Pomoc publiczna jako ródło wzrostu konkurencyjnoœci małych i

Zarz¹dzanie i Finanse Journal of Management and Finance Vol. 13, No. 3/2/2015
Piotr Podsiad³o*
Piotr Podsiad³o
Pomoc publiczna jako Ÿród³o wzrostu
konkurencyjnoœci ma³ych i œrednich przedsiêbiorstw
Pomoc publiczna jako Ÿród³o wzrostu konkurencyjnoœci…
Wstêp
W strategii lizboñskiej i wdra¿anej obecnie strategii „Europa 2020”
podkreœlono rolê ma³ych i œrednich przedsiêbiorstw w gospodarce europejskiej jako „si³y napêdowej” w zakresie tworzenia miejsc pracy i wzrostu gospodarczego. Wsparcie publiczne na rzecz ma³ych i œrednich przedsiêbiorstw stanowi wa¿ny element obu tych strategii. W szczególnoœci,
poza innymi s³abymi punktami otoczenia biznesowego, pañstwa cz³onkowskie zosta³y zobowi¹zane zaradziæ szczególnym trudnoœciom finansowym tych przedsiêbiorstw. Je¿eli same si³y rynkowe nie s¹ wystarczaj¹ce, œrodki pomocy pañstwa mog¹ odgrywaæ uzupe³niaj¹c¹ rolê poprzez
zapewnienie finansowania publicznego. Kontrola pomocy pañstwa jest
jednak zasadniczym czynnikiem zachowania równych szans dla wszystkich przedsiêbiorstw prowadz¹cych dzia³alnoœæ na rynku wewnêtrznym,
niezale¿nie od pañstwa cz³onkowskiego, w którym maj¹ siedzibê. Komisja Europejska sprawuje kontrolê nad odpowiednim ukierunkowaniem
tych œrodków, dopilnowuj¹c, aby pomoc nie zniechêca³a inwestorów, nie
by³a przeznaczana na inwestycje utrzymuj¹ce na rynku nierentowne
przedsiêbiorstwa i nie powodowa³a zak³óceñ konkurencji.
Celem artyku³u jest ocena dopuszczalnoœci pomocy publicznej rozpatrywanej z perspektywy wspierania konkurencyjnoœci ma³ych i œrednich przedsiêbiorstw.
Publikacja zosta³a sfinansowana ze œrodków przyznanych Wydzia³owi Finansów Uniwersytetu Ekonomicznego w Krakowie w ramach dotacji na utrzymanie potencja³u badawczego.
1. Pomoc publiczna a konkurencyjnoœæ przedsiêbiorstw –
zagadnienia teoretyczne
Wp³yw norm prawnych na konkurencyjnoœæ przedsiêbiorstwa nale¿y rozpatrywaæ zarówno z perspektywy przepisów prawa krajowego,
które obowi¹zuj¹ na terenie danego pañstwa, jak i prawa miêdzynaro* Dr, Katedra Finansów Samorz¹dowych, Wydzia³ Finansów, Uniwersytet Ekonomiczny
w Krakowie, ul. Rakowicka 27, Kraków 31-510, [email protected]
266
Piotr Podsiad³o
dowego, które s¹ stosowane w zwi¹zku z prowadzeniem dzia³alnoœci gospodarczej na rynku miêdzynarodowym – np. jednolitym rynku europejskim. Z punktu widzenia podjêtego w artykule tematu wskazaæ nale¿y
przede wszystkim na regulacje dotycz¹ce ingerencji pañstwa w gospodarkê. W kontekœcie badania wp³ywu ró¿nych czynników na makrokonkurencyjnoœæ rozwa¿ana jest kwestia zwi¹zana ze stymulowaniem
miêdzynarodowej konkurencyjnoœci produkcji krajowej, której towarzysz¹ dwa procesy, tj. pobudzanie popytu na produkty wytwarzane w kraju
oraz ochrona krajowych producentów [Hübner, 1994]. W zwi¹zku z tym,
¿e istnieje silna wspó³zale¿noœæ miêdzy konkurencyjnoœci¹ gospodarki
narodowej a konkurencyjnoœci¹ przedsiêbiorstw w niej dzia³aj¹cych, zakres oraz metody protekcjonizmu pañstwowego w sposób bezpoœredni
kszta³tuj¹ zachowania tych przedsiêbiorstw. Miêdzy protekcjonizmem
a konkurencyjnoœci¹ przedsiêbiorstw zachodzi zale¿noœæ odwrotnie proporcjonalna, co oznacza, ¿e prowadzenie polityki gospodarczej, która
oparta jest na stosowaniu w praktyce ochrony rynku krajowego poprzez
tworzenie utrudnieñ dla zagranicznej konkurencji, powoduje w d³ugim
okresie spadek konkurencyjnoœci przedsiêbiorstw uczestnicz¹cych w wymianie miêdzynarodowej, przy za³o¿eniu, ¿e inne czynniki konkurencyjnoœci nie ulegaj¹ zmianie. Jest to wynikiem tego, ¿e przedsiêbiorstwa
dzia³aj¹ce w warunkach protekcjonizmu pañstwowego zatracaj¹ zdolnoœæ
do konkurowania, poniewa¿ takie elementy, jak jakoœæ i cena oferowanych dóbr czêsto s¹ regulowane przez w³adze publiczne. W rzeczywistoœci oznacza to wprowadzenie instytucjonalnych ograniczeñ dla rozwoju miêdzynarodowej konkurencji i dlatego te¿ ograniczanie praktyk
protekcjonistycznych stanowi czynnik wzrostu poziomu konkurencyjnoœci przedsiêbiorstw. Wówczas przedsiêbiorstwa musz¹ pos³ugiwaæ siê
coraz nowoczeœniejszymi metodami i formami walki konkurencyjnej,
poniewa¿ tylko wtedy s¹ one w stanie sprostaæ wymaganiom rynku miêdzynarodowego.
