Udział społeczeństwa we wdrażaniu Ramowej Dyrektywy Wodnej

KANCELARIA SEJMU
BIURO STUDIÓW
I EKSPERTYZ
WYDZIAŁ ANALIZ
EKONOMICZNYCH
I SPOŁECZNYCH
Maj 2004
Informacja
Nr 1045
Udział społeczeństwa we wdrażaniu
Ramowej Dyrektywy Wodnej
Elżbieta Berkowska
W preambule Ramowej Dyrektywy Wodnej wyraźnie podkreślono, że sukces dyrektywy, uzależniony jest m.in. od zaangażowania
opinii publicznej. Tematyka udziału społeczeństwa we wdrażanie dyrektywy uwzględniona została w przepisach artykułu 14 i w załączniku VII do dyrektywy.
W niniejszej informacji omówione zostały podstawowe formy
udziału społeczeństwa wymienione w dyrektywie takie jak: dostęp
społeczeństwa do informacji i materiałów źródłowych, konsultacje
społeczne i aktywny udział społeczeństwa. Szczególną uwagę zwrócono na obowiązek władz odpowiedzialnych w sprawach gospodarki
wodnej umożliwienia społeczeństwu i zachęcania go do udziału w
procesie wdrażania wymagań dyrektywy, a także na potencjalne korzyści wynikające z aktywnego zaangażowania się społeczeństwa w
powyższy proces.
BSiE
1
Dyrektywa 2000/60/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 23 października 2000 r.
ustanawiająca ramy wspólnotowego działania w dziedzinie polityki wodnej (OJ L 327,
22.12.2000), zwana Ramową Dyrektywą Wodną, określa ramowy program działań na rzecz
ochrony wód w państwach Wspólnoty. Głównym celem dyrektywy jest zapewnienie ochrony
wszystkich rodzajów wód1 na terenie Wspólnoty. Cel ten będzie realizowany poprzez: zapobieganie dalszej degradacji wód, poprawę jakości ekosystemów wodnych i lądowych, stałe
ograniczenie zanieczyszczenia wód podziemnych oraz promowanie zrównoważonego korzystania z wód. W dyrektywie założono, że powyższe działania przyczynią się ponadto do: złagodzenia skutków powodzi i susz, odpowiedniego zaopatrzenia w wodę dobrej jakości ze
źródeł powierzchniowych i podziemnych, ochrony wód terytorialnych i morskich oraz wypełnienia zobowiązań wynikających z porozumień międzynarodowych dotyczących ochrony
przed zanieczyszczeniem środowiska morskiego. Docelowo wymagany stan wód powierzchniowych i podziemnych – określany jako „dobry”2 – powinien być osiągnięty przez wszystkie
państwa członkowskie nie później niż 15 lat od chwili wejścia w życie dyrektywy, tj. do 2015
roku.
Problematyka udziału społeczeństwa w Ramowej Dyrektywie Wodnej uwzględniona została przede wszystkim w punktach 14 i 46 preambuły, następnie w artykule 14 oraz załączniku VII dyrektywy. W preambule wyraźnie podkreślono, że sukces niniejszej dyrektywy, czyli
osiągnięcie założonych w niej celów, uzależnione jest m.in. od zaangażowania opinii publicznej. Dla zapewnienia udziału ogółu społeczeństwa konieczne jest natomiast dostarczenie odpowiedniej informacji o planowanych działaniach w zakresie gospodarowania wodą w dorzeczu. Szczególną rolę w zakresie udziału społeczeństwa przypisano użytkownikom wód.
Bardziej szczegółowe wymagania dotyczące udziału społeczeństwa we wdrażaniu niniejszej dyrektywy zawarte zostały w artykule 14. W myśl przepisów tego artykułu, państwa
członkowskie zostały zobowiązane do zachęcania wszystkich zainteresowanych stron do aktywnego udziału we wdrażaniu dyrektywy. W szczególności dotyczyć to ma opracowywania,
przeglądu i uaktualniania planów gospodarowania wodami w obszarach dorzeczy. Państwa
członkowskie ponadto mają zapewnić, że dla każdego obszaru dorzecza zostaną opublikowane i udostępnione społeczeństwu następujące dokumenty:
• harmonogram i program prac związanych z tworzeniem planu gospodarowania wodami w dorzeczu, z uwzględnieniem działań, które należy wprowadzić w drodze konsultacji,
co najmniej trzy lata przed rozpoczęciem okresu, do którego plan się odnosi;
• tymczasowy przegląd istotnych problemów gospodarki wodnej określonych dla danego dorzecza, co najmniej dwa lata przed rozpoczęciem okresu, do którego plan się odnosi;
• projekt planu gospodarowania wodami w dorzeczu, co najmniej rok przez rozpoczęciem okresu, do którego plan się odnosi.
