docpaździenik - grudzień 2007 - Instytut Spraw Publicznych
download 
Reklamacja Transkrypt
paździenik - grudzień 2007 - Instytut Spraw Publicznych
Anna Krajewska Kalendarium zmian prawnych 91 Anna Krajewska Kalendarium zmian prawnych W tym wydaniu kalendarium prześledzimy istotne dla organizacji pozarządowych wydarzenia prawne, które miały miejsce od lipca do końca grudnia 2007 roku. Druga połowa 2007 roku nie przyniosła żadnych przełomowych zmian w sytuacji prawnej sektora pozarządowego, między innymi ze względu na przedterminowe wybory do Sejmu i Senatu, które odbyły się 21 października 2007 roku. Warto jednak zastanowić się nad konsekwencjami, jakie to przetasowanie polityczne będzie miało dla organizacji pozarządowych – i temu problemowi poświęcona jest pierwsza część kalendarium. W dalszej części zaprezentowane zostaną najnowsze wieści dotyczące nowelizacji Ustawy o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie1, następnie zaś – odnoszące się do organizacji pozarządowych zmiany w zakresie prawa podatkowego i innych działów prawa. mentarne. W Sejmie czekało na uchwalenie ponad 500 projektów ustaw, przy czym kilka z nich dotyczyło organizacji pozarządowych. Przede wszystkim chodzi o projekt nowelizacji Ustawy o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie, który po blisko dwóch latach prac trafił w czerwcu do laski marszałkowskiej2 oraz o dwa konkurencyjne projekty zmieniające regulację prawną fundacji: rządowy projekt nowej Ustawy o fundacjach3 oraz alternatywny, przygotowany przez przedstawicieli środowiska pozarządowego pod auspicjami Rady Działalności Pożytku Publicznego 4, który został wniesiony do Sejmu jako projekt poselski. W kolejce na rozpatrzenie czekały jednak również inne projekty, których uchwalenie miałoby konsekwencje dla organizacji pozarządowych. Przykładowo można tu wymienić poselski projekt ustawy o zasadach prowadzenia polityki społecznej5, rządowy projekt ustawy o ograniczeniach związanych z pełnieniem Nowy Sejm, nowy rząd, nowe plany funkcji publicznych6 czy też projekt ustawy dotyczącej bezpłatnej pomocy prawnej dla osób fizyczNajważniejszym wydarzeniem w opisywanym nych7, której świadczeniem miałyby zajmować się okresie – również z perspektywy sektora pozarządo- również organizacje pozarządowe (chodzi o wsparwego – było niewątpliwie skrócenie kadencji Sejmu cie dla osób ubogich, których nie stać na wynajęcie i przedterminowe październikowe wybory parla- prawnika). DzU 2003, nr 96, poz. 873, ze zm. Druk sejmowy nr 1810, Sejm V kadencji. Druk sejmowy nr 1890, Sejm V kadencji. 4 Druk sejmowy nr 1794, Sejm V kadencji. 5 Druk sejmowy nr 1548, Sejm V kadencji. 6 Druk sejmowy nr 1569, Sejm V kadencji. 7 Druk sejmowy nr 29, Sejm V kadencji. 1 2 3 ebook isp.org.pl 92 Trzeci Sektor nr 12 – zima 2007/wiosna 2008 Zgodnie z zasadą dyskontynuacji prac sejmowych, wszystkie projekty ustaw, które nie zostały uchwalone przez Sejm przed końcem V kadencji, upadły z nastaniem Sejmu kolejnej kadencji. Nie znaczy to wprawdzie, że nie mają już one szans powrócić na sejmową wokandę, ale decyzja co do ich dalszych losów należy do nowych władz. Dyskontynuacja prac parlamentu oznacza jednak dla organizacji pozarządowych przedłużenie niepewności co do ich sytuacji prawnej, zwłaszcza w odniesieniu do dwóch projektów dotyczących fundamentów organizacyjnych trzeciego sektora, czyli projektu nowelizacji Ustawy o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie oraz projektów odnoszących się do fundacji. Nie doszło również do wypracowania zapowiadanej