Ochrona praw słusznie nabytych jako przesłanka

[w:] Środki ochrony praw słusznie nabytych w Świetle Konstytucji RP i prawa Unii
Europejskiej, red. Halina Zięba-Załucka, Paweł Chmielnicki, LexisNexis, Warszawa 2012, s. 4157. ISBN 978-83-7806-555-5.
Prof. dr hab. Jerzy Jaskiernia
Uniwersytet Jana Kochanowskiego w Kielcach
Ochrona praw słusznie nabytych jako przesłanka procesu
decyzyjnego w parlamentarnym postępowaniu ustawodawczym
1. Uwagi wprowadzające
Zagadnienie ochrony praw słusznie nabytych jest szeroko rozważane zarówno w nauce prawa
konstytucyjnego1, jak też w innych dziedzinach prawa2. Problem ten dostrzegany jest również
w innych systemach prawnych, gdzie zasada ta znalazła zastosowanie3. Konstrukcja ochrony
praw nabytych występuje także w prawie międzynarodowym, np. w art. 5 Międzynarodowego
Paktu Praw Obywatelskich i Politycznych oraz w art. 60 Europejskiej Konwencji Praw
Człowieka4.
1
Zob. M. Jackowski, Ochrona praw nabytych w polskim systemie konstytucyjnym, Wydawnictwo Sejmowe,
Warszawa 2008, s. 34 (por. moją recenzję: „Przegląd Prawa Publicznego” 2011, nr 3, s. 93-96).
2
Zob. M. Rafacz-Krzyżanowska, Ochrona praw nabytych emerytów i rencistów, „Praca i Zabezpieczenie
Społeczne” 1991, nr 11-12, s. 61; tejże: Ochrona praw nabytych, „Jurysta” 1966, nr 4, s. 19. Por. A. Jankiewicz,
Ochrona praw nabytych, „Rzeczpospolita” 1991, nr 172; B. Mikulicz, Ochrona praw nabytych, „Gazeta Prawna”
1998, nr 45.
3
Zob. V. Götz, Zasada ochrony praw nabytych. Uwagi o uchyleniu niezgodnych z prawem uprawniających
aktów administracyjnych [w:] Instytucje współczesnego prawa administracyjnego. Księga jubileuszowa
Profesora zw. dra hab. Józefa Filipka, Wydawnictwo UJ, Kraków 2001, s. 195.
4
Zob. C. Mik, Porządek międzynarodowy a porządek krajowy w dziedzinie ochrony praw człowieka, „Państwo i
Prawo” 1992, nr 2, s. 73.
1
Chodzi tu o kategorię prawną, która zrobiła dużą karierę w RP, zwłaszcza w pierwszym
etapie transformacji ustrojowej po 1989 r. Pojawił się wówczas fundamentalny problem, w
jakim stopniu ochrona praw nabytych powinna być zapewniona w sytuacji, gdy prawa te
nabyte zostały w warunkach innego ustroju politycznego i społeczno-gospodarczego. Jawił
się więc wówczas dylemat: czy zasadnicza zmiana systemu aksjologicznego państwa, w
porównaniu do PRL, nie powinna w istotnym stopniu rzutować na zakres ochrony tych praw.
Problem ten może być analizowany w różnych kontekstach. W opracowaniu tym spojrzę
na to zagadnienie przez pryzmat procesu decyzyjnego w parlamentarnym postępowaniu
ustawodawczym. Problem ochrony praw słusznie nabytych, pomimo wieloaspektowości,
znajduje bowiem szczególny wymiar w procesie tworzenia prawa. To bowiem ustawodawca
przesądza o tym, które prawa i w jakim zakresie będą chronione. Interesującym tedy będzie
zobaczyć, jakimi przesłankami kieruje się ustawodawca w tym procesie decyzyjnym.
2. Ogólna charakterystyka zasady praw słusznie nabytych
Ochrona praw nabytych rozumiana jest najogólniej jako zasada prawa konstytucyjnego,
której treścią jest zakaz arbitralnego odbierania lub ograniczania przez zmianę przepisów
praw podmiotowych (i ich ekspektatyw). Należy ona do najważniejszych zasad kontroli treści
prawa, która posługuje się sądownictwo konstytucyjne. Podkreśla się przy tym, że jest to
zasada prawa o randze konstytucyjnej, a nie zasada – postulat prawa5.
Zasada ochrony praw słusznie nabytych należy do reguł często przywoływanych jako
kryterium oceny konstytucyjności ustawodawstwa, choć nie ma bezpośredniej podstawy
konstytucyjnej6. Trybunał Konstytucyjny wyinterpretował ją z innych norm ustawy
zasadniczej. W szczególności TK wywiódł ją z zakazu pozbawienia obywateli praw
podmiotowych i ekspektatyw, ukształtowanych przez ustawy wydane w wyniku realizacji
5
Zob. K. Działocha, Zasada ochrony praw nabytych w orzecznictwie Polskiego Trybunału Konstytucyjnego [w:]
Prawa człowieka: Geneza, koncepcje, ochrona, red. B. Banaszak, Wydawnictwo Uniwersytetu Wrocławskiego,
Wrocław 1993, Acta Universitatis Wratislaviensis, s. 11 i 13.
6
Zob. C. Jackowiak, Ochrona praw nabytych w polskim systemie emerytalno-rentowym, „Przegląd Sądowy”
1992, nr 11-12, s. 3 i nast.; W. Szubert, Prawo emerytalne przed Trybunałem Konstytucyjnym, „Przegląd
Sądowy” 1992, nr 10, s. 12 i nast.
2
praw podmiotowych lub opierał ją na zakazie ich ograniczania w stopniu naruszającym
istotę danego prawa bez pełnego ekwiwalentu praw (uprawnień) utraconych7. Początkowo
TK zauważył jedynie, że poszanowanie praw nabytych wiąże się z zakazem stanowienia
intertemporalnych reguł, które wywołują ujemne prawne (a w konsekwencji również
społeczne) następstwa dla bezpieczeństwa prawnego i poszanowania praw nabytych8.
Po zmianie konstytucji w 1989 r. i wprowadzeniu do niej klauzuli demokratycznego państwa
prawnego TK uznał, że prawa nabyte winny być chronione ze względu na zasadę państwa
prawnego, a w szczególności ze względu na wynikającą z niej zasadę zaufania w stosunkach
miedzy obywatelem a państwem9. TK uznał wówczas, że ochrona praw nabytych nie ma
charakteru bezwzględnego (absolutnego). Tak więc chroniąc prawa nabyte nie można
przyjąć, że każda zmiana na niekorzyść pewnej grupy obywateli jest ustawowo zakazana.
