Panel Ekspertów „ORGANIZACJA” WIZJA LEŚNICTWA W POLSCE

Panel Ekspertów „ORGANIZACJA”
WIZJA LEŚNICTWA W POLSCE
Termin: 18 listopada 2014 r.
SESJA 2
SPOSOBY I ZAKRES POWSZECHNEGO KORZYSTANIA Z LASÓW
Prof. dr hab. Bartosz RAKOCZY, Wydział Prawa i Administracji, Uniwersytet Mikołaja
Kopernika w Toruniu
Problematyka korzystania ze środowiska i jego zasobów budzi coraz szersze
zainteresowanie. Wszak wpisuje się ona w szerszy konstytucyjny wymiar, jakim jest ochrona
praw i wolności jednostki. W piśmiennictwie zwrócono już uwagę, że jednym z istotniejszych
mankamentów konstytucyjnych regulacji w zakresie ochrony środowiska jest brak wyraźnej
normy prawnej, z której będzie wynikało powszechne prawo jednostki do korzystania ze
środowiska i jego zasobów1. Brak konstytucyjnego umocowania takiego prawa z jednej
strony osłabia sytuację prawną jednostki, z drugiej jednak wzmacnia rozwiązania przyjęte w
ustawodawstwie zwykłym. Tytułem przykładu takich rozwiązań szczególnych przyjętych w
ustawodawstwie zwykłym są przepisy ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony
środowiska 2, czy też przepisy ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne3.
1
Por. R. Paczuski, Ochrona środowiska. Zarys wykładu, Bydgoszcz 2008, s. 119 i n.; B. Rakoczy, O potrzebie
zmiany Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w zakresie ochrony środowiska, Studia Prawnicze KUL z 2009, z.
2 - 3, s. 157 – 168.
2
Dz.U z 2013, poz.1232 ze zm.
3
Dz.U. z 2012 poz.145 ze zm.
Bez wątpienia przykładem takiego aktu, w którym uregulowano kwestie korzystania
ze środowiska i jego zasobów jest ustawa z dnia 28 września 1991 roku o lasach. 4
Rozwiązania przyjęte w tej ustawie zarówno w ich wymiarze podmiotowym, jak i
przedmiotowym inspirują do podjęcia się bliższej analizy tak i tego zakresu, jak i sposobów
wykonywania uprawnienia przez poszczególne jednostki. Celem tego artykułu jest zbadanie
sposobów i zakresu powszechnego korzystania z lasów, także w odniesieniu do nieco
szerszego zagadnienia, jakim jest powszechne korzystanie ze środowiska. Analiza będzie
obejmowała zarówno aspekty podmiotowe jak i przedmiotowe.
Już na samym wstępie należy zwrócić uwagę, że ustawa o lasach nie posługuje się
pojęciem powszechnego korzystania z lasów, a kategorią pojęciową zasady udostępniania
lasów. W tym też kontekście pojęcie powszechne korzystanie z lasów ma charakter jedynie
doktrynalny, choć w mojej ocenie jest to termin
bardziej odpowiadający istocie
analizowanego problemu.
W piśmiennictwie badano już relacje pomiędzy powszechnym korzystaniem ze
środowiska a korzystaniem z lasów formułując tezę końcową, iż korzystanie z lasu mieści się
w pojęciu korzystania ze środowiska5. Autor tego wywodu słusznie bowiem wskazywał, iż
lasy są elementami środowiska, choć w legalnej definicji środowiska nie są wymienione. M.
Walas formułuje również trafny pogląd, iż pomimo, że ustawodawca nie użył sformułowania
powszechne korzystanie z lasów, to jednak takie prawo istnieje. Jego źródłem jest ustawa i
nie wymaga jakichkolwiek rozstrzygnięć organów administracji publicznej. Jednocześnie
zwraca Ona uwagę, iż udostępnianie lasów powinno odbywać się na warunkach
zapewniających ochronę substancji leśnej i środowiska leśnego przez degradacją6.