Pomoc publiczna jest narzêdziem polityki gospodarczej pañstwa,
które stosowane jest w celu z³agodzenia lub zrekompensowania ponoszonego przez przedsiêbiorstwo obci¹¿enia, a tak¿e s³u¿y zachêceniu do
podjêcia okreœlonej dzia³alnoœci. Generalnie rzecz ujmuj¹c, udzielanie
przez pañstwo pomocy publicznej, poprzez zmniejszanie lub ca³kowite
znoszenie okreœlonych obci¹¿eñ publicznoprawnych, a tak¿e poprzez
bezpoœrednie finansowanie z funduszy publicznych, ma wp³ywaæ na
wzrost konkurencyjnoœci przedsiêbiorstw krajowych wzglêdem podmio-
Pomoc publiczna jako Ÿród³o wzrostu konkurencyjnoœci…
267
tów zagranicznych. Z punktu widzenia konkurencyjnoœci przedsiêbiorstw pomoc publiczna powinna byæ stosowana jednak w ograniczonym czasie. Podnosi siê bowiem, ¿e udzielanie pomocy publicznej
w d³ugim okresie mo¿e wywo³ywaæ skutki niezgodne z zamierzonymi
[Pomyka³o, 1995, s. 971]. Wskazaæ tu nale¿y na wzrost cen, który mo¿e
byæ spowodowany ma³¹ elastycznoœci¹ cenow¹ poda¿y ze strony beneficjenta pomocy, zmiany struktury podzia³u dochodu narodowego bêd¹ce nastêpstwem wzrostu dochodów odbiorców pomocy w stosunku do
pozosta³ych podmiotów rynkowych, os³abienie sk³onnoœci do inwestowania i innowacyjnoœci w wyniku zmniejszenia presji do konkurowania
z innymi przedsiêbiorstwami, a co za tym idzie – ryzyko przeznaczenia
dodatkowego dochodu na bie¿¹c¹ dzia³alnoœæ zamiast na inwestycje,
a tak¿e na powstawanie w wyniku udzielenia pomocy nadwy¿ek pewnych dóbr. W opozycji do interwencjonizmu pañstwowego stoi liberalizacja procesów rynkowych, która wp³ywa wprost proporcjonalnie na
poziom konkurencyjnoœci przedsiêbiorstw. Nale¿y jednak¿e pamiêtaæ,
¿e z perspektywy pañstw cz³onkowskich Unii Europejskiej znalezienie
po¿¹danej równowagi miêdzy dzia³aniami protekcjonistycznymi i liberalnymi powinno odbywaæ siê z uwzglêdnieniem unijnego prawa
konkurencji, wskazuj¹cego na istniej¹ce ró¿nice interesów w relacjach:
przedsiêbiorcy–przedsiêbiorcy, przedsiêbiorcy–konsumenci oraz przedsiêbiorcy–interes publiczny. Ka¿da z tych relacji wymaga odrêbnych regulacji prawnych.
Pomoc publiczna mo¿e byæ wa¿nym czynnikiem poprawy pozycji
konkurencyjnej przedsiêbiorstwa na danym rynku, które dzia³aj¹c w konkurencyjnym otoczeniu dla zapewnienia sta³ego wzrostu i rozwoju, zmuszone jest do wykorzystywania w optymalny sposób swoich zasobów
materialnych i niematerialnych oraz do d¹¿enia do wykorzystywania
ró¿nych Ÿróde³ zewnêtrznego finansowania swojej dzia³alnoœci. Pomoc
publiczna mo¿e w zdecydowany sposób przyczyniæ siê do osi¹gniêcia
zdecydowanej przewagi nad konkurentami, którzy nie korzystaj¹ z pomocy pañstwa i dzia³aj¹ jedynie w oparciu o mechanizm alokacji rynkowej. Pomoc mo¿e byæ wykorzystywana zarówno do rozwi¹zywania
bie¿¹cych problemów organizacyjnych przedsiêbiorstwa, jak i do przygotowywania zmian wyprzedzaj¹cych tendencje rynkowe. Rozs¹dnie
udzielana pomoc publiczna, która nie bêdzie jedynie pomoc¹ doraŸn¹
na przezwyciê¿enie bie¿¹cych trudnoœci przedsiêbiorstwa, lecz przede
wszystkim pomoc¹ wspieraj¹c¹ jego rozwój, mo¿e przyczyniaæ siê do
268
Piotr Podsiad³o
wdra¿ania innowacji technologicznych i organizacyjnych. Pomoc taka
bêdzie umo¿liwia³a efektywn¹ organizacjê procesu produkcyjnego
i sprawnie dzia³aj¹cy system zarz¹dzania przedsiêbiorstwem, ale przede
wszystkim rozwój technologii, która uznawana jest za kluczowe Ÿród³o
podnoszenia konkurencyjnoœci przedsiêbiorstw i osi¹gania przez nie korzyœci ekonomicznych [Grudzewski, Hejduk, 2008, s. 20]. Dziêki wykorzystaniu pomocy publicznej przedsiêbiorstwa mog¹ odpowiadaæ na
szanse kryj¹ce siê w otoczeniu, przeciwdzia³aæ zagro¿eniom p³yn¹cym
z tego otoczenia i wzmacniaæ s³abe strony swojej dzia³alnoœci.