W każdym przypadku wprowadzenie takiej zmiany należy rozważyć, czy nie zaistniała
np. sytuacja, w której inaczej regulując dotychczasowe uprawnienia nie prowadzi się do
rozwiązań z punktu widzenia praw obywatela trafniejszych oraz lepiej odpowiadających
założeniom konstytucji. Ustawodawca może więc negatywnie oceniać dokonane wcześniej
rozwiązania legislacyjne, a ponadto może mieć do czynienia z sytuacją, że stojąc przed
wyborem różnych dóbr wypowie się na rzecz tego, które uzna za cenniejsze. Wybór taki
jest obowiązkiem parlamentu, co nie wyklucza możliwości oceny trafności tego wyboru z
punktu widzenia konstytucyjności przyjętych rozwiązań. TK uznał, że ochrona praw nabytych
nie rozciąga się na „prawa ustanowione niesprawiedliwie”. TK wskazał, że zasada państwa
prawnego zawiera w sobie zasadę zaufania obywateli do państwa, a z tym łączy się, na
zasadzie związków instrumentalnych, zasada ochrony praw nabytych. Ochroną objęte są
przy tym prawa słusznie (sprawiedliwie) nabyte, istnieje zatem ograniczona ochrona
tych praw. Prawa (świadczenia) emerytalno-rentowe podlegają przy tym silnej ochronie
prawnej, jako gwarancja minimum bezpieczeństwa socjalnego. Dopuszczalne jest wszakże
ich modyfikowanie i ograniczenie, zwłaszcza gdy podejmowane są reformy w tej dziedzinie
w warunkach kryzysu gospodarczego w państwie i złego stanu ubezpieczeń społecznych10.
7
Zob. orzeczenie TK z 4 października 1989 r., L.3/88, OTK, 1989, s. 23 i n.
8
Tamże, s. 94. Zob. T. Zieliński, Ochrona praw nabytych – zasad państwa prawnego, „Państwo i Prawo” 1992,
nr 3, s. 6.
9
Zob. orzeczenie TK z 22 sierpnia 1990 r., K.7/90, OTK, 1990, s. 52.
10
Zob. orzeczenie TK z 11 lutego 1992 r., K.14/91, OTK, 1992, cz. I, s. 122 i nast.
3
TK uznał, że zasada ochrony praw nabytych może ulec ograniczeniu, gdy przemawia za tym
inna zasada konstytucyjna11. Ochrona ta może być jednak ograniczona tylko w szczególnych
okolicznościach12, gdy zachodzi konieczność przyznania pierwszeństwa innej zasadzie13.
3. Specyfika postępowania ustawodawczego w odniesieniu do regulowania praw
słusznie nabytych
Z określenia RP jako demokratycznego państwa prawnego, urzeczywistniającego zasady
sprawiedliwości społecznej, wynika nałożenie na demokratycznie wybrane organy
ustawodawcze „obowiązku tworzenia i przestrzegania prawa zgodnie z podstawowymi
regułami praworządności”14. Swoboda ustawodawcy jest ograniczona zasadami i przepisami
konstytucyjnymi oraz obowiązkiem poszanowania wartości chronionych przez te zasady i
przepisy15.
Problem regulowania praw słusznie nabytych jest jednak szczególnym wyzwaniem dla
ustawodawcy16, ponieważ ochrona tych praw nie ma charakteru absolutnego. Nie każde
naruszenie w tym zakresie musi być uznane za niekonstytucyjne. W konsekwencji tego
ustawodawca nie jest zobligowany wyeliminować z tekstu przygotowywanej do uchwalenia
ustawy wszystkich tych sytuacji, które naruszają prawa nabyte. Gdyby ochrona ta miała
charakter absolutny, z pewnością łatwiej byłoby eliminować rozwiązania tego typu, a
cały wysiłek twórców prawa byłby skoncentrowany na wychwyceniu tych sytuacji w
projektowanym prawie, które ten niedopuszczalny mankament (wadę) zawierają. Skoro
jednak ustawodawcy pozostawia się możliwość oceny dopuszczalności rozwiązania
zawierającego naruszenie praw nabytych, to wówczas nie tylko sam proces decyzyjny ulega
11
Zob. wyrok TK z 15 września 1999, K.11/99, OTK nr 6/1999, poz. 8.
12
Zob. wyrok TK z 22 czerwca 1999, K.5/99.
13
Zob. wyrok TK z 16 czerwca 2003, K.52/02, OTK nr 6a/2003, poz. 54.
14
Cz. Jackowiak, op.cit., s. 12.
15
Zob. wyrok TK z 17 grudnia 1997, K. 22/96, OTK nr 5-6/97, poz. 71.
16
Por. N. Polakiewicz, A gdzie ochrona praw nabytych? Projekt nowelizacji ustawy
antyalkoholowej, „Wspólnota” 1997, nr 23.
4
komplikacji, ale pojawia się strukturalne ryzyko przyjęcia rozwiązań niekonstytucyjnych. Jest
to więc jedna z tych sytuacji w postępowaniu ustawodawczym, gdzie nie można zastosować
mechanicznego testu konstytucyjności, np. na podstawie standardów wypracowanych przez
TK, ale pojawia się obszar swobodnego uznania ustawodawcy w zakresie decydowania o
tym, czy z całokształtu okoliczności społecznych, ekonomicznych, politycznych i prawnych
nie wynika – zwłaszcza w dobie transformacji systemowej – potrzeba usprawiedliwionego
odstąpienia od zastosowania ochrony praw nabytych. Ta swoboda decydowania nie jest
jednak nieograniczona. Ustawodawca musi bowiem dotrzymać tych reguł ochrony praw
słusznie nabytych, które w orzecznictwie poprzedzającym wydanie ustawy ustalił TK, a
także musi bardzo precyzyjnie uzasadniać, z jakich powodów dokonał odstępstwa. Musi więc
wskazać, w konkurencji z jaką wartością konstytucyjnie chronioną doszło do odstępstwa od
ochrony praw słusznie nabytych17.
Odpowiedź na pytanie o prawną ochronę zaufania wymaga w pierwszej kolejności ustalenia
treści tego pojęcia. W kontekście aksjologicznym mamy tu do czynienia z konfliktem
określonych wartości: stałości i trwałości stanowionego prawa – z jednaj strony oraz
konieczności jego zmian ze względu na dynamikę stosunków społeczno-gospodarczych –
z drugiej. Wywołanie u jednostki zaufania wynika tu z procesu tworzenia prawa. Może się
dokonywać przez różnego rodzaju fakty prawotwórcze. Zaufanie jest rodzajem świadczenia
ukierunkowanego na zachowanie przez jednostkę określonego stanu rzeczy. Ochrona zaufania
może być więc konieczna tylko wtedy, gdy państwo narusza zaufanie, jakim „zostało
obdarzone”18.