Dokumenty źródłowe i informacje wykorzystywane do opracowywania projektu planu
gospodarowania wodami w dorzeczu mają być zgodnie z dyrektywą udostępniane zainteresowanym stronom na ich wniosek. Dla zapewnienia aktywnego udziału społeczeństwa i kon1
Wody, śródlądowe, podziemne, wody przejściowe, przybrzeżne oraz wody morskie.
„Dobry stan wód powierzchniowych” oznacza stan osiągnięty przez część wód powierzchniowych, jeżeli zarówno jej stan ekologiczny, jak i chemiczny określony jest jako co najmniej „dobry”. „Dobry stan wód podziemnych” oznacza stan osiągnięty przez część wód podziemnych, jeżeli zarówno jej stan ilościowy, jak i chemiczny jest określany jako co najmniej „dobry” (art. 2 pkt 18 i 20 dyrektywy).
2
2
BSiE
sultacji państwa członkowskie mają przeznaczyć co najmniej sześć miesięcy na składanie
pisemnych uwag do dokumentów źródłowych wykorzystywanych do opracowywania powyższych planów.
Załącznik VII dyrektywy zawiera szczegółowy wykaz elementów składających się na
plan gospodarowania wodami w dorzeczu. Jednym z nich jest podsumowanie podjętych
działań na rzecz informowania społeczeństwa i konsultacji publicznych, wyników tych działań i dokonanych na ich podstawie zmian. Plan gospodarowania wodami w dorzeczu zawierać
powinien także informacje gdzie i w jaki sposób można uzyskać dokumenty źródłowe i informacje służące do jego opracowywania.
Wymagania dotyczące udziału społeczeństwa regulują również inne przepisy prawa
wspólnotowego m.in. dyrektywa 2001/42/WE w sprawie strategicznych ocen oddziaływania
na środowisko, a także Konwencja z Aarhus3, której Unia Europejska jest stroną.
Pojęcie „udział społeczeństwa” w rozumieniu Ramowej Dyrektyw Wodnej można zdefiniować jako umożliwienie społeczeństwu wpływania na proces opracowywania planów i programów wymienionych w dyrektywie oraz na wyniki ich wdrażania4. W artykule 14 dyrektywa wskazuje na trzy następujące formy udziału społeczeństwa:
• dostęp społeczeństwa do informacji,
• konsultacje społeczne,
• aktywny udział społeczeństwa.
Dostęp społeczeństwa do informacji
Ramowa Dyrektywa Wodna zobowiązuje państwa członkowskie do udostępniania informacji oraz dokumentów źródłowych wykorzystywanych do opracowania planu gospodarowania wodami w dorzeczu wszystkim zainteresowanym. Zgodnie z wymaganiami dyrektywy informacje o punktach kontaktowych i procedurach uzyskania źródłowej dokumentacji i
informacji powinny być zawarte w powyższym planie. Prawo do informacji musi być zagwarantowane społeczeństwu bez względu na to czy zamierza ono zaangażować się w sposób
aktywny w proces wdrażania wymagań dyrektywy, czy też nie. Jak wynika z przepisów dyrektywy, informacje mają być udostępniane na wniosek samych zainteresowanych, co oznacza, że informacje te i dokumenty nie będą aktywnie rozpowszechniane przez władze odpowiedzialne za opracowanie planu gospodarowania wodami w dorzeczu, lecz sami zainteresowani muszą wykazać chęć uzyskania takiej informacji. Ważne jest aby dostarczana informacja była odpowiednia i pełna oraz czytelna dla ogółu społeczeństwa, a także dotarła do jak
najszerszego grona odbiorców.
