Ka len da rium zmian pra wnych

81
Anna Krajewska
Kalendarium zmian prawnych
Niniejsza edycja kalendarium obejmuje okres od początku marca do końca czerwca 2010 roku. Przegląd
zmian w prawie i innych wydarzeń prawnych istotnych dla sektora pozarządowego rozpoczniemy od informacji
na temat źródeł finansowania działalności organizacji pożytku publicznego. Następnie zostaną omówione
prace nad wybranymi aktami wykonawczymi, wiążące się z wejściem w życie nowelizacji Ustawy
1
o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie . Kalendarium kończą relacje z wydarzeń dotyczących
nowych rozwiązań prawnych i pomysłów, które mają ułatwić działalność organizacji trzeciego sektora.
Finanse organizacji pozarz¹dowych
W okresie objętym niniejszą edycją Kalendarium zmian prawnych podatnicy (osoby fizyczne)
składali roczne deklaracje podatkowe, w których
mogli wskazać organizację pożytku publicznego, jakiej chcieliby przekazać 1% należnego podatku.
I tym razem nie obyło się bez kontrowersji i problemów. Warto bliżej przyjrzeć się jednemu z takich
problemów, dotyczącemu bezpośrednio kwestii
interpretacji i stosowania obowiązujących przepisów
prawa.
W maju 2010 roku media donosiły o kłopotach
pewnej fundacji, która – według urzędu skarbowego
– utraciła prawo do pozyskiwania środków z alokacji
procentowej, ponieważ nie figurowała w wykazie
POLTAX2. Wypada pokrótce wyjaśnić sedno problemu. Urzędy skarbowe, przed przekazaniem
wpływów z mechanizmu procentowego poszczególnym organizacjom pożytku publicznego (OPP),
sprawdzają poprawność danych dotyczących takich
organizacji właśnie w „słowniku OPP” w komputerowym systemie POLTAX. Jest to system aktualizowany przez Ministerstwo Finansów na podstawie
danych gromadzonych przez Ministerstwo Spra1
wiedliwości. Sytuację dodatkowo komplikuje
okoliczność, że zgodnie z przepisami uprawnione
do pozyskiwania środków z „jednego procenta” są te
OPP, które figurują w wykazie prowadzonym przez
Ministra Pracy i Polityki Społecznej. W wypadku
fundacji, której dotyczył opisywany problem, brakowało niezbędnych danych w systemie POLTAX,
była ona jednak wymieniona w wykazie prowadzonym przez resort pracy i polityki społecznej.
W 2009 roku resort finansów, w odpowiedzi na
protesty organizacji i doniesienia medialne, przesłał
dyrektorom izb skarbowych oświadczenie dotyczące
tego rodzaju sytuacji. Wyjaśnienie w tej kwestii zostało również wydane w lutym 2010 roku. Wynikało
z niego, że nawet jeśli organizacja nie znajduje się
w systemie POLTAX, a figuruje w prowadzonym
przez Ministerstwo Pracy i Polityki Społecznej wykazie OPP uprawnionych do pozyskiwania środków
z mechanizmu procentowego, to przysługuje jej prawo do wpływów z alokacji procentowej (a środki zostaną jej przekazane po aktualizacji „słownika OPP”
w systemie POLTAX, co – warto dodać – nie powinno mieć wpływu na terminowość przelewu). Zgodnie z oświadczeniem ministerstwa, „jeśli pracownik
urzędu skarbowego otrzyma zeznanie, na którym
DzU 2003, nr 97, poz. 873.
G. Makowski: Co ma dostęp do informacji publicznej do 1 proc. i co z tego wynika?, tekst informacyjny z 2 czerwca 2010 r.,
opublikowany na stronie: http://www.isp.org.pl/kompas [dostęp: 14 lipca 2010 r.].
2
82
nr
21
–
lato
2010
podatnik wskazał OPP nie figurującą w tzw. słowniku OPP systemu komputerowego POLTAX, powinien sprawdzić, czy organizacja ta figuruje w Wykazie organizacji pożytku publicznego uprawnionych do
uzyskania środków z 1 proc. podatku wg stanu na
dzień 3 lutego 2010 r. prowadzonym przez MPiPS.
Jeśli tak, pracownik US powinien przyjąć takie zeznanie, gdyż wykaz ten jest wiążącym źródłem informacji o OPP, nadrzędnym także w stosunku do systemu POLTAX”3.
Gdy opisywanej fundacji odmówiono prawa
do środków z alokacji procentowej, zażądała ona od
Ministerstwa Finansów udostępnienia (w trybie
Ustawy o dostępie do informacji publicznej4) informacji na temat wszystkich figurujących w systemie
POLTAX organizacji pożytku publicznego, których
dane resort zaktualizował w pierwszym kwartale
2009 roku. Minister Finansów odmówił udostępnienia danych, argumentując, że żądana przez fundację
informacja stanowi informację publiczną przetworzoną. Fundacja musiałaby zatem wskazać interes
publiczny, który uzasadniałby udostępnienie jej tego
rodzaju informacji. Fundacja „uzupełniła swój
wniosek, argumentując, że jego realizacja przyczyni
się do polepszenia «funkcjonowania i usprawnienia
działania państwa w zakresie procedury przekazywania organizacjom pożytku publicznego 1% podatku», nadmieniając jednocześnie, że sama padła
ofiarą braków w systemie POLTAX. Jeden procent
ma, bądź co bądź, służyć realizacji idei pożytku publicznego. Jednak zdaniem resortu to uzasadnienie
okazało się niewystarczające, a fundacja wykazała
jedynie swój własny interes”5.
Kolejne odwołania od odmownych decyzji resortu nie przyniosły skutku, sprawa trafiła więc ostatecznie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Fundacja wskazała między innymi, że chociaż
„przepisy podatkowe umożliwiają przekazywanie
przez obywateli 1% swojego podatku na rzecz organizacji pożytku publicznego [...]”, w „praktyce prawo to zostało poważnie ograniczone, co przyznało
samo Ministerstwo Finansów [...], uznając działania
3
urzędów skarbowych, zmierzające do zmiany przez
podatników decyzji w zakresie przekazania 1% podatku, za bezprawne. W efekcie tych wadliwych
działań część podatników wybrało inną organizację
pożytku publicznego niż ta, którą wskazali pierwotnie [...]. Inni w ogóle zrezygnowali z przekazania
1% podatku jakiejkolwiek organizacji”6.
Wojewódzki Sąd Administracyjny uchylił decyzję Ministra Finansów. W uzasadnieniu orzeczenia wskazano, że w rezultacie wadliwie działających
procedur pozbawiono część podatników prawa do
przekazania 1% należności podatkowej wybranej
przez nich organizacji, co już samo w sobie stanowiło powód, żeby udostępnić dane, jakich zażądała
fundacja. Sąd uznał również, że fundacja występowała w interesie publicznym. Wojewódzki Sąd
Administracyjny wskazał ponadto, że fundacja
„z definicji” działa w interesie społecznym. Trzeba
wziąć pod uwagę „cele statutowe organizacji pożytku publicznego, które są w szczególności zwrócone
na realizację zadań społecznych (społecznie pożytecznych) i znaczenie, jakie dla budżetów takich organizacji ma otrzymanie dotacji z 1% podatku, które to
budżety przeznaczane są na realizację społecznie
użytecznych celów”. Z powyższego „wyraźnie wynika, iż cele statutowe tych organizacji i co za tym idzie
interes Fundacji w uzyskaniu żądanej informacji
publicznej, pokrywa się z interesem publicznym.
Stąd też twierdzenie Ministerstwa Finansów, iż strona wykazała jedynie interes własny, a nie publiczny,
nie jest uprawnione [...]”7.