Pole manewru ustawodawcy jest jednak zależne od tego, czy chodzi o prawa nabyte in
abstracto (przyznane wprost przez normę prawa) czy o nabyte in concreto (przyznane
indywidualnym i konkretnym aktem władzy publicznej – np. decyzją administracyjną
17
Zob. J. Jaskiernia, Zasady demokratycznego państwa prawnego w sejmowym postępowaniu ustawodawczym,
Wydawnictwo Sejmowe, Warszawa 1999, s. 308.
18
Zob. K. Ślebzak, Ochrona emerytalnych praw nabytych, Wolters Kluwer Business, Warszawa 2009, s. 25-28.
5
albo wyrokiem sądu, a także ustanowione umową). Każdy z tych typów praw podlega
ochronie na podstawie zasady ochrony praw nabytych, jednak intensywność tej ochrony jest
zróżnicowana. W przypadku praw nabytych in abstracto ustawodawca ma większą swobodę
w modyfikowaniu treści praw, a więc chodzi tu o względną ich ochronę19. Ustawodawca
może ocenić negatywnie wcześniejsze rozwiązania legislacyjne i zmienić prawo 20, a jego
kompetencja do ograniczania i znoszenia praw nabytych wynika z zasady podziału władz.
Ustawodawca może więc stanowić prawo odpowiadające założonym celom społecznopolitycznym21 i do jego kompetencji należy wybór najtrafniejszych rozwiązań22. W tych
więc granicach może nowelizować prawo, także na niekorzyść obywateli23. Tymczasem
prawa nabyte in concreto chronione są znacznie bardziej intensywnie. Ochronę tych
prawa wspiera bowiem zasada pacta sunt servanda, rozumiana jako zasada dotrzymania
umów cywilnoprawnych oraz trwałości wyroków i decyzji administracyjnych. Jest ona
rozwijana w przepisach ustaw nakazujących dotrzymywanie umów i ustanawiających jedynie
wyjątkowo możliwość odstępstwa od nich lub ich rozwiązywania, a także nakazujących
respektowanie prawomocnych wyroków sądowych i ostatecznych decyzji administracyjnych,
z jednoczesnym określeniem dopuszczalności ich wznawiania, zmiany lub unieważnienia.
Współstosowanie obu zasad powoduje, że tylko wyjątkowo może nastąpić ingerencja
w prawa nabyte na podstawie umów cywilnych24 oraz decyzji administracyjnych25.
Rozróżnienie praw nabytych in abstracto i in concreto stanowi więc istotną przesłankę dla
określania pola manewru regulacyjnego ustawodawcy26.
19
Zob. orzeczenie TK z 4 października 1989, K.3/88.
20
Zob. orzeczenie TK z 28 czerwca 1994, K.6/93.
21
Zob. wyrok TK z 28 czerwca 1994, K.6/93.
22
Zob. wyrok TK z 22 grudnia 1997, K.2/97.
23
Zob. orzeczenie TK z 19 listopada 1996, K.7/95, OTK, nr 6/1996, poz. 49.
24
Zob. wyroki TK: z 12 kwietnia 2000, K. 8/98.
25
Zob. wyrok TK z 15 września 1998, K.10/98; wyrok NSA z 15 czerwca 1999, III SA 7510/98; LEX nr 45095;
oczenie TK z 20 sierpnia 1992, K.4/92.
26
Zob. M. Jackowski, Ochrona praw nabytych a kryzys gospodarczy, „Państwo i Prawo” 2009, nr 8, s. 15-16; T.
Zieliński, Ochrona…, jw., s. 6; K. Działocha, Zasada…, jw., s. 10.
6
Teoria praw nabytych znajduje zastosowanie w odniesieniu do spółek handlowych tylko
wówczas, gdy istnieje wyraźna norma inkorporująca tę teorię do prawa spółek handlowych,
która to norma jest w przepisach Kodeksu spółek handlowych, albo w innych ustawach
szczegółowych (np. ustawie o rewaloryzacji i prywatyzacji przedsiębiorstw). Tak więc teoria
ta nie znajduje zastosowania bezpośredniego w sytuacji, gdy nie można wskazać takiej normy
inkorporującej27.
Choć TK podkreślił prawo parlamentu do przesądzania o zakresie ochrony praw słusznie
nabytych, to jednak, by przyjęte rozwiązanie spełniało walor konstytucyjności, musi
uwzględniać „odczytanie” konstytucji, jakiego w tym zakresie dokonał TK28. W praktyce
jednak sprawa nie jest tak prosta, jak mogłoby się wydawać. Sytuacje niekonstytucyjności
rozwiązań mogą mieć bardzo różny charakter. Uwzględnić tu należy sprzeczności:
obiektywną, obiektywno-subiektywną i subiektywną29.
Ze sprzecznością obiektywną mamy do czynienia w sytuacji, gdy ustawodawca przyjmuje
rozwiązanie, które jest sprzeczne z regułą expressis verbis wyrażoną w ustawie zasadniczej.
W odniesieniu do ochrony praw słusznie nabytych do takiej sprzeczności nie może dojść,
bo chodzi o zasadę, która nie ma bezpośredniej podstawy konstytucyjnej, a wywodzona jest
z innych norm konstytucyjnych, a w szczególności z klauzuli demokratycznego państwa
prawnego.
W przypadku sprzeczności obiektywno-subiektywnej chodzi o sytuację, gdy co prawda
reguła nie jest bezpośrednio uwzględniona w konstytucji, ale została wywiedziona, w
drodze „odczytania” ustawy zasadniczej, przez TK. Jeśli więc dochodzi do powstania
sprzeczności z konstytucją przyjętego rozwiązania ustawodawczego, to ma ona
naturę „subiektywną” (jako wyraz odczytania dokonanego przez TK), ale zarazem ma
cechę „obiektywną”, bo orzecznictwo TK, jako wyraz odczytania konstytucji, było
27
Zob. A. Szumański, Teoria praw nabytych w prawie spółek handlowych (zagadnienia wybrane) [w:] Księga
pamiątkowa ku czci Profesora Janusza Szwaji, Prace Instytutu Prawa Własności Intelektualnej UJ, z. 88,
Zakamycze 2004, s. 379-380.