Ze względu na to, że jest to element środowiska, zasadne jest rozważanie również, w
jaki sposób prawodawca udostępnia ten element środowiska określonym podmiotom. Ustawa
o lasach posługuje się dla oznaczenia kwestii związanych z korzystaniem z nich nieco inną
kategorią pojęciową, która jest jednocześnie determinantem przyjętych konstrukcji
jurydycznych. Ustawodawca zamiast powszechnego korzystania z lasów, przyjął za punkt
wyjścia, zasady udostępniania lasów. Kwestii tej dotyczy rozdział 5 ustawy o lasach, który
został zatytułowany właśnie „Zasady udostępniania lasów”.
Takie ujęcie problematyki korzystania z lasów i uregulowanie jej w ramach zasad
udostępniania lasów jest wynikiem podejścia prawodawcy do tych kwestii w 1991 r.
O
4
Dz.U. z 2011, Nr 2, poz. 59 ze zm.
Zob. M. Walas, Korzystanie z lasów a korzystanie ze środowiska, [w:] B. Rakoczy (red.), Wybrane problemy
prawa leśnego, Warszawa 2011, s. 108 i n.
6
Dz. cyt., s. 110
5
2
pewnym kompleksowym ujęciu problematyki powszechnego korzystania ze środowiska
można mówić dopiero od 2001 r, a w szczególności od dnia wejścia w życie ustawy prawo
ochrony środowiska. Przed 2001 rokiem problematyka korzystania z określonych elementów
środowiska była normatywnie uregulowana w ramach głównie prawa wodnego. Zatem w
chwili uchwalania ustawy o lasach w zasadzie nie istniał normatywny wzorzec powszechnego
czy szczególnego albo zwykłego korzystania ze środowiska. Prawodawca nie miał się zatem
tak naprawdę do jakiego wzorca odnieść i był zmuszony tworzyć nową koncepcję
udostępniania lasów. W tym też należy upatrywać źródła problemu, iż ustawodawca w
ustawie o lasach nie posługuje się pojęciem powszechne korzystanie z lasów, choć te kwestie
bez wątpienia reguluje. Rozwiązania normatywne przyjęte w rozdziale 5 ustawy o lasach
odpowiadają w istocie standardom oczekiwanym od norm prawnych regulujących korzystanie
ze środowiska i jego elementów.
Już na samym wstępie dalszej analizy sposobu i zakresu powszechnego korzystania z
lasów, należy stwierdzić, że w tym obszarze regulacji prawa leśnego jest szczególnie
widoczne całkowicie odmienne traktowanie lasów Skarbu Państwa i lasów innych właścicieli.
Zgodnie z art. 28 ustawy o lasach: „Właściciel lasu niestanowiącego własności Skarbu
Państwa może zakazać wstępu do lasu, oznaczając ten las tablicą z odpowiednim napisem”.
Przepis ten w zasadzie przesądza o tym, że możliwość korzystania z lasu
niestanowiącego własności Skarbu Państwa jest uzależniona jedynie od woli właściciela.
Przyjęto tutaj daleko
idącą ochronę własności, nawet do tego stopnia, że ani względy
społeczne, ani interes publiczny nie mogą obligować właściciela lasu do jego udostępniania i
umożliwienia wstępu do tego lasu. Zatem problem powszechnego korzystania z lasów
dotyczyć może wyłącznie lasów Skarbu Państwa i tak rzeczywiście ustawodawca ową
kwestię ujmuje. Trzeba jednak zauważyć, iż owa konfrontacyjnie ujęta różnica pomiędzy
lasami Skarbu Państwa, a lasami innych właścicieli dotyczy jedynie samego wstępu do lasów,
a więc tylko jednego z uprawnień. Pewne różnice występują też co do uprawnienia do
pozyskiwania płodów runa leśnego. Natomiast w pozostałych kwestiach, jak chociażby
zakazy określone w art. 30 ustawy o lasach to rozróżnienie ze względu na osobę właściciela
nie odgrywa roli
Analiza zakresu udostępniania lasów winna uwzględniać zarówno elementy
podmiotowe jak i elementy przedmiotowe Analizując elementy podmiotowe należy badać,
komu uprawnienia do korzystania z lasów przysługują. Zakres podmiotowy uregulowany jest
w art. 26 ust. 1 ustawy o lasach. Przepis ten stanowi, iż: „1. Lasy stanowiące własność
Skarbu Państwa, z zastrzeżeniem ust. 2 i 3, są udostępniane dla ludności”.