Wyrok sądu przyniósł jednoznaczne rozstrzygnięcie wątpliwości, jakie pojawiały się wokół kwestii
uprawnienia do korzystania z alokacji procentowej.
„Prosty kazus małej, lokalnej organizacji, która
chciała odzyskać należny jej 1 proc., sprawdzając,
czy figuruje w wykazie POLTAX, uświadamia nam
istotę prawa do przekazania części podatku na realizację działań społecznie użytecznych, rolę fundacji
jako realizatorów interesu publicznego oraz wagę
prawa dostępu do informacji publicznej”8.
Zob. Wyjaśnienia Ministerstwa Finansów z 11 lutego 2010 r. w sprawie przekazywania 1 proc. podatku na organizacje pożytku
publicznego – http://www.rp.pl/artykul/55799,434182.html [dostęp: 14 lipca 2010 r.].
4 DzU 2001, nr 112, poz. 1198.
5 G. Makowski: Co ma dostęp do informacji publicznej, op. cit.
6 Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 kwietnia 2010 r., sygn. II SA/Wa 1674/09.
7 Ibidem.
8 G. Makowski: Co ma dostęp do informacji publicznej, op. cit.
Anna Krajewska
Kalendarium zmian prawnych
W okresie objętym niniejszą edycją kalendarium pojawiła się jeszcze jedna kwestia dotycząca
mechanizmu „jednego procenta”. Chodzi o pomysły na zwiększenie stawki podatku dochodowego od osób fizycznych przekazywanego organizacjom pożytku publicznego. W lutym 2010 roku
z interpelacją w tej sprawie zwrócił się do Ministra
Finansów poseł Waldemar Andzel. Pytanie posła
dotyczyło możliwości podniesienia stawki alokacji
procentowej do 1,5%. Argumentował on, że środki
pochodzące z mechanizmu procentowego są z roku
na rok coraz większe, a jednocześnie organizacje
wykorzystują je lepiej i efektywniej niż administracja publiczna, „gdzie dużą część pochłaniała
obsługa tejże administracji”9. Poseł wskazywał także, że stawkę 1,5% stosują z powodzeniem państwa
mniej zamożne niż Polska – na przykład Czechy
czy Węgry.
W odpowiedzi na interpelację poselską podsekretarz stanu Maciej Grabowski wyjaśnił, że w resorcie nie są prowadzone żadne prace legislacyjne
zmierzające w kierunku zwiększenia alokacji procentowej do 1,5%. Przedstawiciel ministerstwa
wskazywał, że – odkąd uproszczono mechanizm
dokonywania alokacji przez przeniesienie obowiązku przekazania środków z podatnika na naczelnika urzędu skarbowego – wpływy z „jednego procenta” znacznie się zwiększyły. Jak jednak dodawał,
„nie zmienia to faktu, iż nadal – mimo zmiany mechanizmu alokacji 1% i rozszerzenia kręgu «darczyńców» – znacząca większość podatników (około 70%)
nie decyduje się na przekazanie 1% podatku na
rzecz organizacji pożytku publicznego”10. Przeszkodą w zwiększaniu wysokości środków przekazywanych w ramach mechanizmu procentowego nie
są zatem przepisy prawa, ale niechęć lub niewiedza
podatników. Dlatego też – w opinii resortu – należy
skupić się na propagowaniu idei „jednego procenta”,
nie zaś na zwiększaniu stawki alokacji.
Warto jednak zauważyć, że ministerstwo nie
wyjaśniło, dlaczego oba te kierunki działań – zmia9
ny w prawie i działania edukacyjne – nie mogłyby
iść w parze. „Nie uzyskujemy w rezultacie informacji, czemu zwiększenie wysiłków na rzecz promocji
idei przekazywania części podatku na rzecz OPP
nie może być podjęte razem z podwyższeniem stawki procentowej możliwego do przekazania podatku. Ponieważ w odpowiedzi MF nie kwestionuje
się, iż OPP znacznie efektywniej od administracji
publicznej wykorzystują pochodzące od podatników środki, można uznać, że podjęcie obydwu rodzajów działań odbyłoby się z pożytkiem dla beneficjantów działań statutowych poszczególnych
OPP”11.
Nieprzychylne wobec pomysłu zwiększenia
stawki alokacji procentowej stanowisko resortu finansów nie zniechęciło jednak posłów. W marcu
2010 roku media informowały, że Sejm postanowił
kontynuować prace nad projektem Ustawy o zmianie
ustawy o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie oraz Ustawy o podatku dochodowym od osób
fizycznych12. Komisja Finansów Publicznych zdecydowała, że projekt zakładający zwiększenie stawki
alokacji procentowej do 2% zostanie skierowany do
podkomisji. W czasie, kiedy powstawała niniejsza
edycja kalendarium, sprawie nowelizacji nie nadano
jeszcze dalszego biegu.
W czerwcu 2010 roku pojawił się akt prawny,
który rozwiązuje jeden z problemów, z jakimi borykały się organizacje charytatywne. W Dzienniku
Ustaw zostało opublikowane rozporządzenie Ministra Finansów z 2 czerwca 2010 roku zmieniające
rozporządzenie w sprawie wykonania niektórych
przepisów Ustawy o podatku od towarów i usług13.
Wprowadza ono, od dawna postulowane przez organizacje pozarządowe, zwolnienie z podatku VAT
esemesów przesyłanych na cele dobroczynne. Przez
długi czas postulaty trzeciego sektora były odrzucane przez resort finansów – przedstawiciele ministerstwa argumentowali, że zwolnienie z podatku VAT
usługi telekomunikacyjnej, jaką jest przesyłanie wiadomości tekstowych, byłoby sprzeczne z VI dyrek-
Interpelacja nr 14 709.
Odpowiedź podsekretarza stanu w Ministerstwie Finansów – z upoważnienia ministra – na interpelację nr 14 709 w sprawie
podwyższenia do 1,5% obecnie obowiązującego 1% podatku dochodowego od osób fizycznych przekazywanego organizacjom
pożytku publicznego.
11 F. Pazderski: 1,5% podatku dochodowego od osób fizycznych dla organizacji pożytku publicznego?, tekst informacyjny z 10 maja 2010 r.,
opublikowany na stronie: http://www.isp.org.pl/kompas [dostęp: 14 lipca 2010 r.].
12 Druk sejmowy nr 463.
13 DzU 2010, nr 96, poz. 623.
10
83
84
nr
21
–
lato
2010
tywą VAT Rady Unii Europejskiej14. Eksperci z zakresu prawa podatkowego podsuwali resortowi
pomysły rozmaitych rozwiązań, które – nie naruszając wspomnianej dyrektywy – pozwalałyby
usunąć problem opodatkowania charytatywnych
esemesów. W bieżącym roku Ministerstwo Finansów przygotowało odpowiednie przepisy15.
Przypomnijmy, że pierwszy projekt rozporządzenia został zaprezentowany przez resort finansów w lutym 2010 roku. Zakładał on zwolnienie
esemesów z podatku VAT po spełnieniu przez obie
zainteresowane strony – operatora i organizację pożytku publicznego – wielu warunków. Między innymi chodziło o wymaganie zawarcia pisemnej umowy z organizacją pożytku publicznego przez
świadczącego usługę i przekazania jej do właściwego urzędu skarbowego, dostarczenia operatorowi
przez organizację kopii pozwolenia na przeprowadzenie zbiórki publicznej zrealizowanej w formie
esemesowej oraz przekazania na rzecz organizacji
pożytku publicznego całej kwoty wpływów uzyskanych z esemesów w terminie 45 dni od zakończenia
okresu, w którym powstał obowiązek podatkowy.
