingowych. Eksperci OECD10 oceniają, że rozwój tego rynku nie byłby możliwy w takim stopniu, gdyby agencje ratingowe nie wystawiały instrumentom emitowanym przez instytucje finansowe, swoistego znaku jakości w postaci wysokiego ratingu, będącego dla klientów symbolem bezpieczeństwa. Równocześnie, model biznesowy trzech głównych agencji 8 Było to możliwe m.in. poprzez zastosowanie innych pośredniczących instrumentów finansowych, takich jak derywaty kredytowe, resekurytyzację w bardziej skomplikowane instrumenty dłużne, transakcje z wykorzystaniem platformy do transakcji z użyciem środków własnych 9 New Financial Order, Recommendations by the Issing Committee, April 2009 10 The Financial Crisis. Reform and Exit Strategies, OECD 2009 6| © Copyright by PKPP Lewiatan dominujących na rynku tych usług (Fitch, Moody`s, Standard & Poor`s) zakładał uiszczanie płatności za wystawienie ratingu przez emitenta. W konkurujących ze sobą agencjach ratingowych powstał zatem konflikt interesów, prowadzący do zawyżania ratingów w celu usatysfakcjonowania klienta. Z punktu widzenia agencji problemem było również rosnące skomplikowanie instrumentów finansowych i zabezpieczających ich pakietów aktywów. Są to instrumenty tak różne od klasycznych papierów dłużnych, że ocenianie ich według tej samej klasyfikacji budzi znaczące wątpliwości ekspertów. Podobne zastrzeżenia budzi w opinii ekspertów OECD działalność firm audytorskich, które powinny zapewniać przejrzystość sytuacji finansowej swoich klientów. Konflikt interesów w ich ramach wzmacniać może fakt świadczenia na rzecz swoich klientów również usług pozaaudytowych. Choć nadzór nad audytorami znacząco się wzmocnił po skandalu związanym z firmą Enron, wciąż problemem pozostaje kontrola tych spółek na poziomie skonsolidowanym, a więc w skali globalnej. Ład finansowy dla stabilnego rozwoju. Podjęte kroki i wizje przyszłości. 1. Demokratyzacja rynków finansowych i umiędzynarodowienie nadzoru. Rozrost instytucji finansowych do skali, w których były „za duże, aby upaść”, doprowadził do sytuacji, w której „zyski są prywatne, a straty społeczne”. Ta zaś spotkała się z szeroką krytyką, a dla niektórych środowisk stała się wręcz przyczynkiem do krytyki systemy kapitalistycznego jako takiego, choć to przecież brak, a nie nadmiar konkurencji i wolnego rynku doprowadził do przerostu niektórych instytucji finansowych i ich dominacji nad innymi aktorami życia gospodarczego i społecznego. Warto przy tym zauważyć, że odpowiedzi na pytania o brak demokratycznej legitymizacji rynków finansowych zaczęły padać, zanim jeszcze zjawisko to ujawniło swoje pełne konsekwencje podczas kryzysu. Demokratyzację funkcjonującego obecnie modelu rynków finansowych zaproponował w 2003 roku, między innymi, Robert Shiller – profesor Uniwersytetu w Yale. Zdaniem amerykańskiego ekonomisty, postęp technologii finansowych można wykorzystać z korzyścią nie tylko dla wąskich elit, ale w celu zabezpieczenia interesów ekonomicznych wszystkich członków społeczeństwa. Dzięki wykorzystaniu na masową skalę instrumentów dzielenia ryzyka (risk sharing), poszczególne jednostki byłyby chronione np. przed skutkami utraty pracy w wyniku zmian technologicznych, a lokalne wspólnoty przed degradacją związaną ze strukturalnymi przeobrażeniami gospodarek. Dzięki masowemu charakterowi takie nowatorskie zastosowania instrumentów finansowych wiązałyby się z punktu widzenia jednostki z niewielkim kosztem, a w perspektywie makro mogłyby przynieść znaczące korzyści wspierając zaangażowanie w kreatywne i nowatorskie przedsięwzięcia, których ryzyko jest zbyt duże, aby ponosiły ją jednostki. Pomysłów Shillera nikomu nie udało się wdrożyć. Czy pomysł zastosowania nowoczesnych instrumentów finansowych dla wspólnego dobra jest zatem w ogóle realistyczny? 