3
Formuła podmiotowa powszechnego korzystania z lasów jest skonstruowana w sposób
wyjątkowy w tym znaczeniu, że ustawodawca nie czyni w zasadzie z ludności podmiotu
prawa. Tymczasem adresatem powszechnego korzystania z lasów jest właśnie ludność, gdyż
takiego pojęcia podmiotowego ustawodawca użył w art. 26 ust 1. Wskazanie na taki zakres
podmiotowy powszechnego korzystania z lasów pociąga za sobą określone konsekwencje.
Przede wszystkim
adresatami tego prawa są osoby fizyczne, gdyż tylko ta kategoria
podmiotowa może tworzyć zbiorczą kategorię, jaką jest ludność.
Zauważyć też należy, że kategoria podmiotowa choć ograniczona tylko do osób
fizycznych, jest kategorią zbiorczą. Prawodawca nie posłużył się bowiem pojęciem osoba
fizyczna, czy człowiek (np. każdy człowiek), ale upodmiotowił zbiór ludzi określony jako
ludność. Pojęcie ludność nie zostało zdefiniowane ani w ustawie o lasach, ani w jakimkolwiek
innym akcie prawnym w systemie prawa polskiego. Zakłada się jednak istnienie pewnej
grupy jednostek i upodmiotowienie dopiero tej grupy, ale nie jej poszczególnych członków.
Jednak taki kierunek wykładni art. 26 ust. 1 prowadziłby do absurdalnych wniosków, podczas
gdy wykładnia ad absurdum jest niedopuszczalna.
Przy przyjęciu, że chodzi o podmiot zbiorowy należałoby z całą pewnością ustalić, od
ilu osób można już mówić o ludności, a do ilu osób warunek podmiotowy nie został jeszcze
spełniony. Rodziłoby się też kolejne pytanie, według jakich kryteriów kwalifikować osoby
fizyczne do grupy ludność. Być może znaczenie miałaby kwestia miejsca zamieszkania. Przy
takim ujęciu podmiotowym, poza ochroną pozostawałoby indywidualne prawo każdej osoby
fizycznej do korzystania z lasu, co pozostawałoby w sprzeczności z samą ideą powszechnego
korzystania z lasu. Należy więc zaniechać kierunku wykładni zmierzającego do tworzenia
kategorii zbiorczej i przyjąć, że pojęcie ludność oznacza każdą osobę fizyczną, przy czym
jakiekolwiek inne kryteria, np. wiek, płeć, cel korzystania z lasów pozostają bez znaczenia dla
samego korzystania z nich.
O wiele bardziej złożony charakter ma aspekt przedmiotowy, który w rzeczywistości
determinuje również zakres powszechnego korzystania z lasów. Zauważyć należy, że
ustawodawca w ustawie o lasach nie określa pakietu uprawnień szczegółowych, które
składają się na owo powszechne korzystanie z lasów. Natomiast uwaga prawodawcy
koncentruje się na zakazach, czy w szerszym wymiarze ograniczeniach w korzystaniu z
lasów. Taki sposób konstruowania zasad udostępniania lasów jednoznacznie wskazuje, że co
nie jest w lesie wyraźnie zabronione, jest dozwolone. Zatem ograniczenia udostępniania
lasów należy rozpatrywać w kategorii wyjątków od zasady powszechnego korzystania z
lasów. Wyjątki od tej zasady mają różnorodny charakter, o czym będzie jeszcze mowa niżej.
