Odpowiedź na raport Helsińskiej Fundacji Praw Człowieka

Odpowiedź na raport Helsińskiej Fundacji Praw Człowieka dotyczący Instytutu
Wymiaru Sprawiedliwości
I.
Uwagi wstępne
Report
Helsińskiej
Fundacji
Praw
Człowieka
pt.
„Instytut
Wymiaru
Sprawiedliwości – niezbędny think tank, czy niepotrzebny anachronizm?” autorstwa
B. Grabowskiej - Moroz i M. Szwasta jest – zgodnie z intencją jego autorów –
fragmentem szerzej zakrojonych badań dotyczących procesu legislacyjnego.
Zainteresowanie Fundacji potwierdza, że Instytut Wymiaru Sprawiedliwości, którego
celem statutowym jest prowadzenie i upowszechnianie badań dotyczących tworzenia
i stosowania prawa, jest ważną jednostką organizacyjną wspierającą naukowo
działania Ministra Sprawiedliwości. Można było oczekiwać, że poświęcona
Instytutowi szczególna uwaga zaowocuje ustaleniami cennymi dla opinii publicznej
oraz dla samego Instytutu; jest bowiem jasne, że uwagi zewnętrznego, wnikliwego
obserwatora mogą być źródłem cennych wskazówek i inspiracji dla każdego, komu
rozwój ocenianej instytucji leży na sercu.
Niestety Raport Fundacji oczekiwań tych nie spełnia. Przeciwnie, wywołuje
zasadnicze zastrzeżenia dotyczące wszystkich istotnych warstw zawartej w nim
analizy: ustaleń faktycznych, oceny prawnej, metodologii, wnioskowań i ocen
merytorycznych. Ze względu na to, że Raport stał się faktem publicznym, Instytut
Wymiaru Sprawiedliwości uznaje za konieczne przedstawienie tych zastrzeżeń i
zajęcie stanowiska co do jego treści.
II.
Raport Helsińskiej Fundacji Praw Człowieka – analiza krytyczna
Ocenę Raportu należy rozpocząć od płaszczyzny ustaleń faktycznych i prawnych.
1.
1.1.
Zagadnienia instytucjonalne
Podstawy prawne i organizacja działalności IWS
Pierwsza część Raportu poświęcona jest informacjom dotyczącym zadań i
organizacji IWS, przede wszystkim omówieniu podstaw prawnych i organizacyjnych
działalności Instytutu.
Instytut Wymiaru Sprawiedliwości rzeczywiście stanowi – jak wyjaśniono w
Raporcie - państwową jednostkę budżetową podległą organizacyjnie Ministrowi
1
Sprawiedliwości i utworzoną ponownie zarządzeniem Ministra Sprawiedliwości z dnia
10 marca 2009 r. w sprawie utworzenia Instytutu Wymiaru Sprawiedliwości (Dz. Urz.
MS z dnia 27 marca 2009 r.).
Bezpodstawne są natomiast wyeksponowane w Raporcie wątpliwości związane
z uwarunkowaniami organizacyjnymi i statusem prawnym Instytutu, dotyczące
zwłaszcza „niedostatków” regulacji dotyczących funkcjonowania IWS na poziomie
aktów prawa powszechnie obowiązującego, w tym rzekomego braku wyraźnej
podstawy ustawowej funkcjonowania IWS (por. fragment podsumowania na s. 46
oraz s. 3-4 raportu).
Wyjaśniając tę kwestię, należy wskazać, że podstawą ustawową zarządzenia o
utworzeniu IWS był art. 21 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o
finansach publicznych (Dz. U. Nr 249, poz. 2104, ze zm.). Wbrew tezie raportu,
podstawa prawna w zakresie utworzenia Instytutu „nie odpadła” z chwilą wejścia w
życie ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (tekst jedn. Dz. U. z
2013 r., poz. 885 ze zm.), co autorzy próbują tłumaczyć w przypisie 13, wskazując,
że „Można domniemywać, że Minister Sprawiedliwości nie utworzył na nowo IWS
wychodząc z założenia, że przepis zarządzenia z 2009 r. tworzącego tę jednostkę
skonsumował się z dniem wejścia w życie i nie ma konieczności wydania nowego
zarządzenia powołującego Instytut mimo uchylenia ustawy z 2005 r.”
Odwoływanie się do tego rodzaju „domniemań” jest zbędne, a wystarczyć
powinna znajomość przepisów i elementarnych zasad ich interpretacji. Jest jasne, że
wejście w życie nowej ustawy o finansach publicznych nie powodowało potrzeby
powoływania na nowo wszystkich państwowych jednostek budżetowych utworzonych
na podstawie ustawy uprzednio obowiązującej. Dokonana zmiana ustawowa
spowodowała jedynie konieczność zmiany statutów tych jednostek. Zgodnie bowiem
z art. 105 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. Przepisy wprowadzające ustawę o
finansach publicznych (Dz. U. nr 157, poz. 1241), statuty nadane jednostkom
budżetowym na podstawie dotychczasowych przepisów pozostawały w mocy.
Natomiast w ust. 2 art. 105 powołanej ustawy przewidziano, że organy, o których
mowa w art. 12 ust. 1 ustawy o finansach publicznych, a więc organy tworzące
jednostki budżetowe, mają dostosować ich statuty do przepisów nowej ustawy o
finansach publicznych w terminie 6 miesięcy od dnia wejścia jej w życie. Celem
wypełnienia tego obowiązku Minister Sprawiedliwości na podstawie art. 12 ust. 2
ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych wydał zarządzenie z dnia
2
12 lipca 2010 r. w sprawie nadania statutu Instytutowi Wymiaru Sprawiedliwości (Dz.
Urz. MS nr 7, poz. 88).
W tej sytuacji zbędne są także poszukiwania podstawy prawnej istnienia
Instytutu w art. 66 ustawy z dnia 30 kwietnia 2010 r. o instytutach badawczych (tekst
jedn. Dz. U. z 2015 r., poz. 1095). Wskazany przepis bowiem nie jest podstawą
utworzenia oraz istnienia Instytutu, lecz dookreśla jego reżim prawny przez normę
odsyłającą, która wskazuje, jakie przepisy ustawy stosuje się odpowiednio do
państwowych jednostek organizacyjnych podległych Ministrowi Sprawiedliwości,
prowadzących działalność naukową i badawczo-rozwojową. Wbrew sugestii
wynikającej z Raportu, nie ma przy tym wątpliwości, że przepis ten dotyczy m.in.
Instytutu Wymiaru Sprawiedliwości. Obwieszczenie Ministra Sprawiedliwości z dnia
22 stycznia 2015 r. w sprawie wykazu jednostek organizacyjnych podległych
Ministrowi Sprawiedliwości lub przez niego nadzorowanych (M.P. poz. 169) wymienia
wszak jedynie dwa podmioty „podległe Ministrowi Sprawiedliwości”, które wypełniają
kryteria wskazane w art. 66 ustawy: Instytut Ekspertyz Sądowych im. prof. dra Jana
Sehna w Krakowie oraz Instytut Wymiaru Sprawiedliwości w Warszawie.
Uwzględnienie wynikającego z przywołanych przepisów szczególnego statusu
organizacyjnego
Instytutu Wymiaru
Sprawiedliwości
wystarczająco
tłumaczy,
dlaczego „nie ma usystematyzowanej, prowadzonej przez właściwe instytucje
rządowe oceny jakości badań naukowych prowadzonych przez IWS, której podlegają
wszystkie jednostki naukowe finansowane ze środków publicznych” (s. 5 raportu).
Przesłanką tej obserwacji jest uprzednie spostrzeżenie raportu, że IWS nie podlega
ocenie dokonywanej przez ministra właściwego do spraw nauki w trybie ewaluacji
przeprowadzonej przez Komitet Ewaluacji Jednostek Naukowych. Otóż – jak można
się domyślać - Instytut nie podlega ocenie dokonywanej przez ministra właściwego
do spraw nauki właśnie z uwagi na swój status - zasadniczo odrębny od innych
instytutów badawczych. IWS nie jest bowiem instytutem badawczym, a więc odrębną
osobą prawną, „nadzorowaną” przez właściwego ministra, lecz jednostką budżetową
„podległą” Ministrowi Sprawiedliwości, do której – na mocy przepisu szczególnego –
stosuje się wybrane przepisy dotyczące instytutów badawczych. Różnica ta jest
bardzo istotna, sprawia bowiem, że kluczem do oceny IWS nie jest jego ogólna,
poddawana ewaluacji przez KEJN, „przydatność dla nauki”, lecz przydatność dla
działalności
Ministra
Sprawiedliwości,
jako
podmiotu
konstytucyjnie
odpowiedzialnego za dział administracji rządowej określany jako „sprawiedliwość” i
3
obejmujący m.in. sprawy: sądownictwa, prokuratury, notariatu, adwokatury i radców
prawnych, w zakresie wynikającym z przepisów odrębnych [art. 24 ustawy z dnia 4
września 1997 r. o działach administracji rządowej (tekst jedn. Dz. U. z 2015 r., poz.
812)]. Nie przekreśla to per se celowości wprowadzenia również mechanizmów
oceny „ogólnonaukowej” działalności Instytutu. Jest to jednak postulat de lege
ferenda i na tej płaszczyźnie powinien być analizowany. IWS nie ma nic przeciwko
wprowadzeniu takiej oceny. Co więcej, w szerokim zakresie stosuje różne środki
służące odformalizowanej ocenie naukowej jego działalności, do których należą m.in.
obligatoryjne recenzje naukowe wszystkich publikacji ukazujących się w Prawie w
Działaniu oraz liczne seminaria i konferencje (w roku 2015 było ich 10), w toku
których prezentowane i poddawane krytycznie ocenie praktyków prawa i naukowców
są przygotowane w Instytucie raporty i inne opracowania.
1.2.
Przedmiot działalności IWS
Nie nasuwają wątpliwości uwagi autorów dotyczące podległości Instytutu –
jako jednostki budżetowej - Ministrowi Sprawiedliwości. Zasadnie wskazano również
w Raporcie, że „[p]rzedmiot działalności Instytutu Wymiaru Sprawiedliwości określa
jego Statut, uchwalony przez Radę Naukową”.
Autorzy uznają jednak takie rozwiązanie za „dyskusyjne”, akcentując
okoliczność, że 2/3 członków Rady Naukowej IWS stanowią pracownicy Instytutu, a
uchwały Rady Naukowej podejmowane są zwykłą większością głosów w obecności
co najmniej połowy liczby jej członków. „Mamy zatem do czynienia z sytuacją, w
której pracownicy finansowanej z budżetu państwa jednostki organizacyjnej
jaką jest IWS, sami decydują o tym, co wchodzi w zakres zadań tej jednostki,
czyli de facto ich obowiązków zawodowych” (s. 6 raportu).
Zastrzeżenie to – sugerujące, że Instytut jest sam sobie sterem, żeglarzem i
okrętem - jest tyleż efektowne, co mylące. Co więcej, sprzeczne z wcześniejszymi
ustaleniami
raportu,
w
których
trafnie
wskazano,
że
Instytut
Wymiaru
Sprawiedliwości podlega Ministrowi Sprawiedliwości, z czego wynika między innymi
to, iż:

w Radzie Naukowej Instytutu zasiadają 4 osoby wskazane przez Ministra
Sprawiedliwości,
4

warunkiem wejścia w życie Statutu IWS jest jego uprzednie zatwierdzenie przez
Ministra Sprawiedliwości,