7| © Copyright by PKPP Lewiatan Czy społeczeństwa i rynki mogą współpracować, czy dzielą je sprzeczne interesy? Obecna dominacja rynków finansowych nad społeczeństwami i ich strukturami władzy politycznej wiąże się, między innymi, z globalnym charakterem rynków i narodowym lub nie w pełni globalnym charakterem nadzoru nad nimi. Kontrola nad globalnym instytucjami prowadzona z punktu widzenia narodowego, czy nawet ponadnarodowego regulatora (jak w przypadku UE) prowadzi do oczywistych luk na poziomie globalnych ryzyk dotykających daną organizacje. Dlatego wiele propozycji reform systemu regulacji rynków finansowych dotyczy jego umiędzynarodowienia. Są to, między innymi: - Propozycja EBC utworzenia wspólnej europejskiej instytucji zarządzania kryzysowego (ang. Resolution Authority)11. Umożliwiałaby ona szybkie podejmowanie decyzji np. w sprawie pomocy dla zagrożonych instytucji finansowych. - Propozycja liderów Grupy G-20 instytucjonalnego i kapitałowego wzmocnienia międzynarodowych instytucji finansowych umożliwiających dostęp do kapitału, w tym w szczególności Banku Światowego, Międzynarodowego Funduszu Walutowego, 12. - Wzmocnienie legitymizacji (poprzez większe zaangażowanie państw rozwijających się) oraz zakresu działania (analiza ryzyk o charakterze makro, tworzenie nowych standardów nadzorczych) instytucji odpowiedzialnych za regulację i wymianę informacji w zakresie rynków finansowych, w tym przede wszystkim Forum Stabilności Finansowej (FSF) i Bank Rozliczeń Międzynarodowych (BIS) min. zgodnie z propozycją raportu Issinga.13 Wysiłki w kierunku internacjonalizacji nadzoru finansowego postać przyniosły już pewne rezultaty. Przykładem może być powołany w 2010 roku Europejski System Nadzoru Finansowego, na który składa się rada ds. oceny ryzyka systemowego oraz agencje ds. nadzoru bankowego, ubezpieczeniowego oraz rynków i papierów wartościowych. W porównaniu do obowiązującego wcześniej systemu współpracy w zakresie rynków finansowych, nowe instytucje zyskały pewne kompetencje, jak na przykład możliwość opracowania tzw. wiążących standardów technicznych obowiązujących w państwach członkowskich. Niemniej, główny ciężar wykonywania nadzoru finansowego wciąż pozostaje w państwach członkowskich, a organy unijne pełnią funkcję koordynacyjno-konsultacyjną. Propozycje reform zgłaszane na międzynarodowych forach finansowych nie mają radykalnego charakteru. Proponują głównie wzmocnienie istniejących już instytucji, bez znaczącego zmniejszenia kompetencji państw narodowych. Czy dalej idące zmiany są potrzebne? 11 Wystąpienie Benoît Cœuré, członka zarządu EBC,, Association for Financial Markets in Europe (AFME), Paris, 6 March 2012, w: www.ebc.eu 12 Deklaracja Szczytu Grupy G-20 o rynkach finansowych i globalnej gospodarce, w: www.g20.org 13 New Financial Order, Recommendations by the Issing Committee, April 2009 8| © Copyright by PKPP Lewiatan Czy globalny świat finansów wymaga jednego globalnego regulatora z pełnymi kompetencjami? A może wystarczy regulować kwestie rynków finansowych na poziomie Unii Europejskiej? 2. Skuteczny nadzór nad systemem finansowym Intensyfikacja współpracy międzynarodowej i reforma globalnych instytucji nadzorczych, to tylko pierwszy krok do wzmocnienia skuteczności nadzoru nad rynkami finansowymi. Konieczna jest też merytoryczna reforma jego poszczególnych mechanizmów. Słabości systemów nadzorczych, które ujawniły się podczas kryzysu, skłoniły ekspertów do zasugerowania kierunków zmian. Najważniejszymi obszarami wydają się być: analiza ryzyk makrosystemowych, wzmocnienie nadzoru bankowego (w tym ewentualne regulacje systemu bankowości równoległej) oraz lepsza regulacja ryzykownych instrumentów