Konsultacje społeczne
Kolejną formą udziału społeczeństwa we wdrażaniu Ramowej Dyrektywy Wodnej są
konsultacje społeczne, rozumiane jako proces, w którym społeczeństwo ma możliwość wniesienia uwag do opracowywanych przez właściwe władze dokumentów. Konsultacje są formą
udziału społeczeństwa, która nie daje jej uczestnikom bezpośredniego udziału w procesie decyzyjnym, decydenci bowiem nie są zobowiązani do uwzględnienia uwag zgłoszonych w
ramach konsultacji przez zainteresowane strony. Niemniej jednak, konsultacje mogą stanowić
dla władz odpowiedzialnych za wdrażanie dyrektywy źródło nowych rozwiązań i pomysłów
3
Konwencja o dostępie do informacji, udziale społeczeństwa w podejmowaniu decyzji oraz dostępie do sprawiedliwości w sprawach dotyczących środowiska, sporządzona w Aarhus dnia 25 czerwca 1998 r.
4
Jak (za)angażować społeczeństwo we wdrażanie Ramowej Dyrektyw Wodnej w Polsce?, Przewodnik, WWF
Polska, Warszawa 2004.
BSiE
3
opartych na doświadczeniu i wiedzy różnych grup interesu uczestniczących w tym procesie5.
Zatem z punktu widzenia prawidłowego wdrażania wymagań dyrektywy, a także prowadzenia
racjonalnej gospodarki wodnej w dorzeczu, współpraca władz i poszczególnych grup interesu
na tym polu jest jak najbardziej wskazana.
Podobnie jak w przypadku dostępu społeczeństwa do informacji, przeprowadzenie konsultacji społecznych do opracowywanego planu gospodarowania wodami w dorzeczu jest
obowiązkowe. Zatem władze odpowiedzialne za opracowanie i wdrożenie planu gospodarowania wodami w dorzeczu mają obowiązek powiadomienia społeczeństwa o przeprowadzanych konsultacjach oraz obowiązek umożliwienia zainteresowanym stronom zgłoszenia uwag
do przygotowywanego planu w terminach przewidzianych w dyrektywie. Z uwagi na różnorodność zagadnień uwzględnianych przy opracowywaniu planu gospodarowania zasobami
wodnymi istotne jest aby konsultacje społeczne objęły możliwie szeroką reprezentację społeczeństwa, a nie tylko zainteresowane strony.
W dyrektywie zwrócono szczególną uwagę na harmonogram przeprowadzania konsultacji społecznych i udostępniania dokumentów niezbędnych do ich przeprowadzenia. Zgodnie z
art. 13 plany gospodarowania wodami w dorzeczach mają być opublikowane najpóźniej 9 lat
do chwili wejścia w życie dyrektywy. Wynika z tego, żeby spełnić wymagania zawarte w
artykule 14, do końca 2006 roku winien być opublikowany harmonogram i program prac dla
opracowywania programu gospodarowania wodami w zlewni rzecznej. Do końca 2007 roku
powinien zostać opublikowany i udostępniony społeczeństwu tymczasowy przegląd istotnych
zagadnień gospodarki wodnej w dorzeczu, a do końca 2008 roku projekt planu gospodarowania wodami w dorzeczu. Po opublikowaniu każdego z tych dokumentów winny zostać przeprowadzone konsultacje społeczne. Z punktu widzenia terminowego wdrażania wymagań
dyrektywy istotne jest dotrzymanie powyższego harmonogramu udostępniania powyższych
dokumentów zainteresowanym stronom tak aby umożliwić wszystkim zainteresowanym wypowiedzenie się na ich temat i wniesienie do nich uwag. Aby proces ten przebiegał sprawnie
wskazane jest by proces angażowania społeczeństwa we wdrażanie wymagań dyrektywy rozpoczął się znacznie wcześniej niż w 2006 roku.