Operatorowi miało przysługiwać prawo do zwrotu
podatku naliczonego związanego z usługą przesyłania charytatywnych esemesów.
Rozwiązania proponowane na gruncie pierwszej wersji projektu okazały się jednak problematyczne. Zostały one skrytykowane przez Radę Działalności Pożytku Publicznego, która wskazała, że
rozporządzenie w zaproponowanym kształcie
mogłoby być zakwestionowane przez Unię Europejską. Na gruncie przepisów prawa europejskiego
niedopuszczalne jest bowiem zwolnienie z podatku
VAT usługi telekomunikacyjnej. Co więcej, rozporządzenie mogłoby też – w opinii Rady Działalności Pożytku Publicznego – być uznane za niekonstytucyjne. Godziłoby ono w zasadę równego
traktowania organizacji pozarządowych w dostępie
do wszelkich form pozyskiwania funduszy od darczyńców indywidualnych. Zwolnione z podatku
VAT byłyby bowiem tylko esemesy wysyłane w ramach akcji charytatywnych prowadzonych przez
podmioty mające status organizacji pożytku publicz14
nego. Wątpliwości co do konstytucyjności rozporządzenia mogłyby z kolei zniechęcać operatorów
telefonii komórkowych do włączania się w przedsięwzięcia dobroczynne – regulacja nie przyniosłaby
więc spodziewanych rezultatów.
Rozporządzenie wydane 2 czerwca 2010 roku
wprowadza częściowo zmodyfikowane rozwiązanie16, które zbliża się do popieranej przez Radę
Działalności Pożytku Publicznego propozycji, jaką
postulowała zawiązana przez największe polskie organizacje charytatywne koalicja „SMS bez VAT”.
Jak przewiduje dodany ust. 8 rozporządzenia, zwolnienie z podatku VAT „stosuje się do kwoty należnej
z tytułu wykonywanych usług o podwyższonej
opłacie, w części przekraczającej kwotę zatrzymywaną przez dostawcę usługi”. Oznacza to, że ta
część wpływów z esemesów wysyłanych w ramach
akcji charytatywnej, która zostanie przekazana organizacji pożytku publicznego, nie będzie podlegała
opodatkowaniu.
Możliwość skorzystania ze zwolnienia jest jednak obwarowana kilkoma warunkami, wyliczonymi
w ust. 7 rozporządzenia. Operator i organizacja pożytku publicznego będą musieli zawrzeć pisemną
umowę dotyczącą przekazania tej organizacji środków uzyskanych w ramach zbiórki esemesowej
(w części przekraczającej kwotę zatrzymywaną
przez dostawcę usługi). W umowie trzeba będzie
podać numer (lub numery) wykorzystywany do
świadczenia usługi o podwyższonej opłacie, okres,
w którym numer (lub numery) będzie udostępniony
na potrzeby zbiórki publicznej, oraz cenę jednostkową usługi, ze wskazaniem kwoty zatrzymywanej
przez operatora. Operator będzie musiał dysponować kopią pozwolenia na przeprowadzenie przez
organizację pożytku publicznego zbiórki publicznej, uzyskanego zgodnie z przepisami o zbiórkach
publicznych. Kwota otrzymana za wykonane usługi
(z wyjątkiem jej części zatrzymywanej przez dostawcę usługi) ma być przekazana na rachunek bankowy organizacji pożytku publicznego w terminie
45 dni od końca miesiąca, w którym dostawca usługi
otrzymał tę kwotę. W fakturach za usługi telekomunikacyjne będzie wyszczególniana liczba zrealizo-
77/388/EEC.
Zob. A. Krajewska: Jak rozwiązać problem podatku VAT od charytatywnych sms-ów?, tekst informacyjny z 18 marca 2010 r.,
opublikowany na stronie: http://www.isp.org.pl/kompas [dostęp: 14 lipca 2010 r.].
16 Eadem: Charytatywne sms-y od sierpnia bez podatku VAT, tekst informacyjny z 16 czerwca 2010 r., opublikowany na stronie:
http://www.isp.org.pl/kompas [dostęp: 14 lipca 2010 r.].
15
Anna Krajewska
Kalendarium zmian prawnych
wanych połączeń i wartość tych usług z uwzględnieniem kwot, które mają być przekazane organizacji
pożytku publicznego, i kwot zatrzymywanych przez
dostawcę usługi. Nabywcy usługi nie będą otrzymywali w zamian innego świadczenia – w tym również
w formie prawa do udziału w losowaniu nagród.
Organizacja pożytku publicznego nie będzie dokonywać żadnych świadczeń na rzecz dostawcy usługi
z tytułu zawarcia umowy (z wyjątkiem informowania o jego udziale w zbiórce publicznej i przekazywania danych z tym związanych, w tym o wysokości
kwoty zatrzymywanej przez operatora).
Rozporządzenie wchodzi w życie 4 sierpnia
2010 roku.
Nowelizacja Ustawy o dzia³alnoœci
po¿ytku publicznego i o wolontariacie
– nowe akty wykonawcze
Przepisy uchwalonej 22 stycznia 2010 roku nowelizacji Ustawy o działalności pożytku publicznego
i o wolontariacie (UDPP)17 weszły w życie 12 marca
2010 roku. Jeszcze zimą rozpoczęły się prace nad
aktami wykonawczymi do znowelizowanej ustawy.
Poniżej pokrótce omówimy dwa z nich: projekt rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej
dotyczącego wzoru oferty realizacji zadania publicznego, wzoru umowy o wykonanie zadania i wzoru
sprawozdania z wykonania tego zadania18 oraz
projekt rozporządzenia Krajowej Rady Radiofonii
i Telewizji (przygotowanego w porozumieniu
z Ministrem Pracy i Polityki Społecznej) w sprawie
trybu postępowania związanego z nieodpłatnym
informowaniem w programach publicznej radiofonii i telewizji o prowadzonej przez organizacje pożytku publicznego nieodpłatnej działalności pożytku publicznego19.
Nad pierwszym z wymienionych projektów
pracował zespół składający się z przedstawicieli organizacji pozarządowych i jednostek samorządu
terytorialnego skupionych w Radzie Działalności
17
Pożytku Publicznego oraz reprezentantów Departamentu Pożytku Publicznego Ministerstwa Pracy
i Polityki Społecznej20. Projektowany akt wykonawczy służy wdrożeniu nowych reguł dotyczących
konkursu ofert przewidzianych w nowelizacji
UDPP, w tym uwzględnieniu możliwości składania
oferty wspólnej. Przypomnijmy również, że przepisy
nowelizacji ujednoliciły tryb zlecania organizacjom
pozarządowym zadań z zakresu pomocy społecznej
oraz wykonywania usług rynku pracy lub usług i instrumentów rynku pracy z trybem zapisanym
w UDPP, a stosowanym w innych obszarach sfery
zadań publicznych. W konsekwencji ujednolicenia
wymagają także wzory ofert, umów i sprawozdań.
Warto zwrócić uwagę na jedną z kontrowersyjnych kwestii, jaka pojawiła się w toku prac nad projektem rozporządzenia. Problem ten dobrze ilustruje trudności, jakie występują przy przekładaniu
ideologicznych rozwiązań ustawowych na język
przepisów wykonawczych, i kłopoty, które wynikają
w praktyce. Żywe dyskusje dotyczyły fragmentu
wzoru oferty, w którym startująca w konkursie organizacja miałaby zadeklarować – w ramach przewidywanych źródeł finansowania zadania, jakie ma
być zlecone – swój wkład niefinansowy w realizację
zadania, a więc wkład osobowy (pracę wolontariuszy
czy pracę społeczną członków), wkład rzeczowy
i „inny wkład niefinansowy”21.