4
Jednym z podstawowych uprawnień, których dotyczą zasady udostępniania lasów jest
uprawnienie wstępu do lasu. Wprawdzie tak jak wyżej wskazywano, ustawodawca nie tworzy
pakietu uprawnień, niemniej jednak uprawnienie wstępu do lasu można wywnioskować z art.
26 ust. 2-4. Przepisy te wskazują, że dopuszczalne jest wprowadzanie czasowego zakazu
wstępu do lasów (ust. 3 i 4) oraz istnieje ustawowo określony stały zakaz wstępu do lasów
(ust. 2). Trafnie wskazuje W. Radecki, iż „Generalna zasada swobodnego wstępu do lasu
obejmuje jedynie lasy stanowiące własność Skarbu Państwa. Zasada ta jest jednak
ograniczona ze względu na potrzebę ochrony lasów. Praktycznym wyrazem tego ograniczenia
są dwojakiego rodzaju zakazy wstępu określone w art. 26 ust. 2 i 3:
1) zakazy stałe obowiązujące z mocy samego prawa (ust. 2),
2) zakazy okresowe wprowadzone przez nadleśniczego (ust. 3) w trzech sytuacjach
wymienionych w tym przepisie”7.
W. Radecki eksponuje przede wszystkim okres obowiązywania zakazu – stały,
czasowy (okresowy). Tymczasem bardziej istotny jest podział ze względu na źródło jego
pochodzenia – ustawa, decyzja nadleśniczego. Akurat oba te podziały zakazów wstępu do
lasu pokrywają się ze sobą, co powoduje, iż podział zaproponowany przez W. Radeckiego
może być w pełni przyjęty.
Konstrukcja zakazu wstępu do lasu jest interesująca. Źródłem zakazu wstępu do lasu
jest bowiem zarówno ustawa, jak i wola nadleśniczego. Z ustawy wynikają jedynie przesłanki
w jakich sytuacjach w ogóle zabroniony jest wstęp do lasu. Sytuacje te są wymienione w art.
26 ust. 2 ustawy o lasach i mają charakter niezależny od jakichkolwiek okoliczności.
Wystarczy więc, że spełniony będzie choć jeden z warunków określony odpowiednio w
punktach 1-5 a natychmiast zaistnieje stały zakaz wstępu do lasów. W tym wypadku dla
zaistnienia takiego zakazu nie jest wymagana ani jakakolwiek decyzja administracyjna, ani
orzeczenie sądu, czy wreszcie jakiś akt prawny uszczegóławiający ów zakaz. Wystarczające
jest zaistnienie którejkolwiek z okoliczności wskazanych odpowiednio w punktach 1-5.
Bardziej złożony charakter ma okresowy zakaz wstępu do lasów. Jak wyżej już
wskazywano, w tym wypadku źródłem zakazu nie jest norma prawna, a wola nadleśniczego.
Co jednak istotne, z punktu widzenia konstrukcji okresowego zakazu wstępu do lasu,
nadleśniczy nie może wprowadzać takiego zakazu w sposób dowolny. Ustawodawca określa
bowiem w art. 26 ust. 3, w jakich przypadkach okresowy zakaz wstępu do lasów może być
wprowadzony.
7
W. Radecki, Ustawa o lasach. Komentarz, Warszawa 2012, s. 190
5
W przypadku, gdy zaistnieje którakolwiek z trzech okoliczności, nadleśniczy
zobowiązany jest wprowadzić okresowy zakaz wstępu do lasu. Prawodawca bowiem używa
w tym przepisie sformułowania „wprowadza”, a nie „może wprowadzić”. Oznacza to
obligatoryjność działań nadleśniczego. Jednak w odróżnieniu od istnienia stałego zakazu
wstępu do lasów, okresowy zakaz zaistnieje dopiero wtedy, kiedy nadleśniczy go wprowadzi.