28
Zob. J. Kaczor, Zasady ochrony praw nabytych na tle orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego (wybrane
zagadnienia) [w:] Problemy bezpieczeństwa prawnego z perspektywy torii i filozofii prawa, red. J. JabłońskaBonca, J. Guść, „Gdańskie Studia Prawnicze” 2002, nr 9, s. 168.
29
Zob. J. Jaskiernia, Zasady…, jw., s. 89.
7
parlamentowi znane i miał on możliwość przesądzania treści ustawy przy uwzględnieniu
wiedzy o treści normy konstytucyjnej, wynikającej z orzecznictwa TK. Gdyby więc
ustawodawca zlekceważył tę wiedzę, to narażałby się na uznanie przez TK przyjętych
rozwiązań jako niekonstytucyjnych. Parlament ma więc szansę uniknięcia powstania takiej
sprzeczności, a warunkiem tego jest precyzyjne zastosowanie konstytucji w takim jej
odczytaniu, jakiego dokonał TK.
Najtrudniejszym wyzwaniem dla parlamentu jest sprzeczność subiektywna. Ma ona miejsce
wówczas, gdy TK dokonał odczytania treści konstytucji w danej kwestii już po wejściu w
życie ustawy. Stwierdzona sprzeczność nie dotyczyła więc ani nie zastosowania bezpośrednio
wyrażonej reguły konstytucyjnej, ani nie dotyczyła sytuacji, gdy treść konstytucji w
danej kwestii była znana w wyniku odczytania ustawy zasadniczej przez TK, a wiązała
się z ustaleniem treści konstytucji już po wejściu w życie ustawy. Tu parlament jest w
najtrudniejszej sytuacji. Nie ma on bowiem „wzorca konstytucyjnego”, określonego przez
TK, choć może, choćby stosując technikę interpretacyjną per analogiam, próbować odczytać
konstytucję z wykorzystaniem orzecznictwa TK w podobnych sprawach. Takie odczytanie
może się jednak okazać nietrafne i nie zabezpiecza ustawodawcy przed możliwością
stwierdzenia niekonstytucyjności przyjętych rozwiązań przez TK.
Patrząc z tego punktu widzenia na aktywność TK, należy odnotować, że TK nie tylko, nie
mając bezpośredniej podstawy konstytucyjnej, wywiódł zasadę ochrony praw słusznie
nabytych z konstytucyjnej klauzuli generalnej, ale – drogą kolejnych orzeczeń – dokonuje jej
coraz pełniejszego „odczytania”30, w konsekwencji przesądzając „ścieżkę konstytucyjności”,
po jakiej musi poruszać się parlament. Problem jednak polega na tym, że orzecznictwo TK w
30
Zob. orzeczenie TK z 4 października 1989, K.3/88; orzeczenie TK z 22 sierpnia 1990, K.7/90; orzeczenie z
23 marca 1992, K. 6/91; orzeczenie TK z 29 stycznia 1992, K. 15/91; orzeczenie TK z 11 lutego 1992, K.14/91;
orzeczenie TK z 12 kwietnia 1994, U.6/93; orzeczenie z 28 czerwca 1994, K.6/93; orzeczenie TK z 24 maja 1994,
K.1/94; orzeczenie TK z 12 stycznia 1995, K.12/94; orzeczenie TK z 1 lipca 1996, U.3/95; orzeczenie z 3 grudnia
1996, K.25/95; orzeczenie TK z 25 lutego 1997, K. 21/95; wyrok z 17 grudnia 1997, K.22/96; wyrok TK z 7
listopada 1998, SK.7/98; wyrok TK z 22 czerwca 1999, K.5/99; wyrok TK z 2 października 2000, SK 7/2000; wyrok
z 10 stycznia 2000, SK.21/99; wyrok z 31 stycznia 2001, P.4/99; wyrok z 21 marca 2001, K.24/2000; wyrok z 27
lutego 2002, K.47/2001; wyrok z 16 czerwca 2003, K.52/02.
8
kwestii ochrony praw nabytych nie jest – jak wykazał to Michał Jackowski31 - konsekwentne.
Rozważając dopuszczalność ograniczenia praw nabytych TK odwoływał się do pojęć
prawnych albo pozaprawnych innych niż normy i zasady, uzasadniając w ten sposób odjęcie
praw. Jeszcze przed nowelizacja konstytucji RP w grudniu 1989 stwierdził, że ograniczenie
praw nabytych jest dopuszczalne, jeśli wymaga tego ”ważny interes społeczny”32. Z kolei
na podstawie art. 1 przepisów utrzymanych w mocy art. 72 ustawy konstytucyjnej z 1992
r. TK wskazywał, że oprawa nabyte można ograniczyć, gdy „takie zmiany są konieczne ze
względu na realizację innych wartości konstytucyjnych, którym w danej sytuacji należy dać
pierwszeństwo”33. Po wejściu w życie Konstytucji RP wskazywał, że ochrona praw nabytych
może być ograniczona tylko w „szczególnych okolicznościach”34, gdy zachodzi konieczność
przyznania pierwszeństwa innej zasadzie35. Swoboda ustawodawcy w tej mierze jest zatem
ograniczona zasadami i przepisami konstytucyjnymi oraz obowiązkiem poszanowania
wartości chronionych przez te zasady i przepisy36.
O tym, że sam TK może mieć wątpliwości co do tego, czy zachodzi sytuacja
niekonstytucyjności może świadczyć wyrok, gdy Trybunał uznał konstytucyjność
ustawy, zastrzegając wszakże, że może powrócić do jej oceny w trakcie realizacji tego
aktu prawnego37. Gdy w trakcie realizacji ustawy o rewaloryzacji emerytur i rent doszło
do ponownego zakwestionowania jej konstytucyjności, TK dopatrzył się tym razem
sprzeczności z konstytucją niektórych jej postanowień38. Sejm uznał orzeczenie za zasadne39
31
Zob. M. Jackowski, Ochrona praw nabytych a kryzys gospodarczy, jw., s. 7.
32
Zob. orzeczenie TK z 4 października 1989, K.3/88, OTK nr 1/1989, poz. 2.
33
Zob. orzeczenie TK z 3 grudnia 1996, K.25/95., OTK nr 6/96, poz. 52.
34
Zob. wyrok TK z 22 czerwca 1999, K. 5/99.
35
Zob. wyrok TK z 16 czerwca 2003, K.52/02, OTK nr 6A/3003, poz. 54.
36
Zob. wyrok TK z 17 grudnia 1997, K.22/96, OTK nr 5-6/97, poz. 71.
37
Zob. orzeczenie TK K.23/95.