finansowych. Analiza ryzyk makrosystemowych. Regulacje rynków finansowych nie mogą skupiać się na pojedynczych instytucjach, lecz powinny identyfikować ryzyka na poziomie całego systemu (tzw. Macroprudential Policy). Według autorów raportu Turnera przedmiotem analizy powinny być m.in. następujące kwestie: rozwój cen nieruchomości, akcji i produktów sekurytyzowanych oraz ich wpływ na płynność systemu finansowego, na rynek instytucji niepodlegających standardowym wymogom dotyczących banków (np. fundusze hedgingowe), ryzyka wynikające z polityki kredytowej umożliwiającej nadmierne zadłużenie się gospodarstw domowych i przedsiębiorstw oraz ryzyka płynności związane ze strukturą zapadalności instrumentów dłużnych (maturity transformation).14 Nacisk na analizę makro-systemową, jako klucz do usprawnienia nadzoru finansowego kładzie również Raport „Grupy Trzydziestu”, który definiuje trzy kluczowe warunki dla skuteczności: dostęp organu kontrolnego do danych na poziomie poszczególnych firm, rynków, gospodarek oraz na poziomie globalnym, aby zidentyfikować ryzyka zanim będą widoczne ich konsekwencje; możliwość bezpośredniego wdrażania instrumentów przeciwdziałających zidentyfikowanym problemom, wpływ na politykę monetarną i fiskalną. Rozwiązania promowane przez międzynarodowe grupy ekspertów znacząco wzmacniają pozycję nadzoru finansowego. Czy transformacja nadzorów w koordynowany międzynarodowo super-rząd gospodarczy to krok w dobrym kierunku? 14 The Turner Review. A regulatory response to the global banking crisis, Marzec 2009 9| © Copyright by PKPP Lewiatan Czy chęć ostrożnościowego przeregulowania rynków finansowych nie niesie ryzyka ograniczenia dróg ich rozwoju, a tym samym nie utrudni dostępu do kapitału dla realnej sfery gospodarki? Wzmocnienie nadzoru bankowego. Oprócz bardziej globalnego spojrzenia na regulacje finansowe, wskutek kryzysu podjęto również konkretne decyzje dotyczące wymogów kapitałowych i zarządzania ryzykiem. Najważniejszym wehikułem wdrażającym te zmiany była Bazylea III - nowa umowa kapitałowa przyjęta w 2010 roku przez Bazylejski Komitet Nadzoru Bankowego i zatwierdzona przez szczyt G20. W Unii Europejskiej postanowienia regulacji bazylejskich są wdrażane poprzez zmiany w dyrektywie o wymogach kapitałowych i będą stopniowo wchodziły w życie począwszy od 2013 r. Reforma systemu bazylejskiego skupia się przede wszystkim na zmianie wymogów dotyczących kapitału i płynności instytucji finansowych. W zakresie kapitałowym Bazylea III podnosi podstawowy wskaźnik kapitału własnego do 4,5% oraz wprowadza dodatkowe bufory: zachowania kapitału (w celu absorpcji strat w okresie dekoniunktury gospodarczej – 2,5%) oraz anty-cykliczny, którego wysokość (0-2,5%) ustalana jest przez regulatorów narodowych na podstawie oceny lokalnie występujących ryzyk. Banki, w których spełnienie wymogów kapitałowych jest zagrożone, będą musiały liczyć się z ograniczeniami w gospodarowaniu przychodami. Bazylea III podnosi również szczegółowe wymogi kapitałowe związane z pokryciem ryzyka wynikającego z zaangażowania w niektóre instrumenty finansowe (min. derywaty, instrumenty sekurytyzowane), wprowadza tzw. współczynnik lewarowania, który przy obliczaniu wymogów kapitałowych bierze także pod uwagę pozycje poza-bilansowe (np. będące efektem sekuturytyzacji), zaostrza wymogi dotyczące płynności. Według nowych zasad banki będą musiały min. utrzymywać zapas płynnych aktywów oraz wysokiej jakości należności, które pozwolą im na pokrycie ewentualnego odpływu środków w ciągu 30 dni. Szczególne, tj. bardziej wymagające reguły, mają obowiązywać tzw. banki o znaczeniu systemowym – jest to odpowiedź systemu bazylejskiego na sytuację instytucji „zbyt dużych, żeby upaść”.15 Ostrzejsze reguły proponowane