Zakaz ten nie będzie istnieć nawet wtedy, gdy spełniony zostanie którykolwiek z warunków
określonych w art. 26 ust. 3 pkt 1-3, jeżeli nadleśniczy nie wprowadzi takiego zakazu. W tym
przypadku elementem konstytutywnym wprowadzenia okresowego zakazu jest działanie
nadleśniczego i od niego zależy, czy taki zakaz będzie wprowadzony. Wprowadzenie
okresowego zakazu wstępu do lasu musi być poprzedzone ustaleniem przez nadleśniczego,
czy została spełniona którakolwiek przesłanka wprowadzenia takiego zakazu określona w art.
26 ust. 3 pkt 1-3.
Istotne jest to, że nadleśniczy nie może wprowadzić nawet okresowego zakazu wstępu
do lasu z innych przyczyn niż określone w tym przepisie, nawet jeśli uzna, że taki zakaz
byłby w pełni uzasadniony. Zwrócić też należy uwagę, że dla wprowadzenia okresowego
zakazu wstępu do lasu znaczenie ma nie tylko to, czy zaistniał którykolwiek warunek
określony w ust. 3 pkt 1-3, ale również czy nadleśniczy wprowadził taki zakaz w sposób i w
trybie określonym w ust. 4. Okresowy zakaz wstępu do lasu nie zaistnieje, jeżeli zostanie
wprowadzony w inny sposób, niż to wynika z ust. 4. Nadleśniczego wiążą zatem nie tylko
przesłanki wprowadzenia zakazu, ale również jego tryb.
Innym uprawnieniem składającym się na powszechne korzystanie z lasów jest ich
udostępnianie do zbioru płodów runa leśnego. W tym wypadku ustawodawca nie wprowadza
jakichkolwiek ograniczeń o charakterze stałym lub okresowym. Wskazuje jedynie na dwa
sposoby udostępniania lasu do zbioru płodów runa leśnego, przy czym kryterium odróżnienia
tych sposobów nie dotyczy tego, jak ten zbiór będzie dokonywany, albo jak będzie
oddziaływał na las, ale dotyczy tego, dla jakich celów będzie dokonywany.
Prawodawca odróżnia zbiór płodów runa leśnego na potrzeby własne od zbiorów
płodów runa leśnego dokonywanego w celach przemysłowych. Ta pierwsza kategoria nie jest
uzależniona od spełnienia jakichkolwiek kryteriów, natomiast dokonywanie zbioru płodów
runa leśnego dla celów przemysłowych uzależnione jest od uprzedniego zawarcia umowy ze
Skarbem Państwa (reprezentowanym przez nadleśniczego). Co interesujące artykuł 27 ust. 3
w istotny sposób ingeruje w zasadę swobody umów. Przepis ten stanowi, iż: „Nadleśniczy
odmawia zawarcia umowy, w przypadku gdy zbiór runa leśnego zagraża środowisku
leśnemu”.
6
Z przepisu tego wynika, iż nadleśniczy jest zobowiązany odmówić zawarcia umowy,
jeżeli zbiór runa leśnego zagraża środowisku leśnemu. A contrario należy przyjąć, że jeżeli
zbiór płodów runa leśnego nie zagraża środowisku leśnemu, to nadleśniczy nie może
odmówić zawarcia umowy. Ustawodawca też nie pozostawił nadleśniczemu żadnej
możliwości wyboru i w przypadku zagrożenia środowiska leśnego nadleśniczy musi odmówić
zawarcia takiej umowy.
Powszechne korzystanie z lasów wiąże się również z możliwością lokalizowania
pasiek w lasach Skarbu Państwa. Lokowanie takich pasiek jest nieodpłatne. Na podstawie art.