W trakcie prac zauważono, że najwięcej problemów przysporzy organizacjom szacowanie
– a następnie rozliczanie – wkładu osobowego.
Kłopotliwe dla organizacji może się okazać wyliczenie liczby godzin pracy wolontariackiej i jej odpowiednie udokumentowanie. Nałoży to dodatkowe
obowiązki na podmioty realizujące zlecone zadania,
a także przysporzy pracy organom administracji,
które będą musiały skontrolować działalność organizacji również pod tym kątem. Wyeksponowanie
„wkładu osobowego” jako jednego z najistotniejszych kryteriów uwzględnianych przy ocenie ofert
konkursowych może okazać się korzystne dla
DzU 2010, nr 28, poz. 146.
Projekt rozporządzenia jest dostępny w Biuletynie Informacji Publicznej Ministerstwa Pracy i Polityki Społecznej – http://www.
mpips.gov.pl/bip/index.php?idkat=2437 [dostęp: 14 lipca 2010 r.].
19 Projekt rozporządzenia jest dostępny w Biuletynie Informacji Publicznej Ministerstwa Pracy i Polityki Społecznej – http://www.
mpips.gov.pl/bip/index.php?idkat=2454 [dostęp: 14 lipca 2010 r.].
20 Zob. A. Krajewska: Co nowego w rozporządzeniach do nowej UDPP?, tekst informacyjny z 30 grudnia 2009 r., opublikowany na
stronie: http://www.isp.org.pl/kompas [dostęp: 14 lipca 2010 r.].
21 Ibidem.
18
85
86
nr
21
–
lato
2010
sprofesjonalizowanych podmiotów i doprowadzić
w rezultacie do marginalizacji organizacji działających bardziej spontanicznie, w mniej profesjonalnej formule. Pojawia się więc istotna wątpliwość,
dotycząca tego, czy rzeczywiście sprofesjonalizowane organizacje powinny być preferowane przy zlecaniu zadań publicznych.
Z drugiej strony, warto jednak pamiętać, że
w toku prac nad projektem nowelizacji UDPP to właśnie przedstawiciele środowiska pozarządowego postulowali, aby wkład pracy wolontariackiej i społecznikowskiej znalazł się wśród kryteriów oceny ofert
konkursowych w art. 15 znowelizowanej ustawy.
Praca wolontariuszy i praca społeczna członków stanowi o potencjale organizacji, dlatego też pominięcie tego aspektu byłoby niekorzystne dla podmiotów
o dużym zapleczu społecznikowskim, a szczupłych
zasobach finansowych.
Drugi spośród projektowanych aktów wykonawczych wymagających wzmianki dotyczy dostępu
organizacji pożytku publicznego do mediów – publicznej telewizji i publicznego radia22. Na mocy nowelizacji UDPP dokonała się zmiana art. 23a Ustawy o radiofonii i telewizji23, który zobowiązuje
Krajową Radę Radiofonii i Telewizji do określenia
w rozporządzeniu trybu udostępniania OPP czasu antenowego w publicznym radiu i telewizji, z uwzględnieniem różnorodności realizowanych przez organizacje zadań publicznych wynikających z UDPP i ich
znaczenia dla społeczności.
Przepisy projektu rozporządzenia przewidują,
że informacje na temat nieodpłatnej działalności pożytku publicznego prowadzonej przez organizacje
będą rozpowszechniane w programach ogólnokrajowych Telewizji Polskiej SA i Polskiego Radia SA
przez nie mniej niż 20 minut w okresie 1 miesiąca
oraz w programach regionalnych Telewizji Polskiej
i spółek radiofonii regionalnej – przez nie mniej niż
30 minut w okresie 1 miesiąca. Jak wynika z par. 4
projektu, do czasu rozpowszechniania tych informacji wlicza się również wszystkie informacje dotyczące
nieodpłatnej działalności pożytku publicznego prowadzonej przez OPP prezentowane w audycjach lub
innych przekazach. Projektowane rozporządzenie
nałoży na jednostki publicznej telewizji i radiofonii
22
powinność składania Krajowej Radzie Radiofonii
i Telewizji kwartalnych sprawozdań z realizacji obowiązków przewidzianych na gruncie jego przepisów.
Projekt rozporządzenia został poddany konsultacjom społecznym. Sektor pozarządowy nie zaangażował się jednak znacznie w ten proces – uwagi
zgłosiło zaledwie kilka organizacji. Przedstawione
postulaty dotyczyły przede wszystkim doprecyzowania wymiaru czasu nadawania audycji, w których
będą emitowane informacje o nieodpłatnej działalności organizacji pożytku publicznego. Wskazywano, że przewidziany w przepisach projektu rozporządzenia czas jest zbyt krótki. Projekt nie określa
też, kto miałby decydować o porze emisji audycji.
Przedstawiciele organizacji zgłaszali w związku
z tym obawy, że programy o działalności OPP
mogłyby być nadawane w godzinach najniższej
oglądalności, co mijałoby się z celem ich prezentowania. Problemem może się również okazać możliwość zaliczenia do czasu rozpowszechniania audycji wszystkich informacji dotyczących nieodpłatnej
działalności organizacji pożytku publicznego. W takiej sytuacji – jak wskazywali reprezentanci środowiska pozarządowego – wszystkie wzmianki
związane z działalnością OPP przedstawiane na
przykład w programach informacyjnych mogłyby
wliczać się do przewidzianego limitu czasowego
i całkowicie go wyczerpywać.
Inne istotne uwagi dotyczyły zagadnienia
przyznawania dostępu OPP do zamieszczania informacji w telewizji i radiu. Projektowane rozporządzenie w żaden sposób nie reguluje tego problemu, co stwarza ryzyko, że decyzje tego rodzaju
mogą być podejmowane uznaniowo. Organizacji
pożytku publicznego jest obecnie ponad 7 tysięcy
i liczba ta systematycznie rośnie. Niemożliwe jest zatem – co oczywiste – przyznanie im dostępu do telewizyjnego i radiowego czasu antenowego na zasadzie równości. Kryteria, które o tym dostępie będą
przesądzać, powinny być jednak z góry określone,
przejrzyste i znane organizacjom. Uregulowanie ich
będzie trudnym – i delikatnym – przedsięwzięciem.
Projektowane przepisy – jak obawiają się niektórzy
przedstawiciele trzeciego sektora – gdyby wprowadzić je w życie w obecnym kształcie, mogłyby wręcz
Zob. A. Krajewska: Trwają prace nad rozporządzeniem regulującym dostęp OPP do publicznej radiofonii i telewizji, tekst informacyjny
z 31 maja 2010 r., opublikowany na stronie: http://www.isp.org.pl [dostęp: 14 lipca 2010 r.].
23 Tekst nowelizowanej ustawy – por. DzU 1993, nr 7, poz. 34 ze zm.
Anna Krajewska
Kalendarium zmian prawnych
pogorszyć sytuację organizacji pozarządowych
w zakresie ich obecności w publicznych mediach.
Dodajmy, że równolegle toczą się również prace
nad innymi aktami wykonawczymi do znowelizowanej UDPP – nad rozporządzeniem Ministra Pracy
i Polityki Społecznej w sprawie sprawozdania merytorycznego z działalności organizacji pożytku publicznego oraz nad wydanym przez ten sam organ rozporządzeniem w sprawie przeprowadzania kontroli
organizacji pożytku publicznego24. Zgodnie z przepisami ostatniego projektu, organizacje miałyby być
„poddawane inspekcjom zarówno według planów
rocznych, jak i doraźnie w wyniku skarg i wniosków.