przez komitet bazylejski spotkały się z krytyką ze strony banków, które ostrzegały, że znaczące koszty związane z podniesieniem kapitału własnego, przełożą się na ograniczenie akcji kredytowej, a tym samym spowolnienie wzrostu gospodarczego. Według wyliczeń niemieckiego związku banków dziesięć największych instytucji nad Renem musiałoby na ten cel wyasygnować łącznie 105 miliardów euro. 15 Basel Committee on Banking Supervision reforms – Basel III, w: www.bis.org 10 | © Copyright by PKPP Lewiatan Obawy te potwierdzają również wyliczenia OECD, zgodnie z którymi wdrożenie systemu Bazylea III może przełożyć się na roczny spadek PKB od 0,05 do 0,15% i wzrost kosztów finansowania kredytowego nawet o 50 punktów bazowych.16 Czy zatem koszty stabilizacji systemu finansowego nie są zbyt duże? A może banki powinny utrzymywać jeszcze solidniejsze podstawy kapitałowe, nawet kosztem wzrostu kosztów finansowania dla realnej sfery gospodarki? Czy możliwa jest poprawa stabilności systemu finansowego, przy zachowaniu taniego dostępu do kapitału? W zakresie regulacji działalności instytucji finansowych zagadnieniem wymagającym uwagi jest również ewentualna reforma nadzoru nad systemem bankowości równoległej (tzw. shadow banking), tworzonego przez instytucje niebankowe prowadzące działalność finansową. Pierwszym niezbędnym krokiem w tym kierunku powinno być ustalenie przez organizacje międzynarodowe (w porozumieniu z zainteresowanymi podmiotami) jednolitej definicji pojęcia bankowości równoległej, gdyż dotychczas było ono interpretowane przez poszczególne instytucje w różnoraki sposób. W celu wypracowania skutecznych i proporcjonalnych reguł nadzoru nad instytucjami niebankowymi Komisja Europejska prowadziła wiosną 2012 roku konsultacje społeczne nad tzw. Zieloną Księga przedstawiającą diagnozę sytuacji sektora i ewentualne kierunki zmian regulacyjnych. W swoim opracowaniu Komisja Europejska podkreśla ważną rolę bankowości równoległej, która tworzy dodatkowe źródła finansowania dla gospodarki realnej oraz oferuje inwestorom alternatywę dla depozytów bankowych. Równocześnie KE ocenia, że nie poddany regulacjom sektor bankowości równoległej mógłby stanowić zagrożenie dla długoterminowej stabilności finansowej. Choć Zielona Księga, jako dokument konsultacyjny, nie proponuje konkretnych mechanizmów zmian, intencją Komisji jest wzmocnienie systemu monitoringu i nadzoru nad instytucjami związanymi z równoległym rynkiem bankowym, który do tej pory nie był w pełni objęty regułami ostrożnościowymi wprowadzonymi w okresie postkryzysowym. Zindentyfikowane zostały przy tym trzy rodzaje możliwych instrumentów regulacyjnych: 1. Pośrednie (regulowanie powiązań z systemem bankowym) 2. Rozszerzające obowiązywanie dotychczas istniejących regulacji na równoległy system bankowy 3. Tworzące nowe regulacje skierowane w szczególności na ten sektor. 17 Niezależnie od przyjętej formuły zachodzi ryzyko, że nadmierne regulacje przełożą się negatywnie na kondycję sektora równoległej bankowości, a tym samym dostępności kapitału dla realnej sfery 16 17 P. Slovik, B. Cournede, Macroeconomic Impact of Basel III, wyd. OECD, Luty 2011 Zielona Księga Równoległy System Bankowy z dnia 19 Marca 2012 r. 11 | © Copyright by PKPP Lewiatan gospodarki. Dlatego decyzje o wzmożeniu działań regulacyjnych powinny być poprzedzone wnikliwą analizą skali i ryzyk wiążących się z systemem bankowości równoległej. Regulacje obrotu instrumentami finansowymi. Ważną propozycją w tym zakresie jest projekt rozporządzenia o pozagiełdowym rynku instrumentów pochodnych (tzw. OTC), zgłoszony we wrześniu 2010 roku przez Komisję Europejską. Projekt zakłada wprowadzenie obowiązku zgłaszania transakcji instrumentami pochodnymi i przekazywanie informacji