2. Zasadnicze aspekty pomocy publicznej dla ma³ych i œrednich
przedsiêbiorstw
Podstawê prawn¹ dopuszczalnoœci pomocy publicznej w celu wspierania wzrostu konkurencyjnoœci ma³ych i œrednich przedsiêbiorstw stanowi art. 107 ust. 3 lit. c) Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej
[Traktat, 2010]. Zgodnie z treœci¹ tego przepisu dopuszczalna jest pomoc
u³atwiaj¹ca rozwój pewnych form dzia³alnoœci, o ile nie narusza ona konkurencji na rynku wewnêtrznym i nie zmienia warunków wymiany handlowej miêdzy pañstwami cz³onkowskimi. Dlaczego pomoc publiczna dla
ma³ych i œrednich przedsiêbiorstw spe³nia warunki zastosowania tego
wy³¹czenia spod traktatowego zakazu udzielania pomocy pañstwa?
Przedsiêbiorstwa z grupy MŒP zwykle dominuj¹ iloœciowo w gospodarce, maj¹c strategiczne znaczenie dla polityki zatrudnienia i tworzenia PKB. W statystykach ró¿nych pañstw znaczenie i udzia³y ma³ych
i œrednich przedsiêbiorstw w aktywnoœci gospodarczej mo¿e byæ ró¿ne,
choæ nie zmienia to faktu, ¿e sektor ma³ych i œrednich przedsiêbiorstw jest
podstawowym w krajach o gospodarce rynkowej. W Unii Europejskiej
w 2005 r. przedsiêbiorstwa sektora MŒP zapewnia³y 67,1% miejsc pracy
(zatrudniaj¹c 85 mln osób) i 57,6% wartoœci dodanej przedsiêbiorstw niefinansowych w UE (3090 mld euro) [Schmiemann, 2008]. W latach
2004–2006 wielkoœæ zatrudnienia w przedsiêbiorstwach MŒP wzros³a
o 4,3%, zaœ wartoœæ dodana wzros³a o 11,6% [Schmiemann, 2009].
W 2008 r., gdy by³y ju¿ widoczne skutki kryzysu finansowego i gospodarczego, wielkoœci te kszta³towa³y siê odpowiednio – 67,4% miejsc pracy
(89,9 mln zatrudnionych, co stanowi³o 67% populacji), 58% wartoœci dodanej przedsiêbiorstw niefinansowych (3547 mld euro) [EC, 2010]. W gospodarce unijnej przedsiêbiorstwa MŒP stanowi¹ 99,8% przedsiêbiorstw
ogó³em (co odpowiada liczbie 20,7 mln przedsiêbiorstw), przy czym
Pomoc publiczna jako Ÿród³o wzrostu konkurencyjnoœci…
269
91,8% to mikroprzedsiêbiorstwa (19,05 mln przedsiêbiorstw), 6,9% ma³e
przedsiêbiorstwa (1,4 mln przedsiêbiorstw), a 1,1% œrednie przedsiêbiorstwa (226 tys. przedsiêbiorstw). Z kolei przedsiêbiorstwa du¿e, które
stanowi¹ raptem 0,2% populacji (43 tys. przedsiêbiorstw), maj¹ zdecydowanie nieproporcjonalnie du¿y wk³ad zarówno w tworzenie nowych
miejsc pracy i utrzymywanie ju¿ istniej¹cych (43,4 mln zatrudnionych, co
odpowiada udzia³owi 33% ogó³em), jak i we wzrost gospodarczy oraz innowacje (42% wartoœci dodanej przedsiêbiorstw niefinansowych, co odpowiada 2579 mld euro). Oznacza to, ¿e polityka Unii Europejskiej wobec
ma³ych i œrednich przedsiêbiorstw opiera siê w tej sytuacji nie tylko na
przekonaniu o ich istotnym udziale w g³ównych wskaŸnikach ekonomicznych, ale i na za³o¿eniu o ich nie w pe³ni wykorzystanym potencjale.
Ma³e i œrednie przedsiêbiorstwa s¹ Ÿród³em innowacyjnoœci, oznaczaj¹cej zdolnoœæ do poszukiwania, implementacji i dyfuzji innowacji,
które staj¹ siê wspó³czeœnie warunkiem niezbêdnym dla ich przetrwania
i dalszego rozwoju. Potrafi¹ one równie¿ pozytywnie stymulowaæ postêp
techniczny poprzez poszukiwanie nowych technologii. Ponadto sektor
ma³ych i œrednich przedsiêbiorstw wykazuje siê elastycznoœci¹, której
przejawem jest zdolnoœæ dostosowywania do zmieniaj¹cych siê warunków otoczenia. Jednak rozwój tych przedsiêbiorstw mo¿e byæ ograniczony przez niedoskona³oœci rynku. Komisja Europejska zajmuje stanowisko, ¿e niedoskona³oœci rynku, których Ÿród³em s¹ m.in. efekty
zewnêtrzne, si³a rynku, dobra publiczne, koszty transakcyjne i asymetria
informacyjna, w odniesieniu do ma³ych i œrednich przedsiêbiorstw bêd¹
przejawia³y siê w niedostatecznej poda¿y informacji oraz nieoptymalnej
poda¿y kredytu dla tej grupy przedsiêbiorstw [EC, 2002]. Brak poda¿y
lub ograniczona poda¿ us³ug informacyjnych i doradczych mog¹ byæ wynikiem s³abej si³y nabywczej ma³ych i œrednich przedsiêbiorstw i ich mocno zró¿nicowanych potrzeb, co powoduje, ¿e podmioty œwiadcz¹ce tego
typu us³ugi niechêtnie kieruj¹ swoj¹ ofertê do przedsiêbiorstw tej grupy1.