Aktywny udział społeczeństwa
Aktywny udział społeczeństwa rozumiany jest jako proces, który daje społeczeństwu
możliwość wpływania na podejmowane decyzje poprzez dyskutowanie poszczególnych problemów oraz proponowanie własnych rozwiązań. Umożliwienie społeczeństwu aktywnego
włączenia się w proces opracowywania i wdrażania planów gospodarowania wodami w dorzeczach wynika z przepisów dyrektywy. Aktywne uczestnictwo społeczeństwa może również obejmować wspólne podejmowanie decyzji, co jednak wykracza poza przepisy zawarte
w dyrektywie. Od władz właściwych w sprawach gospodarki wodnej zależeć będzie w jakim
stopniu zechcą podzielić się współodpowiedzialnością za podejmowane decyzje z wybranymi
grupami interesu6. Aktywne angażowanie społeczeństwa we wdrażanie wymagań dyrektywy,
tak samo jak dostęp do informacji i obowiązek przeprowadzenia konsultacji, jest obowiązkiem władz. Przepis zawarty w artykule 14 mówiący, iż. „państwa członkowskie zachęcają
wszystkie zainteresowane strony do aktywnego udziału we wdrażaniu niniejszej Dyrektywy”
oznacza, że władze odpowiedzialne za zarządzanie gospodarką wodną winny nie tylko umożliwić społeczeństwu aktywny udział w tym procesie, ale także zainteresować społeczeństwo
taką aktywnością. Warto zwrócić uwagę, że nie jest możliwe ani też konieczne zapewnienie
5
Jak (za)angażować społeczeństwo we wdrażanie Ramowej Dyrektyw Wodnej w Polsce?, Przewodnik, WWF
Polska, Warszawa 2004.
6
Tamże.
4
BSiE
aktywnego udziału wszystkim zainteresowanym stronom. Istotne jest jednak aby umożliwić
uczestnictwo w tym procesie reprezentatywnej grupie osób zainteresowanej aktywnym
uczestnictwem.
Aktywny udział społeczeństwa w opracowywaniu i wdrażaniu planu gospodarowania
wodami w dorzeczu może polegać na:
– uczestnictwie pracach rad gospodarki wodnej oraz działających przy nich komisjach i
grupach roboczych,
– spotkaniach władz regionalnych zarządów regionalnych gospodarki wodnej z grupami
zainteresowań,
– samodzielnym wykonywaniem przez uczestników zadań określonych wspólnie z właściwymi władzami7.
Konsultacje społeczne oraz aktywny udział społeczeństwa we wdrażaniu wymagań Ramowej Dyrektywy Wodnej mogą przynieść szereg korzyści takich jak:
– sprawniejsze opracowanie i wdrażanie planów gospodarowania wodami w dorzeczach,
– wykorzystanie rozległej wiedzy, doświadczeń i osiągnięć naukowych (w tym rozwiązań nowatorskich, najlepszych dostępnych technik) oraz inicjatyw poszczególnych zainteresowanych stron przy opracowywaniu planu gospodarowania wodami w dorzeczu,
– uzyskanie dokładniejszych informacji o kluczowych problemach związanych z gospodarką wodną występujących w dorzeczu,
– efektywniejsze wykorzystanie narzędzi oraz środków finansowych niezbędnych do
wdrożenia planów gospodarowania wodami w dorzeczach,
– społecznego wsparcia i akceptacji procesów podejmowania decyzji oraz współodpowiedzialności za nie,
– umożliwienie i usprawnienie procesu podejmowania decyzji uwzględniającego interesy
wszystkich stron,
– podniesienia poziomu świadomości społecznej w zakresie problemów gospodarczych i
ekologicznych danego dorzecza.
Z wyjątkiem użytkowników wód, dyrektywa nie wskazuje, jakie grupy społeczne i zawodowe lub osoby powinny uczestniczyć w procesie wdrażania jej wymagań. W dyrektywie
użyte zostały jedynie ogólne określenia jak „ogół społeczeństwa” oraz „społeczeństwo, włączając użytkowników”. W myśl definicji przyjętej w Konwencji z Aarhus, „społeczeństwo”
to jedna lub więcej osób fizycznych lub prawnych oraz ich stowarzyszenia, organizacje lub
grupy. Natomiast używane zamiennie pojęcia „zainteresowana społeczność”, „grupa interesu”
lub „uczestnik” oznacza część społeczeństwa, która jest lub może być dotknięta skutkami lub
ma interes w podejmowaniu decyzji dotyczących ochrony środowiska, a w przypadku niniejszej dyrektywy również dotyczących gospodarki wodnej. Pojęcie to obejmuje zarówno tych
członków społeczeństwa, którzy świadomie uczestniczą w działaniach dotyczących gospodarki wodnej, jak i jego członków nieświadomych tych działań i potencjalnych ich skutków.
„Szerokie grono odbiorców” można zdefiniować jako członków społeczeństwa, którzy są w
niewielkim stopniu zainteresowani daną kwestią i mają niewielki wpływ na jej wynik8.