przez Prawo i Sprawiedliwość umowy społecznej. Z uchwały Trójstronnej Komisji ds. Społeczno-Gospodarczych, która miała patronować temu przedsięwzięciu wynikało, że umowa miała być nie tylko formą dialogu społecznego między pracodawcami a pracownikami, ale także próbą otwarcia tego dialogu na innych partnerów społecznych. Działania podejmowane w ramach umowy miały dotyczyć bezpośrednio organizacji pozarządowych. W prace związane z realizacją tego przedsięwzięcia mieli być włączeni przedstawiciele organizacji pozarządowych skupieni w Radzie Działalności Pożytku Publicznego. Od momentu przejęcia resortu pracy i polityki społecznej przez Samoobronę w maju 2006 roku, prace jednak stopniowo ulegały zahamowaniu. W wyniku zawirowań – między innymi przeforsowania przez rząd kilku zmian w przepisach szeroko rozumianego prawa pracy bez skonsultowania ich w ramach Trójstronnej Komisji – prace nad umową faktycznie zostały przerwane. W efekcie organizacje pozarządowe nie doczekały się statusu partnera we współtworzeniu umowy społecznej, a obiecujący projekt poszerzenia formuły dialogu społecznego o organizacje pozarządowe legł w gruzach. Podczas kampanii wyborczej w programach głównych partii pojawiło się trochę propozycji i obietnic dotyczących funkcjonowania sektora pozarządowego8. Na przykład Platforma Obywatelska – obok ogólnikowo brzmiących deklaracji o umacnianiu społeczeństwa obywatelskiego i rozwijaniu współpracy międzysektorowej, w tym między administracją publiczną a organizacjami pozarządowymi w ramach decentralizacji władzy – zapowiadała kompleksowe rozwiązanie problemu opodatkowania darowizn rzeczowych w ramach nowelizacji ustawy o podatku VAT, promowanie wolontariatu jako instytucji rynku pracy, aktywizację obywateli przez ułatwianie im zrzeszania się w organizacjach oraz prowadzenie polityki społecznej opartej na dialogu władzy z różnymi partnerami społecznymi, w tym: z organizacjami pozarządowymi. W programie Prawa i Sprawiedliwości problemy organizacji pozarządowych były praktycznie nieobecne. Lewica i Demokraci proponowali natomiast zmiany w zakresie sprawozdawczości organizacji pożytku publicznego, dalsze uproszczenia w działaniu mechanizmu 1% oraz rozwijanie, opartego na wyspecjalizowanych organizacjach pozarządowych, systemu pomocy dla osób żyjących w ubóstwie. Polskie Stronnictwo Ludowe postulowało z kolei wprowadzenie możliwości odpisywania aż 10% podatku na rzecz organizacji pożytku publicznego; w programie PSL pojawiły się również deklaracje promowania różnorodnych organizacji pozarządowych – w tym tych najmniejszych, lokalnych – by działalności sektora pozarządowego nie sprowadzać jedynie do wymiaru charytatywnego. Jakie plany wobec sektora pozarządowego ma nowy rząd? W swoim wyjątkowo długim exposé, wygłoszonym 23 listopada 2007 roku, premier Donald Tusk zawarł kilka obietnic dotyczących organizacji pozarządowych9. Zapowiedział między innymi stworzenie strategii rozwoju społeczeństwa obywatelskiego w długoletniej perspektywie (15–20 lat). Poprzedni rząd przyjął strategię wspierania rozwoju społeczeństwa obywatelskiego w październiku 2007 roku, uchwała ta jednak ma charakter raczej fasadowy – nie ma realnych podstaw finansowych ani nie zawiera wskaźników pozwalających na ocenę stopnia jej realizacji. Zapowiedź premiera Tuska oznacza zatem prawdopodobnie, że wypracowany zostanie zupełnie nowy dokument. 8 G. Makowski: Czego możemy spodziewać się po nowym Sejmie, tekst informacyjny z 19 października 2007 r. opublikowany na stronie projektu KOMPAS (www.isp.org.pl/kompas). 