Z kolei niedostateczna poda¿ finansowania dla ma³ych i œrednich przedsiêbiorstw wynika w g³ównej mierze z ró¿nic w dostêpie do informacji
1
Inny powód ograniczonej sk³onnoœci ma³ych i œrednich przedsiêbiorstw do inwestycji
w informacje i wiedzê jest zwi¹zany z cechami zbli¿aj¹cymi te dobra do efektów zewnêtrznych oraz dóbr publicznych. Zwraca siê przy tym uwagê na wystêpowanie trudnoœci
w przyporz¹dkowaniu prywatnych korzyœci i kosztów z informacji, gdy¿ efekt dyfuzji informacji wystêpuje czêsto w sposób niesformalizowany, tj. przez sieci kooperacyjne (np.
o charakterze klastrów). Taki przep³yw informacji powoduje efekty zewnêtrzne oraz
trudnoœæ wykluczenia z u¿ytkowania i ograniczon¹ konkurencjê o to dobro, które w takiej
sytuacji podlega czêœciowo zbiorowej konsumpcji.
270
Piotr Podsiad³o
oraz zniekszta³ceñ i zak³óceñ informacji [Gancarczyk, 2010, s. 78]. Prowadz¹ one do wysokich kosztów pozyskiwania informacji, zawierania
kontraktów i egzekwowania praw w³asnoœci, które wystêpuj¹ zarówno
po stronie przedsiêbiorstw sektora MŒP, jak i po stronie instytucji finansuj¹cych2.
Z perspektywy teorii agencji sytuacja ma³ych i œrednich przedsiêbiorstw jest okreœlana przez niewystarczaj¹cy poziom wiedzy w zakresie
finansów i wspó³pracy z bankami. Ze wzglêdu na s³abo rozwiniêt¹ dokumentacjê finansow¹ oraz s³absz¹ ni¿ w przypadku du¿ych przedsiêbiorstw rozpoznawalnoœæ klienta, przedsiêbiorstwa sektora MŒP (agenci)
wymagaj¹ wiêkszych kosztów monitorowania i zabezpieczeñ ze strony
instytucji finansuj¹cych (pryncypa³owie) po zawarciu kontraktu (umowy
kredytowej). Powoduje to, ¿e koszty informacji i zabezpieczeñ s¹ znacznie wy¿sze w relacji do wartoœci kontraktu ni¿ w przypadku du¿ych
przedsiêbiorstw i w konsekwencji ma³e i œrednie przedsiêbiorstwa nie
stanowi¹ zbyt atrakcyjnej grupy klientów dla instytucji finansowych 3.
2
Koszty te s¹ rezultatem pozyskiwania o kredytobiorcy informacji, która w przypadku
przedsiêbiorstw sektora MŒP ma charakter informacji specyficznej dla danej transakcji.
Specyficznoœæ ta wynika z jednej strony z braku lub niepe³nej dokumentacji finansowej
prowadzonej przez najmniejsze przedsiêbiorstwa, z drugiej zaœ strony jest ona czêsto
cech¹ przedmiotu finansowania zwi¹zan¹ z w³aœciwoœciami ma³ych i œrednich przedsiêbiorstw jako przedsiêbiorstw specjalizuj¹cych siê w w¹skich segmentach rynku. Ponadto
na finansowanie zewnêtrzne decyduj¹ siê przede wszystkim przedsiêbiorstwa o ambicjach wzrostowych, które najczêœciej pochodz¹ z bran¿ zaawansowanych technologicznie
i stosunkowo m³odych, a przez to cechuj¹cych siê rozwi¹zaniami technologicznymi jeszcze ma³o upowszechnionymi, co zwiêksza poziom specyficznoœci danej transakcji [Storey,
1994; Storey, Green, 2010].
3
Nawi¹zuj¹c w tym miejscu do przejawów asymetrii informacyjnej, nale¿y wskazaæ, ¿e
selekcja negatywna wyra¿a siê w tym, ¿e banki, próbuj¹c uzyskaæ korzyœci skali, mog¹
ograniczaæ ró¿nicowanie warunków kredytowania miêdzy przedsiêbiorstwami mikro
a ma³ymi i œrednimi. Prowadziæ to bêdzie do dyskryminacji przedsiêbiorstw mikro z tego
wzglêdu, ¿e przestan¹ one spe³niaæ ujednolicone warunki dla wszystkich przedsiêbiorstw
sektora MŒP, a w rezultacie – do nieoptymalnych decyzji. Z kolei przewaga informacyjna
dotyczy zarówno przedsiêbiorstw w stosunku do instytucji finansowych jako dostawców
us³ug, jak i instytucji finansowych w relacji do przedsiêbiorstw jako nabywców tych us³ug.