Minister Sprawiedliwości określa wysokość budżetu IWS.
Nie jest więc tak, jak wskazuje raport, że IWS (ściśle: pracownicy IWS) sam
określa przedmiot swojej działalności. Porównanie treści dawnego statutu IWS
(nadanego przez Ministra Sprawiedliwości na gruncie nieobowiązującej już ustawy o
finansach publicznych z 2005 r.) oraz statutu obecnego (uchwalonego przez Radę
Naukową i zatwierdzonego przez Ministra Sprawiedliwości) – o które nie pokusili się
autorzy raportu - wykazuje, że zadania Instytutu w świetle obydwóch tych aktów są w
znacznej mierze tożsame.
Rzekomej alienacji
działalności
IWS od finansującego
jego
działalność
Ministerstwa zaprzecza także praktyka. Należy podkreślić, że zdecydowana
większość opracowań podejmowanych przez IWS powstaje z inicjatywy Ministra
Sprawiedliwości (w planie naukowo – badawczym na 2014 r. zadania inicjowane
przez Ministra Sprawiedliwości i Komisje Kodyfikacyjne działające przy Ministrze
Sprawiedliwości stanowiły 2/3 wszystkich badań, zaś w planie na 2015 r. – 4/5).
Wskazuje to wyraźnie na podmiot faktycznie wyznaczający zakres zadań Instytutu
Wymiaru Sprawiedliwości i całkowicie przeczy przywołanej na wstępie tezie Raportu.
Kolejnym przykładem błędnej oceny uwarunkowań prawnych działalności IWS
jest teza, że źródłem nałożonego na prezesów sądów powszechnych obowiązku
przesyłania akt Instytutowi w celu prowadzenia badań jest statut IWS. Konsekwencją
tej tezy jest stwierdzenie, że statut ten jest niezgodny z Konstytucją RP, albowiem
ingeruje w prawo do prywatności (art. 47 Konstytucji RP), prawo do ochrony danych
osobowych oraz zasadę autonomii informacyjnej jednostki. Wnioskowanie to jest
jednak oparte na fałszywej przesłance, ponieważ statut IWS nie może naruszać praw
konstytucyjnych jednostki, w tym prawa do prywatności i autonomii informacyjnej.
Jak powszechnie wiadomo, akt prawa wewnętrznego (a taki charakter ma statut
IWS) nie może być źródłem obowiązków nakładanych na osoby trzecie. Tym samym,
wbrew tezie Raportu, statut IWS nie stanowi podstawy nałożonego na prezesów
sądów powszechnych obowiązku przesyłania akt Instytutowi w celu prowadzenia
badań.
Podstawa
taka
musi
istnieć
w
przepisach
prawa
powszechnie
obowiązującego i istnieje. Zgodnie bowiem z przepisem § 99 ust. 5 rozporządzenia
Ministra Sprawiedliwości z dnia 25 czerwca 2015 r. Regulamin urzędowania sądów
5
powszechnych (Dz.U. z 2015 r., poz. 925)1, akta zakończonych spraw sądowych
mogą być udostępniane państwowym jednostkom organizacyjnym prowadzącym
działalność
naukową
lub
badawczo-rozwojową.
Poprzednio
zaś
podstawę
normatywną w tym zakresie stanowił przepis zawarty w § 95 ust. 1 rozporządzenia
Ministra Sprawiedliwości z dnia 23 lutego 2007 r. Regulamin urzędowania sądów
powszechnych (tekst jedn. Dz. U. z 2014 r., poz. 259), stanowiący, że „Akta sprawy
lub akta księgi wieczystej przesyła się na każde żądanie po wykonaniu niezbędnych
czynności
w
sprawie:
Sprawiedliwości,
Prezydentowi
Sądowi
Rzeczypospolitej
Najwyższemu,
Rzecznikowi
Polskiej,
Praw
Ministrowi
Obywatelskich,
Rzecznikowi Praw Dziecka oraz sądowi odwoławczemu”. W tym kontekście
postanowienie § 5 ust. 3 Statutu należało rozumieć jako ogólne, statutowe
upoważnienie udzielone przez Ministra Sprawiedliwości (zatwierdzającego statut)
Instytutowi – jako jednostce organizacyjnej podległej MS - do żądania akt sądowych
1.3.
Budżet IWS, pracownicy, wynagrodzenia
Uwagi Raportu dotyczące organów Instytutu i ich kompetencji oraz jego
struktury organizacyjnej nie nasuwają istotnych zastrzeżeń co do ustaleń faktycznych
i oceny prawnej (choć budzą pewne wątpliwości metodologiczne, o których niżej).
Natomiast tezy, że „Bardzo dużą część wydatków budżetowych Instytutu
pochłaniają wynagrodzenia jego pracowników i świadczenia z nimi związane” (s. 12),
nie można pozostawić bez komentarza. Przede wszystkim należy podkreślić, że tego
rodzaju sytuacja jest typowa dla jednostek naukowych aktywnych w dziedzinie nauk
humanistycznych. Wynagrodzenia te nie są zresztą wysokie. Dość wspomnieć, że
wynagrodzenie zasadnicze najliczniejszej grupy pełnoetatowych pracowników IWS
(adiunktów) oscyluje między 3250 a 4000 zł. (najczęściej jest to 3496 zł., a średnia
wynosi
3665,87
zł.),
podczas
gdy
obowiązujące
obecnie
–
zgodnie
z
rozporządzeniem Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego z dnia 5 października 2011
r. w sprawie warunków wynagradzania za pracę i przyznawania innych świadczeń
związanych z pracą dla pracowników zatrudnionych w uczelni publicznej (Dz. U.
2011, nr 243, poz. 1447) oraz rozporządzeniem z dnia 11 grudnia 2013 r. (Dz. U.
2013, poz. 1571) - wynagrodzenie minimalne adiunkta wynosi 3820 zł. W celu
zachowania proporcji warto też dodać, że zgodnie z komunikatem Prezesa GUS
1
Od dnia 1 stycznia 2016 r. § 107 ust. 5 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 23 grudnia
2015 r. Regulamin urzędowania sądów powszechnych (Dz.U. z 2015 r., poz. 2316).
6
przeciętne wynagrodzenie w drugim kwartale 2015 r. wyniosło 3854,88 zł. Istotne jest
również to, że w wyniku reorganizacji Instytutu w 2013 r. procentowy udział
faktycznych wydatków na wynagrodzenia pracowników istotnie zmalał, a wzrosły
wydatki o charakterze „grantowym” (na wynagrodzenia wykonawców zewnętrznych).
O ile w 2012 r. wydatki na wynagrodzenia pracowników pochłonęły 85% budżetu, o
tyle w 2014 r. - 73,03%, a w 2015 r. - 71,59% (podane na s. 13 raportu dane
pochodziły z planu finansowego, a więc nie uwzględniały „funduszu grantowego”).
Autorzy Raportu wyrażają ponadto wątpliwości co do zgodności statutu IWS
ze znajdującym doń odpowiednie zastosowanie art. 43 ust. 7 ustawy o instytutach
badawczych. W szczególności zauważają, że w statucie IWS nie określono „regulacji
dotyczących wymagań kwalifikacyjnych na poszczególne stanowiska naukowe” (s.
15).
Wydaje się, że w znacznej mierze zarzut ten polega na nieporozumieniu.
Trzeba bowiem podkreślić, że wymagania dotyczące kwalifikacji naukowych
pracowników naukowych określa bezpośrednio art. 43 ustawy o instytutach
badawczych, który ma odpowiednie zastosowanie do IWS. Przepis ten określa
kwalifikacje pracowników naukowych w sposób ogólny, co jest źródłem pożądanej
elastyczności, która nie musi być ograniczana dodatkowymi wymaganiami statutu.
Elastyczność ta sprawia, że w każdej z sekcji działających w IWS może być
zatrudniona nie tylko osoba posiadająca wykształcenie prawnicze, ale także – w
razie potrzeby - osoby z innym wykształceniem, np.
ekonomicznym czy
socjologicznym. Dlatego także i w tym zakresie – wbrew sugestiom autorów –
sztywna regulacja statutowa nie jest pożądana.
Zgodnie z art. 43 ust. 7 ustawy o instytutach badawczych statut określać ma
także „tryb przeprowadzania i ogłaszania konkursu”. Wymaganiu temu czyni zadość
§ 13 statutu, w którym określono m.in. obligatoryjne elementy ogłoszenia o
konkursie, minimalny termin na zgłoszenie w nim udziału, minimalny skład komisji
konkursowej oraz obligatoryjne zaopiniowanie wyłonionego kandydata przez Radę
Naukową. Z § 13 ust. 7 statutu wynika ponadto, że komisja konkursowa podejmuje
decyzje na podstawie przedłożonej dokumentacji i rozmów kwalifikacyjnych z
kandydatami.
Autorzy Raportu sugerują ponadto potrzebę określenia w statucie – a nie w
każdorazowo określanych wymaganiach konkursowych - jakie cechy kandydatów,
umiejętności, czy osiągnięcia są w procedurze konkursowej preferowane. Nie jest
7
jednak jasne, jak miałoby przedstawiać się takie postanowienie. Jeżeli miałoby ono
mieć charakter ogólny, niczego w rzeczywistości by nie zmieniało. Natomiast
szczegółowe określenie tych kryteriów byłoby niepraktyczne: mogą one bowiem
zależeć od bieżących potrzeb (naukowych lub organizacyjnych).
2.
Działalność IWS w latach 2007-2014 i jej wpływ na proces legislacyjny w
zakresie reform wymiaru sprawiedliwości
Liczne i poważne zastrzeżenia wywołuje także druga część raportu obejmująca
uwagi dotyczące działalności IWS w latach 2007-2014 i wywieranego przezeń
wpływu na proces legislacyjny w zakresie reform wymiaru sprawiedliwości.
2.1.
Prowadzenie badań naukowych
Pierwsza grupa uwag dotyczy prowadzenia przez Instytut badań naukowych.
W tym kontekście należy przypomnieć, że zgodnie ze statutem, przedmiotem
działalności Instytutu Wymiaru Sprawiedliwości jest prowadzenie i upowszechnianie
badań dotyczących tworzenia, stosowania i społecznego funkcjonowania prawa oraz
zjawisk przestępczości i patologii społecznej. Zasadniczym przedmiotem badań
Instytutu jest funkcjonowanie instytucji prawnych w praktyce wymiaru sprawiedliwości
oraz ustrój, organizacja i funkcjonowanie organów wymiaru sprawiedliwości.
Podstawową metodą badawczą jest przy tym wieloaspektowa analiza praktyki
sądowej i orzecznictwa sądów powszechnych. Statut IWS wskazuje również na inne
zagadnienia stanowiące przedmiot badań Instytutu, wymieniając: przyczyny i
uwarunkowania naruszeń prawa, zagadnienia rozmiaru, struktury i dynamiki
przestępczości oraz innych zjawisk i zachowań dewiacyjnych, problematykę
wykonywania kar oraz resocjalizacji przestępców, a końcu analizę instytucji prawa
polskiego na tle porównawczym, w tym w zakresie zgodności prawa polskiego z
normami i standardami prawa międzynarodowego i europejskiego.
W świetle § 5 statutu, badania Instytutu mają charakter badań własnych lub
zleconych przez Ministra Sprawiedliwości. Przy czym odmiennie niż zostało to
wskazane
w
Raporcie
(s.
15-16),
realizowane
przez
Sprawiedliwości tematy badawcze można podzielić na trzy grupy:
1. Tematy zaproponowane przez MS;
2. Tematy własne;
8
Instytut
Wymiaru
3. Tematy zlecone przez MS „w szczególnie pilnych sprawach”.
Co jednak istotniejsze, a co zostało wadliwie zaprezentowane w Raporcie,
jedynie tematy w sprawach szczególnie pilnych, a więc należące do trzeciej grupy,
są „zlecane” przez Ministra Sprawiedliwości. Pozostałe tematy są włączane do planu
prac naukowo – badawczych Instytutu w wyniku autonomicznej decyzji Dyrektora
IWS, po zasięgnięciu opinii Rady Naukowej. Wbrew stanowisku autorów Raportu,
taki stan rzeczy jest ze wszech miar pożądany, a nawet konieczny. Instytut Wymiaru
Sprawiedliwości, aczkolwiek w sensie organizacyjnym i budżetowym podległy
Ministrowi Sprawiedliwości, jest autonomiczną i niezależną placówką naukowo –
badawczą. W tym właśnie tkwi jego wartość – jak się wydaje - niedoceniana przez
autorów Raportu.
Inna sprawa, że IWS jako niezależna i autonomiczna jednostka naukowobadawcza powinien – i czyni to - ściśle współpracować z Ministrem Sprawiedliwości,
starając się nie tylko realizować ważne w jego ocenie tematy badawcze, ale również
wskazywać Ministrowi tematy praktycznie doniosłe i wymagające przeprowadzenia
badań. W roku 2014 spośród 46 włączonych do planu tematów 31 było
zaproponowanych przez Ministra Sprawiedliwości albo Komisję Kodyfikacyjną Prawa
Cywilnego (KKPC) (co stanowi ok. 2/3 ogólnej ich liczby). Ponadto w 2014 r. poza
planem – w sprawach szczególnie pilnych - Minister Sprawiedliwości zgłosił 6
tematów. Z kolei w 2015 r. tematy włączone do planu badawczego z inicjatywy
Ministra Sprawiedliwości albo KKPC stanowiły już 4/5 ogólnej liczby, a tematów
„szczególnie pilnych” zgłoszono 5.
Wyjaśnienia te oraz dane przeczą tytułowej alternatywie zarysowanej w
raporcie Helsińskiej Fundacji Praw Człowieka: IWS nie jest ani podporządkowanym
ośrodkom decyzyjnym „think-tankiem”, ani „niepotrzebnym anachronizmem”. Instytut
Wymiaru Sprawiedliwości stanowi autonomiczny i niezależny ośrodek naukowo –
badawczy skupiający wysoko wyspecjalizowaną kadrę naukowców, a zarazem osób
doskonale obeznanych z praktyką wymiaru sprawiedliwości. W tym sensie i
znaczeniu IWS jest jednostką w skali kraju unikalną i niepowtarzalną. W tym również
tkwi jego podstawowa wartość.
Nie tylko ogólna teza raportu HFPC jest wadliwa. Liczne mankamenty
występują również w kwestiach szczegółowych, dotyczących zakresu i przedmiotu
prowadzonych badań naukowych oraz udziału Instytutu w zasadniczych reformach
instytucji wymiaru sprawiedliwości.
9
Pierwszy przykład to zawarty w Raporcie passus dotyczący modelu aplikacji
sędziowskiej i prokuratorskiej. Autorzy ograniczają się w tym zakresie do
przytoczenia stanowiska byłego Wiceministra Sprawiedliwości Jacka Czai, który
wskazał, że „przez wiele miesięcy osobiście przewodniczył wewnętrznemu zespołowi
w MS, który ostatecznie wypracował nowy model aplikacji” w oparciu o projekt
przygotowanych przez zespół zewnętrznych ekspertów. Oczywiście nie chodzi tu o
wdawanie się w „spór o zasługi”, zwłaszcza, że szczegółowa koncepcja
wypracowana przez wiceministra Czaję i jego zespół, z biegiem czasu spotykała się
z coraz większą krytyką, czego efektem są rozwiązania zawarte w ustawie z dnia 9
kwietnia 2015 r. o zmianie ustawy o Krajowej Szkole Sądownictwa i Prokuratury oraz
niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2015 r, poz. 694), która w sposób zasadniczy
zmienia dotychczasowy model aplikacji sędziowskiej. Rzecz dotyczy natomiast
rzetelności Raportu. Otóż gdyby autorzy sięgnęli do opracowania IWS „Aplikacja
sądowo-prokuratorska.
Zarys
koncepcji”
(http://www.iws.org.pl/pliki/files/badania/raporty/raporty03/aplikacja%20s%C4%85do
wo-prokuratorska%202003.pdf)
z pewnością
dostrzegliby,
że
zawierała
ona
propozycję w tamtych czasach całkowicie nowatorską, przedstawiając nowy model
jednolitej aplikacji sądowo – prokuratorskiej, zakładającej szkolenie przyszłych kadr
sędziowskich i prokuratorskich stosownie do rzeczywistych potrzeb sądownictwa i
prokuratury,
oparty
egzaminowania
na
systemie
aplikantów oraz
scentralizowanego
zajęciach
naboru,
praktycznych
nauczania
odbywanych
i
przez
aplikantów w poszczególnych okręgach sądowych. Koncepcja opracowana została w
