Przeczytaj fragment - Wydawnictwo UMCS

Wstęp
Powstanie praw obywatelskich i rozwój potrzeb społecznych, które dało
się zaobserwować w II połowie XIX wieku, wpłynęły w istotny sposób na przeobrażenie roli i zadań administracji. Problemy te stawały się coraz częściej
przedmiotem zainteresowania doktryny prawa administracyjnego. We Francji
powstała szkoła naukowa zwana „służbą publiczną” (service public), zaś nieco
później w doktrynie niemieckiej pojawiła się koncepcja administracji świadczącej. W związku z tym z czasem wyselekcjonowano także obszar tzw. „zadań
publicznych”, które leżą w kompetencji podmiotów publicznych.
Obowiązkiem współczesnego państwa jest zaspakajanie materialnych
i niematerialnych potrzeb obywateli. W związku z tym państwo dzisiejsze
jest państwem o nieograniczonych celach, zaś jego generalną i podstawową
funkcją jest dobro ogółu, czyli całego społeczeństwa. Oznacza to, że władza
państwowa powinna zajmować się wszystkimi sprawami, które temu dobru
sprzyjają i je pomnażają. Z drugiej strony od współczesnego państwa i jego
administracji nie można wymagać w praktyce nieograniczonej aktywności
i omnipotencji. Stwierdzenie to jest oczywiste i w związku z tym nie ma potrzeby jego szerszego uzasadniania, a nieskuteczności przyjęcia takiej koncepcji dowiódł już ustrój socjalistyczny1. Tematem niniejszego opracowania jest
status zakładu publicznego, ujmowanego w perspektywie prawa publicznego.
Biorąc pod uwagę liczbę powstałych monografii, bez wątpienia w odróżnieniu od niemieckiej i francuskiej doktryny prawa administracyjnego, problematyka zakładów w doktrynie prawa administracyjnego nie cieszyła się dużym
zainteresowaniem. Po doskonałym opracowaniu W. Klonowieckiego z 1933 r.2
oraz powstałych później publikacjach E. Ochendowskiego (1969)3 i M. Elża1
J. Posłuszny, Ewolucja administracji świadczącej (na przykładzie szkolnictwa wyższego). Studium administracyjnoprawne, Rzeszów – Przemyśl 2004, s. 10.
2
W. Klonowiecki, Zakład publiczny w prawie polskiem. Studium prawno-administracyjne, Lublin 1933.
3
E. Ochendowski, Zakład administracyjny jako podmiot administracji państwowej,
Poznań 1969.
12
Wstęp
nowskiego (1970)4, problematyka zakładów publicznych pojawia się w nauce
jedynie marginalnie, chociaż ciekawą monografię opublikował ostatnio w tym
zakresie P. Chmielnicki (2008)5. Pozostałe aktualne publikacje ograniczają się
do formułowania uwag pod adresem poszczególnych aspektów działania tych
podmiotów, analizując istniejący w tym zakresie materiał normatywny, lecz
brakuje głębszej refleksji teoretycznej w tym przedmiocie; nie formułuje się
też postulatów de lege ferenda (niewątpliwie ma to także związek z tym, iż
w doktrynie prawa administracyjnego pojęcie zakładu publicznego nie jest rozumiane jednolicie). Administracja świadcząca nadal ustępuje miejsca w doktrynie funkcji reglamentacyjno-porządkowej, a w dobie ogromnego postępu
cywilizacyjnego na pierwszy plan powinny wysuwać się te obszary badawcze,
w których występuje człowiek i jego potrzeby. Przeobrażenia ustrojowe dokonujące się w Polsce, zmieniająca się rola państwa oraz metody jego działania,
a także formy realizacji podstawowych zadań skłaniają do nowego spojrzenia
na problem funkcjonowania zakładów publicznych.