Ważnym aspektem angażowania społeczeństwa we wdrażanie Dyrektywy Ramowej jest
sprawozdawczość i ocena procesu wdrażania dyrektywy dokonana pod tym katem. Dyrektywa wymaga, aby w terminie 3 miesięcy od opublikowania planów gospodarowania wodami w
7
Elżbieta Niemirycz, Jak (za)angażować społeczeństwo we wdrażanie Ramowej Dyrektywy Wodnej w Polsce? –
przewodnik, referat na seminarium „Udział społeczeństwa we wdrażanie Ramowej Dyrektywy Wodnej”, Warszawa, 16 luty 2004.
8
Jak (za)angażować społeczeństwo we wdrażanie Ramowej Dyrektyw Wodnej w Polsce?, Przewodnik, WWF
Polska, Warszawa 2004.
BSiE
5
dorzeczach, plany te oraz wszystkie inne uaktualnienia tych planów były przekazane do Komisji Europejskiej i innych zainteresowanych państw członkowskich. Jak już zostało powyżej
wspomniane, zgodnie z załącznikiem VII, plan musi zawierać podsumowanie przedsięwziętych przez państwa członkowskie środków na rzecz informowania społeczeństwa i przeprowadzonych konsultacji publicznych oraz wyników tych konsultacji i dokonanych na ich podstawie zmian w planach. Ponadto w ciągu 3 lat od opublikowania każdego planu gospodarowania wodami w dorzeczu lub jego uaktualnienia, państwa członkowskie są zobowiązane do
przedłożenia sprawozdania na temat postępu we wdrażaniu planowanego programu środków,
w tym również (zgodnie z wymaganiami zawartymi w załączniku VII) działań podjętych na
rzecz informowania społeczeństwa i przeprowadzonych konsultacjach publicznych oraz ich
wyników.
Dyrektywa nie podaje szczegółowych wytycznych angażowania społeczeństwa. Wybór
sposobów włączenia społeczeństwa w proces wdrażania dyrektywy pozostawiony został państwom członkowskim. Za realizację postawionych w dyrektywie celów odpowiedzialne są
władze właściwe w sprawach gospodarki wodnej w dorzeczach, zatem to one muszą zagwarantować dostęp społeczeństwa do informacji, przeprowadzenie konsultacji oraz zachęcać do
uczestnictwa w tym procesie przedstawicieli zainteresowanych stron. Wypełnienie powyższego obowiązku będzie wymagało od władz wypracowania własnych sposobów angażowania
społeczeństwa we wdrażanie wymagań dyrektywy, które będą miały nie tylko akceptację
społeczną, a także wyzwolą chęć współdziałania zainteresowanych stron z władzami na tym
polu. Warto w tym kontekście dodać, że udział społeczeństwa w tym przypadku jest całkowicie dobrowolny, a wkład społeczeństwa i potencjalne korzyści wynikające z jego zaangażowania się ten proces mogą być znaczące. Dlatego też, władze winny włożyć wysiłek w celu
zachęcenia społeczeństwa w realizację zadań wynikających z dyrektywy.
Podsumowanie
W preambule Ramowej Dyrektywy Wodnej wyraźnie podkreślono, że jej sukces uzależniony jest m.in. od zaangażowania opinii publicznej. Dyrektywa przewiduje trzy formy
udziału społeczeństwa w procesie wdrażania jej wymagań takie jak: dostęp społeczeństwa do
informacji i dokumentów źródłowych, konsultacje społeczne oraz aktywny udział społeczeństwa. Dyrektywa zobowiązuje państwa członkowskie do zagwarantowania obywatelom prawa
do informacji i wniesienia uwag do opracowywanych planów gospodarowania wodami w
dorzeczu, jak również do zachęcania zainteresowanych stron do włączenia się w ten proces w
sposób aktywny. Wypełnienie powyższego obowiązku będzie wymagało od władz wypracowania własnych sposobów angażowania społeczeństwa, które będą miały nie tylko akceptację
społeczną, a także wyzwolą chęć współpracy zainteresowanych stron z władzami na tym polu. Wkład społeczeństwa i potencjalne korzyści wynikające z jego zaangażowania się we
wdrażanie wymagań dyrektywy mogą być znaczące.