o nich organom nadzoru. Komisja proponuje również, by kontrakty pozagiełdowe miały charakter zestandaryzowany i były rozliczane za pośrednictwem tzw. partnerów centralnych (CCP). Taki mechanizm ma wyeliminować sytuacje, w których upadek jednego uczestnika rynku powodowałby upadek innych, zagrażając w ten sposób całemu systemowi finansowemu. Równocześnie, ograniczałby tzw. ryzyko kontrahenta związane z niewywiązaniem się drugiej strony transakcji ze swoich zobowiązań.18 Nadzór nad obrotem instrumentami pochodnymi wzmacnia również projekt zmian do dyrektywy MiFID (Markets in Financial Instruments Directive), zaproponowany przez Komisję w październiku 2011 roku. Projekt tworzy ramy prawne i regulacyjne dla tzw. zorganizowanych platform obrotu, za pośrednictwem których dokonuje się pozagiełdowego obrotu instrumentami finansowymi (w tym pochodnymi), które do tej pory nie podlegały regulacji. Projekt przewiduje również zwiększenie nadzoru nad rynkiem pochodnych instrumentów towarowych i uprawnia regulatorów do ingerencji, w przypadku zidentyfikowania zakłóceń. W celu silniejszej ochrony inwestorów zaostrzono również regulacje w zakresie zarządzania portfelem i doradztwa inwestycyjnego.19 Propozycje zgłaszane przez Komisję Europejską mają na celu większą standaryzację handlu instrumentami finansowymi, ściślejszy nadzór i ochronę inwestorów. Równocześnie ograniczają swobodę zawierania transakcji finansowych. Czy zatem nie są one zbyt daleką ingerencją w mechanizmy rynkowe? Z drugiej strony, spekulacje niektórymi instrumentami pochodnymi (w szczególności towarowymi) oraz niektóre mechanizmy giełdowe (np. krótka sprzedaż) mogą powodować znaczne wahania cen surowców i aktywów, a co za tym idzie - szkodzić realnej sferze gospodarki. Czy słuszne było by zatem całkowite ich zakazanie? 3. Porządkowanie rynku Agencji Ratingowych Na zarzuty wobec agencji ratingowych sformułowane min. w raporcie De Larosiera, Unia Europejska odpowiedziała w 2009 roku rozporządzeniem, którego głównym zapisem jest obowiązek rejestracji agencji i przejęcia nadzoru nad nimi przez Europejski Urząd Nadzoru Giełd i Papierów Wartościowych. Rozporządzenie zaostrzyło także przepisy dotyczące konfliktu interesów (np. zakaz 18 Projekt Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady w sprawie instrumentów pochodnych będących przedmiotem obrotu poza rynkiem regulowanym, partnerów centralnych i repoyztoriów transakcji z dnia 15 września 2010. 19 Propozycja zmiany Dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady w sprawie rynków instrumentów finansowych z dnia 20 października 2011 r. 12 | © Copyright by PKPP Lewiatan wydawania ratingów dla podmiotów, dla których dana agencja świadczy również usługi doradcze) oraz dotyczące przejrzystości metodologii oceny (np. obowiązek publikacji corocznych raportów podsumowujących stosowane założenia, metody i modele). Każda agencja ma również, w świetle unijnych przepisów, obowiązek zatrudnienia co najmniej dwóch niezależnych członków rady nadzorczej, spośród których jeden jest ekspertem w zakresie produktów strukturyzowanych.20 Pod koniec 2011 roku Komisja przedstawiła kolejne projekty zmian, które mają uniezależnić inwestorów od oceny agencji. Znowelizowana dyrektywa w sprawie wymogów kapitałowych ma wprowadzić wymóg, aby instytucje finansowe przeprowadzały własne oceny due dilligence i nie polegały w pełni na zewnętrznych ratingach. W celu osiągnięcia większej różnorodności agencji, emitenci będą mieli obowiązek zmiany oceniających ich agencji co trzy lata, zaś w przypadku złożonych instrumentów strukturyzowanych wymagane będą dwa ratingi. W przypadku rażących błędów agencji ratingowych, inwestorzy którzy ponieśli z tego tytułu straty będą mieli prawo do dochodzenia roszczeń na drodze cywilnej. 