9 G. Makowski: Organizacje pozarządowe i zapowiedzi nowego rządu, tekst informacyjny z 30 listopada 2007 r. opublikowany na stronie projektu KOMPAS (www.isp.org.pl/kompas). ebook isp.org.pl Anna Krajewska Kalendarium zmian prawnych Premier zapowiedział również przeznaczenie 60 milionów złotych na Fundusz Inicjatyw Obywatelskich. Warto jednak zwrócić uwagę na to, że projekt ustawy budżetowej – przejęty po poprzednim rządzie – nie przewiduje takiej pozycji po stronie wydatków. Pojawiają się też wątpliwości co do tego, czy zmiana budżetu i zapewnienie takiej kwoty Funduszowi w ogóle będzie możliwa. Według stanu z grudnia 2007 roku – w efekcie zabiegów Platformy Obywatelskiej – na Fundusz przeznaczono w budżecie 13 milionów złotych10. Z exposé dowiedzieliśmy się również, że ma powstać Zespół ds. Dialogu Obywatelskiego – kontynuacja Zespołu Parlamentarnego ds. Współpracy z Organizacjami Pozarządowymi, który powstał w 2005 roku w parlamencie poprzedniej kadencji. Nowy zespół będzie miał – jak wskazuje jego nazwa – szerszy zakres działalności. Utworzenie zespołu nie leży jednak w gestii rządu, ale posłów i senatorów. Część zapowiedzi premiera odnosiła się do sektora pozarządowego w sposób mniej bezpośredni. Decentralizacja władzy na przykład i zwiększanie kompetencji jednostek samorządu terytorialnego będą oznaczały wzrost roli samorządów w kontekście współpracy z organizacjami pozarządowymi. Premier zapowiedział również, że realizowana przez jego rząd polityka społeczna opierać się będzie na zasadach solidarności i pomocniczości, a powstawać będzie we współpracy z partnerami społecznymi. Można więc spodziewać się, że organizacje pozarządowe będą włączane do dialogu w tym zakresie w większym niż dotychczas stopniu. Co dalej z nowelizacją Ustawy o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie? Prace nad nowelizacją jednej z najważniejszych dla trzeciego sektora ustaw – Ustawy o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie (dalej: UDPP lub Ustawa) – trwają już od dwóch lat. Na bazie raportów z badań dotyczących funkcjonowania UDPP i konsultacji z przedstawicielami trzeciego sektora wypracowano w tym czasie projekt w znacznym stop- 93 niu spełniający oczekiwania reprezentantów organizacji pozarządowych. Pod koniec czerwca 2007 roku odbyło się pierwsze czytanie projektu w sejmowej Komisji Polityki Społecznej. W trakcie spotkania zapadła decyzja o przeprowadzeniu wysłuchania publicznego w sprawie nowelizacji. Wysłuchanie odbyło się 4 września 2007 roku. Do udziału w nim zgłosiło się 96 osób reprezentujących organizacje pozarządowe, jednostki samorządu terytorialnego oraz Radę Działalności Pożytku Publicznego. Spotkaniu przysłuchiwali się posłowie sejmowej Komisji Polityki Społecznej i przedstawiciele Ministerstwa Pracy i Polityki Społecznej. Prezentowane przez uczestników komentarze i zastrzeżenia co do treści projektu Ustawy były bardzo zróżnicowane, o rozmaitym stopniu szczegółowości. Przedstawię pokrótce te z nich, które powtarzały się w kolejnych wystąpieniach, bądź dotykały fundamentalnych założeń projektu11. Kilka uwag odnosiło się do podmiotowego zakresu Ustawy. Parę zastrzeżeń dotyczyło definicji „organizacji pozarządowej” na gruncie projektu nowelizacji. Projektowany art. 3 jest sformułowany w taki sposób, że z zakresu podmiotowego Ustawy wyłączone będą np. szkoły niepubliczne, spółki prawa handlowego czy spółdzielnie socjalne, co – jak argumentowano – znacznie zawęzi obszar działalności pożytku publicznego. Proponowano też, by usunąć „dobrowolność” jako kryterium definicyjne organizacji pozarządowej, bo jest ono bezzasadne, zwłaszcza w odniesieniu do fundacji oraz organizacji, które istnieją już od długiego czasu (np. od kilkudziesięciu lat). Jak stwierdzić bowiem, czy ich powstanie było dobrowolne? Pojawiła się też prośba, by w zmienionej Ustawie dobitnie podkreślić, że organizacje nie dzielą się na lepsze i gorsze, uprzywilejowane i pozbawione przywilejów w zależności od tego, czy mają status organizacji pożytku publicznego (OPP). Zwracano też uwagę na to, by różnicowanie i dyskryminowanie organizacji niebędących OPP nie występowało w innych ustawach. Kolejnym obszarem, do którego zgłaszano zastrzeżenia, była kwestia współpracy organizacji 10 G. Makowski: Przyszłość FIO wciąż niejasna, tekst informacyjny z 13 grudnia 2007 r. opublikowany na stronie projektu KOMPAS (www.isp.org.pl/kompas). 11 A. Krajewska, G. Makowski: Wysłuchanie publiczne w sprawie projektu nowelizacji Ustawy o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie, tekst informacyjny z 17 września 2007 r. opublikowany na stronie projektu KOMPAS (www.isp.org.pl/kompas). ebook isp.org.pl 94 Trzeci Sektor nr 12 – zima 2007/wiosna 2008 pozarządowych i administracji publicznej. W odniesieniu do tego zagadnienia postulowano nałożenie sankcji na podmioty administracji, które nie wywiązują się ze swoich obowiązków w zakresie współpracy z trzecim sektorem (a wskazywano, że obowiązki te są często ignorowane). Pojawiła się też interesująca propozycja, by zasadom i standardom współpracy między administracją publiczną a organizacjami pozarządowymi poświęcić odrębny akt prawny. Padły również uwagi dotyczące procedury powoływania Wojewódzkich Rad Działalności Pożytku Publicznego. Projekt nowelizacji w art. 41a przewiduje wyposażenie marszałka województwa w kompetencję do powoływania Rady Wojewódzkiej na wniosek co najmniej 50 organizacji pozarządowych i podmiotów wymienionych w art. 3 ust. 3 Ustawy. Zgłaszane uwagi dotyczyły przede wszystkim tego, że tworzenie (tryb powoływania i organizacja) Rady należy wyłącznie do marszałka, co kłóci się z zasadą partnerstwa i suwerenności organizacji pozarządowych. Proponowano też, by marszałek miał obowiązek powołać Radę, jeżeli przedstawiony zostanie wniosek co najmniej 50 organizacji pozarządowych; według obecnego brzmienia przepisu marszałek może w takiej sytuacji powołać Radę Wojewódzką. Zaproponowano też kilka rozwiązań dotyczących otwartych konkursów ofert, odbiegających od przyjętych w aktualnej wersji projektu. Pojawił się między innymi postulat, by włączyć przedstawicieli trzeciego sektora do udziału w komisjach konkursowych. Byliby oni z nich wyłączeni, jeżeli organizacje, które reprezentują, startowałyby w danym konkursie. Wskazywano, że obecne rozwiązanie, zgodnie z którym przedstawiciele organizacji pozarządowych nie mogą być członkami komisji, jest sprzeczne z zasadami partnerstwa, pomocniczości i jawności. Zgłoszono również zastrzeżenia co do sformułowania użytego w projektowanym art. 11b, zgodnie z którym Prezes Rady Ministrów, w sytuacji, gdy jest to niezbędne ze względu na ochronę życia lub zdrowia ludzkiego albo ze względu na wyjątkowo ważny interes społeczny lub ważny interes państwa, może zlecać organizacjom pozarządowym oraz podmiotom wymienionym w art. 3 ust. 3 realizację zadań publicznych z pominięciem otwartego konkursu ofert. Wska- 12 zywano, że sformułowania „wyjątkowo ważny interes społeczny lub ważny interes państwa” są niejasne, zbyt nieostre i należałoby je doprecyzować. Postulowano