Nowe przepisy wykonawcze dotyczące wykonywania kontroli umożliwią też między innymi zlecanie
przeprowadzenia czynności kontrolnych wojewodzie. Uregulowana zostanie również kwestia dokumentowania kontroli i tryb odwoławczy. Ustalenie
zasad kontroli w formie rozporządzenia podniesie
rangę tych czynności i spowoduje, że rezultaty kontroli będą egzekwowane skuteczniej”25.
Inne zmiany w prawie
dotycz¹cym sektora pozarz¹dowego
W marcu 2010 roku pojawiły się zapowiedzi
rychłego uruchomienia systemu informacji o rządowym procesie legislacyjnym, który powinien zainteresować organizacje pozarządowe zajmujące się
analizą procesu tworzenia prawa26. System będzie
formą platformy internetowej, na której będą umieszczane informacje umożliwiające każdemu prześledzenie wszystkich stadiów rządowego procesu
legislacyjnego27. W systemie mają być publikowane
projekty ustaw z elektronicznymi metryczkami.
Dzięki zamieszczanym na bieżąco informacjom będzie można śledzić poszczególne etapy prac nad
założeniami do projektów ustaw, projektami ustaw
i rozporządzeń Rady Ministrów oraz rozporządzeń
Prezesa Rady Ministrów. Administratorem systemu
będzie Rządowe Centrum Legislacji. Platforma
24
służąca zwiększeniu przejrzystości procesu tworzenia prawa miała się już pojawić w 2009 roku, ale
prace nad nią się przeciągnęły. Do połowy marca
2010 roku Rządowe Centrum Legislacji zbierało
uwagi i sugestie na temat planowanego systemu.
W systemie informacji o rządowym procesie
legislacyjnym będą zamieszczane informacje dotyczące wszystkich poprawek, jakie pojawią się
w przepisach projektów na poszczególnych etapach
prac legislacyjnych – od momentu przekazania projektu do konsultacji społecznych i uzgodnień międzyresortowych aż do przyjęcia projektu przez Radę
Ministrów. Na platformie mają być publikowane
także opinie i komentarze ekspertów Rady Legislacyjnej. Wszystkie te informacje będą ułożone
w porządku chronologicznym. Organy administracji rządowej odpowiedzialne za poszczególne etapy
prac nad projektami będą miały obowiązek systematycznie aktualizować dane wprowadzane do systemu. Będzie mógł je pobrać każdy zainteresowany, korzystając ze zwykłej przeglądarki internetowej, dzięki czemu staną się one powszechnie
dostępne.
Treści zamieszczane na nowej platformie pozwolą organizacjom śledzić kolejne fazy prac nad
interesującymi je aktami prawnymi. Aktualizowane
na bieżąco opisy powinny ułatwić włączanie się
w konsultacje społeczne i otrzymywanie zwrotnych
informacji na temat tego, które uwagi zostały uwzględnione, a które odrzucone. Jak ujmują to komentatorzy, powstanie systemu uniemożliwi pojawianie
się „cichych zmian w projektach”. Publikowane
w nim informacje pozwolą nie tylko ustalić treść poszczególnych poprawek nanoszonych na projekty
oraz ich aktualne brzmienie, ale także stwierdzić,
kto i dlaczego te zmiany wprowadził. Zwiększenie
przejrzystości rządowego procesu legislacyjnego
może z kolei zachęcić organizacje do włączania się
w tworzenie prawa dzięki zwiększeniu poczucia
kontroli nad jego poszczególnymi etapami28. Dodajmy jednak, że – mimo zapowiadanego na czerwiec
Oba projekty są dostępne w Biuletynie Informacji Publicznej Ministerstwa Pracy i Polityki Społecznej – http://www.
mpips.gov.pl/bip/index.php?idkat=1621 [dostęp: 14 lipca 2010 r.].
25 G. Makowski: Trwają prace nad przepisami wykonawczymi do UDPP, tekst informacyjny z 30 kwietnia 2010 r., opublikowany na
stronie: http://www.isp.org.pl/kompas [dostęp: 14 lipca 2010 r.].
26 A. Krajewska: Tworzenie prawa będzie bardziej przejrzyste, tekst informacyjny z 31 marca 2010 r., opublikowany na stronie:
http://www.isp.org.pl/kompas [dostęp: 14 lipca 2010 r.].
27 Informacje na temat projektowanego systemu można znaleźć na stronie Rządowego Centrum Legislacji – http://www.
rcl.gov.pl/index.php?option=com_content&view=article&id=81&Itemid=60 [dostęp: 14 lipca 2010 r.].
28 A. Krajewska: Tworzenie prawa będzie bardziej przejrzyste, op. cit.
87
88
nr
21
–
lato
2010
2010 roku uruchomienia platformy – jeszcze na
początku lipca nie zaczęła ona funkcjonować.
W okresie objętym niniejszą edycją kalendarium toczyły się również prace nad założeniami do
projektu ustawy o bezpłatnej pomocy prawnej29.
Obecnie trwające prace to kolejna próba całościowego uregulowania nieodpłatnych usług prawniczych.
W 2005 roku projekt ustawy przedstawił ówczesny
Minister Sprawiedliwości Andrzej Kalwas, a na początku 2007 roku kierowany przez Zbigniewa Ziobrę resort sprawiedliwości zaprezentował kolejną
wersję projektu. W systemie bezpłatnej pomocy
prawnej przewidzianym w projekcie z 2007 roku
wydatną rolę miały odgrywać organizacje pozarządowe. Obietnica przygotowania ustawy o bezpłatnej pomocy prawnej pojawiła się także w początkach działalności gabinetu Donalda Tuska,
choć projekt ten nie znalazł się na liście priorytetów
rządu. W sierpniu 2009 roku w Biuletynie Informacji Publicznej resortu sprawiedliwości zostały opublikowane założenia do projektu ustawy regulującej
problem darmowych usług prawniczych. W marcu
2010 roku „Gazeta Prawna” zaprezentowała
przegląd najnowszych rozwiązań w zakresie przygotowywanego systemu30.
Jak czytamy w założeniach do projektu: „Projekt założeń dotyczy informacji prawnej polegającej
na udzielaniu informacji o treści obowiązującego
prawa, o prawach i obowiązkach wynikających z obowiązujących regulacji prawnych, o instytucjach
właściwych do załatwienia sprawy oraz trybie postępowania. Drugim elementem systemu będzie pomoc prawna w postaci porady prawnej, sporządzenia pisma procesowego lub innego pisma do sądu,
organu administracji publicznej lub do innego podmiotu, która będzie mogła być udzielona zanim
sprawa będzie rozpoznawana przez sąd lub organ
administracji publicznej, jak i pomoc prawna w postaci zapewnienia reprezentacji osób fizycznych
przez profesjonalnych pełnomocników w postępowaniu przed organem administracji państwowej lub
samorządowej”31.
29
W założeniach projektu przewidziano utworzenie sieci ośrodków pomocy prawnej, które mają
powstać w każdym województwie. Przy Ministrze
Sprawiedliwości będzie funkcjonować Centrum
Pomocy Prawnej z własną etatową kadrą. Do zadań
dyrektora centrum ma należeć potwierdzanie przydzielenia nieodpłatnej pomocy albo jej cofnięcie
oraz wydawanie decyzji o wynagrodzenia prawników, z których pomocy korzystał beneficjant. Dyrektor centrum miałby składać sprawozdania z jego
działalności Radzie Pomocy Prawnej. Rada będzie
nowym organem, którego rolą byłoby ustalanie standardów udzielania pomocy prawnej oraz monitorowanie działania systemu.