Instytucie Wymiaru Sprawiedliwości w roku 2003. We wstępie do prezentującego ją
opracowania wyrażono nadzieję, że przedstawiona propozycja modelu jednolitej
aplikacji sądowo – prokuratorskiej „stanie się podstawą dyskusji nad gruntowną
reformą systemu szkolenia przyszłych sędziów i prokuratorów, która może
doprowadzić do poprawy jakości kadr wymiaru sprawiedliwości”. Jak wynika z uwag
wiceministra J. Czai i jego zespołu, nadzieja ta nie okazała się płonna.
Drugi przykład niedostatecznego rozeznania w opisywanej materii przez
autorów Raportu dotyczy zagadnień prawa europejskiego. W Raporcie zawarto tezę
o skromnym dorobku IWS w zakresie analizy prawa Unii Europejskiej. Tymczasem
rzetelność badawcza nakazywała dostrzec znaczący dorobek Instytutu z okresu
przedakcesyjnego, a więc okresu wymagającego znacznego wysiłku poznawczego i
dostosowawczego, bez którego nie byłoby sukcesu Polski w postaci członkostwa w
10
Unii Europejskiej. W tamtym okresie Instytut Wymiaru Sprawiedliwości, zgodnie ze
swoimi
zadaniami,
czyli
wspierania
Ministra
Sprawiedliwości
w
pracach
legislacyjnych, bardzo intensywne zajmował się prawem unijnym (wówczas jeszcze
wspólnotowym). Trudno byłoby znaleźć inną prawniczą placówkę naukową o
porównywalnym w tej mierze dorobku (kilkanaście monografii naukowych). Z kolei po
dziesięciu latach członkostwa Polski w UE Instytut Wymiaru Sprawiedliwości podjął
unikalne wyzwanie badawcze, polegające na podsumowaniu dotychczasowych
doświadczeń związanych ze stosowaniem prawa unijnego przez sądy. W roku 2013
i 2014 r. poświęcono tej kwestii szereg pogłębionych opracowań, które zostały
następnie zaprezentowane podczas dorocznej, bardzo wysoko ocenianej konferencji
„Stosowanie europejskiego prawa cywilnego: wyzwanie dla sądów polskich”
(październik 2014), w której aktywny udział wzięło wielu sędziów Sądu Najwyższego,
sędziów sądów powszechnych, jak również prof. Marek Safjan – sędzia TSUE i prof.
Maciej Szpunar – Rzecznik Generalny w TSUE (obydwaj zresztą będący członkami
Rady Naukowej IWS). Warto również dodać, że Instytut prowadzi bazę orzeczeń
zawierającą wszystkie pytania prejudycjalne skierowane przez polskie sądy
powszechne do Trybunału Sprawiedliwości. Jest to cenne źródło informacji dla
wszystkich sędziów sądów powszechnych, którzy w codziennej pracy orzeczniczej
stosują prawo unijne.
Zasadnicze zastrzeżenia budzi też zawarty w Raporcie wywód dotyczący
efektywności działania poszczególnych sekcji Instytutu. Jako zasadniczy wniosek tej
części opracowania przedstawiono tezę, że „tematyka zakwalifikowana przez sam
IWS jako „prawo cywilne” stanowi mniejszą część badań IWS niż te zakwalifikowane
jako „prawo karne i kryminologia”. Można więc mówić o swego rodzaju nierówności
badawczej w tych dwóch podstawowych dziedzinach” (s. 17). Trudno dociec, czemu
służyć i co objaśniać ma tego rodzaju obserwacja. W każdym razie szkoda, że
autorzy dostrzegając ową „nierówność” nie powiązali jej choćby z liczbą pracowników
poszczególnych sekcji w analizowanych przez nich okresach, czy też nie porównali
np. liczby seminariów i konferencji organizowanych przez poszczególne sekcje.
Szczególnie wyrazisty przykład niedomówień dotyczy oceny prac sekcji prawa
ustrojowego i działalności Instytutu związanej z zagadnieniami ustrojowymi i
organizacyjnymi wymiaru sprawiedliwości. Przede wszystkim przywołany w tym
kontekście wykaz publikacji Instytutu nie jest kompletny. Z niezrozumiałych przyczyn
autorzy pominęli np. bardzo istotny raport z 2013 r. pt. „Efektywność kosztowa
11
sądownictwa powszechnego” [prof. dr hab. Andrzej Siemaszko, dr Paweł
Ostaszewski
(konsultacja
–
dr
Marek
Marczewski,
Krzysztof
Wasilewski;
http://www.iws.org.pl/pliki/files/Efektywno%C5%9B%C4%87%20s%C4%85downictw
a%20powszechnego-oprac-12.pdf]. W ten nurt dociekań wpisuje się również
niewątpliwie książka Wymiar sprawiedliwości w Unii Europejskiej. Podstawowe
parametry dla Polski i pozostałych krajów (Beata Gruszczyńska, Roman Kulma,
Marek Marczewski, Andrzej Siemaszko, redakcja naukowa Andrzej Siemaszko,
Warszawa 2011, Oficyna Naukowa).
Ponadto, nie wyciągnięto wniosków z ustalenia, że sekcja prawa ustrojowego
została powołana w 2013 r., a więc nieco ponad 2 lata temu. Eksponowanie danych
na temat szczupłości badań nad zagadnieniami ustrojowymi i organizacyjnymi
wymiaru sprawiedliwości z okresu przed powołaniem sekcji ustrojowej jest trudne do
zrozumienia, zwłaszcza że aktualna działalność sekcji ustrojowej, obecnie działającej
szczególnie prężnie, skwitowana została jedynie zdawkową informacją. Autorzy nie
wspominają o tym, że dwa lata jej działalności przyniosły fundamentalne, bardzo
obszerne (kilkusetstronnicowe) i szczegółowe raporty dotyczące kosztów sądowych
w sprawach cywilnych oraz docelowego modelu kosztów egzekucji komorniczej.
Sekcja ta prowadziła lub prowadzi także m.in. fundamentalne badania dotyczące
biegłych sądowych, sposobu rozdziału spraw między sędziami, narzędzi badawczych
i statystycznych służących pomiarowi rzeczywistego obciążenia i efektywności kadr
orzeczniczych oraz modelu szkolenia wstępnego kadr wymiaru sprawiedliwości (por.
www.iws.org.pl/badania/raporty).
Zaniepokojenie autorów wywołało ponadto trwające do początku 2015 r.
„zjawisko polegające na tym, że nie wszystkie raporty z przeprowadzonych badań
były publikowane na stronie internetowej IWS” (s. 16). Zaniepokojenie wydaje się
bezpodstawne. Przez długi czas IWS wychodził po prostu z założenia, że rezultaty
jego badań służą zaspokajaniu potrzeb Ministerstwa Sprawiedliwości i tam przede
wszystkim kierowane były wyniki badań. W związku ze zwiększającym się stale
zainteresowaniem raportami IWS podjęto jednak decyzję o publikacji wszystkich
raportów powstałych w ostatnich latach i większości wcześniejszych. Na początku
2015 r. udało się wynegocjować z Wydawnictwem Wolters Kluwer możliwość
publikowania raportów na stronie IWS – niezależnie od publikacji w czasopiśmie
Prawo w Działaniu, a więc także przed ich publikacją w formie papierowej.
12
Istotne wątpliwości autorów Raportu wynikają też z obserwacji, że „Obok
opracowań przekrojowych, kompleksowych i prawnoporównawczych, przedmiotem
badań IWS były niejednokrotnie zagadnienia dotyczące pojedynczych instytucji
prawa materialnego (zarówno cywilnego, jak i karnego)”. Autorzy zastanawiają się,
„…czy tego rodzaju zagadnienia są na tyle doniosłe i istotne w praktyce wymiaru
sprawiedliwości, że powinny być przedmiotem opracowań finansowanych z budżetu
państwa, w sytuacji gdy IWS nie prowadzi kompleksowych badań dotyczących
procesowych
i
ustrojowych
aspektów
funkcjonowania
polskiego
wymiaru
sprawiedliwości” (s. 19).
W tym kontekście należy przede wszystkim podkreślić, że badania dotyczące
poszczególnych instytucji prawa materialnego lub procesowego są na tyle doniosłe,
że w postanowieniu określającym przedmiot działalności IWS, na pierwszym miejscu
wymieniono właśnie „funkcjonowanie instytucji prawnych w praktyce wymiaru
sprawiedliwości” (§ 3 ust. 2 pkt 1 Statutu). Wątpliwość autorów jest w istocie
odzwierciedleniem – również chybionego – postulatu ograniczenia działalności IWS
do problematyki ustrojowej (o czym będzie jeszcze szerzej mowa). Ponadto trudno
uznać tak fundamentalne analizy, jak wspomniane wyżej (badania odnoszące się do
biegłych, komorników, kosztów sądowych, dozoru elektronicznego oraz systemu
probacji)
za
przyczynkarskie.
Takim
mianem
nie
sposób
też
określić
–
publikowanego periodycznie przez Instytut – Atlasu przestępczości w Polsce.
Szczególnego komentarza wymaga istotna teza raportu, że „…problemem jest
(…) tryb realizowania badań przez IWS, który dotychczas polegał na powierzaniu
badań osobom zatrudnionym w Instytucie w ramach stosunku pracy. Taki tryb
prowadzi do sytuacji, na którą zwrócił uwagę dyrektor Instytutu, że IWS realizuje z
reguły badania które mieszczą się w sferze zainteresowań i specjalizacji
naukowej jego pracowników” (s. 45-46). Podstawą tej konstatacji jest wypowiedź
ówczesnego Dyrektora IWS A. Siemaszko, że
„o wyborze wykonawców zadań
badawczych objętych planem prac naukowo-badawczych decydują Przewodniczący
poszczególnych Sekcji IWS w porozumieniu z dyrekcją Instytutu, biorąc oczywiście
pod uwagę zainteresowania naukowe potencjalnych realizatorów. Tym samym IWS
nie przyjmował z reguły do realizacji propozycji tematycznych nie mieszczących się
w profilu jego działalności lub wykraczających poza obszary, w których specjalizują
się pracownicy poszczególnych sekcji (...)”.
13
Przywołana teza Raportu może być rozumiana opacznie, czego dowodzi
choćby tytuł komentarza prasowego opublikowanego w wydaniu Dziennika Gazety
Prawnej z 29 września 2015 r. „Instytut badania zainteresowań” (red. E. Ivanova).
Jeżeli wymowa tego komentarz odpowiada intencji autorów, to trzeba stwierdzić, że
jest to jeden z najpoważniejszych – i zarazem najmniej rzetelnie udokumentowanych
i uzasadnionych – zarzutów sformułowanych w Raporcie.
Jego podstawą jest jedno zdanie z pisemnej odpowiedzi, jakiej udzielił
Dyrektor na wniosek HFPC z 2013 r. We wskazanej odpowiedzi (na gruncie
ówczesnych zadań i organizacji IWS) dyrektor Instytutu potwierdził branie pod uwagę
zainteresowań naukowych wykonawców przy doborze tematów do planu naukowego
oraz fakt niepodejmowania się przez Instytut zadań wykraczających poza obszary, w
których specjalizują się pracownicy poszczególnych sekcji. W związku z tym trzeba
podkreślić, że przy istniejącej wówczas koncepcji działania IWS skoncentrowanej na
prowadzeniu badań przez jego etatowych pracowników (braku znaczniejszej ilości
środków
na
badania
zewnętrzne),
taka
odpowiedź
stanowiła
wyraz
odpowiedzialności naukowej, a nie kierowania się wąsko pojętym interesem
pracowników IWS. Trudno wszak czynić zarzut z tego, że tematy proponowane przez
Ministra Sprawiedliwości były – w miarę możliwości - zlecane osobom obeznanym z
daną problematyką, choćby ze względu na ich „własne” zainteresowania naukowe.
Równie oczywiste jest – przy braku większych środków na zlecenia zewnętrzne –
niepodejmowanie badań, które nie mogły być kompetentnie przygotowane przez
pracowników IWS. Zarazem należy podkreślić, że spectrum specjalizacji było w
praktyce ujmowane bardzo szeroko – o czym świadczy różnorodność prowadzonych
w tym okresie badań - i odpowiadało w zasadzie strukturze istniejących w danym
czasie sekcji.
Nie można zostawić bez komentarza także zarzutu niskiej efektywności
badawczej IWS. Jego kwintesencją jest ustalenie, że „Przykładowo, w 2012 r. w
ramach Sekcji Prawa Cywilnego IWS opracowano 24 raporty z badań. Ich autorami,
na zasadzie autorstwa lub współautorstwa, było 11 osób. Przeciętnie zatem w ciągu
2012 r. jeden pracownik naukowy IWS zajmujący się problematyką cywilistyczną był
autorem lub współautorem około dwóch raportów z badań. Jest to liczba którą można
ocenić jako niewysoką biorąc pod uwagę fakt, że zdecydowana większość
pracowników IWS zatrudnionych jest w pełnym wymiarze czasu pracy” (s. 20).
14
Zarzut ten można - w najlepszym razie - wytłumaczyć brakiem zrozumienia dla
specyfiki badań prowadzonych w Instytucie. Każdy bowiem, kto kiedykolwiek
prowadził poważne badanie naukowe, zwłaszcza o charakterze empirycznym (w
przypadku IWS są to z reguły duże badania aktowe) wie, jak trudne i czasochłonne
jest to zadanie. Dość wspomnieć o praktyce konkursów na granty badawcze, w której
wnioski o finansowanie pojedynczego (!) badania rozpisanego na 2-3 lata, którego
koszty wynoszą kilkadziesiąt tysięcy złotych nie są niczym nadzwyczajnym.
Trzeba przy tym mieć na względzie, jak już wspominano, że raporty
przygotowywane w IWS oparte są przeważnie na losowo dobranych, praco i
czasochłonnych
badaniach
aktowych,
nierzadko
prowadzonych
na
aktach
wielotomowych. Wielkość próby badawczej oscyluje zazwyczaj – w zależności od
potrzeb i dostępności materiału empirycznego - od 100 do nawet 1000 spraw (np.
upadłość konsumencka, koszty sądowe, umowy o świadczenie usług, wykonywanie
kontaktów z dzieckiem, funkcjonowanie w praktyce dozoru elektronicznego).
Czasochłonność badania jednej sprawy jest przy tym bardzo różna: niekiedy trwa
godzinę, a niekiedy cały dzień lub jeszcze dłużej.
Istotne jest również i to, że badaniom aktowym towarzyszą niekiedy – albo są
dla nich alternatywą - czasochłonne analizy prawnoporównawcze, dotyczące często
zagadnień, które trudno wydobyć z kodeksów oraz podstawowych podręczników i
komentarzy.
Zauważyć wreszcie trzeba, że raporty z badań liczą przeważnie od
kilkudziesięciu do kilkuset stron, nierzadko przybierając rozmiary monografii.
Należy również podkreślić, że poza sporządzaniem raportów pracownicy IWS
obciążeni są licznymi obowiązkami organizacyjnymi, związanymi m.in. z realizacją
statutowego zadania w postaci „upowszechniania wyników badań” (organizacja
konferencji i seminariów, działalność publikacyjna) oraz współpracą z innymi
instytucjami naukowymi i organami (zwłaszcza sądami). Bardzo absorbująca jest
również współpraca międzynarodowa IWS (por. punkt następny).
Jeżeli uwzględnić te okoliczności, to owe „statystyczne” dwa badania rocznie,
a nawet jedno badanie rocznie, wydają się wynikiem znakomitym i – można
zaryzykować to stwierdzenie – wykraczającym znacząco poza przeciętną polskich
jednostek naukowych o prawniczym profilu.
Sformułowany przez autorów zarzut wymaga jeszcze jednego komentarza.
Otóż, nikt rozsądny nie powinien oczekiwać, że za 4 tys. miesięcznie brutto uda się
15
zatrudnić „na wyłączność” wybitnych, obeznanych z praktyką prawników. Ich
działalność naukowa w IWS musi być zatem – i zwykle jest - łączona z inną
aktywnością zawodową, co – w przypadku osób poważnie traktujących swe