38
Zob. orzeczenie TK z 16 lipca 1996, K.8/86.
39
Zob. „Diariusz Sejmowy”, Sejm II kadencji, 91. Posiedzenie, 24 października 1996 r.
9
i uchwalił ustawę, by je zrealizować40. Przykład ten dowodzi, że może powstać sytuacja,
gdy stanu niekonstytucyjności nie jest się w stanie jednoznacznie zidentyfikować w trakcie
postępowania ustawodawczego, a dopiero stosowanie ustawy ujawnia zjawiska, które mogą
być tak ocenione.
Z podobną sytuację mieliśmy do czynienia w przypadku ustawy Prawo lokalowe z 2 lipca
1994 r. o najmie lokali mieszkalnych i dodatkach mieszkaniowych. Do Biura Rzecznika Praw
Obywatelskich zaczęły wpływać skargi od osób, które, pod rządami ustawy z 10 kwietnia
1974 r.41, po śmierci najemcy mieszkania zakładowego nabyły prawo do lokalu zamiennego.
Skarżący się podnosili, że po wejściu w życie ustawy z dnia 2 lipca o najmie lokali
mieszkaniowych i dodatkach mieszkaniowych42 wzywani są przez dysponentów lokali do
uiszczenia odszkodowania za zajmowane lokale bez tytułu prawnego, stosownie do art. 18
ust. 3 i 4 tej ustawy. Rzecznik podjął sprawę, gdyż stwierdził, iż przyczyną skarg obywateli
jest wadliwa regulacja prawna ich sytuacji prawnej przez przepisy przejściowe ustawy o
najmie lokali i dodatkach mieszkaniowych. Wskazał, że w świetle art. 57 ust. 4 prawa
lokalowego małżonek i osoby bliskie, które pozostały w mieszkaniu zakładowym po śmierci
pracownika zmarłego w czasie trwania stosunku pracy lub przed uzyskaniem przez niego
lokalu zamiennego, nabywały prawo dom lokalu zamiennego, a realizował je zakład pracy, w
którego dyspozycji pozostawało to mieszkanie, a w brak takiej możliwości – organ gminy.
Do czasu zaś dostarczenia lokalu zamiennego, małżonek i osoby bliskie zmarłego pracownika
opłacały, za korzystanie z lokalu, opłatę w wysokości czynszu określonego dla danego lokalu
(art. 17 ust. 1 prawa lokalowego). Sytuacja prawna osób, o których mowa w art. 57 ust. 4
prawa lokalowego, uległa radykalnej zmianie wraz z wejściem w życie ustawy o najmie
lokali mieszkalnych i dodatkach mieszkaniowych. Ustawodawca zawęził bowiem krąg osób
uprawnionych do otrzymania takiego lokalu do osób, których uprawnienie wynikało z art. 57
ust. 3 prawa lokalowego. Natomiast osoby, które pozostawały w mieszkaniu zakładowym po
śmierci najemcy, nie nabywały przymiotu najemcy lokalu. Zajmowały one mieszkanie
40
Dz.U. z 1997 r. Nr 15, poz. 84. Jej podstawę stanowił projekt rządowy o waloryzacji za IV kwartał 1995 r.
niektórych emerytur i rent oraz o zmianie ustawy o likwidacji Robotniczej Spółdzielni Wydawniczej „PrasaKsiążka-Ruch” (Sejm II kadencji, druk nr 2109).
41
Dz.U. z 1987 r., nr 30, poz. 165 z późn. zmianami.
42
Dz.U. Nr 105, poz. 509 z późn. zmianami.
10
zakładowe bez tytułu prawnego wskutek wypowiedzenia im najmu. Oznaczało to, że wraz z
wejściem w życie ustawy o najmie lokali mieszkalnych i dodatkach mieszkaniowych
wspomniana grupa obywateli pozbawiona została nabytych pod rządami prawa lokalowego
(art. 57 ust. 4) praw do lokali zamiennych. Rzecznik ocenił rozwiązanie przyjęte przez
ustawodawcę za pozostające w sprzeczności z zasadą ochrony praw nabytych, bowiem w tym
konkretnym przypadku „nabyte po śmierci najemcy mieszkania zakładowego przez osoby
bliskie prawo do lokalu zamiennego zostało następnie odebrane przez ustawodawcę i to bez
stosownego ekwiwalentu”43.
Przykład ten wskazuje, że nawet przy dołożeniu należytych starań nie wszystkie
konsekwencje z obszaru naruszenia praw słusznie nabytych udaje się wychwycić w trakcie
postępowania ustawodawczego, a nawet w trakcie kontroli konstytucyjności ustawy przez
prezydenta, następującej przed jej podpisaniem. Niejednokrotnie problem naruszenia takich
praw daje o sobie znać dopiero w trakcie realizacji ustawy. W tym jednak przypadku efekt
pozbawienia praw nabytych był dość ewidentny. Mogło jednak być postawione pytanie: czy
były to prawa słusznie nabyte i czy ustawodawca mógł ich pozbawić, kierując się innymi
wartościami konstytucyjnymi. Dotykamy tu jednak trudnego problemu zakresu swobody
ustawodawcy, skoro musi on podążać „ścieżką” wytyczoną przez orzecznictwo TK.
Wobec konieczności poruszania się przez ustawodawcę po „ścieżce” wytoczonej przez TK
powstaje kwestia relacji takich konstytucyjnych wartości, jak „suwerenność” (i sprawowanie
władzy przez przedstawicieli) i „konstytucyjność prawa”. Sprawa ta niewątpliwie zasługuje
na dostrzeżenie w kontekście wartości, z jakimi wiąże się proces stanowienia prawa. Jest on
podporządkowany realizacji zakładanych celów i wiąże się z urzeczywistnianiem określonych
wartości44. Jedną z tych wartości jest to, że stanowienie ustaw następuje w ramach ładu
konstytucyjnego; pozytywne jest więc to, co następuje w zgodzie z tym ładem, a negatywne
– to, co ten ład narusza. Niewątpliwie przestrzeganie konstytucji, a w istocie postępowanie
zgodnie z jej odczytaniem przez TK ma zastosowanie w przypadku ochrony zasady praw
43
Zob. Pismo Zastępcy Rzecznika Praw Obywatelskich J. Świątkiewicza do Ministra Gospodarki Przestrzennej i
Budownictwa B. Blidy, Warszawa – 3 listopada 1995 r., Archiwum RPO, nr 199353/95/V/ST (m.p.), s. 1-2.