Wiek XXI przyniósł dla zakładów publicznych radykalne zmiany. Ustawodawca przeprowadził głębokie reformy w wielu dziedzinach, próbując zsynchronizować szeroko rozumiany system świadczeń i usług społecznych z postępem naukowo-technicznym, tempem wzrostu gospodarczego i możliwościami finansowymi państwa. Za przykłady niech posłużą Ustawa z dnia 27
lipca 2005 r. − Prawo o szkolnictwie wyższym6, Ustawa z dnia 12 marca 2004 r.
o pomocy społecznej7, czy Ustawa z dnia 15 kwietnia 2011 r. o działalności
leczniczej8. Poważne przekształcenia objęły także inne zakłady. Znowelizowano ustawy: z dnia 27 czerwca 1997 r. o bibliotekach9, z dnia 21 listopada 1996 r.
o muzeach10, z dnia 14 lipca 1983 r. o narodowym zasobie archiwalnym i archiwach11. Bardzo poważnym zmianom nie oparł się system oświaty12, który
od 7 września 1991 r. do 27 lipca 2012 r. był modyfikowany aż 30 razy (!).
4
1970.
M. Elżanowski, Zakład państwowy w polskim prawie administracyjnym, Warszawa
P. Chmielnicki, Zakłady administracyjne w Polsce. Ustrój wewnętrzny, Warszawa 2008.
Dz.U. z 2012 r., Nr 0, poz. 572
7
Dz.U. z 2009 r., Nr 175, poz. 1362 ze zm.
8
Dz.U. z 2011 r., Nr 112, poz. 654 ze zm.
9
Dz.U. z 2012 r., Nr 0, poz. 642. Ustawa o bibliotekach została znowelizowana Ustawą
z dnia 27 lipca 2001 r. o zmianie ustawy o bibliotekach, Dz.U. z 2001 r., Nr 129, poz. 1440.
10
Dz.U. z 2012 r., Nr 0, poz. 987, znowelizowana Ustawą z dnia 29 czerwca 2007 r.,
Dz.U. z 2007 r., Nr 136, poz. 956.
11
Dz.U. z 2011 r., Nr 123, poz. 698. Ustawę nowelizowano sześciokrotnie w latach:
2000, 2001, 2004, 2005, 2007 i 2009.
12
Ustawa z dnia 7 września 1991 r., Dz.U. z 2004 r., Nr 256, poz. 2572.
5
6
Wstęp
13
Kolejne ustawy wprowadzają nowe zasady i pojęcia (np. ustawa o działalności
leczniczej precyzuje m.in. definicje działalności leczniczej, podmiotu wykonującego działalność leczniczą, czy podmiotu leczniczego). Dynamika zmian
prawnych nakazuje uwzględnienie ich w procesie funkcjonowania zakładów
publicznych.
Zasadność podjęcia próby przybliżenia problematyki zakładów publicznych w XXI wieku potwierdza tendencja niedoceniania ich w piśmiennictwie
pomimo niewątpliwie znaczącej i zmieniającej się ich roli oraz wspomnianej
dynamiki zmian w sferze normatywnej. W polskiej literaturze prawniczej brakuje aktualnej i wyczerpującej monografii poświęconej zagadnieniom statusu zakładu publicznego. Być może elementem tłumiącym rozwój literatury
w tym zakresie był fakt kompleksowego opracowania tego zagadnienia we
wspomnianych już pracach W. Klonowieckiego, E. Ochendowskiego i M. Elżanowskiego. Rozważania teoretyczne stanowiące treść wspomnianych monografii stanowią także punkt wyjścia dla niniejszej publikacji. Nie jest jednak
wskazane, aby wstrzymywać dociekania naukowe na etapie opracowań pochodzących z okresu, kiedy podstawowym pojęciem był centralizm demokratyczny, a zasady II RP i ustroju socjalistycznego stanowiły istotny element budowanej konstrukcji zakładu publicznego. Trzeba jednak podkreślić, że wyżej
wymienieni autorzy przygotowali swoje prace z zakresu teorii prawa administracyjnego − przedmiotem ich zainteresowania stało się pojęcie zakładu
jako takiego, a nie pojęcie zakładu w konkretnym systemie prawnym. Dlatego
też wszystkie wskazane wyżej opracowania zostały potraktowane jako pewien
program badawczy.