27 ust. 5 ustawy o lasach zostało wydane rozporządzenie Ministra Ochrony Środowiska,
Zasobów Naturalnych i Leśnictwa z dnia 28 grudnia 1998 r. w sprawie szczegółowych zasad
ochrony i zbioru płodów runa leśnego oraz zasad lokalizowania pasiek na obszarach leśnych.8
Z §5 tego rozporządzenia wynika, że pasieki mogą być lokalizowane w uzgodnieniu z
zarządcą lasu, natomiast w § 6 określono w jakich sytuacjach pasieka może być
zlokalizowana. Owo rozporządzenie ogranicza więc powszechne korzystanie z lasów, gdyż
wprowadza nieznane ustawie elementy. Wprawdzie art. 27 ust. 5 ustawy o lasach uprawnia
Ministra do formułowania zasad lokalizowania pasiek, niemniej jednak ograniczenie
powszechnego korzystania z lasów w drodze rozporządzenia budzi poważne konstytucyjne
wątpliwości. Podobne wątpliwości należy sformułować pod adresem §4 tego rozporządzenia,
który określa co jest dopuszczalne przy zbiorze płodów runa leśnego.
Trafnie też zauważono w piśmiennictwie, iż „Sposoby oraz możliwości korzystania z
lasu związane są przede wszystkim z licznymi funkcjami, jakie pełni las”9.
Problem funkcji lasu, ich klasyfikacja, treść i znaczenie pozostają poza treścią tego
artykułu, niemniej można wskazać, iż jednym z podstawowych podziałów funkcji lasu jest
podział na funkcje gospodarcze, dzięki którym pojawiają się korzyści związane z produkcją
materialną lasu - drewnem, żywicą, zwierzyną itd., oraz funkcje socjalne, wśród których
mamy funkcje środowiskowe i rekreacyjne10.
Trafnie też M. Walas wiąże ów podział z funkcjonującym w prawie ochrony
środowiska podziałem korzystania ze środowiska na gospodarcze oraz niegospodarcze
8
Dz.U z 1999, Nr 6, poz. 42
M. Walas, Korzystanie, s. 110.
10
Taki podział wprowadza m.in. A. Szujecki, Polityczno-prawne i organizacyjne bariery rozwoju
wielofunkcyjnego gospodarstwa leśnego (w:) A. Grzywacz (red.) Współczesne problemy wielofunkcyjnego
gospodarstwa leśnego. Las bliżej społeczeństwa, Waplewo 2004, s. 7.
9
7
korzystanie ze środowiska11. Podział na gospodarcze i niegospodarcze korzystanie ze
środowiska funkcjonuje w doktrynie i jest powszechnie akceptowany12.
Uprawnieniem, które można wyodrębnić w ramach powszechnego korzystania z lasu
jest uprawnienie do poruszania się po lasach i drogach leśnych pojazdami oraz wykonywanie
jazdy konnej. Na uwagę zasługuje już tylko ta okoliczność, iż ustawodawca zainteresował się
tym problemem i to w dość szerokim kontekście. Kwestii tej dotyczy art. 29 ustawy o lasach,
w którym ustawodawca szczegółowo określa zasady ruchu pojazdów w lesie i po drogach
leśnych. Szerokie zainteresowanie prawodawcy tą problematyką jest najlepszym dowodem,
że ruch pojazdów w lesie i po drogach leśnych musi stanowić istotny problem, przynajmniej
na tyle istotny, że wymagał uregulowania normatywnego.
„Zasadą” określoną w normie prawnej jest zakaz ruchu określonych pojazdów w lesie
i po drogach leśnych. W konsekwencji należy przyjąć, że ruch taki jest dopuszczalny jedynie
w przypadkach enumeratywnie określonych w przepisach. Doszło tutaj zatem do odwrócenia
„zasady” co nie jest zakazane, jest dozwolone i przyjęcie „zasady”, że dozwolone jest tylko
to, na co ustawa wyraźnie zezwala. Odwrócenie tej „zasady” budzi poważne zastrzeżenia
natury konstytucyjnej. W przypadku jednostek, za właściwą należy uznać „zasadę”, iż co nie
jest zakazane jest dozwolone. Natomiast „zasada” dozwolone jest tylko to, na co ustawa
wyraźnie zezwala, ma zastosowanie w odniesieniu do organów administracji publicznej.