W ośrodkach pomocy prawnej funkcjonujących jako wojewódzkie ekspozytury centrum
powstaną punkty informacyjne, w których klienci
będą mogli poznać adresy prawników świadczących
bezpłatną pomoc prawną, dowiedzieć się, jaki jest
zakres udzielanej przez nich pomocy, oraz uzyskać
formularz wniosku o przyznanie darmowej pomocy
prawnej. Zadaniem ośrodków będzie także wypłacanie wynagrodzenia prawnikom świadczącym usługi
w ramach systemu. Problem wysokości tych wynagrodzeń jest jednym z istotniejszych zagadnień,
jakie musi rozwiązać projektodawca. Jeśli stawki
będą zbyt niskie, uczestniczenie w systemie może
okazać się nieatrakcyjne dla prawników, co w praktyce przesądziłoby o fiasku systemu.
Prawo do skorzystania z informacji prawnej
będą miały wszystkie osoby fizyczne. Z kolei z wnioskiem o udzielenie nieodpłatnej pomocy prawnej
klienci będą się zwracać do adwokata lub radcy prawnego, który oceni, czy wnioskodawcy przysługuje prawo do darmowej pomocy. Decyzję o jej przyznaniu
będzie potwierdzał ośrodek pomocy prawnej. Ma
być ona udzielana osobom o najniższych dochodach,
które nabyły prawo do zasiłku z pomocy społecznej.
Kryterium przyznawania nieodpłatnej pomocy
jest jednym z najbardziej kontrowersyjnych punktów
założeń do projektu ustawy. Jak wskazują komentatorzy32, powinno być ono określone szerzej – jako „niski
Zob. eadem: Ciąg dalszy prac nad założeniami projektu ustawy o bezpłatnej pomocy prawnej, tekst informacyjny z 1 kwietnia 2010 r.,
opublikowany na stronie: http://www.isp.org.pl/kompas [dostęp: 14 lipca 2010 r.].
30 K. Żaczkiewicz: Porady prawne tylko dla ubogich, informacje dla każdego, „Dziennik Gazeta Prawna”, 22 marca 2010 r.
31 Założenia do projektu ustawy o nieodpłatnej pozasądowej pomocy prawnej i informacji prawnej dla osób fizycznych są dostępne
w Biuletynie Informacji Publicznej Ministerstwa Sprawiedliwości – http://bip.ms.gov.pl/projekty/projekty.php#sec6 [dostęp: 14 lipca 2010 r.].
32 Zob. wypowiedzi adwokatów przytoczone w artykule: K. Żaczkiewicz: Porady prawne tylko dla ubogich, informacje dla każdego,
op. cit.
Anna Krajewska
Kalendarium zmian prawnych
poziom dochodów”, niekoniecznie zaś samo pobieranie zasiłku. Dyskusyjny wydaje się też pomysł, aby
wprowadzenie systemu w skali ogólnokrajowej poprzedzić rocznym programem pilotażowym, który
byłby realizowany na terenie jednego województwa.
Oznaczałoby to w praktyce, że mieszkańcy tylko jednego województwa mieliby przez rok dostęp do nieodpłatnej pomocy prawnej, pozostali natomiast byliby
pozbawieni takiej możliwości. Takie rozwiązanie budzi wątpliwości co do jego zgodności z konstytucyjną
zasadą równości. Pojawia się również pytanie dotyczące samej organizacji systemu: jego wprowadzenie
będzie wiązało się z utworzeniem nowych struktur
administracyjnych, nie jest jednak jasne, czy pewną
(a jeśli tak, to jaką) rolę miałyby do odegrania w projektowanym systemie organizacje pozarządowe. Warto
pamiętać, że obecnie znaczna część usług z zakresu
bezpłatnej pomocy prawnej jest świadczona właśnie
przez podmioty trzeciego sektora.
„Dziennik Gazeta Prawna” poinformował na
początku maja 2010 roku, że do dalszych prac legislacyjnych została skierowana część projektu dotycząca
informacji prawnej. „Rada Ministrów zobowiązała
ministra sprawiedliwości do pilnego przygotowania
programu o udzielaniu nieodpłatnej pomocy prawnej. Program ten byłby realizowany pilotażowo, zanim wejdzie w życie ustawa o takiej pomocy”33.
Naczelny Sąd Administracyjny wydał z kolei
precedensowe orzeczenie, które (choć wiąże tylko
w sprawie, w której zostało wydane) może – zdaniem
komentatorów – stanowić przełom w podejściu fiskusa do problemu obłożenia darmowej pomocy prawnej podatkiem VAT34. Wyrok35 dotyczy dyskutowanego od kilku lat problemu obłożenia podatkiem od
towarów i usług bezpłatnych porad prawnych. Konieczność odprowadzania 22% podatku VAT od
świadczonych za darmo porad prawnych stanowiła
do tej pory jedną z poważniejszych przeszkód
w działalności prawników pro bono. Resort finansów
utrzymywał, że konieczność ta wynika z art. 8 ust. 2
Ustawy o podatku od towarów i usług36. Uzasad33
niając, że zwolnienie tego rodzaju doradztwa z podatku VAT jest niemożliwe, przedstawiciele fiskusa
powoływali się na VI dyrektywę Rady Europy
z 17 maja 1977 roku w sprawie harmonizacji przepisów państw członkowskich dotyczących podatków
obrotowych. W konsekwencji, świadczący pomoc
pro bono prawnicy musieli dopłacać do działalności
charytatywnej. Aby uniknąć utrudnień związanych
z koniecznością odprowadzenia podatku od nieodpłatnej usługi, znacznej części z nich w ogóle nie
ewidencjonowano. Kancelarie radziły sobie także
z problemem VAT, wyceniając świadczone pro bono
usługi na symboliczną kwotę i od niej płacąc podatek. W tej sytuacji jednak pojawiało się ryzyko, że
urząd skarbowy podważy wycenę.
Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku przychylił się do argumentu przedstawianego w sporze
z fiskusem przez jedną z kancelarii prawnych, która
przekonywała, żeby potraktować świadczone pro
bono usługi jako element jej strategii marketingowej.
Charytatywnie udzielana pomoc prawna służy polepszeniu wizerunku kancelarii i jej promocji, a zgodnie
z art. 8 ust. 2 ustawy o podatku VAT, tego rodzaju
działalność nie podlega opodatkowaniu. Naczelny
Sąd Administracyjny wskazał, że nieodpłatne usługi
podlegają obłożeniu podatkiem VAT tylko wtedy,
gdy zostały spełnione dwa przewidziane w art. 8 ustawy warunki: podatnik miał prawo do odliczenia VAT
przy zakupach związanych z tymi usługami i darmowe świadczenie nie jest związane z przedsiębiorstwem. Świadczenie usług prawniczych pro bono
niewątpliwie ma związek z wykonywaniem zawodu
prawnika, a także – jak argumentowała kancelaria
– z prowadzeniem samej kancelarii prawnej, która
buduje renomę między innymi dzięki swojej dobroczynnej działalności. Orzeczenie Naczelnego Sądu
Administracyjnego powinno zachęcić prawników do
udzielania pomocy pro bono na większą skalę.
W okresie objętym niniejszą edycją kalendarium pojawił się pomysł na uregulowanie nowego
typu fundacji37. Chodzi o fundacje polityczne, two-
K. Wójcik-Adamska: Bezpłatna pomoc prawna poczeka. Rząd chce finansować tylko informację prawną, „Dziennik Gazeta Prawna”,
5 maja 2010 r.