Wydaje się, że monografie wspomnianych badaczy wyczerpały temat,
lecz w przypadku zakładów publicznych wciąż jest o czym dyskutować. Nadal
do wyjaśnienia pozostaje kwestia prawa zakładowego i jego relacji z konstytucyjnym systemem źródeł prawa powszechnie obowiązującego i źródeł prawa
wewnętrznego. Odpowiedzi wymaga pytanie, czy stosunki łączące zakłady
z użytkownikami w dalszym ciągu można zdefiniować za pomocą władztwa
zakładowego. Odnotować należy, iż w stosunkach pomiędzy użytkownikami
a zakładami pojawiła się forma umowy cywilnoprawnej, stąd nowe pytanie
o charakter takiego stosunku. Daje się zauważyć coraz więcej problemów dotyczących zagadnień odpowiedzialności zakładów publicznych i ich pracowników. Coraz większa liczba przedstawicieli nauki prawa administracyjnego
opowiada się za przywróceniem szkołom wyższym charakteru korporacji prawa publicznego, co ma podstawowe znaczenie dla określenia pozycji prawnej studenta. Zastanowić się należy, czym jest osobowość publicznoprawna
i czy da się ją uczynić składową statusu zakładów publicznych, czy osobowość
14
Wstęp
prawna jest dziś − jak chcą niektórzy − konstytutywną cechą zakładów, jaki
charakter mają akty powołujące do życia zakłady publiczne oraz akty prawa
zakładowego i w końcu − czy istnienie zakładów publicznych jest nadal uzasadnione i celowe w warunkach gospodarki rynkowej. Wydaje się, że te powody wystarczą, by ponownie poddać analizie status zakładów publicznych
w Rzeczypospolitej Polskiej.
Zakłady publiczne stanowią instytucje, z usług których destynariusze korzystają stale, mając z nimi do czynienia znacznie częściej niż z organem administracji oraz jego aparatem pomocniczym − urzędem. Choćby z tego względu warto przeanalizować aktualny status zakładów. Rozważania teoretyczne
podjęte przez przedstawicieli nauki prawa administracyjnego co do istoty zakładu publicznego wskazują, że jest to typ jednostki organizacyjnej z jednej
strony nieustannie ewoluujący, a z drugiej strony wewnętrznie zróżnicowany.
Podjęty temat niejednokrotnie będzie wymagał omówienia zagadnień bardzo
szczegółowych. Jedynie ujęcie kompleksowe umożliwi wychwycenie konstytutywnych cech tego faktyczno-prawnego zjawiska.
Niewątpliwie funkcjonowanie zakładów publicznych stwarza potrzebę
wielopłaszczyznowego podejścia, bowiem instytucja ta jest zorganizowana
i działa na podstawie zespołu norm prawnych zaliczanych przede wszystkim
do norm prawa administracyjnego. Niezależnie od tego pojawił się problem
uwzględnienia czynników natury ekonomicznej, politycznej i organizacyjnej.
Nie zmienia to faktu, że zakres pracy mieści się przede wszystkim w sferze prawa administracyjnego, zatem opracowania i aparatura pojęciowa stosowana
w niniejszej publikacji zaczerpnięta jest z tej właśnie gałęzi prawa.
Zasadniczym celem jest dogłębne przeanalizowanie najważniejszych
problemów związanych z funkcjonowaniem zakładów publicznych w Rzeczypospolitej Polskiej, w tym przede wszystkim określenie pojęcia zakładu publicznego, jego istoty, cech, funkcji oraz ogólnych zasad funkcjonowania w XXI
wieku. Zakład publiczny poprzez swoje działania, wypełniając określone przez
prawo funkcje i zadania, jest instytucją państwa wpływającą w sposób fundamentalny na kształt administracji świadczącej w państwie, a na jego funkcjonowanie istotny wpływ wywiera dynamika zmian dokonujących się w prawie.
We wstępie został sformułowany problem badawczy i uzasadnienie potrzeby jego podjęcia. Zagadnienie to sprowadza się do udzielenia odpowiedzi na pytanie o pozycję i status współczesnego zakładu publicznego. Przyjęcie określenia „zakład publiczny” nie jest przypadkowe. Ma na celu przede
wszystkim zwrócenie uwagi na podmioty upoważnione do tworzenia zakładów publicznych i wpływania na ich działalność.
