Jędrzej Maśnicki

Jędrzej Maśnicki
Konspekt wystąpienia: Czy model koordynacji spraw europejskich w administracji
rządowej ma wpływ na transpozycję prawa pochodnego UE?
Uwaga: jest to konspekt wystąpienia przygotowanego na konferencję: „Aktualne procesy
modernizacyjne w administracji publicznej - doświadczenia polskie i europejskie”, która
odbędzie się w dniach 22-23 kwietnia 2015 r. w Krakowie. W przypadku ewentualnego
powoływania się na niniejszy dokument należy uwzględnić jego roboczy charakter.
Wstęp – europeizacja administracji legislacyjnej
Europeizacja administracji jest związana z ogólnym wymogiem zapewnienia
skuteczności prawa UE w państwach członkowskich. Zapewnienie efektywności prawa
unijnego nie jest bowiem zadaniem należącym jedynie do sądów krajowych. W znacznym
stopniu zależy od wykształcenia odpowiednich mechanizmów transpozycji prawa
pochodnego, które wyrażają się poprzez utworzenie odpowiednich struktur administracji
legislacyjnej. Administracja legislacyjna obejmuje zarówno Kancelarię Sejmu i Kancelarię
Senatu, jak i odpowiednie struktury funkcjonujące w ramach właściwych ministerstw
odpowiadające za przygotowanie projektów ustaw i rozporządzeń wykonujących prawo Unii
Europejskiej. Europeizacja administracji państw członkowskich w wymiarze
instytucjonalnym może polegać na wyodrębnieniu specjalnych jednostek w ramach już
istniejących struktur administracji centralnej (np. odpowiednich departamentów ds. prawa
europejskiego w ramach właściwym ministerstw), bądź też na powołaniu nowych struktur o
większym stopniu niezależności (np. Komitet Integracji Europejskiej wraz z obsługującym
urzędem w latach 1996-2010).
Celem wystąpienia jest zestawienie wniosków wynikających z opracowań
odnoszących się do modeli koordynacji spraw europejskich w państwach członkowskich 1 z
danymi uzyskanymi z dwojakich źródeł. W pierwszym zestawieniu zostaną zweryfikowane
założenia co do tego, że scentralizowany model koordynacji praw europejskich sprzyja
terminowej i prawidłowej implementacji dyrektyw jednolitego rynku 2. Drugie zestawienie
odnosić się będzie do ustaleń poczynionych przez R. Zubka, zgodnie z którymi większy
stopień europeizacji poszczególnych ministerstw wpływa na większą skuteczność procesów
transpozycyjnych na etapie prac nad rządowymi projektami ustaw wykonującymi prawo UE.
Weryfikacja w tym aspekcie zostanie dokonana na podstawie danych pochodzących ze stron
Kancelarii Sejmu i odnoszących się do przebiegu procesu legislacyjnego.
1. Procedury dotyczące transpozycji prawa pochodnego
Badanie europeizacji administracji legislacyjnej spowodowanej obowiązkiem
transpozycji należy rozpocząć od przeglądu procedur, które warunkują przebieg tego procesu.
1
Por. H. Kassim, Meeting the Demands of EU Membership: The Europeanization of National Administrative
Systems, in K. Featherstone and C. M. Radaelli (eds), The Politics of Europeanization, Oxford University Press,
Oxford 2003, L. Gärtner, J. Hörner, L. Obholzer, National Coordination of EU Policy: A Comparative Study of
the Twelve “New” Member States, “Journal of Contemporary European Research” Volume 7, Issue 1 (2011), R.
Zubek, Core Executives and the Co-ordination of EU Law Transposition: Evidence from New Member States,
“Public Administration”, 89(2)/2011, R. Zubek, K. Staronová, Wykonywanie prawa. Unii Europejskiej: Wpływ
organizacji administracji rządowej na transpozycję dyrektyw UE, Warszawa 2012.
2
Dane te zostaną uzyskane z Internal Market Scoreboard, dostępne na stronie:
http://ec.europa.eu/internal_market/score/index_en.htm.