Mo¿e to prowadziæ do oportunizmu, a œwiadomoœæ ryzyka oportunizmu powoduje
wzrost postrzeganej niepewnoœci zawarcia kontraktu. Niebezpieczeñstwo nadu¿ycia jest
natomiast zwi¹zane z niedostatecznym popytem „rzetelnych klientów”, który nale¿y traktowaæ jako konsekwencjê wystêpuj¹cych ró¿nic w dostêpie do informacji oraz kosztów zawierania kontraktów. Ma³e i œrednie przedsiêbiorstwa, które mog³yby byæ potencjalnym
klientem banku, nie staraj¹ siê o pozyskanie Ÿróde³ zewnêtrznego finansowania, gdy¿ s¹
przekonane o istnieniu tych barier i dyskryminacji przedsiêbiorstw sektora MŒP w stosunku do du¿ych przedsiêbiorstw, a niekiedy doœwiadczy³y odmowy finansowania (tzw.
zjawisko zniechêconych kredytobiorców). W konsekwencji stwarza to ryzyko dla instytucji finansowych przyci¹gania mniej rzetelnych klientów.
Pomoc publiczna jako Ÿród³o wzrostu konkurencyjnoœci…
271
Dla ma³ych i œrednich przedsiêbiorstw pomoc publiczna stanowi korzyœæ finansow¹, dziêki której mog¹ one wdra¿aæ istotne zmiany organizacyjne i przez to osi¹gaæ wymierne efekty. W zasadzie mo¿na powiedzieæ, ¿e dziêki pomocy publicznej ma³e i œrednie przedsiêbiorstwa mog¹
rozpocz¹æ dzia³alnoœæ gospodarcz¹, rozwin¹æ j¹ oraz utrzymywaæ, gdy
wystêpuje zagro¿enie wyhamowania tempa wzrostu. Innymi s³owy, pomoc publiczna jest wa¿nym instrumentem interwencjonizmu pañstwa,
który mo¿e i powinien byæ wykorzystywany przez ma³e i œrednie przedsiêbiorstwa do stymulowania szybszego rozwoju dzia³alnoœci gospodarczej w cyklu swojego ¿ycia. MŒP mog¹ uzyskiwaæ pomoc na ró¿nych
etapach rozwoju. Na skutek udzielenia pomocy publicznej mo¿na zainicjowaæ dzia³alnoœæ gospodarcz¹, przyspieszyæ fazê wzrostu przedsiêbiorstwa, szybciej osi¹gn¹æ stabilizacjê, a w przypadku gdy przedsiêbiorstwo
napotyka barierê nasycenia rynkowego lub nie wykazuje wystarczaj¹cych umiejêtnoœci adaptacyjnych w warunkach wahañ cyklu koniunkturalnego, zw³aszcza w dobie kryzysu i spowolnienia gospodarczego,
pomoc publiczna mo¿e stanowiæ jedyny œrodek sanacji przez przeprowadzenie restrukturyzacji. Bior¹c pod uwagê natomiast mo¿liwoœæ zastosowania szczególnych form pomocy w celu likwidacji luki kapita³owej,
œrodki te bêd¹ w³aœciwe dla konkretnych faz cyklu ¿ycia przedsiebiorstwa ze wzglêdu na ich rzeczywisty efekt. Dla przyk³adu, mo¿na siê bowiem zastanawiaæ nad pozytywnym skutkiem pomocy de minimis o ograniczonej do 200 tys. euro wielkoœci w ci¹gu trzech lat, która zosta³a
udzielona przedsiêbiorstwu w fazie stabilizacji i schy³ku.
Pomoc publiczna kierowana tak dla du¿ych, jak i dla ma³ych i œrednich przedsiêbiorstw mo¿e stanowiæ istotne narzêdzie walki konkurencyjnej na rynku, co mo¿e zniekszta³caæ warunki konkurencji na tym rynku. Z punktu widzenia beneficjenta pomoc publiczna jest czynnikiem jak
najbardziej po¿¹danym. Pomoc pañstwa pomaga bowiem przetrwaæ fazê
narodzin i utrzymania siê przedsiêbiorstwa na rynku, szybciej rozwijaæ
siê w fazie wzrostu oraz wyd³u¿yæ czas trwania fazy stabilizacji i schy³ku.
Uzyskanie pomocy publicznej umo¿liwia przedsiêbiorstwu zwiêkszenie
jego zdolnoœci adaptacyjnych, rozwiniêcie potencja³u ludzkiego i kapita³u
intelektualnego, zwiêkszenie potencja³u technologicznego i u³atwia transfer technologii, a w sytuacjach kryzysowych umo¿liwia przeprowadzenie
restrukturyzacji i ratunek przedsiêbiorstwa przed upadkiem. Ponadto
pomoc ta u³atwia wdra¿anie wybranej strategii przedsiêbiorstwa, pozwala wykszta³ciæ w przedsiêbiorstwie orientacjê na klienta, rozwija w przed-
272
Piotr Podsiad³o
siêbiorstwie spo³eczn¹ odpowiedzialnoœæ biznesu i wra¿liwoœæ na aspekty zwi¹zane z ochron¹ œrodowiska poprzez premiowanie dzia³alnoœci
gospodarczej zgodnej z wymogami ochrony œrodowiska, a poprzez
promowanie wspó³pracy miêdzy przedsiêbiorstwami pozwala staæ siê
przedsiêbiorstwem partnerskim i dostrzegaæ korzyœci z kooperacji miêdzy konkurentami, a tak¿e promuje powstawanie gron przedsiêbiorstw
(klastrów innowacyjnych) [Choroszczak, Mikulec, 2009, s. 151]. Maj¹c jednak na uwadze, ¿e œrodki pomocy pañstwa mog¹ w szczególnoœci korygowaæ niedoskona³oœci rynku, przyczyniaj¹c siê w ten sposób do poprawy funkcjonowania rynków i zwiêkszenia konkurencyjnoœci gospodarki
europejskiej, kontrola pomocy pañstwa musia³a staæ siê podstawowym filarem rynku wewnêtrznego, w ramach którego zapewniona zosta³a mo¿liwoœæ konkurowania przedsiêbiorstw na równych warunkach, jak równie¿ œrodki ochrony przed przeœciganiem siê pañstw cz³onkowskich
w udzielaniu dotacji.