Wstęp
15
Podjęte w pierwszej części rozważania zmierzają do przedstawienia istoty
administracji publicznej i ustalenia podstawowej aparatury pojęciowej związanej z jej strukturą i funkcjonowaniem. Omówiono formy realizowania przez
administrację publiczną zadań, istotę i mechanizm decentralizacji i dekoncentracji, a także ewolucję administracji świadczącej i samej instytucji zakładu.
Owe uwagi zostały potraktowane jako wprowadzenie do problematyki, której
będzie dotyczyć dalsza część opracowania. Celem rozdziału pierwszego jest
wykazanie, iż zakład publiczny pełni kluczową rolę pośród podmiotów wykonujących administrację świadczącą.
W ramach drugiego rozdziału omówione zostały zagadnienia dotyczące
pojęcia i istoty zakładów publicznych. Zamieszczona w tej części opracowania
analiza ma na celu przede wszystkim zaprezentowanie ewolucji pojęcia zakładu publicznego oraz jego współczesne ujęcie, a także określenie miejsca i znaczenia zakładów publicznych w strukturze administracji publicznej. W związku z tym szczególne znaczenie ma skonfrontowanie zakładów publicznych
z przedsiębiorstwami państwowymi, fundacjami i korporacjami. Zasadne wydaje się także przedstawienie w tym miejscu podziałów zakładów publicznych.
Najwięcej miejsca poświęcono ewolucji pojęcia zakładu publicznego. Przemawiała za tym konieczność wyczerpującego przedstawienia dorobku doktryny,
wyjątkowo w tej materii bogatego. Różnorodność definicji świadczy o tym, iż
w nauce prawa administracyjnego poglądy na temat samej istoty zakładu są
rozbieżne. Wynika to każdorazowo ze stosowania innych kryteriów budowy
prawnego pojęcia zakładu lub ich swobodnego, choć celowego, łączenia. Przyczyn takiego stanu rzeczy należy doszukiwać się w fakcie, iż ustawodawca nie
stworzył dla zakładu publicznego szczególnej, jednolitej koncepcji legislacyjnej. Zadaniem badawczym, jakie postawiono w tej części opracowania, było
ustalenie przydatności znanych doktrynie konstrukcji pojęciowych używanych
dotychczas na określenie zakładu i zbadanie preferowanych kryteriów.
W drugim rozdziale zostało zamieszczone rozbudowane uzasadnienie wyboru towarzyszącego zakładowi przymiotnika „publiczny”. Mnogość istniejących definicji nie wyklucza dalszych poszukiwań w tej materii. Dlatego też została podjęto próbę nowego określenia zakładu publicznego, które uwzględniać będzie najczęściej przytaczane konstruktywne elementy tego pojęcia (tj.
wyodrębnienie organizacyjne, określenie celu zakładu oraz wyposażenie go
w prawo nawiązywania stosunków administracyjnoprawnych z użytkownikami), a ponadto − mimo rozmaitości form i typów zakładów publicznych − próba ujęcia ich cech wspólnych w formie wyliczenia.
Podstawowe znaczenie dla przeprowadzanych w pracy rozważań ma analiza aktualnego statusu prawnego zakładów publicznych. Rozważania na ten
16
Wstęp
temat stanowią istotę rozdziału trzeciego. Mając na uwadze fakt, że zagadnień składających się na status zakładów publicznych jest wiele, rozdział ten
jest najobszerniejszy. Ustalenie statusu prawnego zakładów publicznych wymagało m.in. omówienia kwestii usytuowania zakładów w systemie organów
i instytucji państwa oraz działalności zakładów publicznych w kontekście działalności organów państwa. W końcowej części rozdziału została podjęta próba
określenia zakładowych stosunków prawnych, najbardziej charakterystycznych, zachodzących pomiędzy zakładem a jego użytkownikiem (destynariuszem). Punktem wyjścia dla rozważań w tej materii były założenia, że stosunki
łączące organy zakładu z użytkownikami mają charakter swoisty i występują w takim kształcie jedynie w zakładach oraz że zakład publiczny ma wobec
swoich użytkowników uprawnienia zwierzchnie, tzw. władztwo zakładowe.
Złożoność materii zakładowych stosunków prawnych wymaga jednak rozważań nie tylko nad samym władztwem zakładowym, ale również nad aktami
prawa zakładowego, co znajduje rozwinięcie w rozdziale szóstym.