Odrębnie ustawodawca potraktował kwestię jazdy konnej. Zgodnie z art. 29 ust. 1a ustawy o
lasach : „Jazda konna w lesie dopuszczalna jest tylko drogami leśnymi wyznaczonymi przez
nadleśniczego”.
Również i w tym wypadku mamy do czynienia z „zasadą”, iż dozwolone jest tylko to,
na co ustawa wyraźnie zezwala, co również budzi zastrzeżenia natury konstytucyjnej.
W omawianych wyżej przypadkach ustawodawca nawiązywał do konkretnych
uprawnień takich jak zbiór płodów runa leśnego, wstęp do lasów, ruch pojazdów i jazda
konna, wprowadzając jednocześnie ograniczenia co do tych uprawnień, czy wręcz
dopuszczając wykonywanie uprawnień jedynie w określonych prawem sytuacjach.
Niezależnie od odniesień ustawodawcy do poszczególnych uprawnień, zwrócić też należy
uwagę na wprowadzone w ustawie o lasach zakazy. Zakazy te oddziaływują na prawa i
wolności jednostki i stanowią ich ograniczenia. Zakazy sformułowane w art. 30 ustawy o
lasach dotyczą przede wszystkim ograniczenia prawa własności ruchomości oraz wolności
11
M. Walas, Korzystanie, s. 112.
B. Rakoczy, Pojęcie gospodarczego prawa ochrony środowiska, Gdańskie Studia Prawnicze, t. XXI z 2009, s.
445 – 455.
12
8
osobistej. Wprowadzone przez ustawodawcę zakazy muszą być analizowane przez pryzmat
art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, który stanowi, iż: „Ograniczenia w
zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w
ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego
bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i
moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać
istoty wolności i praw”13.
Z przepisu tego wynika, że wprawdzie prawodawca dopuszcza ograniczenie
konstytucyjnych wolności i praw ale wymaga to spełnienia wszystkich warunków
określonych w tym przepisie. Nie ulega wątpliwości, iż ochrona środowiska, jako wartość
konstytucyjnie chroniona, obejmuje również ochronę lasów. Stąd też przynajmniej ten
warunek ograniczania praw i wolności jednostki jest spełniony.
Odrębnie prawodawca potraktował zakazy ogólne odnoszące się do wszystkich lasów,
ujmując je w jednej jednostce redakcyjnej – art. 30 ustawy o lasach. W. Radecki stawia wręcz
tezę, iż jest to najważniejszy przepis ochronny ustawy o lasach14. Trudno poglądowi temu
odmówić trafności, niemniej jednak za tą słuszną diagnozą powinno iśc pytanie, czy zakazy
określone w art. 30 ustawy o lasach rzeczywiście powinny być umieszczone w rozdziale
dotyczącym zasad udostępniania lasów. Przecież w tak sformułowanym tytule rozdziału
ustawy o lasach eksponuje się nie tyle element ochronny, tylko reguły i zasady, na jakich
określone podmioty mogą korzystać z lasu. Być może de lege ferenda należałoby w samej
ustawie o lasach, czy też w zupełnie nowym akcie prawnym wyodrębnić rozdział dotyczący
samej ochrony. Choć ochrona lasów bez wątplienia legła u podstaw art. 30 ustawy o lasach, to
jednak ze względu na umieszczenie tego przepisu w rozdziale dotyczącym zasad
udostępniania lasów, ów element ochronny uchodzi na plan dalszy.
Wprowadzone w art. 30 ustawy o lasach zakazy dotyczą trzech kwestii - po pierwsze
ochrony lasów, po drugie ochrony innych osób korzystających z lasów, po trzecie ochrony
prawa własności. Do pierwszej grupy zakazów zaliczyć można te, które są uregulowane w art.