1
Nie jest moim celem opisywanie w tym miejscu całego procesu legislacyjnego. Pragnę
jedynie zwrócić uwagę na te jego elementy, które zawierają pewne odrębności ze względu na
implementację prawa pochodnego. Wobec braku konstytucyjnie umocowanego statusu
instrumentów implementujących 3, specyfika tej kategorii aktów prawnych została
odzwierciedlona jedynie na płaszczyźnie stosownych regulaminów określających tryb
procedowania nad projektami ustaw i rozporządzeń wykonujących prawo Unii Europejskiej.
Oznacza to, że takie odrębności można znaleźć w:
1. Ustawie z dnia 8 października 2010 r. o współpracy Rady Ministrów z Sejmem
i Senatem w sprawach związanych z członkostwem Rzeczypospolitej Polskiej w
Unii Europejskiej 4;
2. Ustawie z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Komitecie do Spraw Europejskich 5;
3. Uchwale Nr 190 Rady Ministrów z dnia 29 października 2013 r. Regulamin pracy
Rady Ministrów 6;
4. Uchwale Nr 18 Rady Ministrów z dnia 2 lutego 2010 r. w sprawie zatwierdzenia
Regulaminu Komitetu do Spraw Europejskich 7.
Powyżej wskazane akty prawne mają charakter bądź powszechnie obowiązujący, bądź
też charakter aktów prawa wewnętrznego. Do głównych odmienności proceduralnych w
zakresie stanowienia ustaw implementujących w ujęciu modelowym należy wskazać:
 inicjatywę ustawodawczą Rady Ministrów jako podmiotu zobowiązanego do
przedłożenia projektu ustawy implementującej „nie później niż na 3 miesiące przed
upływem terminu wykonania wynikającego z prawa Unii Europejskiej” (art. 18 ust. 1
ustawy o współpracy);
 odmienności w zakresie procedowania ustawy implementującej w Sejmie i Senacie
wyznaczone regulaminami obu tych izb (np. obowiązek zgłoszenia poprawek do
projektu ustawy na posiedzeniu komisji sejmowych przez trzech posłów, ustalenie
przez Marszałka Sejmu kalendarza prac, który powinien uwzględnić termin
transpozycji zawarty w akcie prawa Unii Europejskiej, przeprowadzenie drugiego
czytania projektu ustawy wykonującej prawo Unii Europejskiej na: „najbliższym po
doręczeniu posłom sprawozdania komisji, chyba że Marszałek Sejmu, po zasięgnięciu
opinii prezydium komisji, ustali późniejszy termin drugiego czytania”);
 odmienności w zakresie przygotowywania dokumentów rządowych (zarówno
projektów ustaw jak i rozporządzeń) wykonujących prawo Unii Europejskiej w
regulaminie pracy Rady Ministrów, takie jak (przykładowo): podjecie prac nad
projektem dokumentów rządowych w terminie „uwzględniającym wymagany termin
wdrożenia lub wykonania prawa Unii Europejskiej”, projekt ustawy wykonującej
prawo Unii Europejskiej powinien dodatkowo zawierać tabelę zgodności, a także w
przypadku wykroczenia poza to, co wynika z transpozycji dyrektywy – odwróconą
tabelę zgodności wraz z uzasadnieniem.
Uregulowania proceduralne nie determinują jednak podstawowego zagadnienia – tego
czy transpozycja zostanie w ogóle podjęta. Norma zawarta w ustawie o współpracy
nakazująca przedłożenie projektu ustawy nie później niż na 3 miesiące przed upływem
O potrzebie takiego wyodrębnienia por. J. Maśnicki, Kontrola konstytucyjności instrumentów
implementujących, „Państwo i Prawo” [przyjęte do druku].
4
Dz. U. Nr 213, poz. 1395.
5
Dz. U. Nr 161 poz. 1277.
6
M.P. 2013 poz. 979.
7
M.P. 2010 nr 9 poz. 79.
3
2
terminu wykonania wynikającego z prawa Unii Europejskiej ma bowiem charakter
programowy i jak się wydaje, odstępstwo od niej jest częstą praktyką. W tej sytuacji istotnego
znaczenia nabierają praktyki determinujące prowadzenie polityki legislacyjnej. Pewne ogólne
wskazania co do sposobu ich funkcjonowania można wyinterpretować z formalnie
niewiążącego dokumentu: „Procedurze transpozycji aktów prawnych Unii Europejskiej” 8.