Pomoc obejmuj¹ca wsparcie kierowane bezpoœrednio do ma³ych
i œrednich przedsiêbiorstw realizuje jeden z celów horyzontalnych. Z racji
tego, ¿e pomoc taka nie ma charakteru sektorowego, jest ona uznawana
przez Komisjê za odpowiedniejsze narzêdzie do likwidacji nieprawid³owoœci w funkcjonowaniu rynku, a wiêc za zak³ócaj¹ce konkurencjê
w mniejszym stopniu ni¿ pomoc ad hoc czy pomoc sektorowa. W latach
2008–2013 ³¹czna wielkoœæ pomocy publicznej dla ma³ych i œrednich
przedsiêbiorstw w pañstwach UE-28 wynios³a 27,1 mld euro, co nie jest
kwot¹ znaczn¹ w porównaniu do ³¹cznej wielkoœci pomocy udzielanej na
cele horyzontalne i regionalne, wynosz¹cej 306,8 mld euro [EC, 2014].
Zwraca uwagê aktywnoœæ dwóch pañstw, tj. Francji i W³och, które
udzieli³y najwiêkszego wsparcia ma³ym i œrednim przedsiêbiorstwom –
odpowiednio 8,9 mld euro i 4,3 mld euro, co daje ogó³em blisko 49% pomocy przyznanej na ten cel w badanym okresie. Wœród pañstw UE-15 pomoc tego rodzaju udziela³y tak¿e Wielka Brytania (4,2 mld euro) i Niemcy
(3,9 mld euro). Natomiast pañstwa UE-13 przyzna³y zdecydowanie mniej
takiej pomocy, a do najwiêkszych benefaktorów nale¿¹ Czechy (152 mln
euro), Wêgry (134 mln euro) i Polska (96 mln euro).
Skutkiem zapocz¹tkowanej strategi¹ lizboñsk¹ reformy systemu pomocy publicznej w Unii Europejskiej by³o uproszczenie i usprawnienie
zasad pomocy pañstwa w ogólnym rozporz¹dzeniu w sprawie wy³¹czeñ
grupowych (GBER) [rozporz¹dzenie, 2008], dziêki czemu pañstwa cz³onkowskie uzyska³y mo¿liwoœci wprowadzenia szerokiego wachlarza œrod-
Pomoc publiczna jako Ÿród³o wzrostu konkurencyjnoœci…
273
ków pomocy dla ma³ych i œrednich przedsiêbiorstw przy minimalnym
obci¹¿eniu administracyjnym. Komisja zachêca³a pañstwa cz³onkowskie
do korzystania z tych mo¿liwoœci, aby przeznaczaæ istniej¹ce bud¿ety pomocowe na pomoc „lepiej ukierunkowan¹”, stanowi¹c¹ priorytet wskazanej reformy [Heidenhain, 2010]. Nale¿y w tym miejscu wyraŸnie zaznaczyæ, ¿e ogólne rozporz¹dzenie w sprawie wy³¹czeñ grupowych jest
szczególnie wa¿ne przede wszystkim dla ma³ych i œrednich przedsiêbiorstw, poniewa¿ wszystkie 26 œrodków objêtych tym rozporz¹dzeniem
mo¿na przyznaæ przedsiêbiorstwom z sektora MŒP, ze szczególnymi
uzupe³nieniami dozwolonej intensywnoœci pomocy [Sherr, 2009, s. 271].
Nastêpuj¹ce kategorie pomocy s¹ przeznaczone specjalnie i wy³¹czne dla
ma³ych i œrednich przedsiêbiorstw: pomoc inwestycyjna i pomoc na zatrudnienie dla ma³ych i œrednich przedsiêbiorstw; pomoc na us³ugi doradcze dla ma³ych i œrednich przedsiêbiorstw; pomoc na udzia³ ma³ych
i œrednich przedsiêbiorstw w targach; pomoc w formie kapita³u podwy¿szonego ryzyka; pomoc w zakresie kosztów zwi¹zanych z prawem
w³asnoœci intelektualnej; pomoc w zakresie dostosowania do nowych
norm œrodowiskowych UE lub pomoc na badania œrodowiska; pomoc na
innowacje, pomoc dla nowo utworzonych ma³ych przedsiêbiorstw na
obszarach objêtych pomoc¹ regionaln¹ oraz pomoc na promowanie
przedsiêbiorczoœci kobiet.