obowiązki naukowe – oznacza pracę „rabunkową”, wykonywaną w weekendy, urlopy,
po nocach, kosztem odpoczynku i życia rodzinnego. Opisana rzeczywistość
instytutowa jest zresztą fragmentem ogólniejszych realiów będących podglebiem tzw.
czarnej procesji przedstawicieli nauk humanistycznych, która przeszła ulicami
Warszawy w czerwcu 2015 r.
W tym kontekście można życzyć wszystkim naukowcom – także adeptom
nauki aspirującym dopiero do pierwszego stopnia naukowego - by doczekali czasów,
w których uprawianie nauki prawa na jednym etacie będzie źródłem wynagrodzenia
odpowiadającego godności i powadze tego zawodu.
Bez komentarza nie można pozostawić również ustalenia autorów – będącego
wynikiem „prostej w swej istocie analizy” - że w latach 2010-2012 jedno badanie IWS
kosztowało budżet państwa średnio 82.774 zł” (s. 20). Prostota analizy bywa bowiem
niebezpieczna i zwodnicza. Gdyby autorzy raportu zamiast „prostej w swej istocie”
analizy podjęli analizę wnikliwą, większa byłaby szansa na zrozumienie i jasne
przedstawienie odbiorcy istoty opisywanego zjawiska.
Brak ten musi być w tym miejscu substytuowany. Oceniając, czy 82 tys. na
badanie to dużo czy mało, należy uwzględnić kilka istotnych – pominiętych w „prostej
analizie” - elementów. Po pierwsze, specyfika działalności Instytutu, koncentrująca
się wokół badań aktowych i prawnoporównawczych sprawia, że – poza niskimi
wynagrodzeniami pracowników naukowych - na ów przeciętny koszt badania składa
się konieczność utrzymania kadry administracyjnej i infrastruktury niezbędnej do
prowadzenia badań aktowych (odbierania i wysyłania akt, ich przechowywania,
ewidencji i pracy z aktami w siedzibie IWS) oraz analizy statystycznej akt (w
przypadku dużych badań wymagało to niekiedy korzystania z kosztownych usług
zewnętrznych). Po drugie, przeciętny koszt badania obejmuje również inne koszty
infrastrukturalne (m.in. koszty zakupu programów prawniczych oraz publikacji
naukowych). Po trzecie, przeciętny koszt badania uwzględnia także koszty
działalności
zmierzającej
do
upowszechniania
jego
wyników
(działalność
wydawnicza, konferencje, seminaria, współpraca z innymi instytucjami). Po czwarte
wreszcie, każda instytucja – także czysto grantowa - wymaga również ogólnej
obsługi administracyjnej i księgowej. Instytut zaś jest w tym zakresie bardzo
16
oszczędny: do wszystkich zadań obsługowych zatrudnia zaledwie 5 pracowników
administracji i 3 pracowników badawczo-technicznych. Jest to absolutne minimum,
które sprawia, że dosłownie każdy pracownik administracji realizuje wiele zadań.
Należy ponadto z całą mocą podkreślić, że znaczna część wskazanych
kosztów musiałaby zostać poniesiona także wtedy, gdyby IWS działał – co postulują
autorzy Raportu – wyłącznie na zasadzie funduszu grantowego. W szczególności
wyliczając koszty przeciętnego badania, należałoby wówczas uwzględnić nie tylko
czystą wartość udzielanych grantów, ale także ogólne koszty instytucjonalne oraz
koszty infrastrukturalne i kadrowe niezbędne dla prowadzenia badań (zwłaszcza
aktowych i prawnoporównawczych) oraz organizacji konkursów na granty. Gdyby zaś
chcieć porównać – na zasadzie „prostej w swej istocie analizy” – przeciętny koszt
badania w IWS z kosztem badania finansowanego np. przez NCN, obliczając ten
ostatni, należałoby uwzględnić nie tylko czystą wartość i liczbę grantów, ale także
wszelkie koszty działalności NCN oraz związane z realizacją grantu koszty
infrastrukturalne oraz osobowe ponoszone przez jednostkę naukową, w której
badanie ma być realizowane (w tym - do pewnego stopnia - także wynagrodzenia
pracowników naukowych, skoro granty realizują oni w ramach działalności naukowej,
do której są zobowiązani w ramach stosunku pracy).
Nasuwa się zatem wniosek, że nazbyt uproszczone analizy mogą prowadzić
do konkluzji tyleż spektakularnych, co mylących, a przynajmniej mało miarodajnych.
W oderwaniu od złożonego kontekstu oraz właściwego (porównawczego) punktu
odniesienia wydają się one po prostu bezwartościowe. Kontekstu tego autorzy
raportu nie przedstawili, a punktu odniesienia nie zaproponowali.
2.2.
Organizowanie krajowych i międzynarodowych konferencji i seminariów
Jednym z istotnych obszarów działalności IWS jest organizowanie konferencji i
seminariów, w toku których prezentowane są wyniki prowadzonych w Instytucie
badań. Jest to jednak nie tyle – jak twierdzą autorzy Raportu (s. 20) – „jeden z celów
statutowych IWS”, ile środek służący do realizacji celu polegającego na
upowszechnianiu wyników badań.
Zawarte w Raporcie dane dotyczące seminariów i konferencji organizowanych
przez IWS wywołują
poważne
zastrzeżenia metodologiczne.
Rodzi się
w
szczególności pytanie o celowość skupiania uwagi na danych z lat 2007-2013 (w tym
17
zakresie dorobek IWS oceniono jako „skromny”). Rzecz bowiem w tym, że dane te
mają już walor wyłącznie historyczny i powinny być – co najwyżej - kontrapunktem
dla prezentacji aktualnych informacji. Jest tak dlatego, że jednym z aspektów
reorganizacji Instytutu dokonanej w 2013 r. było – o czym informowano HFPC,
udostępniając informację publiczną – wzmocnienie tego segmentu działalności IWS.
W rezultacie liczba omawianych wydarzeń istotnie wzrosła i będzie nadal wzrastać;
w samym 2015 r. zorganizowano 3 konferencje (w 1 z nich IWS był
współorganizatorem) i 7 seminariów, co w przybliżeniu odpowiada łącznemu
dorobkowi z lat 2007-2013.
W tym kontekście warto również wspomnieć, że w okresie pozostającym w
orbicie zainteresowań Fundacji IWS był współorganizatorem dwóch konferencji
międzynarodowych. Pierwszą – zorganizowaną wraz z Wydziałem Prawa UMCS w
Lublinie - była Polsko–Ukraińska konferencja „Aktualne problemy nauki o
przestępstwie w prawie
karnym Polski i Ukrainy”
poświęcona
kluczowym
zagadnieniom prawa karnego, drugą zaś Drugie Międzynarodowe Spotkanie
Ekspertów “European Sourcebook of Crime and Criminal Justice Statistics –
Decodeur” (DECODEUR project 2nd partner meeting: Joint experts meeting of the
European Sourcebook Group and representatives of the European Organisation of
Probation) zorganizowane we współpracy z Katedrą Kryminologii i Polityki
Kryminalnej Wydziału Stosowanych Nauk Społecznych i Resocjalizacji UW.
2.3.
Współpraca międzynarodowa
W raporcie doceniono uczestnictwo IWS w międzynarodowych projektach
badawczych w latach 2007-2013, zwracając jednak uwagę, że w aspekcie
ilościowym i „jakościowym” (dziedziny współpracy) nie odpowiadało ono w pełni
możliwościom kadrowym i finansowym Instytutu (s. 22-24). Ocena ta wywołuje
sprzeciw i zaskakuje, zwłaszcza że Fundacja otrzymała pełną dokumentację
obrazującą
liczne
pola
współpracy
międzynarodowej
IWS,
stanowiącej
niezaprzeczalny i powszechnie doceniany dorobek Instytutu.
W związku z tym należy ponownie uwypuklić kilka zasadniczych okoliczności
faktycznych.
Od początku lat dziewięćdziesiątych ubiegłego wieku do końca pierwszej
dekady wieku obecnego IWS – reprezentując Polskę - brał udział w bodaj
18
największym międzynarodowym projekcie badawczym - International Crime Victim
Survey (ICVS), w którym uczestniczyło kilkadziesiąt państw ze wszystkich
kontynentów, w tym przytłaczająca większość krajów Unii Europejskiej, Stany
Zjednoczone. Kanada, Japonia oraz Australia. Projekt ten - koordynowany przez
brytyjski Home Office, holenderski Research and Documentation Center (WODC)
oraz oenzetowski United Nations Interregional Crime and Justice Research Institute
(UNICRI) – był realizowany w
badawcze
na
których
IWS
latach 1992, 1996, 2000 i 2004/2005. Próby
prowadził
polskie
części
tego
imponującego
przedsięwzięcia należały do największych (wzięło w nich łącznie udział kilkadziesiąt
tysięcy respondentów), zaś przedstawiciele naszej placówki brali aktywny udział
zarówno w seminariach metodologicznych poświęconych przygotowaniom kolejnych
tur ICVS jak i w konferencjach je podsumowujących. Pokłosiem realizacji polskich tur
ICVS były też liczne – zagraniczne i krajowe – publikacje, a w szczególności „Atlas
przestępczości w Polsce 4” (A. Siemaszko, B. Gruszczyńska, M. Marczewski, red.
nauk. A. Siemaszko, Atlas przestępczości w Polsce 4, Oficyna Naukowa, Warszawa
2009).
W roku 2007 zawarte zostało Partnerstwo Ramowe Instytutu Wymiaru
Sprawiedliwości z Komisją Europejską w zakresie programu „Prevention of and Fight
Against Crime” (Framework Agreement Numer JLS/2007/ISEC-FPA/050 ABAC
numer: 30-CE-0141500/00-87), które stanowi warunek sine qua non uczestniczenia
w programach badawczych sponsorowanych i finansowanych przez Komisję
Europejską. Podpisując to porozumienie Instytut znalazł się w ekskluzywnym gronie
15 europejskich ośrodków badawczych, z którymi KE je zawierała. W ramach
Framework Agreement IWS zrealizował kilka projektów omawianych poniżej.
W latach 2006 - 2008 Instytut uczestniczył w realizacji projektu badawczego
“The
International
Self-Report
Study on
Violent
Behaviour,
Attitudes
and
Victimization among Youth – New member States contribution” (ISRD 2). Jego
podstawę prawną stanowiło Partnership Agreement JLS/DAP/2005-1/063/YC 30-CE0060386/00-18 zawarte między Instytutem Wymiaru sprawiedliwości i Verwey-Jonker
Institute Utrecht (umowa z 29 czerwca 2006 r.). W ramach tej umowy o współpracy w
IWS zrealizowano szeroko zakrojone badania zachowań agresywnych młodzieży
szkolnej przy wykorzystaniu tzw. metody self-report. Rezultaty polskiej części tego
badania zostały opublikowane w książce Juvenile Delinquency in Europe and
Beyond. Results of the Second International Self-Report Delinquency Study, J.
19
Junger-Tas, I.H. Marshall, D. Enzmann, M. Killias, M. Steketee, B. Gruszczynska,
(Editors), Springer 2010: J. Czabański, B. Gruszczyńska, M. Marczewski & A.
Siemaszko – Poland.
W roku 2008 IWS zawarł z kolei porozumienie o współpracy z EUROSTATEM
(agendą statystyczną Komisji Europejskiej) w zakresie realizacji pilotażu do projektowanych na koniec bieżącej dekady – unijnych badań wiktymizacyjnych
„Translating and testing a victimisation survey module”. Podstawę prawną tego
projektu stanowił SPECIFIC AGREEMENT No 11002.2008.003-2008.216 z dnia 24
września 2008 r. zawarte między IWS a Komisją Europejską (Eurostat). W ramach
tego porozumienia IWS zrealizował szeroko zakrojony pilotaż (na 1000 osobowej
próbie) testujący narzędzie pomiaru, które ma być wykorzystywane w przyszłych
unijnych badaniach wiktymizacyjnych. Pokłosiem tego badania był obszerny raport
opracowany przez A. Siemaszkę, J. Czabańskiego, B. Gruszczyńską, M.
Marczewskiego, K. Drapałę, R. Kulmę, P. Ostaszewskiego i A. Więcek-Durańską
Translating and testing a victimisation survey module. Final Report – Quality Report
wraz z czterema Aneksami.
W latach 2011 – 2013 IWS uczestniczył też w realizacji projektu „European
Sourcebook of Crime and Criminal Justice Statistics – Decodeur” – edycja V. Jego
podstawę
prawną
stanowił
Home/2010/ISEC/FP/C1/4000001420,
Specific
ABAC
number:
Agreement
No
30-CE-0414457/00-29,
zawarte między HEUNI a Komisją Europejską. IWS był współwykonawcą tego
projektu, współpracując z krajowymi i międzynarodowymi ośrodkami badawczymi i
akademickimi, takimi jak rządowy holenderski Instytut WODC, Uniwersytet w
Getyndze, francuski rządowy Instytut badawczy CESDiP, European Organization of
Probation (CEP), brytyjski Home Office, włoski Transcrime oraz Uniwersytet w
Zurichu. Celem tego nowatorskiego przedsięwzięcia badawczego było – w
największym skrócie – gromadzenie, przetwarzanie, uniformizowanie i publikowanie
jednorodnych
baz
danych
na
temat
przestępczości
i
karnego
wymiaru
sprawiedliwości w krajach Unii Europejskiej.
IWS brał także udział w realizacji poprzednich edycji European Sourcebook
(ES). Obok roli korespondenta krajowego, co sprowadzało się do gromadzenia i
opracowania polskich danych dotyczących liczby przestępstw, podejrzanych, spraw
prokuratorskich, skazań oraz populacji więziennej (zgodnie z metodologią ES),
pracownicy Instytutu, pod kierunkiem prof. IWS dr hab. Beaty Gruszczyńskiej (która
20
występowała ponadto w charakterze regional coordinator) współuczestniczyli w
weryfikacji danych statystycznych przekazywanych do ES przez korespondentów
krajowych Czech, Litwy, Słowacji i Węgier. Efektem działań międzynarodowego
zespołu - ze znaczącym udziałem IWS - są m.in. angielskojęzyczne książki (z niemal
największą
liczbą
cytowań
w dziedzinie publikacji
zawierających
statystyki
kryminologiczne według Publish or Perish), np. M. Aebi, B. A. de Cavarlay, G.
Barclay, B. Gruszczyńska, S. Harrendorf, V. Hysi, V. Jaquier, J.-M. Jehle, M. Killias,
O. Shostko, P. Smit, R. Rorisdottir, European Sourcebook of Crime and Criminal
Statistics – 2010. Fourth Edition, WODC, BJU, 2010 (382 str.).
W roku 2012 IWS współpracował ponadto z UNODC/UNECE (Biuro ds.
Narkotyków i Przestępczości Organizacji Narodów Zjednoczonych) w realizacji
projektu „International Classification of Crimes for Statistical Purposes” (prepared by
the UNODC/UNECE Task Force on Crime Classification). Uczestniczył w realizacji
badań pilotażowych, w których – obok Polski reprezentowanej przez IWS - udział
wzięły następujące kraje: Niemcy, Irlandia, Holandia, Hiszpania, Włochy, Wielka
Brytania, Finlandia, Francja, Rumunia, Szwecja, Islandia, Stany Zjednoczone,
Kanada, Meksyk, Brazylia i Australia. Założenia oraz cele tego badania były –
ogólnie biorąc – zbliżone do projektu „Sourcebook”, z tym, że uczestniczyły w nim
również kraje nie zrzeszone w UE (np. USA).
Należy również dodać, że przedstawiciele IWS – z ramienia Ministerstwa
Sprawiedliwości – biorą także udział w międzynarodowych zespołach eksperckich i
metodologicznych. Przewodnicząca Sekcji Analiz Statystycznych i Realizacji Badań
Instytutu - prof. IWS, dr hab. Beata Gruszczyńska, która, między innymi, jest:

przedstawicielem Ministerstwa Sprawiedliwości w Grupie Roboczej CEPEJ Rady
Europy (GT-EVAL The European Commission for the Efficiency of Justice CEPEJ);

członkiem zespołu ekspertów „On the Policy Needs for Data on Crime” (European
Commission Directorate-General: Home Affairs);

członkiem Task Force on Victimisation w EUROSTACIE;

członkiem zespołu metodologicznego European Sourcebook of Crime and
Criminal Justice Statistics.
21
W kontekście współpracy międzynarodowej IWS wypada też wspomnieć, że
przedstawiciele Instytutu biorą udział w periodycznych spotkaniach dyrektorów
bliźniaczych placówek, organizowanych z inicjatywy National Institute of Justice
amerykańskiego Departamenu Sprawiedliwości oraz Holenderskiego Centrum
Badania Przestępczości (WODC). W ostatnich latach spotkania te odbywały się w
ramach corocznych konferencji European Society of Criminology, obecnie zaś w
ramach dorocznych zjazdów American Society of Criminology (ASC).
Niezależnie do omówionej aktywności Instytut utrzymuje robocze kontakty ze
znawcami obcych porządków prawnych. W związku ze zwiększającym się
zapotrzebowaniem na wysokospecjalistyczne badania prawnoporównawcze –
zwłaszcza dotyczące problematyki ustrojowej - kierownictwo IWS rozważa obecnie
poszerzenie kontaktów instytucjonalnych z zagranicznymi ośrodkami naukowymi o
dużym
potencjale
„prawnoporównawczym”
(temu
służyło
m.in.
owocne
zadzierzgnięcie w 2014 r. współpracy z European University Institute we Florencji)
oraz sieciami sędziowskimi.
W kontekście powyższych uwag zarzut szczątkowej i nieadekwatnej do
możliwości współpracy międzynarodowej IWS trudno uznać za uzasadniony.
2.4.
Działalność naukowo-badawcza IWS a reformy instytucji wymiaru
sprawiedliwości w latach 2007-2013
Znaczna część omawianego Raportu poświęcona jest prezentacji wpływu
działalności naukowo-badawczej IWS na reformy instytucji wymiaru sprawiedliwości.
Również i ten fragment analizy nasuwa istotne zastrzeżenia, o których częściowo
była już mowa. W szczególności wskazywano już, że dane dotyczące aktywności
Instytutu w zakresie reformy ustroju i organizacji sądownictwa i innych organów
ochrony prawnej są niekompletne (pominięto np. przygotowany w 2013 r. raport pt.
„Efektywność kosztowa sądownictwa powszechnego” oraz – pozostający poza
zakresem czasowym analizy - raport z 2003 r. pt. „Aplikacja sądowo-prokuratorska.
Zarys koncepcji”).
Najistotniejsze jest jednak to, że autorzy skupili uwagę na okresie 2007-2013,
co sprawia, iż ich wywody mają w znacznej mierze walor historyczny. Takie ujęcie
jest niezrozumiałe metodologicznie, skoro raport został ukończony we wrześniu 2015
22
r., mógł zatem – i stanowczo powinien - uwzględnić badania prowadzone przez
powołaną w 2013 r. i realizującą swe zadania od 2014 r. sekcję prawa ustrojowego.
Dlatego autorom Raportu i opinii publicznej warto zwrócić uwagę, że powstała
w 2013 r. sekcja prawa ustrojowego (wzmiankowana jedynie w raporcie) zdążyła już
podjąć poważne prace dotyczące kosztów sądowych (efektem jest ponad 300
stronnicowy raport, opublikowany i omawiany na seminarium zorganizowanym we
wrześniu 2015 r.), egzekucji komorniczej (ponad 500 stronnicowy raport z 2014 r.,
badania te są kontynuowane), opłat i kosztów w systemie egzekucji komorniczej
(raport statystyczny z 2014 r., ponowiony w 2015 r.), statusu rodzinnych ośrodków
diagnostyczno-konsultacyjnych (raport z 2014 r.), biegłych sądowych (zakończenie
stale poszerzanych – z inicjatywy Ministerstwa Sprawiedliwości – prac planowane
jest na II kwartał 2016 r.), modelu kształcenia kadr wymiaru sprawiedliwości (125stronnicowy raport z 2015 r.), statusu pracownika sądu i prokuratury (raport z 2015
r.), sposobu rozdzielania spraw między sędziami (228-stronnicowy raport z 2015 r.),
narzędzi
badawczych
dedykowanych
ustaleniu
rzeczywistego
obciążenia
i
efektywności pracy kadr orzeczniczych w kontekście etatyzacji sądów (zakończenie
planowane na I kwartał 2016 r.). Do planu badawczego IWS włączono także
kompleksowe prace nad zakresem kognicji sądów oraz modelem postępowań
odwoławczych.
Koncentracja na analizie materiału historycznego odnoszącego się do IWS i
powierzchowne potraktowanie najnowszych danych stanowią poważny błąd
metodologiczny i stawiają pod dużym znakiem zapytania rzetelność raportu. Są też
po prostu trudne do zrozumienia, jeżeli uwzględni się cel raportu, którym – jak należy
rozumieć – miało być sformułowanie wskazówek co do pożądanej roli Instytutu w
dziedzinie legislacji. W świetle tego celu trudno dociec, czemu ma służyć
„punktowanie” rzekomych i rzeczywistych słabości IWS, które w wyniku istotnych
zmian w działalności Instytutu, mają już wyłącznie charakter historyczny. W każdym
razie autorzy Raportu powinni mieć świadomość, że łatwo tu o zatarcie granic
między informacją a dezinformacją, a stawką jest prestiż naukowy Instytutu.
Z tego punktu widzenia istotne zastrzeżenia wywołuje także prezentacja
danych dotyczących wpływu działalności naukowo-badawczej IWS na reformy prawa
procesowego i materialnego z lat 2007-2013 zwieńczona konkluzją o niskiej
aktywności Instytutu w tym zakresie lub o jej braku (reforma postępowania karnego).
23
W zakresie prawa procesowego pominięto np. prowadzone w sekcji prawa
ustrojowego prace dotyczące funkcjonowania w praktyce przepisów o EPU na etapie
po wniesieniu sprzeciwu lub po przekazaniu sprawy sądowi właściwości ogólnej (dr
P. Rylski, raport z 2015 r.). Warto również wspomnieć, że w 2016 r. planowane jest
podjęcie badań dotyczących funkcjonowania w praktyce ustawy z 2009 r. o
dochodzeniu
roszczeń
znowelizowanych
regulacji
w
postępowaniu
grupowym
dotyczącej upadłości
oraz
(ponownie)
konsumenckiej.
Interesującą
propozycją – wymagającą rozważenia w ramach inicjatywy własnej IWS - jest
natomiast podjęcie badań nad funkcjonowaniem e-protokołu.
Zasadnicze zastrzeżenia wywołuje jednak całkowite pozostawienie bez
komentarza prowadzonych w IWS - z inicjatywy KKPC - prac nad nowym kodeksem
cywilnym. Tymczasem trudno o przykład bardziej fundamentalnej reformy. Dlatego
warto podkreślić, że IWS zrealizował w tym zakresie m.in. badania dotyczące umowy
o roboty budowlane, testamentu ustnego, umowy sprzedaży i agencji, poręczenia i
gwarancji bankowej, zasiedzenia, wad oświadczenia woli, renty i dożywocia (raporty
z 2014 i 2015 r.), a na ukończeniu są prace dotyczące umów o korzystanie z rzeczy
(najem, dzierżawa, leasing) oraz umów o świadczenie usług (umowa o dzieło,
umowa zlecenia i umowy podlegające art. 750 k.c.).
Istotne
zastrzeżenia
wywołują
również
ustalenia
faktyczne
autorów
odzwierciedlone w prezentowanej w Raporcie (s. 32 i n.) tabeli mającej obrazować
wpływ badań Instytutu Wymiaru Sprawiedliwości na prace legislacyjne Ministerstwa
Sprawiedliwości w latach 2007-2013. Zgodnie z informacją zamieszczoną w
Raporcie, zestawienie to opracowano „na bazie” przesłanej przez IWS tabeli
dokumentującej wpływ IWS na proces legislacyjny prowadzony przez MS. Rzecz
jednak w tym, że tabela zamieszczona w raporcie uwzględnia jedynie połowę pozycji,
które zostały wykazane w tabelach przesłanych Fundacji (ostatnia z tabel została
przesłana dosłownie w tygodniu poprzedzającym publikację raportu, jednakże – jak
wyjaśniono – ze względu na pośpiech nie została już uwzględniona). W rezultacie
pominięto całkowicie opracowania z 2014 r. (choć Rozdział 2 raportu analizuje
działalność IWS w latach 2007-2014) oraz – w oparciu o niezwerbalizowane
założenia - większość opracowań cywilistycznych z lat 2010-2013.
Tak czy inaczej, przedstawione tabele mogą jedynie w pewnym przybliżeniu
obrazować wpływ badań IWS na działalność legislacyjną. Ponieważ Instytut nie jest
uczestnikiem procesu prawodawczego, dość często zdarza się, że wyniki
24
prowadzonych w nim badań są w toku prac rządowych lub parlamentarnych
przywoływane lakonicznie jako „wyniki badań” („ustalenia raportu”, itp.), a więc bez
precyzyjnego wskazania źródła.
Wnioski wynikające z ewaluacji tabeli powinny być zatem formułowane z
ostrożnością.
Nie tylko zresztą one. Chybiona okazała się bowiem teza raportu, że IWS –
mimo skierowanej do niego prośby przez Ministerstwo Sprawiedliwości – nie
przedstawił opinii dotyczącej projektowanego w 2015 r. nowego rozporządzenia ws.
Regulaminu urzędowania sądów powszechnych. Wprawdzie w raporcie trafnie
dostrzeżono, że wykonywanie ekspertyz i opinii prawnych do projektów aktów
normatywnych lub ich założeń w toku procesu legislacyjnego, co do zasady, nie
należy do zadań statutowych IWS. Zdarza się jednak inaczej i tak było w
przywołanym przypadku; Instytut zgłosił pisemne – w znacznej mierze uwzględnione
- uwagi dotyczące projektu rozporządzenia odnoszące się do istotnej dla jego
działalności problematyki udostępniania akt sądowych.
Przywołane wyżej niedoskonałości raportu położyły się cieniem na wnioskach
wieńczących tę jego część. Stwierdzenie, że „…we wskazanym okresie Instytut z
sukcesem prowadził badania naukowe dotyczące co do zasady fragmentarycznych
instytucji prawa materialnego, zarówno cywilnego jak i karnego” (s. 41), ma charakter
poboczny, autorzy bowiem eksponują tezę, że „…bieżąca działalność Instytutu
Wymiaru Sprawiedliwości częstokroć odbiega od tego, co jest przedmiotem prac
legislacyjnych Ministerstwa Sprawiedliwości w tych dziedzinach” (s. 40) oraz
dostrzegają „…rozdźwięk pomiędzy przedmiotem aktywności badawczej Instytutu, a
zakresem
prac
legislacyjnych
w
obszarze
kluczowych
reform
wymiaru
sprawiedliwości” (s. 44-45).
Podstawowy problem polega na tym, że te ostatnie, wyrażone w trybie
teraźniejszym konkluzje oparte są w istocie o dane historyczne, w dodatku
niekompletne. Jest charakterystyczne, że autorzy Raportu bazują na niepełnych
danych z okresu 2007-2013, odnotowują wnioski z kontroli zarządczej za rok 2012
(s. 24) oraz cytują opinię J. Czai z 2012 r. (s. 41), pomijają natomiast przywołane
wyżej nowsze prace badawcze i aktualne dane obrazujące przydatność badań
prowadzonych w IWS dla działalności Ministerstwa Sprawiedliwości (wynika z nich
np., że na 2014 r. Ministerstwo zgłosiło 23 tematy, a na 2015 r. już 50, co świadczy o
wzroście zaufania MS do możliwości badawczych Instytutu).
25
Należy mieć ponadto na względzie dwie istotne kwestie. Po pierwsze, IWS
realizuje głównie badania proponowane przez Ministerstwo i Komisje Kodyfikacyjne.
Oznacza to, że obszary aktywności Instytutu są w znacznej mierze pochodną
ministerialnej inicjatywy. Nawet zatem przy hipotetycznym założeniu, że trafny byłby
zarzut o pewnym rozdźwięku między aktywnością badawczą IWS a pracami
legislacyjnymi, trzeba uwzględnić, iż byłby on tylko po części zależny od aktywności
Instytutu. Zresztą każdy, kto choć trochę zna praktykę prac legislacyjnych, rozumie,
że pewne napięcie między bieżącymi, zmieniającymi się wraz ze zmianami
kierownictwa (w MS wyjątkowo częstymi w ostatnich latach) oraz polityki prawa,
kierunkami prac prawodawczych – zmiany te nie zawsze są przewidywalne, a prace
toczą się niekiedy w bardzo szybkim tempie – a prowadzonymi w IWS pogłębionymi i