Wskazany dokument wprowadza do procesu transpozycji następujące elementy:



Krajowy Koordynator Transpozycji Dyrektyw jako podmiot odpowiedzialny za
wyznaczenie odpowiednich ministerstw do transpozycji aktów prawa UE;
Prowadzenie przez KKTD Elektronicznego System Transpozycji Prawa
Europejskiego (e-step);
Określa obowiązki ministerstwa wiodącego jako jednostki odpowiedzialnej za
transpozycję aktu prawa pochodnego.
Zawarte w wyżej wymienionych aktach prawnych oraz wskazanym dokumencie
rozwiązania proceduralne nie stanowią jednak wystarczającego wytłumaczenia braku
transpozycji prawa pochodnego. Do prawidłowego zlokalizowania przyczyn takiego stanu
rzeczy mogą się przyczynić rozważania związane z modelami koordynacji spraw
europejskich wewnątrz administracji państw członkowskich.
2. Modele koordynacji spraw europejskich a terminowość i prawidłowość transpozycji
Zasadniczy dylemat związany z opisem modeli koordynacji spraw europejskich jest
związany z wyborem między scentralizowanymi a zdecentralizowanymi mechanizmami ich
prowadzenia z uwzględnieniem selektywności bądź możliwie szerokiego zakresu spraw, a
których dane państwo członkowskie realizuje swoje interesy. Na tej podstawie utworzono
dwie typologie, które na potrzeby niniejszego badania zostały uznane za referencyjne. M.
Kassim wyróżnił utworzył taka klasyfikację na potrzeby państw członkowskich Unii
Europejskiej w 2003 r. Następnie L. Gärtner, J. Hörner, L. Obholzer, stosując metodologię M.
Kassima rozszerzyli ten model na państwa członkowskie, które przystąpiły do Unii
Europejskiej po 2004 r., w efekcie czego uzyskali następującą typologię modeli koordynacji
spraw europejskich:
kategoria:
państwa o dużym stopniu centralizacji
koordynacji administracji w sprawach
europejskich oraz całościowym ustaleniu
priorytetów w zakresie prowadzenia polityki
na szczeblu UE
państwa o dużym stopniu centralizacji
koordynacji administracji w sprawach
europejskich oraz selektywnym ustaleniu
priorytetów w zakresie prowadzenia polityki
na szczeblu UE
państwa o niskim stopniu centralizacji
państwa członkowskie:
Francja, Zjednoczone Królestwo, Polska,
Szwecja, Dania, Litwa, Łotwa
Hiszpania, Portugalia, Malta, Irlandia
Słowenia, Węgry, Grecja, Włochy, Holandia,
Procedura transpozycji aktów prawnych Unii Europejskiej, w tym wykonywania zobowiązań legislacyjnych
wynikających z orzeczeń Trybunału Sprawiedliwości Unii. Europejskiej i postępowań Komisji Europejskiej
prowadzonych na podstawie art. 258 TFUE lub art. 260, źródło:
http://oide.sejm.gov.pl/oide/images/files/dokumenty/procedura_transp_20.09.10.pdf
8
3
koordynacji administracji w sprawach Austria, Czechy, Niemcy, Belgia, Słowacja
europejskich oraz całościowym ustaleniu
priorytetów w zakresie prowadzenia polityki
na szczeblu UE
państwa o niskim stopniu centralizacji Bułgaria, Rumunia, Cypr, Estonia
koordynacji administracji w sprawach
europejskich oraz selektywnym ustaleniu
priorytetów w zakresie prowadzenia polityki
na szczeblu UE
Przedstawiona wyżej klasyfikacja zostanie w toku wystąpienia poddana ocenie z
uwzględnieniem dwóch wskaźników:
1. deficytu transpozycji dyrektyw rynku wewnętrznego podawanego w raportach
Komisji Europejskiej „Internal Market Scoreboard”;
2. stopnia poprawności transpozycji dyrektyw rynku wewnętrznego podawanego w
raportach Komisji Europejskiej „Internal Market Scoreboard”.
Druga część badania będzie polegać na weryfikacji tego czy stopień europeizacji
poszczególnych ministerstw określony przez R. Zubka oraz K. Staronová odpowiada w
istocie sprawności legislacyjnej związanej z transpozycją prawa pochodnego. Weryfikacja
zostanie przeprowadzona na podstawie danych dotyczących ustaw wykonujących prawo Unii
Europejskiej w VII kadencji Sejmu.
4