34 Por. A. Krajewska: Wyrok NSA: darmowa pomoc prawna nie musi być opodatkowana, tekst informacyjny z 14 kwietnia 2010 r.,
opublikowany na stronie: http://www.isp.org.pl/kompas [dostęp: 14 lipca 2010 r.].
35 Sygn. I FSK 326/09.
36 DzU 2004, nr 54, poz. 535.
37 G. Makowski: Czy pojawi się nowy typ fundacji?, tekst informacyjny z 9 kwietnia 2010 r., opublikowany na stronie:
http://www.isp.org.pl/kompas [dostęp: 14 lipca 2010 r.].
89
90
nr
21
–
lato
2010
rzone przez partie polityczne jako odrębne osoby
prawne. Pracami nad projektem zajęła się Platforma
Obywatelska. Zanim jeszcze projekt trafił do laski
marszałkowskiej, został poddany konsultacjom
społecznym38.
W uzasadnieniu projektu czytamy, że główne
powody, dla których proponuje się powołanie nowego typu fundacji, to niska aktywność obywatelska
polskiego społeczeństwa, trudności w konstruowaniu przez partie polityk publicznych „opartych na
dowodach” (czyli na diagnozie i analizie sfery życia
społecznego, której dana polityka ma dotyczyć),
brak współdziałania na linii partie polityczne – organizacje pozarządowe przy tworzeniu tego rodzaju
polityk oraz niska jakość polskiej legislacji. Autorzy
projektu w jego uzasadnieniu podkreślają, że prawo
powinno być tworzone na podstawie rzetelnej, popartej badaniami i analizami wiedzy eksperckiej,
która pozwoli trafnie ocenić skutki przyjmowanych
regulacji.
Projekt zakłada, że fundację polityczną będzie
mogła założyć wyłącznie partia polityczna – jedna
partia będzie mogła przy tym utworzyć tylko jedną
tego rodzaju fundację. W projekcie wymieniono
cele, dla których mogą być zakładane fundacje polityczne. Są to: podniesienie jakości debaty publicznej, propagowanie wartości demokratycznych w kraju i za granicą, zwiększenie świadomości obywatelskiej i aktywności wyborczej obywateli oraz rozwój
kultury politycznej. W ramach osiągania celów statutowych fundacje mogą między innymi nawiązywać współpracę z organizacjami pozarządowymi
i ekspertami, prowadzić działalność informacyjną,
edukacyjną, badawczą, naukową i wydawniczą, organizować konferencje, seminaria i warsztaty oraz
przygotowywać ekspertyzy i analizy na potrzeby
tworzącej je partii. Innymi słowy, fundacje polityczne mają działać jako think tanki budujące programy
38
polityczne, tworzące ekspertyzy i analizy dla partii
politycznych. Mają one zastąpić „niespełniający
oczekiwań” Fundusz Ekspercki39. Dzięki temu, że
– jako osoby prawne – będą odrębnymi od partii podmiotami, będą mogły z łatwością angażować się na
przykład w konsorcja z organizacjami pozarządowymi czy budować zaplecze eksperckie dla partii politycznych. Działalność ekspertów ma umożliwić
partiom tworzenie programów politycznych czy
projektów ustaw opartych na rzetelnych pracach badawczych i analitycznych.
Warto dodać, że fundacje polityczne nie będą
mogły uzyskiwać statusu organizacji pożytku publicznego, co oznacza w konsekwencji, że nie będą mogły
ubiegać się o środki z alokacji procentowej. Nie będą
też mogły prowadzić działalności gospodarczej, a dochód z ewentualnej działalności odpłatnej (prowadzenie takiej projektodawca dopuszcza) będą zobowiązane – tak jak wszystkie organizacje pozarządowe
– w całości przeznaczać na cele statutowe. Każda partia polityczna finansowana z budżetu państwa będzie
musiała przeznaczać 25% otrzymywanej subwencji na
działalność fundacji politycznej, w przeciwnym wypadku ta część subwencji pozostanie w budżecie państwa.
Fundacje będą jednak mogły czerpać dochody także
z innych źródeł (darowizn, zapisów, spadków).
„W sferze prowadzenia kampanii wyborczej pomysłodawcy projektu proponują zakazanie płatnej reklamy medialnej i billboardowej oraz zrównanie obecności w mediach dużych i małych ugrupowań poprzez
równy dostęp do mediów publicznych”40. Nadzór nad
fundacjami politycznymi ma sprawować Państwowa
Komisja Wyborcza41.
W kwietniu 2010 roku w Sejmie odbyło się spotkanie konsultacyjne w sprawie omawianego projektu42. Propozycja powołania nowego typu fundacji
spotkała się z przychylnym przyjęciem ze strony sektora pozarządowego, uczestnicy konsultacji zgłosili
Projekt – http://www.forumdarczyncow.pl/docs/download/projekt_ustawy_o_fundacjach_politycznych_04_03_2010.pdf [dostęp:
14 lipca 2010 r.], schematyczne omówienie jego najważniejszych założeń – http://www.ngo.pl/files/wiadomosci.ngo.pl/public/
filespublic/2010/20100409153254_Ustawa_o_fundacjach_politycznych_opis.pdf [dostęp: 14 lipca 2010 r.].
39 Fundusz Ekspercki jest obecnie tworzony przez partie polityczne otrzymujące subwencje od państwa. Każda taka partia ma – na
mocy ustawy o partiach politycznych – obowiązek przeznaczać od 5 do 15% subwencji na fundusz. Środki gromadzone w Funduszu
Eksperckim mają być wykorzystywane do finansowania rozmaitych ekspertyz oraz działań wydawniczo-edukacyjnych związanych ze
statutową działalnością partii.
40 D. Wnukowski: Konsultacje propozycji ustawy o fundacjach politycznych, tekst informacyjny z 12 kwietnia 2010 r., opublikowany na
stronie: http://www.isp.org.pl/kompas [dostęp: 14 lipca 2010 r.].
41 Szerzej na temat szczegółowych rozwiązań dotyczących partii politycznych zawartych w projekcie – zob. G. Makowski: Czy pojawi
się nowy typ fundacji?, op. cit.
42 D. Wnukowski: Konsultacje propozycji ustawy o fundacjach politycznych, op. cit.
Anna Krajewska
Kalendarium zmian prawnych
jednak wiele wątpliwości i uwag krytycznych do
szczegółowych rozwiązań przewidzianych w projekcie. Między innymi sformułowanie dotyczące celów, jakie miałaby osiągać fundacja polityczna, uznano za zbyt ogólne, co może niekorzystnie
rzutować na efektywność działania takich podmiotów. Wątpliwości dotyczyły również kwestii przekazywania na rzecz fundacji dotacji przez osoby fizyczne i prawne, a także zapewnienia przejrzystości
finansowania działalności fundacji politycznych.
Przedstawiciele trzeciego sektora wyrażali również
obawy o to, że organizacje pozarządowe mogłyby
znaleźć się wobec fundacji na przegranej pozycji
w rywalizacji o granty na realizację programów
– w tym środki unijne. „Kontrowersje pojawiły się
także w kontekście działalności fundacji politycznych poza granicami Polski i współpracy z organizacjami z innych państw. Zastanawiano się, czy
działanie za granicą nie przysłoniłoby najważniejszego celu, jakim ma być stworzenie zaplecza intelektualnego partii. Ponadto pojawiały się głosy, że
współpraca z instytucjami zagranicznymi może rodzić pewne zagrożenia natury politycznej”43.
Projektodawcy zapowiedzieli kontynuowanie
prac i dalsze konsultacje w tym zakresie. W czasie,
kiedy zamykano niniejszą edycję kalendarium, projekt ustawy o fundacjach politycznych nie trafił jeszcze do laski marszałkowskiej.