30 ust. 1 pkt. 1-5, 7-8, 11-12, jak również zakazy określone w art. 30 ust. 3 ustawy o lasach, a
więc zakazy rozniecania ognia poza miejscami wyznaczonymi, korzystania z otwartego
płomienia, wypalania wierzchniej warstwy gleby i pozostałości roślinnych. Do drugiej grupy
zakazów należą te, które ustawodawca określił w art. 30 ust. 1 pkt 10, 13 i 14. Natomiast do
13
Zob. bliżej m.in. B. Rakoczy, Ograniczenie praw i wolności jednostki ze względu na ochronę środowiska w
Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, Toruń 2006
14
W. Radecki, Komentarz, s. 215.
9
trzeciej grupy przepisów służących ochronie własności należą pozostałe zakazy wymienione
w art. 30 ust. 1 ustawy o lasach15.
Z kolei W. Radecki wprowadza dwustopniową klasyfikację zakazów. W pierwszej
grupie umieszcza On zakazy dotyczące zachowania się w lesie, ujęte w sposób
skonkretyzowany z jednoczesnym określeniem wyjątków. Zakazy określa ust. 1, zaś wyjątki
ust. 2. W drugiej grupie umieszcza On zakazy dotyczące bezpieczeństwa przeciwpożarowego,
wraz z wyjątkiem od zakazu uregulowanym w ust. 416. Podział ten jest w zasadzie trafny,
choć nie uwzględnia mimo wszystko zróżnicowanego charakteru zakazów określonych w art.
30 ust. 1 ustawy o lasach.
W określonych sytuacjach ustawodawca sam uchyla wprowadzone zakazy, a to ze
względu na konieczność urzeczywistniania innych wartości, na co też uwagę zwraca W.
Radecki17. Zakazy są uchylone ze względu na potrzeby związane z gospodarką leśną, jak
również ze względu na polowanie. W tym wypadku dochodzi do konfliktu pomiędzy
potrzebami ochrony dóbr wyżej wskazanych takich jak lasy, inne osoby korzystające z lasu i
wreszcie ochrona własności. Prawodawca przyjmuje, że te wartości nie zasługują na ochronę,
jeżeli w grę wchodzą potrzeby gospodarki leśnej, ewentualnie polowanie.
Reasumując, wskazać należy, że pojęcie powszechnego korzystania z lasów nie ma
charakteru normatywnego, a jedynie doktrynalny, choć bardziej odpowiada modelowi
rozwiązań przyjętemu w ustawie o lasach. Ustawodawca kwestie korzystania z lasów reguluje
w ramach zasad udostępniania lasu. Podmiotem, któremu udostępnia się las jest ludność, choć
sformułowanie to należy rozumieć w ten sposób, że chodzi o każdą osobę fizyczną.
Wprawdzie ustawodawca nie określa wyraźnie co jest dozwolone w ramach udostępniania
lasu, niemniej można wskazać, że chodzi o wstęp do lasu, pozyskiwanie płodów runa leśnego,
ruch pojazdów po drogach leśnych itp. Wniosek taki wynika z przepisów, które wprowadzają
ograniczenia w odniesieniu do konkretnych poszczególnych uprawnień. W art. 30 ustawy o
lasach sformułowano ogólne zakazy dotyczące wszystkich lasów, niezależnie od tego, kto jest
jego właścicielem. Oczywiście zakazy te odnoszą się również do lasów Skarbu Państwa.
Istotną cechą powszechnego korzystania z lasów jest to, że owo prawo dotyczy
wyłącznie lasów Skarbu Państwa i ustawodawca nie przewiduje możliwości rozszerzenia
zakresu powszechnego korzystania z lasów także na inne lasy.
15
Por. B. Rakoczy, Ustawa o lasach. Komentarz, Warszawa 2010, s. 56
W. Radecki, Komentarz, s. 215.
17
Dz. cyt., s. 215 i n.
16
10