21 Regulacje proponowane przez Komisję zmniejszają ryzyko popełnienia drastycznych błędów przez agencje ratingowe, jednak w zasadniczy sposób nie zmieniają sposobu funkcjonowania tego rynku, na którym dominują trzy duże podmioty amerykańskie. W debacie o agencjach ratingowych pojawiły się natomiast nowatorskie koncepcje powołania europejskiej agencji ratingowej na bazie struktur jednej ze znaczących firm konsultingowych, bądź instytucji unijnych. Czy taka nowa instytucja jest potrzebna, a jej stworzenie realne? A może agencje ratingowe podczas kryzysu po prostu wykazały, że ich istnienie nie ma sensu? 20 Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady nr 1060/2009 z dnia 16 września 2009 r. w sprawie agencji ratingowych 21 Komisja żąda lepszej jakości ratingów kredytowych, informacja prasowa z dnia 15 listopada 2011, w: www.europa.eu 13 | © Copyright by PKPP Lewiatan DANE DO DYSKUSJI: Rys. 1 Trwałość recesji – wpływ kryzysów bankowych Źródło: The Turner Review. A regulatory response to the global banking crisis Rys. 2. Globalna wartość instrumentów typu ABS (w mld. dolarów) Źródło: The Turner Review. A regulatory response to the global banking crisis 14 | © Copyright by PKPP Lewiatan Rys. 3. Globalna wartość instrumentów typu Credit Default Swap (w dolarach) Źródło: The Turner Review. A regulatory response to the global banking crisis 15 | © Copyright by PKPP Lewiatan Rys. 4. Dźwignia finansowa banków inwestycyjnych Źródło: The Turner Review. A regulatory response to the global banking crisis 16 | © Copyright by PKPP Lewiatan Rys. 5. Zadłużenie gospodarstw domowych jako procent rozporządzalnego dochodu Źródło: The Financial Crisis. Reform and Exit Strategies, wyd. OECD 2009 Rys. 6. Akcja kredytowa banków dla przedsiębiorstw w strefie Euro Źródło: Economic Crisis in Europe: Causes, Consequences and Responses, European Commission, 2009 17 | © Copyright by PKPP Lewiatan BIBLIOGRAFIA: Opracowania i raporty: Deklaracja Szczytu Grupy G-20 o rynkach finansowych i globalnej gospodarce, w: www.g20.org Dullien, S., Herr, H., EU Financial Market Reform, Status and Prospects, Friedrich Ebert Stiftung, 2011 Economic Crisis in Europe: Causes, Consequences and Responses, European Commission, 2009 Enhancing Financial Stability and Resilience, Group of Thirty, Październik 2010 Global Financial Stability Report. Responding to the Financial Crisis and Measuring Systemic Risks, wyd. IMF, kwiecień 2009 New Financial Order, Recommendations by the Issing Committee, April 2009 Report . The High-Level Group on Financial Supervision in the EU chaired by Jaques de Larosiere, Luty 2009 Slovik, P., Cournede, B., Macroeconomic Impact of Basel III, wyd. OECD, Luty 2011 Strengthening the resilience of the banking sector, Consultative Document, Basel Committee on Banking Supervision, grudzień 2009 The Financial Crisis. Reform and Exit Strategies, wyd. OECD 2009 The New Financial Order: Risk in 21st Century, Wyd. Princetone University Press 2003 The Turner Review. A regulatory response to the global banking crisis, Marzec 2009 Akty prawne i ich projekty: Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady nr 1060/2009 z dnia 16 września 2009 r. w sprawie agencji ratingowych Projekt Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady w sprawie instrumentów pochodnych będących przedmiotem obrotu poza rynkiem regulowanym, partnerów centralnych i repozytoriów transakcji z dnia 15 września 2010 r. Projekt Dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady w sprawie rynków instrumentów finansowych z dnia 20 października 2011 r. Zielona Księga Komisji Europejskiej Równoległy System Bankowy z dnia 19 marca 2012 r. 18 | © Copyright by PKPP Lewiatan