44
Zob. J. Jaskiernia, Kontekst aksjologiczny parlamentarnego trybu stanowienia ustaw [w:] Zagadnienia prawa
parlamentarnego. Materiały x XLVIII Ogólnopolskiego Zjazdu Katedr i Zakładów Prawa Konstytucyjnego,
Serock, 1-3 czerwca 2006 r., red. M. Granat, Wydawnictwo Sejmowe, Warszawa 2007, s. 319.
11
słusznie nabytych. Powstaje jednak pytanie: w jaki sposób zostają urzeczywistnione inne
wartości: „stanowienie ustaw jest realizacją woli suwerena, który – poprzez wybory –
upoważnił swych przedstawicieli (posłów, senatorów) do stanowienia w jego imieniu prawa”
oraz „stanowienie ustaw jest instrumentem realizacji przez siłę rządzącą (koalicję rządzącą)
zapowiedzi przedwyborczych, które stanowiły podstawę do udzielenia jej inwestytury do
rządzenia”. Co prawda TK dostrzega tu prawo ustawodawcy do kształtowania przepisów
prawa (co mogłoby być uznane jako dostrzeżenie tych dwu wymienionych wartości), ale
ma ono charakter poniekąd iluzoryczny, ponieważ musi to być zgodne z konstytucją, a w
istocie z jej odczytaniem przez TK. Może to rodzić pytanie o treść i znaczenie mandatu
przedstawicielskiego, skoro wartościowanie w kwestiach mających charakter decyzji
politycznej pozostawione jest de facto w rękach sędziów, nie mających systemowej
legitymacji do tworzenia prawa45.
Dostrzegając to należy jednak podkreślić, że częściową przynajmniej winę ponosi za to sam
ustawodawca (ustrojodawca). Przy okazji uchwalania Konstytucji RP powstała bowiem
okazja, by dokonać konstytucjonalizacji zasady ochrony praw nabytych. Przedstawiciele
narodu mieli więc szansę, by przesądzić, choćby generalnie, kształt tej zasady. Nie dokonując
tego (być może materia nie dojrzała do konstytucjonalizacji) oddali w praktyce pełną
inicjatywę władzy sądowniczej, a zwłaszcza Trybunałowi Konstytucyjnemu. Pojawia się
w tym kontekście pytanie o granice aktywności TK w odczytywaniu klauzul generalnych
takich jak zasada demokratycznego państwa prawnego. Choć klauzule takie są w praktyce
nieodzowne, to jednak intensywność sięgania po nie może rodzić pytanie, czy nie prowadzi to
do podważenia pewności prawnej.
4. Problemy decydowania o zakresie praw słusznie nabytych w trakcie postępowania
ustawodawczego
45
Zob. J. Jaskiernia, Problem legitymizacji władzy sądowniczej w ustroju politycznym Rzeczypospolitej Polskiej
[w:] Trzecia władza. Sądy i trybunały w Polsce. Materiały Jubileuszowego L Zjazdu Katedr i Zakładów Prawa
Konstytucyjnego, Gdynia, 24-26 kwietnia 2008 roku, red. A. Szmyt, Wydawnictwo Uniwersytetu Gdańskiego,
Gdańsk 2008, s. 357 i nast..
12
Choć reguły postępowania ustawodawcy w odniesieniu do regulacji uwzględniającej zasadę
ochrony praw słusznie nabytych zostały dość precyzyjnie wskazane przez TK, to jednak w
praktyce legislacyjnej mogą pojawiać się dylematy. Np. w odniesieniu do projektu ustawy
reprywatyzacyjnej46 zgłoszono zastrzeżenie, że art. 7 projektu, który przewidywał
przemienienie roszczeń odszkodowawczych w prawo do rekompensaty na nowych,
wprowadzonych przez ten projekt warunkach, może być uznany za naruszenie tej zasady.
Jeśli bowiem „dawniejsze” procedury rekompensacyjne były dla obywateli realnie
korzystniejsze, to taka przemiana jest sprzeczna z ochroną praw nabytych, wynikającą z
zasady państwa prawnego. Artykuł 3 projektu wprowadza bowiem po raz drugi
nacjonalizację. Oto bowiem o ile coś nie zostało znacjonalizowane uprzednio ustawami
nacjonalizującymi, a tylko przejęte przez państwo wbrew tym ustawom (np. dzieła sztuki,
zajęte pod pozorem wykonywania dekretu o reformie rolnej) – właściciel, przynajmniej
teoretycznie, winien być uważany nadal za właściciela i może dochodzić wydania tych dóbr.
Tymczasem art. 7 projektu, który przewidywał przemienienie roszczeń odszkodowawczych w
prawo do rekompensaty na nowych, wprowadzonych przez ten projekt warunkach, może być
uznany za naruszenie tej zasady. Jeśli bowiem „dawniejsze” procedury rekompensacyjne były
dla obywateli realnie korzystniejsze, to taka przemiana jest sprzeczna z ochroną praw
nabytych, wynikająca z zasady państwa prawnego. Art. 3 wprowadza bowiem po raz drugi
nacjonalizację. Oto bowiem, o ile coś nie zostało znacjonalizowane uprzednio ustawami
nacjonalizującymi, a tylko przejęte przez państwo wbrew tym ustawom (np. dzieła sztuki,
zajęte pod pozorem wykonywania dekretu o reformie rolnej) – właściciel, przynajmniej
teoretycznie, winien być nadal uważany za właściciela i może dochodzić wydania tych dóbr.
Tymczasem art. 7 zakazywałby mu takiego dochodzenia i zmuszał do zadowolenia się
bonami reprywatyzacyjnymi. W konsekwencji więc – jak pisał Paweł Sarnecki – „utrata praw
nabytych w takiej sytuacji i złamanie zasady państwa prawnego byłoby szczególnie rażące”
47.
Warto podkreślić, że tę jednoznaczną opinię ekspert sformułował mimo wcześniej
wyrażonego poglądu, że zasada państwa prawnego nie zobowiązuje przyjmującego ją
państwa do uchylenia ustaw nacjonalizacyjnych wcześniejszych od konstytucji, ani nie
46
Zob. Sejm II kadencji, druk nr 991.
47
Zob. P. Sarnecki, Opinia w sprawie zgodności z konstytucją projektów ustaw reprywatyzacyjnych (druki
sejmowe nr 991 i 1052), Warszawa – 25 października 1995 r., Biuro Studiów i Ekspertyz Kancelarii Sejmu (m.p.),
s. 3-4.
13
zobowiązuje do wydawania w ogóle ustaw o rekompensatach ekwiwalentnych. Podkreślił on
bowiem, że „wniosek przeciwny wtłaczałby do zasady państwa prawnego zbyt wiele
elementów, do których dochodziłoby się jedynie w drodze wykładni”48.