W dniu 17 czerwca 2014 r. Komisja Europejska przyjê³a nowe rozporz¹dzenie w sprawie wy³¹czeñ blokowych [rozporz¹dzenie, 2014]. Zgodnie z za³o¿eniami Komisji nowy GBER ma stanowiæ podstawê dla 3/4
œrodków pomocowych stosowanych obecnie. Ich ³¹czna wartoœæ mo¿e
z kolei stanowiæ nawet do 2/3 wartoœci pomocy publicznej stosowanej
obecnie przez pañstwa cz³onkowskie [komunikat, 2014]. Nowy GBER ma
zatem stanowiæ podstawowy instrument, przy wykorzystaniu którego
pañstwa cz³onkowskie maj¹ udzielaæ pomocy publicznej. Tak szerokie
zastosowanie rozporz¹dzenia GBER pozwoli z jednej strony odci¹¿yæ
Komisjê od rutynowych spraw i skupiæ na siê na tych najpowa¿niejszych
z punktu widzenia rynku wewnêtrznego, z drugiej natomiast umo¿liwi
pañstwom cz³onkowskim sprawne i szybkie wdro¿enie œrodków pomocowych. Warunkiem jednak sine qua non skutecznego stosowania rozporz¹dzenia jest pe³na zgodnoœæ planowanych œrodków pomocowych
z regulacjami przewidzianymi w rozporz¹dzeniu. Œrodki pomocy wykraczaj¹ce poza pu³apy przewidziane dla zg³oszeñ indywidualnych nadal
nale¿y zg³aszaæ Komisji indywidualnie, aby w toku przeprowadzonej
274
Piotr Podsiad³o
procedury notyfikacyjnej mog³a ona zbadaæ ich wp³yw na konkurencjê
i wk³ad we wspólny interes. Zastosowanie wówczas znajduj¹ akty prawne
o charakterze soft law, które umo¿liwjaj¹ ma³ym i œrednim przedsiêbiorstwom korzystanie z wy¿szych poziomów intensywnoœci pomocy.
Reasumuj¹c, w zwi¹zku z realizowanymi strategiami rozwojowymi
UE, Komisja zreformowa³a przepisy w dziedzinie pomocy pañstwa.
W tym kontekœcie szczególny nacisk po³o¿ono na ma³e i œrednie przedsiêbiorstwa i wiêksze mo¿liwoœci przyznawania im pomocy pañstwa.
W istocie ma³e i œrednie przedsiêbiorstwa kwalifikuj¹ siê do wszystkich
rodzajów pomocy dopuszczonych na mocy przepisów UE w dziedzinie
pomocy pañstwa, a w przypadku œrodków pomocy, które s¹ dostêpne
tak¿e dla du¿ych przedsiêbiorstw, przedsiêbiorstwa sektora MŒP korzystaj¹ z wy¿szych poziomów intensywnoœci pomocy. Podwy¿szenie pu³apów dozwolonej intensywnoœci pomocy jest najbardziej charakterystycznym elementem wyj¹tkowej pozycji ma³ych i œrednich przedsiêbiorstw
na gruncie wiêkszoœci aktów prawnych dotycz¹cych poszczególnych
rodzajów pomocy (pomocy na ochronê œrodowiska, pomocy na badania,
rozwój i innowacje). Ale nie tylko. Szczególne traktowanie przedsiêbiorstw grupy MŒP na tle przedsiêbiorstw du¿ych wyra¿a siê tak¿e przywilejami odnosz¹cymi siê do zmniejszenia obowi¹zków sprawozdawczych (pomoc na ratowanie i restrukturyzacjê), dopuszczenie pewnych
form pomocy dozwolonych jedynie dla ma³ych i œrednich przedsiêbiorstw (pomoc na zapewnienie kapita³u podwy¿szonego ryzyka, pomoc
regionalna dla nowo utworzonych przedsiêbiorstw) oraz inne rozwi¹zanie szczególne, takie jak skrócenie okresu obowi¹zkowego utrzymywania
miejsca pracy (pomoc na zatrudnienie), brak koniecznoœci redukowania
mocy produkcyjnych (pomoc na ratowanie i restrukturyzacjê), korzystniejszy sposób ustalania, czy dany œrodek stanowi podlegaj¹c¹ regu³om
traktatowym zakazan¹ pomoc publiczn¹ (pomoc w formie porêczeñ
i gwarancji).
Zakoñczenie
Udzielanie pomocy publicznej ma³ym i œrednim przedsiêbiorstwom
ma przynieœæ pozytywne efekty. Do efektów tych nale¿y rozwiniêcie potencja³u konkurencyjnego przedsiêbiorstw, wzrost potencja³u ekonomicznego przedsiêbiorstw kooperuj¹cych z podmiotami objêtymi wsparciem, budowanie pozytywnych relacji beneficjentów pomocy z ich
interesariuszami czy te¿ ³agodzenie napiêæ spo³ecznych. Z drugiej jednak
Pomoc publiczna jako Ÿród³o wzrostu konkurencyjnoœci…
275
strony istnieje ryzyko, ¿e dla niektórych przedsiêbiorstw korzystaj¹cych
z pomocy publicznej sytuacja taka stanie siê na tyle komfortowa, ¿e bêd¹
one stara³y siê zachowaæ taki stan rzeczy jako permanentny. W takiej sytuacji, gdy przedsiêbiorstwo zacznie uto¿samiaæ pomoc ze sta³ym
Ÿród³em finansowania swojej dzia³alnoœci, a nie z szans¹ na szybszy
rozwój, która mo¿e ju¿ siê nie powtórzyæ, pomoc publiczna mo¿e byæ
marnotrawiona i wykorzystywana niezgodnie z jej przeznaczeniem, zaœ
w przypadku zaprzestania jej udzielania istnieje du¿e prawdopodobieñstwo, ¿e przedsiêbiorstwo takie nie bêdzie w stanie funkcjonowaæ na rynku w warunkach konkurencji. Unijne regulacje dopuszczalnoœci pomocy
publicznej dla ma³ych i œrednich przedsiêbiorstw okreœlaj¹ zatem nie tylko cele i intensywnoœæ œrodków wsparcia, ale maj¹ równie¿ zapobiegaæ
permanentnemu udzielaniu pomocy, co zamiast rozwijaæ mo¿liwoœci
przedsiêbiorstwa, mo¿e je wrêcz ograniczaæ.