przez to czasochłonnymi pracami badawczymi jest nieuchronne. Czym innym jest
bowiem sporządzanie doraźnych opinii, które nie należy do zadań statutowych IWS,
a czym innym prowadzenie poważnych badań naukowych, które mają stanowić
podwaliny prac prawodawczych.
Po drugie, należy mieć też na względzie – o czym autorzy raportu jedynie
wspominają na s. 41 - że „…Instytut nie ma wpływu na to w jaki sposób Ministerstwo
skorzysta z opublikowanych wyników badań Instytutu”.
3.
Zmiany w Instytucie Wymiaru Sprawiedliwości wprowadzone w 2014
r.
Trzecia część raportu poświęcona jest omówieniu zmian w IWS, które miały
miejsce w 2014 r.
Także ona wywołuje liczne zastrzeżenia. Już na wstępie autorzy stwierdzają, że
„Wszelkie zamówienia przez IWS badań naukowych, które mają być realizowane
przez podmioty zewnętrzne są traktowane jako zamówienia publiczne i podlegają
rygorom ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. - Prawo zamówień publicznych (Dz. U. z
2013 r., poz. 907 j.t.)” (s. 42, przypis 144). Przeoczyli tym samym, że zgodnie z art. 4
pkt 3 ppkt e) tej ustawy nie stosuje się jej do „zamówień, których przedmiotem są
usługi w zakresie badań naukowych i prac rozwojowych oraz świadczenie usług
badawczych, które nie są w całości opłacane przez zamawiającego, lub z których
korzyści nie przypadają wyłącznie zamawiającemu dla potrzeb jego własnej
działalności”. Nie powinno być wątpliwości, że w świetle tego przepisu, prace
26
naukowowo-badawcze zlecane przez IWS nie podlegają rygorom ww. ustawy.
Zgodnie bowiem z przyjętą przez Instytut polityką, rezultaty tych prac są
udostępniane
wszystkim zainteresowanym.
Wyniki
badań
realizowanych
na
zamówienie Instytutu są publikowane na jego stronie internetowej www.iws.org.pl,
skąd mogą zostać pobrane przez nieograniczoną liczbę odbiorców. Rezultaty tych
badań z założenia nie są zatem przeznaczone do wyłącznego użytku, czy korzyści
IWS, ale kierowane są do nieograniczonej liczby adresatów. W konsekwencji
udzielane przez IWS zamówienia, stanowią „zamówienia w zakresie badań
naukowych (…) z których korzyści nie przypadają wyłącznie zamawiającemu dla
potrzeb jego własnej działalności” i jako takie podlegają wyłączeniu w zakresie
stosowania ustawy Prawo zamówień publicznych.
Krytycznego komentarza wymaga także zamieszczone w przypisie lapidarne
stwierdzenie – w istocie swej kwestionujące rację bytu IWS - że „…badania aktowe
równie dobrze mogłyby realizować zespoły badawcze wyłonione w ramach grantów
przyznawanych przez IWS, składające się, przykładowo z pracowników naukowych
kilku uczelni wyższych. Takie zespoły mogłyby przeprowadzać badania aktowe
bezpośrednio w sądach znajdujących się blisko siedziby uczelni” (s. 44, przypis 148).
Rzecz w tym, że – nawet jeżeli pominąć nieuchronne trudności w kreowaniu i
koordynacji pracy takich zespołów badawczych – z całą pewnością badania aktowe
nie byłyby wówczas prowadzone „równie dobrze”. Realizowane w Instytucie badania
aktowe obejmują częstokroć materiał empiryczny nie z kilku, ale z kilkudziesięciu – z
reguły dobranych losowo - sądów, przy czym względy metodologiczne nakazują
zwykle uwzględnienie zarówno sądów wielkomiejskich, położonych w pobliżu
ośrodków akademickich, jak i oddalonych od nich sądów prowincjonalnych.
Prowadzenie prac w siedzibie takich sądów jest ograniczone godzinami ich otwarcia,
trudnymi do zaakceptowania przez
wysoko wykwalifikowanych naukowców-
specjalistów, którzy bardzo często są w stanie prowadzić czasochłonne badania
aktowe tylko popołudniami i w weekendy.
Nie wolno ponadto zapominać o tym, że rzetelne badania aktowe są, wbrew
pozorom, przedsięwzięciem dość złożonym metodologicznie i technicznie. Przed
przystąpieniem do realizacji należy bowiem określić tzw. operat losowania oraz
dokonać doboru próby. Materiał empiryczny uzyskany w badaniach aktowych też nie
może być z reguły wykorzystany wprost. Musi on być wcześniej odpowiednio
przygotowany: ankiety należy zakodować, utworzyć bazę danych, następnie dokonać
27
stosownych obliczeń statystycznych. IWS dysponuje zaś w tej mierze zarówno
unikalnym know-how jak i grupą wykwalifikowanych pracowników badawczo –
technicznych.
W rezultacie trzeba stwierdzić, że w porównaniu z możliwościami IWS
sformułowana przez autorów propozycja prowadzenia zewnętrznych badań aktowych
przez powoływane ad hoc międzywydziałowe zespoły akademickie, daje mniej więcej
taki obraz, jak porównanie możliwości wysokospecjalistycznej i zautomatyzowanej
linii produkcyjnej z pracą chałupniczą. Jak wiadomo, ta ostatnia ma swój urok, ale jej
praktyczność jest mocno ograniczona. Można wyrazić przekonanie graniczące z
pewnością, że w przytłaczającej większości, dużych zwłaszcza, badań aktowych nie
dałoby się zrealizować taką metodą.
Autorzy Raportu są zresztą niekonsekwentni, ponieważ w innym miejscu
stwierdzają – trafiając tym razem w sedno – że „Instytut ma (…) o wiele lepsze, niż
zwykły naukowiec pracujący na uczelni wyższej, możliwości wykorzystywania
niezwykle cennej metody naukowo-badawczej, jaką są badania aktowe” (s. 7).
Zastrzeżenia dotyczą także innych wątków poruszanych w omawianej części
Raportu.
Szczególny
bowiem
niepokój
autorów
wzbudziła
okoliczność,
że
wprowadzone w ubiegłych latach istotne zmiany w organizacji Instytutu nie znalazły
„…odzwierciedlenia w aktach regulujących funkcjonowanie Instytutu, np. w statucie,
którego Ministerstwo nie może zmienić bez współdziałania z radą naukową IWS.
Oznacza to, że skuteczność powyższych założeń i zapoczątkowanych zmian w
Instytucie będzie każdorazowo zależała od bezpośredniego nadzorcy IWS ze strony
Ministerstwa, tj. od upoważnionego do tego wiceministra”.
Tę obserwację można skwitować krótko: Instytut – będący jednostką
organizacyjnie podległą Ministrowi Sprawiedliwości – musi być organizacyjnie gotowy
do realizacji powierzanych mu zadań. Omawiane zmiany organizacyjne są tego
odzwierciedleniem, a ich trwałość jest właśnie pochodną potrzeb Ministra.
4.
Wnioski i rekomendacje
Ostatnia część raportu poświęcona jest prezentacji wniosków i rekomendacji.
Siłą rzeczy część ta dziedziczy wszystkie omówione wyżej wady, którymi skażone są
poszczególne części Raportu, będące podstawą końcowych wnioskowań. Dodaje
jednak również wady nowe i równie poważne.
28
Omówiono już liczne zastrzeżenia, które wywołuje teza, że w latach 2007-2014
IWS „…w ograniczonym zakresie uczestniczył w realizowaniu polityk rządu w sferze
reform wymiaru sprawiedliwości”, co „…rodzi wątpliwości z punktu widzenia
efektywnego wykorzystania środków publicznych przeznaczonych na działalność
IWS” (s. 44-45).
W tym miejscu warto dodatkowo zwrócić uwagę na dyskusyjność metodologii
raportu, zawężającego perspektywę analityczną głównie do „reform”. Trudno oprzeć
się wrażeniu, że jest ona wyrazem nadmiernego optymizmu co do mocy sprawczej
„reform” i - idącego z nim zwykle w parze - lekceważenia dla poprawiania
rzeczywistości krok po kroku. Ograniczenie obszaru analizy do „wielkich” reform, w
których IWS brał – w mniejszym lub większym stopniu – udział, i niemal całkowite
pominięcie znaczenia badań aktowych dla bieżącej praktyki stosowania prawa, jest
poważnym błędem. Raport zyskałby z pewnością na rzetelności, gdyby autorzy
przeprowadzili kwerendę w zakresie przydatności badań IWS dla bieżącej praktyki
sądów, działalności szkoleniowej prowadzonej przez Krajową Szkołę Sądownictwa i
Prokuratury czy też dla prac Komisji Kodyfikacyjnej Prawa Cywilnego.
Znikomą – w znacznej mierze jedynie historyczną - wartość poznawczą ma
kolejna istotna konkluzja, że „IWS nie realizuje w wystarczającym stopniu badań
naukowych z zakresu ustroju i organizacji sądownictwa i innych organów ochrony
prawnej, zarządzania wymiarem sprawiedliwości, statusu prawnego osób w nim
pracujących. (…). Tymczasem wydaje się, że wskazane obszary powinny być
podstawowym przedmiotem badań Instytutu” (s. 45). Sami autorzy dostrzegają
jednak, że „Wynika to przede wszystkim z braku odpowiedniej sekcji aż do 2013 r.”
Już z tego stwierdzenia wynika, że sformułowana w trybie teraźniejszym teza główna
jest nieaktualna i przez to myląca. Trudno zresztą zrozumieć dlaczego autorzy,
którzy uznają ten obszar badawczy za kluczowy dla działalności IWS, tak niewiele
uwagi poświęcili poważnym, unikalnym i owocnym pracom prowadzonym w tej sekcji
po 2013 r.
Prace te zostały omówione wyżej (s. 19-20). W tym miejscu należy natomiast
ustosunkować się do tezy autorów, że zagadnienia z zakresu ustroju i organizacji
sądownictwa
i
innych
organów
ochrony
prawnej,
zarządzania
sprawiedliwości, statusu prawnego osób w nim pracujących
podstawowym przedmiotem badań Instytutu.
29
wymiarem
powinny być
Tezę tę można rozumieć różnie. Gdyby miała być ona rozumiana w ten sposób,
że zagadnienia te powinny być jednym z głównych obszarów aktywności badawczej
IWS, jest ona trafna, choć mało odkrywcza. Zgodnie bowiem z § 3 ust. 2 pkt 3 statutu
badanie „ustroju, organizacji i funkcjonowania organów wymiaru sprawiedliwości” już
teraz jest jednym z głównych przedmiotów działalności IWS. Obszarem, któremu
poświęcane jest zresztą obecnie wzmożone zainteresowanie.
Jeżeli natomiast teza ta oznaczać by miała, że Instytut powinien zaniechać
badania w szerszym zakresie „funkcjonowania instytucji prawnych w praktyce
wymiaru sprawiedliwości” (zadanie określone w § 3 ust. 2 pkt 1 Statutu IWS), to
należy uznać ją za fundamentalnie błędną.
Społeczno-gospodarcze oddziaływanie prawa sądowego jest ogromne, jeśli zaś
idzie o badania akt sądowych, to Instytut ma w tej mierze pozycję niemal
monopolistyczną oraz wysoko oceniany i rozległy dorobek. Jako niecodzienny
należałoby ocenić pogląd, że badania empiryczne funkcjonowania prawa sądowego
są niepotrzebne. Badania takie są wręcz konieczne. Wiele z nich wywarło istotny
wpływ na prace legislacyjne, zarówno w zakresie kodyfikacji karnych, cywilnych jak i
prawa rodzinnego (w ostatnim czasie można wskazać na kilkadziesiąt analiz IWS
wykorzystanych w procesie legislacyjnym).
Stanowczy sprzeciw wywołuje kolejna bazująca na danych z lat 2007-2013 – a
więc historycznych – lecz sformułowana w trybie teraźniejszym teza, że „Mimo (…)
pokaźnego budżetu, jak i zasobu kadrowego, Instytut jest mało elastyczny w kwestii
zakresu możliwych do prowadzenia badań naukowych”. Teza ta – również
historycznie mocno wątpliwa – jest, jeżeli chodzi o aktualny stan, całkowicie
gołosłowna i myląca. Jej nieaktualność dostrzegają poniekąd sami autorzy,
odnotowując zmiany dokonane w tej mierze w latach 2014 i 2015 (s. 45-46). W
każdym razie należy podkreślić, że od momentu wyodrębnienia „funduszu
grantowego” (reforma z 2013 r.) nie zdarza się, iż IWS odmawia przeprowadzenia
badań ze względu na to, że ich tematyka wykracza poza zakres specjalizacji
pracowników Instytutu.
Myląca jest również teza, że inne niż badania naukowe sfery działalności
Instytutu, w tym organizowanie krajowych i międzynarodowych konferencji i
seminariów, „realizowane są jedynie w szczątkowym zakresie” (s. 46). Teza ta nie
ma pokrycia w poczynionych w opracowaniu ustaleniach. Sami autorzy na stronie s.