Dla właściwego zrealizowania statusu zakładów i ich roli kluczowe znaczenia ma zagadnienie ich podmiotowości prawnej i osobowości prawnej. Dużo
miejsca w publikacji zajmują rozważania dotyczące pojęcia i konstrukcji osobowości publicznoprawnej, konsekwencje jej normatywnej nieobecności oraz
korzyści płynących z wprowadzenia tej instytucji do systemu prawnego. Nie
można było pominąć także problemu odpowiedzialności zakładów za swoją
działalność, co stanowi zwieńczenie podstawowych rozważań w tym rozdziale. Łączy się to ze szczególnym miejscem, jakie zakłady zajmują w systemie
administracji publicznej.
Usamodzielnienie organizacyjnoprawne wyraża się także w samodzielności finansowej i majątkowej. Każdy zakład publiczny, jako jednostka wyodrębniona pod względem organizacyjnym, musi korzystać z określonych środków
materialnych.
Utworzenie zakładu jest czynnością, która umożliwia wypełnianie funkcji
administracyjnych, a także realizowanie przez obywateli praw w dziedzinach,
które wchodzą w zakres tych funkcji. W rozdziale czwartym została podjęta
próba dokonania klasyfikacji modeli tworzenia zakładów publicznych oraz zakwalifikowania aktów tworzących zakłady.
Równie istotne co tworzenie zakładów jest ich likwidowanie i przekształcanie. Konsekwencje likwidacji ponoszą przede wszystkim destynariusze. Dlatego przewidziane przepisami prawa procedury mają nie tylko ostatecznie
doprowadzić do ustania bytu zakładu publicznego, lecz także zagwarantować
ciągłość udzielania świadczeń danego typu. Także te problemy są przedmiotem rozważań w rozdziale czwartym.
Wstęp
17
Dla właściwego realizowania przez zakłady zadań i dla ich efektywnego
funkcjonowania kluczowe znaczenie ma sposób zarządzania tymi jednostkami. W rozdziale piątym na wstępie omówiono strukturę organów zakładu publicznego wraz z licznymi przykładami.
Podkreślenia wymaga, że charakter działań zakładu publicznego uzasadnia dobór kierownictwa zakładu nie w drodze wyborów, tylko w trybie powołania przez organy nad zakładem zwierzchnie. Należy zwrócić uwagę na
fakt, że kierowanie zakładem publicznym wymaga przede wszystkim operatywności i wiedzy fachowej, a także szerokiej orientacji w problematyce ogólnej, w warunkach i metodach realizacji polityki państwa w danej dziedzinie.
Koncepcja łączenia w rękach jednego organu bezpośredniego zarządu zakładem i wykonywania funkcji administracyjnych, obejmujących całą gałąź administracji, nie została zaakceptowana. Przyjęty podział, przy tendencji do wyposażania organów administracji publicznej w kompetencje bardzo szeroko
zakreślone i tendencji specjalizowania się zakładów, umożliwia poddawanie
wielu zakładów o zbliżonym profilu pod nadzór jednego organu administracji publicznej, co z kolei ułatwia harmonizowanie działalności wielu zakładów
o dopełniającym się charakterze świadczonych usług.
Pomimo dużego zróżnicowania rodzajów i typów organizacyjnych zakładów publicznych możliwe wydaje się wskazanie zasadniczych założeń dotyczących organów zakładów, co także zostało omówione w rozdziale piątym.
Są to: zasada jednoosobowego kierownictwa zakładu, powoływanie organów
kolegialnych o funkcji opiniodawczej lub współdecydowania i udział użytkowników w zarządzaniu sprawami zakładu.
Szczególne znaczenie ma ukazanie relacji oraz całokształtu stosunków
prawnych łączących zakłady z ich destynariuszami. Należytej uwagi wymaga w tym kontekście określenie praw i obowiązków użytkowników zakładów
publicznych. Konsekwencją analizy istoty statusu destynariusza jest ocena
gwarancji przestrzegania podmiotowego prawa obywateli do korzystania z zakładów, zarówno tych o charakterze zewnętrznym, jak i wewnętrznym, dokonana w oparciu o usystematyzowane poglądy przedstawicieli nauki prawa
administracyjnego i judykatury.