Literatura
1. Choroszczak J., Mikulec M. (2009), Pomoc publiczna a rozwój firmy. Szanse i zagro¿enia, Poltext, Warszawa.
2. EC (2002), A Study of Business Support Services and Market Failure, Office
for Official Publications of the European Communities, Luxembourg.
3. EC (2010), European SMEs under Pressure: Annual Report on EU Small
and Medium – Sized Enterprises 2009, Directorate-General for Enterprise
and Industry, European Commission, EIM Business & Policy Research, The Netherlands, AA Zoetermeer.
4. EC (2014), State Aid Scoreboard, Non-crisis aid, Aid towards horizontal
objectives of common interest, http://ec.europa.eu/competition/state_aid/
scoreboard/horizontal_objectives_en.html, dostêp dnia 15.09.2015.
5. Gancarczyk M. (2010), Wsparcie publiczne dla MSP. Podstawy teoretyczne
a praktyka gospodarcza, C.H. Beck, Warszawa.
6. Grudzewski W. M., Hejduk I. K. (2008), Zarz¹dzanie technologiami. Zaawansowane technologie i wyzwanie ich komercjalizacji, Difin, Warszawa.
7. Heidenhain M. (red.) (2010), European State Aid Law. Handbook, Verlag
C.H. Beck, Hart Publishing, München-Oxford.
8. Hübner D. (1994), Miêdzynarodowa konkurencyjnoœæ gospodarki a strategia
rozwoju, „Ekonomista”, nr 3.
9. Komunikat prasowy KE z dnia 21.05.2014 r.
10. Pomyka³o W. (red.) (1995), Encyklopedia biznesu, Fundacja Innowacja,
Warszawa.
276
Piotr Podsiad³o
11. Rozporz¹dzenie Komisji (WE) Nr 800/2008 z dnia 6 sierpnia 2008 r.
uznaj¹ce niektóre rodzaje pomocy za zgodne ze wspólnym rynkiem
w zastosowaniu art. 87 i 88 Traktatu, Dz.Urz. UE, L 241 z 9.8.2008.
12. Rozporz¹dzenie Komisji (UE) Nr 651/2014 z dnia 17 czerwca 2014 r.
uznaj¹ce niektóre rodzaje pomocy za zgodne z rynkiem wewnêtrznym w zastosowaniu art. 107 i 108 Traktatu, Dz.U L 187/1 z 26.6.2014.
13. Schmiemann M. (2008), Enterprises by size class – overview of SMEs in the
EU, „Industry, trade and services”, Eurostat, Statistics in focus, No. 31.
14. Schmiemann M. (2009), SMEs were the main drivers of economic growth
between 2004 and 2006, „Industry, trade and services”, Eurostat, Statistics in focus, No. 71.
15. Sherr I. (2009), Small and medium-sized enterprises, w: Bacon K., European
Community Law of State Aid, Oxford University Press, Oxford-New
York.
16. Storey D. J. (1994), Understanding the Small Business Sector, Thomson
Learning, London.
17. Storey D. J., Green F. (2010), Small Business and Entrepreneurship, Pearson Education Limited, Harlow.
18. Traktat o Unii Europejskiej i Traktat o funkcjonowaniu Unii Europejskiej, wersje skonsolidowane, Dz.Urz. UE, C 83 z 30.03.2010.
Streszczenie
Analiza bêd¹ca przedmiotem artyku³u jest konsekwencj¹ przyjêcia przez
pañstwa cz³onkowskie UE priorytetów reformy pomocy publicznej zgodnie
z agend¹ lizboñsk¹ i strategi¹ „Europa 2020”, które zosta³y zainicjowane dla
stworzenia warunków sprzyjaj¹cych rozwojowi przedsiêbiorczoœci. Przeprowadzone rozwa¿ania mia³y na celu ukazanie wyj¹tkowej pozycji ma³ych i œrednich przedsiêbiorstw w stosunku do przedsiêbiorstw du¿ych, co powinno byæ
podstaw¹ odmiennego podejœcia do nich przy udzielaniu pomocy publicznej.
Inaczej mówi¹c, specyficzna pozycja MŒP w systemie ekonomicznym powinna
byæ podstaw¹ kszta³towania preferencyjnych, w porównaniu do du¿ych przedsiêbiorstw, regu³ ustanowionych dla poszczególnych rodzajów pomocy publicznej, adresowanych wy³¹cznie do ma³ych i œrednich przedsiebiorstw.
S³owa kluczowe
pomoc publiczna, konkurencyjnoœæ, ma³e i œrednie przedsiêbiorstwa
Pomoc publiczna jako Ÿród³o wzrostu konkurencyjnoœci…
277
State aid as a source of competitiveness growth of small
and medium-sized enterprises (Summary)
The subject for article analysis came about as a consequence of EU Member
States prioritising state aid reform in line with the Lisbon Agenda and „Europa
2020” Strategy, which were set out to create an environment facilitating entrepreneurship. The deliberations were supposed to prove privileged position of small
and medium enterprises compared to large businesses thus giving them a different treatment when it came to granting state aid. In other words, special treatment
of SMEs across the economic system should give grounds to develop preferential
– compared to large businesses – rules for granting state aid, which would be tailor made for small and medium enterprises.
Keywords
state aid, competitiveness, small and medium-sized enterprises