Przytoczony przypadek wydaje się być szczególnie znamiennym, bo mamy tu do
czynienia z utratą praw nabytych (w tej konkretnej sytuacji bardziej adekwatne byłoby
słowo „posiadanych”) ze względu na zastosowanie konstrukcji prawotwórczej, która
ukrywa ten skutek (można tu dopatrywać się pewnej analogii ze zjawiskiem retroaktywności
ukrytej). Oto bowiem pozornie celem projektowanego przepisu nie jest odbieranie, a dawanie
uprawnień (prawa do rekompensaty). Problem polega jednak na tym, że z chwilą uchwalenia
ustawy, która będzie dawała to uprawnienie (rekompensata w postaci prawa do uzyskania
bonów reprywatyzacyjnych), nastąpi odebranie uprawnienia uprzednio posiadanego
(roszczenie do zwrotu dóbr). Gdyby wiec ten zamysł legislacyjny nie był oparty na ukrytym
odebraniu praw uprzednio posiadanych, to powinien ten efekt wyraźnie eksponować. Z
punktu widzenia zasad techniki legislacyjnej nie jest to konieczne, a nawet może prowadzić
do zaciemnienia charakteru tekstu prawnego z powodu przemieszania materii regulacyjnych
z materiami interpretacyjnymi. Twórca prawa musi jednak taki proces interpretacyjny
przeprowadzić, gdyż powinien mieć świadomość wszystkich skutków prawnych, jakie
uchwalona ustawa będzie niosła. Zasadne jest również oczekiwanie, by stosowne wyjaśnienie
celu takiej konstrukcji przedstawił twórca projektu, w uzasadnieniu przedkładanym wraz
projektem ustawy. Powstawałaby wówczas szansa oceny, czy wynikająca z ewentualnego
uchwalenia projektu sytuacja odebrania praw słusznie nabytych (posiadanych) jest świadomie
podejmowanym zabiegiem (a jeśli tak – to dlaczego, z jakich motywacji, dla ochrony
jakich wartości konstytucyjnie chronionych), czy też wynika z braku rozeznania autora
projektu, że proponowane rozwiązanie jest obarczone takim defektem konstytucyjnym. W
pierwszej sytuacji należy bowiem przeprowadzić analizę konstytucyjnej dopuszczalności
takiego odstępstwa dla ustalenia, czy zachodzą takie okoliczności, w których TK wyjątkowo
dopuszcza odejście od zastosowania tej zasady na rzecz sięgnięcia po ochronę innych
wartości konstytucyjnych, mających istotne znaczenie dla ochrony praw obywatelskich.
W drugiej natomiast sytuacji należy doprowadzić do wyeliminowania normy obarczonej
wadliwością konstytucyjną, skoro na ustawodawcy ciąży obowiązek - stosownie do zasady
48
Tamże, s. 3.
14
konstytucjonalizmu – doprowadzenia do tego, by uchwalane prawo nie pozostawało w kolizji
z ustawą zasadniczą49.
Niejednokrotnie bywa tak, że eksperci, zaangażowani w parlamentarny proces ustawodawczy,
nie są w stanie jednoznacznie ocenić, czy projektowane rozwiązania są zgodne z zasadą
ochrony praw słusznie nabytych. Często ograniczają się wówczas to przytoczenia
najważniejszych stwierdzeń wynikających z orzecznictwa TK, które mogą mieć znaczenie
przy rozstrzyganiu tej kwestii. Dotyczy to również sytuacji, gdy eksperci opiniują wniosek
skierowany do Prezydenta o zbadanie konstytucyjności ustawy. Tak było w przypadku
ustawy o rewaloryzacji emerytur i rent, o zasadach ustalania emerytur i rent oraz o zmianie
niektórych ustaw z dnia 29 września 1995 r.50, w którym ograniczono się do wskazania
przesłanek wynikających z orzecznictwa TK51, które może ewentualnie uwzględnić
Trybunał52. Ta ostrożność eksperta wynikała zapewne z niemałej dozy subiektywizmu przy
wartościowaniu, czy nastąpiło w danej sytuacji naruszenie zasady ochrony praw słusznie
nabytych, co nie sprzyja precyzyjnemu prognozowaniu, jak zachowa się w danej kwestii TK.
Zdarzają się jednak sytuacje, gdy ekspert nie tylko przytacza fragmenty odpowiednich
orzeczeń TK dotyczących praw słusznie nabytych, ale kończy swą ekspertyzę jednoznaczną
konkluzją. Tak było w przypadku rządowego projektu ustawy z zmianie ustawy –
Karta Nauczyciela oraz o zmianie niektórych ustaw53, gdzie Beata Szepietowska – po
przypomnieniu najważniejszych elementów stanowiska TK w kwestii ochrony praw
słusznie nabytych – zaoferowała jednoznaczna konkluzję: „Mając na uwadze powyższe,
należy uznać, że opiniowany projekt ustawy w pełni respektuje i uwzględnia w swej treści
dorobek orzeczniczy Trybunału Konstytucyjnego oraz stanowisko przedstawicieli nauki
prawa, odnoszące się do zasady ochrony praw słusznie nabytych. Wnioskodawca uzasadnia
49
Zob. J. Jaskiernia, Zasady…, jw., s. 309.
50
Zob. orzeczenie TK z 20 listopada 1995v r., K.23/95, OTK, 1995, cz. II, s. 112 i nast.
51
Zob. orzeczenie TK K. 18/92 , OTK, 1993, cz. II, s. 403.
52
Zob. M. Bajor-Stachańczyk, Opinia prawna w sprawie wniosku Prezydenta RP do Trybunału Konstytucyjnego
dotyczącego ustawy z dnia 29 września 1995 r. o zmianie ustawy o rewaloryzacji emerytur i rent, o zasadach
ustalania emerytur i rent oraz o zmianie niektórych ustaw (K.23/95), Warszawa – 13 listopada 1995 r., Biuro
Studiów i Ekspertyz Kancelarii Sejmu (m.p.), s. 3.
53
Druk Sejmowy nr 1447.