Państwo nie rozbudowało swych instytucji społecznych tak szeroko, aby
móc zaspokoić potrzeby wszystkich obywateli. W tej sytuacji dyskusyjna staje
się nie tylko równość, ale i sprawiedliwość rozdziału świadczeń. Jakkolwiek
sprawa ta nie jest uregulowana przepisami prawa, to analiza obowiązującego
stanu prawnego pozwala na sformułowanie ogólnych zasad determinujących
działania zakładów w tym zakresie.
18
Wstęp
W celu wykonywania stawianych przed nimi zadań, zakłady nawiązują,
kształtują i znoszą stosunki prawne z różnymi podmiotami, do których zalicza się przede wszystkim użytkowników zakładu i osoby niebędące użytkownikami, które wykazują zamiar wstąpienia w szeregi użytkowników. W tym
zakresie zakłady wydają akty prawne, określane jako akty zakładowe. Niezależnie od opracowania klasyfikacji aktów prawa zakładowego, szczegółowego
omówienia statutów i regulaminów zakładowych jako źródeł prawa, realizacja
podjętego w tej części pracy zadania badawczego wymaga udzielenia odpowiedzi na pytanie o miejsce i legalność źródeł prawa zakładowego w kontekście i w zgodności ze źródłami konstytucyjnymi w obrębie systemu źródeł prawa. Konstytucja RP z dnia 2 kwietnia 1997 r. jej nie udziela. Analiza tej materii
wymaga oparcia się nie tylko na regulacjach administracyjnoprawnych, lecz
także sięgnięcia do uregulowań konstytucyjnych, uzupełnienia ich poglądami
przedstawicieli nauki prawa administracyjnego oraz orzecznictwem Trybunału Konstytucyjnego.
Organy zakładu publicznego realizują swoje władztwo zakładowe także
przez wydawanie aktów administracyjnych kształtujących sytuację prawną
użytkowników oraz innych osób przebywających na terenie zakładu. W dziedzinie prawa administracyjnego charakter prawny takich aktów budzi wiele
wątpliwości. Kontrowersje wywołuje stosowanie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego do ich wydawania. Niektóre akty zewnętrzne są
określane wprost mianem decyzji, pomimo nieposiadania w pełni formy przewidzianej w art. 107 § 1 K.p.a. Podstawę prawną do wydawania tego typu
aktów stanowią zazwyczaj normy statutowe i normy regulaminów zakładów.
Dlatego w rozdziale siódmym zostały zaprezentowane rozważania badawcze
dotyczące rozdziału poprzedzającego, koncentrując się na decyzji administracyjnej jako prawnej formie działania zakładu publicznego.
Opracowanie ma charakter teoretyczno-prawny. Podstawową metodą
badawczą jest metoda formalno-dogmatyczna. Wykorzystano także metodę
historyczną oraz − w węższym zakresie − metodę prawnoporównawczą.
Ze względu na złożoność prezentowanego zagadnienia zaistniała konieczność objęcia przedmiotem rozważań problemów przede wszystkim z zakresu materialnego prawa administracyjnego, postępowania administracyjnego
oraz − w niezbędnym zakresie − prawa konstytucyjnego, publicznego prawa
gospodarczego oraz finansów publicznych. Zaistniała także potrzeba wkroczenia w sferę prawa cywilnego.
Prezentowane opracowanie opiera się na analizie aktów prawnych oraz
poglądów przedstawicieli nauki prawa administracyjnego. W szerokim zakresie uwzględnione zostało również orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego,
Wstęp
19
Sądu Najwyższego, Naczelnego Sądu Administracyjnego, wojewódzkich sądów administracyjnych oraz rozstrzygnięcia organów administracji publicznej.
***
Pragnę złożyć podziękowania i szczególne wyrazy wdzięczności za życzliwą opiekę naukową oraz wsparcie udzielone przy przygotowywaniu niniejszego opracowania Panu Profesorowi Marianowi Zdybowi, kierownikowi Katedry
Prawa Administracyjnego i Nauki o Administracji WPiA UMCS w Lublinie. Bardzo dziękuję także Panu Profesorowi Jerzemu Stelmasiakowi oraz Pani Profesor Elżbiecie Urze za cenne uwagi i wskazówki.