20-21 odnotowują zresztą istotną zmianę w tym zakresie, wskazując, że w latach
30
2014-2015 IWS zorganizował dwanaście seminariów i konferencji (rok 2015
zamknięto liczbą 10 takich wydarzeń). Po raz kolejny mamy więc tu do czynienia z
poważnym błędem metodologicznym: nieuprawnioną transpozycją uwag o znaczeniu
historycznym na stan obecny.
Trudno też zrozumieć zmianę optyki dotyczącej współpracy międzynarodowej.
Na s. 24 raportu autorzy wskazują, że „Należy docenić uczestnictwo IWS w
międzynarodowych projektach badawczych w latach 2007-2013” (zastrzegając
jednak, że nie są to wyniki „wyróżniające”), podczas gdy na s. 46 piszą bez ogródek,
o szczątkowej działalności IWS w tym zakresie. W świetle przedstawionych
uprzednio danych, teza ta jest ewidentnie chybiona.
Oparta na błędnej wykładni prawa - i przez to bezwartościowa – jest również
teza wskazująca „na niedostatek regulacji dotyczących funkcjonowania IWS na
poziomie aktów prawa powszechnie obowiązującego”. Podobnie należy ocenić
wywody autorów, którym sprawia trudność „nawet” zidentyfikowanie samej wyraźnej
podstawy ustawowej funkcjonowania IWS oraz obserwacja, że „…akt normatywny
będący podstawą funkcjonowania Instytutu nie jest opublikowany w Dzienniku Ustaw
lub Dzienniku Urzędowym Ministra Sprawiedliwości” (s. 46).
Była już mowa o poważnych błędach w zakresie tej analizy (s. 2-3). IWS działa
obecnie - jako jednostka budżetowa – w oparciu o art. 12 ustawy o finansach
publicznych, a jego reżim dookreśla art. 66 ustawy o instytutach badawczych. Należy
też przypomnieć, że zakresy zadań instytutów badawczych oraz jednostek
budżetowych nie są określane przez akty prawa powszechnie obowiązującego, gdyż
regulują je – tak jak w przypadku IWS - statuty poszczególnych instytucji. Statuty te
nie są zaś aktami normatywnymi o charakterze powszechnym i nie podlegają
publikacji w urzędowych publikatorach.
Nikła jest również wartość nieco udramatyzowanej tezy – bazującej na
stwierdzeniu, że zadania IWS są ustalane w Statucie uchwalanym przez Radę
Naukową IWS – że to pracownicy IWS „…decydują (…) de facto o tym, co jest
zakresem działania Instytutu i w konsekwencji ich obowiązków zawodowych”. W
związku z tym autorzy postulują „…zdefiniowanie zadań IWS w akcie prawa
powszechnie
obowiązującego
(ustawie
bądź
wydanym
na
jej
podstawie
rozporządzeniu Ministra Sprawiedliwości), ewentualnie w Statucie IWS, który byłby
nadawany przez Ministra Sprawiedliwości” (s. 46).
31
Wyjaśniono już, że teza, iż pracownicy sami decydują o zakresie zadań
statutowych IWS, jest nieprawdziwa (s. 5). Po pierwsze dlatego, że tryb uchwalania
statutu i skład Rady Naukowej również określa ustawa o instytutach badawczych, a
po drugie dlatego, że statut zatwierdza Minister Sprawiedliwości. IWS nie jest zatem
sam sobie sterem, żeglarzem, okrętem, lecz, w ramach swoich możliwości,
zapleczem i naukowym wsparciem dla Ministra Sprawiedliwości, działającym zgodnie
ze standardami przyjętymi dla innych jednostek naukowych.
Jak wyjaśniono (s. 6), poważnymi błędami obarczone są również wywody i
konkluzje dotyczące podstaw prawnych do przesyłania Instytutowi akt sądowych. Nie
ulega wątpliwości i dobrze, że autorzy raportu podkreślają ten oczywisty fakt, że
statuty jednostek badawczych (w tym -
statut Instytutu) nie mogą nakładać na
prezesów sądów powszechnych jakichkolwiek obowiązków. Takiej funkcji nie pełni
jednak również stosowna wzmianka w Statucie IWS (§ 5 ust. 3), a jej znaczenie
sytuuje się na innej płaszczyźnie. Dostęp do akt sądowych w sprawach
zakończonych zapewniają Instytutowi akty prawa powszechnie obowiązującego: § 99
ust. 5 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 25 czerwca 2015 r. Regulamin
urzędowania sądów powszechnych (Dz.U. z 2015 r., poz. 925)2, a poprzednio § 95
ust. 1 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 23 lutego 2007 r. Regulamin
urzędowania sądów powszechnych (tekst jedn. Dz. U. z 2014 r., poz. 259) w zw. z §
5 ust. 3 Statutu.
W znacznej mierze mylące są również zastrzeżenia autorów Raportu dotyczące
braku oznaczenia w Statucie wymagań kwalifikacyjnych dotyczących kandydatów na
pracowników naukowych IWS. Należy w tym miejscu ponownie (por. s. 7-8)
podkreślić, że - wbrew sugestiom autorów - kwestii kwalifikacji i wymagań stawianych
pracownikom Statut IWS regulować nie musi, wynikają one bowiem bezpośrednio z
ustawy o instytutach badawczych, która w bardzo szerokim zakresie ma
zastosowanie także do Instytutu (por. art. 66 ustawy).
Stanowczy
sprzeciw
budzi
też
zarzut
niewłaściwej
alokacji
środków
budżetowych, bazujący m.in. na obserwacji, że ponad 80% wydatków budżetu IWS
pochłaniają wynagrodzenia jego pracowników i świadczenia z nimi związane.
Przesłanka wnioskowania jest nieprawdziwa, ponieważ faktyczne wydatki Instytutu
na wynagrodzenia sytuują się w ostatnich trzech latach wyraźnie poniżej 80%.
2
Od dnia 1 stycznia 2016 r. § 107 ust. 5 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 23 grudnia
2015 r. Regulamin urzędowania sądów powszechnych (Dz.U. z 2015 r., poz. 2316).
32
Gołosłowna i nieprawdziwa jest też teza, że Instytut cierpi obecnie na brak środków
na realizację badań zlecanych podmiotom zewnętrznym.
Trudno także zgodzić się z ogólnym poglądem, że struktura wydatków IWS jest
anachroniczna i nieracjonalna ekonomicznie. Przeznaczanie większości środków
finansowych na wynagrodzenia jest typowe nie tylko dla jednostek naukowych, lecz
także dla innych jednostek budżetowych, w tym np. sądów. Przyjęte w IWS
wynagrodzenia z tytułu działalności naukowej trudno również uznać za wygórowane.
Standardowe wynagrodzenie adiunkta, którego nie obciążają dodatkowe obowiązki
organizacyjne, to niecałe 3,5 tys. zł. brutto. Instytut przeznacza ponadto znaczną
część posiadanych środków na zapewnienie sprawnego obiegu akt. Surowa ocena
efektywności ekonomicznej prowadzenia w IWS badań aktowych, powinna być
poprzedzona odpowiedzią na pytanie, ile kosztowałaby analiza aktowa badacza
zewnętrznego, który musiałby poszukiwać akt osobno w każdym z kilkudziesięciu
sądów. Kolejne – praktycznie bardzo ważne pytanie - dotyczyłoby tego, czy do tego
rodzaju działań dałoby się zaangażować osoby o najwyższych kwalifikacjach.
Zasadnicze zastrzeżenia wywołuje również postulat przemodelowania Instytutu
„…w kierunku ośrodka eksperckiego dla reform wymiaru sprawiedliwości, a nie
analizy
pojedynczych,
rozproszonych
instytucji
prawnych”
oraz
postulat
skoncentrowania badań naukowych „…na problematyce ustroju sądów i prokuratury,
zarządzania wymiarem sprawiedliwości, statusu prawnego osób zatrudnionych w
wymiarze sprawiedliwości, a także zagadnieniach efektywności poszczególnych
instytucji procedur sądowych”. W ocenie autorów raportu „Sfery te są w Instytucie
nieco zaniedbane, a to przecież one determinują możliwość efektywnej realizacji
prawa do sądu, dla której istnieje cały wymiar sprawiedliwości”.
Była już mowa o tym, że za sprawą działalności sekcji prawa ustrojowego
badania „ustrojowe” nie są w Instytucie zaniedbane, lecz przeciwnie: kwitną (zob. s.
19-20). Należy dodać, że nadmierna koncentracja na reformach i zagadnieniach
ustrojowych
musiałaby
nastąpić
kosztem
analizy
poszczególnych
instytucji
prawnych. Tymczasem, jak wspominano (s. 26), badanie funkcjonowania w praktyce
poszczególnych instytucji prawa sądowego ma kapitalne znaczenie zarówno dla
rozsądnej działalności legislacyjnej jak i
efektywnej działalności sądów. Należy
podkreślić, że w dobie powszechnie krytykowanej inflacji prawa ważne jest istnienie
Instytucji, która – w oparciu o twarde dane empiryczne - potrafi odpowiedzieć na
pytanie, czy proponowane zmiany prawa są rzeczywiście konieczne albo
33
przynajmniej użyteczne. Wielokrotnie bowiem zdarzało się też, że prace prowadzone
w IWS przyczyniły się do zaniechania zmian zbędnych.
Niecodzienny i trudny do zrozumienia jest pomysł wbudowania Instytutu w
strukturę organizacyjną KSSiP (s. 48). Oczywiście współpraca między IWS a KSSiP
jest wskazana, a raporty IWS mogą być – i są – wykorzystywane w działalności
szkoleniowej KSSiP. Doświadczenia KSSiP mogą być także źródłem cennych
inspiracji jeżeli chodzi o formułowanie tematów badawczych.
Należy jednak pamiętać, że pierwszoplanowym zdaniem IWS jest zaspokajanie
potrzeb analitycznych MS, co jest zadaniem z gruntu odmiennym od zadań KSSiP.
Równie dobrze można by zatem postulować uczynienie z Komisji Kodyfikacyjnych
agend KSSiP. Trudno więc doszukać się w tym postulacie racjonalności. Zresztą
sami autorzy stwierdzają, że „IWS powinien (…) pełnić rolę ośrodka eksperckiego
działającego na zasadach jednostki publicznej o funkcji usługowej względem
Ministerstwa Sprawiedliwości” (s. 48). Co do tej tezy istnieje pełna zgoda: IWS
powinien pełnić taką funkcję i pełni ją już od dawna.
Instytut nie uchyla się także od postulowanego w Raporcie wykorzystania jego
potencjału w zakresie opracowywania oceny skutków regulacji ex post. Prowadzone
w Instytucie badania empiryczne mogą być również wykorzystywane przy
opracowywaniu takich ocen ex ante.
Zasadniczy sprzeciw budzi natomiast postulat, aby „co do zasady ograniczyć
do niezbędnego minimum funkcjonowanie Instytutu w oparciu o badania naukowe
prowadzone przez osoby zatrudnione w Instytucie w ramach stosunku pracy”.
Zdaniem autorów „Obecny system jest nieefektywny ekonomicznie i nie pozwala na
prowadzenie szeroko zakrojonych badań w najistotniejszych dziedzinach, które
powinny być przedmiotem działania Instytutu”. W związku z tym „Zamiast trybu
etatowego
należy
postulować
wprowadzenie
rozwiązań
umożliwiających
prowadzenie badań naukowych w trybie zadaniowym, grantowym, przez
naukowców zewnętrznych”. Autorzy popierają także postulat, „…aby prace IWS
opierały się nie o pracowników na etatach, ale o zespoły badawcze: stałe lub ad hoc,
powoływane do konkretnych zadań. Spowoduje to oszczędności, ale także
powiększy spektrum badań, jak ich jakość”. Ich zdaniem Instytut „Powinien
prowadzić działalność badawczą w trybie zadaniowym oraz fundować stypendia i
34
granty dla nielicznej w Polsce grupy osób chcących zajmować się badaniem
problematyki wymiaru sprawiedliwości”.
Ustosunkowując się do tych postulatów, trzeba ocenić pozytywnie nowsze
doświadczenia
Instytutu
związane
ze
zwiększeniem
udziału
wykonawców
zewnętrznych w jego pracach (w szczególności zapewnia on szerszy zakres
kompetencji badawczych). Całkowicie chybiony jest jednak pomysł, aby cały IWS
przekształcić w fundusz grantowy. Idea ta nie uwzględnia specyfiki działalności
Instytutu. Zlecenia zewnętrzne mogą być z powodzeniem wykorzystywane przede
wszystkim wtedy, gdy chodzi o niewielkie, a więc mało czaso- i pracochłonne, opinie
i ekspertyzy, innymi słowy - wąsko ujęte zadania krótkoterminowe. Owocną formułą
współpracy jest również powierzanie autorom zewnętrznym części większych
opracowań, których koncepcja i koordynacja powierzona jest pracownikom IWS.
Specyfiką działalności IWS są jednak rozległe i czasochłonne badania aktowe. Do
realizacji tych badań najlepiej predestynowani są jednak jego pracownicy, ponieważ:

prowadzenie badań aktowych wymaga istnienia infrastruktury do obiegu akt oraz
wiedzy metodologicznej pozwalającej na właściwy dobór prób badawczych;

badania
aktowe
mają
swoją
specyfikę,
która
wymaga
doświadczenia
nabywanego z czasem; musi istnieć zespół pracowników, który będzie
ukierunkowywał osoby stawiające pierwsze kroki w tego rodzaju badaniach;

jest wiele tematów, które nie są atrakcyjne badawczo i nikt nie jest
zainteresowany ich prowadzeniem; podległość służbowa pozwala na zlecanie
osobom o wysokich kwalifikacjach także zadań nieatrakcyjnych, „osieroconych”
naukowo a ważnych dla Ministerstwa;

podległość służbowa umożliwia również szybkie reagowanie na potrzeby pilnego
przeprowadzenia badań;

podległość
taka
wzmacnia
również
niezależność badacza
od
wpływów
zewnętrznych; jest to ważne zwłaszcza w przypadku badań dotyczących tematów
podatnych na intensywną działalność lobbingową;

podległość służbowa zapewnia lepszy nadzór nad terminowością i jakością prac;
kierownictwo IWS bowiem dysponuje skutecznymi środkami, które mogą wpłynąć
na intensyfikację prac albo poprawę ich jakości; w przypadku badaczy
zewnętrznych jest to znacznie trudniejsze (np. nieczęsto zdarza się dochodzenie
kar umownych od znanych profesorów ze względu na niedochowanie terminów,
35
niełatwo ich również skłonić do istotnych poprawek w zakresie już wykonanej
pracy); jest to szczególnie ważne w przypadku badań długookresowych, o których
tu mowa;

pracownicy
etatowi
są
także
bardziej
dyspozycyjni
jeżeli
chodzi
o
upowszechnianie wyników badań, w tym udział w seminariach, konferencjach i
innych
aktywnościach,
które
wymagają
dodatkowego,
osobistego
zaangażowania.
W tym kontekście warto jeszcze wspomnieć o jednej kwestii. Nie jest jasne, czy
autorzy pomysłu „ugrantowienia” Instytutu zdają sobie sprawę, że w istocie oznacza
on propozycję angażowania wykonawców do badań na tzw. umowach „śmieciowych”
(znany w innych dziedzinach outsourcing). Taki wniosek racjonalizatorski można
sformułować w stosunku do wszystkich krajowych instytucji naukowych (także
uniwersytetów). Jest on jednak trafnie odrzucany. „Umowy śmieciowe” są wprawdzie
tańsze, ale istnieje zbyt duże ryzyko, że korzyść finansowa następuje kosztem
jakości badań realizowanych przez naukowców zatrudnianych na podstawie ww.
umów. W tym kontekście uznanie wynagrodzenia miesięcznego adiunkta w
wysokości 3,5 tys. brutto za zbyt wysokie ocierałoby się o demagogię.
Na pełną aprobatę zasługuje natomiast końcowa teza raportu dotycząca potrzeby
istnienia i zachowania autonomii naukowej IWS. Już wstęp do raportu wskazuje, że
autorzy nie mają „najmniejszej wątpliwości”, że potrzebne jest istnienie „jednostki
eksperckiej o charakterze naukowo-badawczym pełniącej rolę usługową wobec
Ministerstwa Sprawiedliwości”; ich wątpliwości nie budzi także „…potrzeba działania
przy Ministerstwie Sprawiedliwości think tanku o charakterze naukowym, publicznym
(państwowej jednostki organizacyjnej), ale czerpiącym też z doświadczeń m.in.
samorządów prawniczych, organizacji pozarządowych, czy świata nauki”. Zdaniem
autorów „Jednostka taka powinna dysponować niezależnością i autonomią
badawczą, tak aby móc pełnić funkcję obiektywnego zaplecza eksperckiego przy
przeprowadzaniu reform sądownictwa i innych instytucji wymiaru sprawiedliwości.”
(wstęp, s. 2). Na końcu Raportu autorzy stwierdzają zaś, że „IWS jest niewątpliwie
potrzebny jako ośrodek ekspercki wspierający, ale także inspirujący reformy wymiaru
sprawiedliwości prowadzone przez Ministerstwo Sprawiedliwości” (s. 50). Zauważają
również, że „…Instytut dysponuje pokaźnym budżetem oraz kadrą wysoko
wykwalifikowanych pracowników naukowych” (s. 45). W tym kontekście warto też
36
dodać, że koszty działalności IWS stanowią – dosłownie - niewielki ułamek promila
całego budżetu MS. W zamian za to Minister ma rzeczywiście w zasięgu ręki zespół
wysoko wykwalifikowanych badaczy, któremu może powierzać najpoważniejsze
zadania, także w trybie pilnym.
W ocenie autorów Raportu obecna forma działania IWS „zdaje się nie przystawać
do potrzeb resortu i stąd wyrażone powyżej postulaty zmian w funkcjonowaniu
Instytutu”. Teza ta jest jednak w istocie gołosłowna. To, czy – po reorganizacji
zwiększającej elastyczność działania IWS i powołaniu sekcji ustrojowej – działalność
IWS odpowiada potrzebom Ministerstwa Sprawiedliwości, powinno oceniać samo
Ministerstwo. Dlatego trudno zrozumieć, dlaczego sformułowanie śmiałej tezy o
potrzebie zasadniczych zmian w funkcjonowaniu IWS, nie zostało poprzedzone
pytaniem do MS o aktualną ocenę działalności Instytutu.
W tej sytuacji pozostaje „pozwolić przemówić faktom”, a zwłaszcza wzrastającej
liczbie formułowanych przez Ministerstwo i Komisje Kodyfikacyjne zgłoszeń do
planów rocznych IWS (w 2014 r. były to 23 zgłoszenia, w 2015 r. – 50, a do planu na
2016 r. zgłoszono ponad 60 tematów). Fakty te zadają kłam albo dowodzą
nieaktualności przywoływanej przez autorów tezy, że działalność badawcza Instytutu
Wymiaru Sprawiedliwości jest nieprzydatna dla działań Ministerstwa Sprawiedliwości.
Nie do obrony jest również przywoływana przez autorów opinia o nieprzydatności
prac IWS dla dyskursu prawniczego. Pękające w szwach sale na konferencjach IWS,
gromadzące sędziów Sądu Najwyższego i sądów powszechnych oraz wybitnych
naukowców,
cieszące
się
popularnością
i
uznaniem seminaria,
opinię
tę
jednoznacznie podważają.
III.
Uwagi końcowe
Raport HFPC dotyczący działalności Instytutu Wymiaru Sprawiedliwości jest –
zgodnie z intencją jego autorów – fragmentem szerzej zakrojonych badań
dotyczących procesu legislacyjnego. Zainteresowanie Fundacji potwierdza, że
Instytut Wymiaru Sprawiedliwości, którego celem statutowym jest prowadzenie i
upowszechnianie badań dotyczących tworzenia i stosowania prawa, jest ważną
jednostką organizacyjną wspierającą naukowo działania Ministra Sprawiedliwości.
Treść Raportu wywołuje jednak zasadnicze zastrzeżenia dotyczące ustaleń
faktycznych, oceny prawnej, metodologii, wnioskowań i ocen merytorycznych.
37
Instytut nie miał możliwości ich sformułowania przez publikacją Raportu, ponieważ
nie przedstawiono mu wstępnej z wersji w celu ustosunkowania się.
Spośród licznych błędów dotyczących ustaleń faktycznych i ocen prawnych
należy zwrócić uwagę na poważne usterki dotyczące wywodów na temat statusu
prawnego i podstaw działania IWS, autonomii w zakresie określenia jego zadań
statutowych, wymagań dotyczących kwalifikacji pracowników, podstawy prawnej
uzasadniającej nadsyłanie badań do Instytutu oraz trybu zleceń zewnętrznych.
Równie poważne i brzemienne w skutki są błędy metodologiczne. Wiele z nich
było już sygnalizowanych w toku wcześniejszy analiz (np. rozdźwięk między
ustaleniami a wnioskami dotyczącymi współpracy międzynarodowej oraz braku
wystarczających środków na zlecenia zewnętrzne). W tym miejscu należy natomiast
zwrócić uwagę na podstawowy błąd metodologiczny dotyczący zakresu czasowego
analizy. Prace nad Raportem zainicjowano w dniu 7 listopada 2013 r. (pierwszy
wniosek o udostępnienie informacji publicznej; drugi złożono w dniu 29 maja 2015 r.).
Termin publikacji Raportu był parokrotnie przekładany, w wyniku czego ów dokument
powstawał przez blisko dwa lata. Jest to okoliczność niezmiernie istotna, ponieważ w
chwili rozpoczęcia przygotowania Raportu przez HFPC zadania i organizacja
Instytutu Wymiaru Sprawiedliwości przedstawiały się w sposób odmienny niż w chwili
publikacji dokumentu (w 2013 r. IWS przeszedł istotną reorganizację). Autorzy
raportu zdają się jednak nie dostrzegać tego faktu, prezentując oceny odnoszące się
do teraźniejszości i formułując postulaty dotyczące funkcjonowania Instytutu
częstokroć w oparciu o archiwalne i nieaktualne już dane.
Sensowność prowadzenia analiz dotyczących okresu sprzed poważnych
przeobrażeń, którym poddany został Instytut, budzi zasadnicze wątpliwości. Dane
historyczne mogą wszak stanowić jedynie punkt odniesienia do właściwej, opartej na
aktualnych ustaleniach, analizy. Ich wykorzystanie wymaga jednak wytyczenia
klarownej perspektywy i zachowania dyscypliny analitycznej. Autorzy nie udźwignęli
tego ciężaru, a uwzględnione w Raporcie zakresy czasowe analizy plączą się i są
stosowane w sposób niekonsekwentny i wybiórczy.
Z założeń wstępnych wynika, że opracowanie miało obejmować lata 20072014 (wstęp, s. 2); w przypisie 3, na s. 2 czytamy jednak ponadto, że „Niniejszy
dokument zawiera również – w ograniczonym zakresie – informacje dotyczące
działalności Instytutu w 2015 r.”. Autorzy nie trzymali się wszakże konsekwentnie
tego założenia, przywołując ustalenia faktyczne i formułując oceny dotyczące
38
najróżniejszych zakresów czasowych [np. dane dotyczące wynagrodzeń ustalono na
dzień 2 grudnia 2013 r. (s. 14), a stan zatrudnienia sekcji cywilnej na dzień 25
sierpnia 2014 r. (s. 20, przypis 82); lista publikacji książkowych wydanych przez IWS
obejmuje lata 1993-2014 (Załącznik nr 1), natomiast informacja o wydaniu 19
numerów Prawa w Działaniu pochodzi z dnia 22 września 2015 r. (s. 16, przypis 70);
informacja o aktualizacji publikacji na stronie IWS datowana jest na „początek 2015
r.” (s. 16); przywołana liczba 244 raportów opracowanych w IWS dotyczy okresu
2007-2014 r. (s. 16-17), liczba raportów dotyczących „zagadnień związanych z
ustrojem” obejmuje zaś lata 2007-2013 (s. 16-17); z kolei liczba konferencji i
seminariów uwzględnia okres od 2007 r. do dnia 1 czerwca 2015 (s. 20); wreszcie
dane dotyczące zleceń pilnych dotyczą okresu 2014-2015 (s. 16 przypis 68)].
Autorom nie udało się ponadto zapanować nad tak różnorodnym materiałem.
Przemieszanie uwag dotyczących różnych okresów sprawiło, że doszło do
nieuprawnionej projekcji danych historycznych na stan aktualny niemal w każdej
istotnej sferze (np. uwagi dotyczące badań „ustrojowych”, elastyczności badawczej
IWS, organizacji konferencji i seminariów).
Kolejnym, poważnym błędem metodologicznym autorów raportu było także
przywiązywanie nadmiernej uwagi do oceny udziału IWS w arbitralnie wybranych
reformach – z zasadniczym błędem w postaci całkowitego pominięcia perspektywy
rekodyfikacyjnej w zakresie prawa cywilnego – i marginalizowanie znaczenia badań
aktowych dotyczących stosowania w praktyce poszczególnych instytucji prawa
materialnego i procesowego, choć autorzy potwierdzają, że te ostatnie badania
Instytut prowadził „z sukcesem” (s. 41).
Istotnym błędem była również rezygnacja z uzyskania lub prezentacji aktualnej
– uwzględniającej wyniki reorganizacji Instytutu z 2013 r. - opinii przedstawicieli
Ministerstwa Sprawiedliwości i Komisji Kodyfikacyjnych co do przydatności prac IWS
i poprzestanie wyłącznie na przywołaniu historycznych wypowiedzi oraz dokumentu
dotyczącego kontroli zarządczej z 2012 r.
Wysoce dyskusyjne są także rekomendacje i postulaty dotyczące dalszego
funkcjonowania Instytutu (m.in. ograniczenia działalności IWS do zagadnień
ustrojowych, z pominięciem badań stosowania prawa sądowego, organizacyjnego
przyporządkowania Instytutu do KSSiP czy też całkowitej przemiany IWS na
instytucję grantową).
39
Nagromadzenie różnego rodzaju błędów i niedociągnięć sprawiło, że Raport w
istotny sposób zniekształca obraz aktualnej działalności
Instytutu Wymiaru
Sprawiedliwości i godzi w prestiż jednostki, która - przy pomocy stosunkowo
nielicznej grupy zaangażowanych pracowników - prowadzi unikalne w polskiej nauce
prawa badania.
Dr hab. Roman Trzaskowski – dyrektor IWS
Prof. dr hab. Andrzej Siemaszko – przewodniczący Rady Naukowej IWS
40