15
nowelizację ustawy, wskazując iż odpadła ratio legis dla obowiązywania pro futuro art. 91a
ust. 2, a w szczególności zaś przywołuje argument o zmienionym (reformowanym) systemie
oświaty, w ustroju którego nie mieści się uprzywilejowanie nauczycieli z art. 91a ust. 2
Karty Nauczyciela. Trzeba także podkreślić, że uchwalona w 1982 r. Karta Nauczyciela
jest aktem przedkonstytucyjnym, stąd jej postanowienia winny realizować i pozostawać w
zgodności z zasadami, a tym bardziej wartościami, jakie – zgodnie z intencją ustrojodawcy
– kreuje ustawa zasadnicza z dnia 2 kwietnia 1997 r. Na pozytywną ocenę zasługuje przy
tym zastosowana w projekcie technika legislacyjna, która pozwala zachować wcześniej
nabyte uprawnienia, uzależniając korzystanie z nich od woli samego nauczyciela (do dnia
rozwiązania lub wygaśnięcia stosunku pracy)”54.
Podejmując proces interpretacyjny w kwestii dopuszczenia rozwiązania sprzecznego z
zasadą ochrony praw nabytych ustawodawca może kierować się stanowiskiem ekspertów,
włączonych do udziału w sejmowym postępowaniu ustawodawczym, jak też ocenami
formułowanymi przez naukę prawa. W ostateczności sam jednak musi podjąć decyzję i sam
za nią poniesie odpowiedzialność. Poza bowiem tymi przesłankami „odczytania” konstytucji,
które zostały uwzględnione w orzecznictwie TK i które mogą zasadnie być traktowane
jako zobiektywizowana podstawa wnioskowania o konstytucyjności rozwiązań prawnych
(parlament ma tu prawo oczekiwać, że TK podtrzyma swe wcześniejsze stanowisko i nie
zakwestionuje rozwiązań prawnych, uchwalonych zgodnie ze standardami wypracowanymi
przez ten organ), to wszystkie inne stanowiska i argumenty mogą mieć jedynie znaczenie
pomocnicze, nie stanowiące ani zobowiązania do określonego działania nałożonego
na parlament, ani też przesłanki ekskulpującej, gdyby doszło do zakwestionowania
uchwalonych rozwiązań przez TK. Nie bez znaczenia jest natomiast to w sytuacji
dokonywania oceny konstytucyjności przez TK. Organ ten nie mógłby bowiem pominąć –
dokonując oceny zasadności odstępstwa od zasady praw słusznie nabytych – analizy tych
przesłanek i argumentów, które doprowadziły parlament do przyjęcia takiego a innego
rozstrzygnięcia. Wszystkie te okoliczności stanowiłyby bowiem podstawę do oceny trafności
przeprowadzonej przez ustawodawcę analizy konstytucyjności przyjmowanego rozwiazania 55.
54
B. Szepietowska, W sprawie utraty przez nauczycieli mianowanych, przechodzących do pracy w organizacji
społecznej lub związku zawodowego, uprawnień z art. 91a ust. 2 Karty Nauczyciela w świetle konstytucyjnej
zasady ochrony praw słusznie nabytych, Biuletyn Biura Studiów i Ekspertyz Kancelarii Sejmu, Ekspertyzy i Opinie
Prawne, nr 6/1999, s. 67 i nast.
55
Zob. J. Jaskiernia, Zasady…, jw.,, s. 310.
16
5. Uwagi końcowe
Z przeprowadzonej analizy wynika, że dotrzymanie standardu ochrony praw słusznie
nabytych w postępowaniu ustawodawczym stanowi w dalszym ciągu poważne wyzwanie dla
ustawodawcy. Orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego wytyczyło tu już co prawda bardzo
precyzyjną „ścieżkę” legitymowanego postępowania ustawodawcy, poruszanie się po której
daje gwarancję konstytucyjności przyjmowanych rozwiązań ustawodawczych. „Ścieżka” ta
podlega jednak ciągłej konkretyzacji. Okazją dla Trybunału, by ją doprecyzować, mogą być
kolejne wnioski o zbadanie konstytucyjności ustaw, jakie wpływają do Trybunału56. Ryzyko
przyjęcia rozwiązań niekonstytucyjnych dotyczy więc w istocie tych sytuacji, gdzie TK nie
wypracował jeszcze stosownych standardów postępowania ustawodawcy. Pomimo więc,
co eksponuje również TK, że dokonywanie oceny słuszności praw nabytych i zasadności
ich ochrony należy do ustawodawcy (obowiązuje tu domniemanie konstytucyjności
przyjmowanych rozwiązań), to jednak faktyczna moc przesądzania standardów postepowania
ustawodawczego w tym zakresie należy do TK. Jest to jednak oczywiste w sytuacji,
gdy faktyczna treść konstytucyjnej dyspozycji uzależniona jest od „odczytania” klauzuli
generalnej przez TK. Rodzi to oczywiście pytanie o istotę suwerenności, ludowładztwa
i treści mandatu przedstawicielskiego w zakresie tworzenia prawa w konfrontacji z
aktywizmem sądowym, ale dylematu tego nie da się rozstrzygnąć tak długo, jak długo
ustrojodawca nie wyartykułuje expressis verbis treści tej zasady. Wielorakość i różnorodność
stanów faktycznych, jakie tu wchodzą w rachubę spowodowała, że konstytucjonalizacja
taka nie nastąpiła przy uchwalaniu Konstytucji RP, ani też nie dowodów na to, że nauka
wypracowała wizję takiej konstytucjonalizacji, gdyby miało do niej dojść przy okazji
nowelizacji ustawy zasadniczej. W tej sytuacji pozostaje doskonalenie dotychczasowego
modelu drogą precyzowania standardów orzeczniczych w zakresie ochrony praw słusznie
nabytych i ich precyzyjnego stosowania w procesie stanowienia ustaw.
56
Można tu wskazać np. na wniosek Prezydenta RP z dnia 10 lutego 2012 r. oraz wniosek Rzecznika Praw
Obywatelskich z dnia 14 lutego 2012 r. dotyczący zbadania konstytucyjności art. 4 ust. 1-8, art. 5 ust. 1 pkt 1,
2, 4-15, art. 66 oraz 7 ustawy z dnia 13 stycznia 2012 r. o zmianie ustawy o emeryturach i rentach Funduszu
Ubezpieczeń Społecznych oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. poz. 118) z art. 2, 32 ust. 1 oraz 67 ust. 1
Konstytucji; art. 5 ust. 1 pkt 3 tej ustawy z art. 2, 32 ust. 1 oraz 67 ust. 1 Konstytucji; art. 11 ust. 2 ustawy o
zaopatrzeniu emerytalnym inwalidów wojennych i ich rodzin (Dz.U. z 2010 r. Nr 101, poz. 648 ze zm.) z art.
19 Konstytucji. Wnioski te, ze względu na swoją tożsamość przedmiotową, zostały połączone do wspólnego
rozpoznania: sygn. akt K.9/12.
17
18