Ostatnią propozycją legislacyjną, jakiej wypada
poświęcić uwagę w niniejszym przeglądzie, jest projekt założeń do nowej ustawy lobbingowej44, która ma
uchylić obowiązującą obecnie regulację, choć w wielu
punktach jest z nią zbieżna. Sam projekt jest bardzo
obszerny (liczy 67 stron), na potrzeby kalendarium
warto więc omówić jedynie najważniejsze założenia
nowej ustawy45. Najistotniejsze (z punktu widzenia
sytuacji prawnej organizacji trzeciego sektora) kwestie, jakie będzie ona regulować, to definicja działalności lobbingowej oraz rozróżnienie na „lobbing profesjonalny” i „lobbing ad hoc” (prowadzony przez
podmioty niebędące profesjonalnymi lobbystami).
43
Zgodnie z założeniami projektu, „działalnością lobbingową będzie podejmowanie się komunikacji z osobami sprawującymi funkcje publiczne
w celu wywarcia wpływu na podejmowane decyzje,
bieg inicjatyw legislacyjnych, nowe1izacji przepisów, tworzenie lub zmianę aktów wykonawczych,
przebieg lub zmianę programu rządowego. Ponadto
podejmowanie się organizacji spotkań, sympozjów,
szkoleń, konferencji etc. z osobami sprawującymi
funkcje publiczne i funkcjonariuszami publicznymi”46. Warto jednak dodać, że w projekcie przewidziano, że „pod pojęciem lobbingu będą rozumiane
wszelkiego rodzaju działania zmierzające do zainicjowania jakiegoś procesu decyzyjnego, jak i wprowadzenia zmian w istniejących regulacjach prawnych bądź dokumentach rządowych. Lobbing ma
zatem dotyczyć nie tylko aktów prawnych, ale wszelkiego rodzaju dokumentów, np. rządowych planów,
strategii, projektów decyzji, stanowisk przyjmowanych, uchwał Sejmu i Senatu, a nawet wniosków,
z którymi do Trybunału Konstytucyjnego występuje
Prezydent”47. Jak więc widać, projektowana definicja
lobbingu jest – dodajmy: ponownie – bardzo pojemna. Może to prowadzić do sytuacji, w której niemal
każda próba włączania się obywateli – i organizacji
pozarządowych – w proces tworzenia prawa będzie
traktowana jako forma lobbowania. To z kolei
przełożyłoby się w praktyce na konieczność spełnienia przez przedstawicieli sektora obywatelskiego
wielu wymagań dotyczących lobbystów.
Rozróżniając między lobbingiem profesjonalnym i nieprofesjonalnym, w projektowanej ustawie
proponuje się, aby ten ostatni uznać jako „wszelkiego rodzaju aktywność rozmaitych podmiotów: ekspertów, naukowców, dziennikarzy, prawników,
związków zawodowych, organizacji pracodawców
i organizacji pozarządowych [...] zmierzających do
wywarcia wpływu na proces decyzyjny. Zatem każdy, kto w jakikolwiek sposób będzie przejawiał zainteresowanie rozstrzygnięciami podejmowanymi
przez władzę, będzie uznany za lobbystę. W obecnie
Ibidem.
Projekt jest dostępny w Biuletynie Informacji Publicznej Kancelarii Prezesa Rady Ministrów – http://bip.kprm.gov.pl/
g2/2010_05/2654_fileot.pdf [dostęp: 14 lipca 2010 r.].
45 Bardziej szczegółowe informacje na temat projektu – zob. G. Makowski: Wszyscy będziemy lobbystami. Rząd przedstawił projekt
założeń nowej ustawy lobbingowej, tekst informacyjny z 26 maja 2010 r., opublikowany na stronie: http://www.isp.org.pl/kompas
[dostęp: 14 lipca 2010 r.].
46 Zob. http://bip.kprm.gov.pl/g2/2010_05/2654_fileot.pdf, s. 19.
47 G. Makowski: Wszyscy będziemy lobbystami, op. cit.
44
91
92
nr
21
–
lato
2010
obowiązującej ustawie już popełniono ten błąd, zbytnio rozszerzając jej zakres podmiotowy. Ale propozycje zawarte w założeniach do projektu nowej ustawy lobbingowej, podobnie jak w przypadku definicji
lobbingu, doprowadzają problem do ekstremum”48.
Przy takim ujęciu „lobbingu nieprofesjonalnego”
właściwie niemal każda forma uczestnictwa obywa-
teli w sprawowaniu władzy – co przecież najczęściej
sprowadza się do wpływania w taki czy inny sposób
na procesy prawotwórcze – mogłaby zostać potraktowana jako lobbing.
W założeniach do projektu przewidziano, że
nowa ustawa lobbingowa ma wejść w życie 1 stycznia 2011 roku.
Zestawienie najważniejszych zmian lub projektów zmian w aktach prawnych omawianych w tekście:
Projekt Ustawy o zmianie ustawy o działalności pożytku publicz- W Sejmie pojawiła się inicjatywa wznowienia prac nad projektem
nego i o wolontariacie oraz ustawy o podatku dochodowym od ustawy, na mocy której stawka alokacji procentowej dokonywanej na
rzecz organizacji pożytku publicznego wzrosłaby z 1 do 2%.
osób fizycznych (Druk sejmowy nr 463)
Rozporządzenie Ministra Finansów z 2 czerwca 2010 r. zmie- W czerwcu pojawiło się rozporządzenie, które rozwiązuje problem
niające rozporządzenie w sprawie wykonania niektórych prze- opodatkowania podatkiem VAT esemesów przesyłanych na cele chapisów Ustawy o podatku od towarów i usług (DzU 2010, nr 96, rytatywne. Rozporządzenie wejdzie w życie w sierpniu 2010 roku.
poz. 623)
Ustawa z 22 stycznia 2010 r. o zmianie ustawy o działalności po- Dnia 12 marca 2010 roku weszły w życie przepisy nowelizacji Ustażytku publicznego i o wolontariacie (DzU 2010, nr 28, poz. 146). wy o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie. Trwają prace
nad nowymi aktami wykonawczymi do znowelizowanej ustawy.
Założenia do projektu Ustawy o nieodpłatnej pozasądowej po- W Ministerstwie Sprawiedliwości toczą się prace nad stworzeniem
mocy prawnej i informacji prawnej dla osób fizycznych (Założe- systemu darmowej pomocy prawnej.
nia są dostępne pod adresem internetowym: http://bip.ms.gov.
pl/projekty/projekty.php#sec6)
Projekt Ustawy o fundacjach politycznych (Projekt jest dostępny Posłowie Platformy Obywatelskiej zaprezentowali projekt ustawy,
pod adresem internetowym: http://www.forumdarczyncow. pl/ na mocy której pojawi się w polskim systemie prawnym nowy typ
docs/download/projekt_ustawy_o_fundacjach_politycznych_04_ fundacji – fundacja polityczna.
03_2010.pdf)
Propozycje założeń projektu Ustawy o lobbingu (Założenia są W Biuletynie Informacji Publicznej Kancelarii Prezesa Rady Minidostępne pod adresem internetowym: http://bip.kprm.gov.pl/ strów zaprezentowano projekt założeń do nowej ustawy lobbingowej, która – jeśli weszłaby w życie – mogłaby utrudnić organizacjom
g2/2010_05 2654_ fileot.pdf)
pozarządowym włączanie się w proces tworzenia prawa.
Dr Anna Krajewska prowadzi monitoring prawny
w ramach projektu KOMPAS w Instytucie Spraw
Publicznych.
48
Ibidem.