także zmianę przepisów projektu dotyczących mechanizmu 1%. Proponowano tutaj, by nie zmieniać trybu przekazywania 1% podatku, który obowiązuje obecnie. Wypracowany mechanizm, jak argumentowano, przynosi coraz lepsze efekty, więc korzystniej będzie pozostawić go w formie, do której podatnicy zdążyli już się przyzwyczaić. Problematyczna okazała się również regulacja dotycząca pułapu wynagrodzeń dla osób zatrudnionych przy wykonywaniu statutowej działalności pożytku publicznego. Wskazywano, że jest on zbyt niski, a konieczność rozpoczęcia działalności gospodarczej przez organizację w przypadku jego przekroczenia jest niewygodna i wiąże się z licznymi obostrzeniami i utrudnieniami dla organizacji pozarządowej. Tym samym potencjał wielu organizacji jest hamowany, ponieważ nie są one w stanie zatrudnić wysokiej klasy specjalistów, unikając rygorów wiążących się z prowadzeniem działalności gospodarczej. W takiej sytuacji następuje przepływ specjalistów do podmiotów komercyjnych, gdzie ich usługi są znacznie lepiej opłacane. Uczestnicy wysłuchania zgłosili również krytyczne uwagi odnoszące się do instytucji partnerstwa publiczno-społecznego. Postulowano przeniesienie regulacji tej instytucji do Ustawy o partnerstwie publiczno-prywatnym12 i poszerzenie formuły partnerstwa przez umożliwienie przystępowania do niego również podmiotom prywatnym. Wskazywano, że w obecnej postaci partnerstwo w gruncie rzeczy nie jest wcale „partnerskie”, bo organizacje pozarządowe występują w nim bardziej w charakterze interesantów, petentów niż równoprawnych partnerów. Wysłuchanie odbyło się na krótko przed podjęciem przez Sejm uchwały o skróceniu kadencji, więc pod znakiem zapytania stanął dalszy los projektu nowelizacji UDPP oraz wypracowanych przez dwa lata rozwiązań – w tym także katalogu uwag i postulatów zebranych w trakcie wysłuchania. Z exposé premiera Tuska dowiedzieliśmy się jednak, że prace nad znowelizowaniem UDPP będą kontynuowane. Jak przewidują przedstawiciele Departa- Ustawa z 28 lipca 2005 r. o partnerstwie publiczno-prywatnym (DzU 2005, nr 169, poz. 1420). ebook isp.org.pl Anna Krajewska Kalendarium zmian prawnych mentu Pożytku Publicznego, prace powinny zostać sfinalizowane w pierwszej połowie 2008 roku. Warto tutaj dodać, że w ciągu najbliższych paru lat możemy spodziewać się kolejnej nowelizacji UDPP. Zmiany, choć jeszcze nie wiadomo, w jakim dokładnie zakresie, będą związane z wejściem w życie (do końca 2009 roku) tzw. dyrektywy usługowej13. Ogólnie rzecz biorąc, celem tej dyrektywy UE (przyjętej w 2006 roku przez Parlament Europejski) jest niwelowanie barier w swobodnym przepływie usług w ramach rynku wspólnotowego przez dodefiniowanie i ujednolicenie świadczenia usług o charakterze ekonomicznym w państwach członkowskich. Wyjęte spod jej regulacji są: usługi socjalne użyteczności publicznej określone jako świadczone przez podmioty upoważnione do tego przez państwo, usługi związane z budownictwem socjalnym, opieką nad dziećmi, pomocą rodzinom i osobom będącym stale lub tymczasowo w potrzebie. Dyrektywa nie obejmuje zatem znacznej części usług, których świadczeniem zajmują się organizacje pozarządowe14. Jej implementacja będzie jednak wymagała między innymi dookreślenia różnych typów usług – a to będzie rzutować również na funkcjonowanie organizacji pozarządowych. Prace nad wdrożeniem dyrektywy dopiero rozpoczynają się; koordynuje je minister gospodarki. Jak jednak deklarują przedstawiciele Departamentu Pożytku Publicznego MPiPS, nie wstrzymają one ani nie spowolnią przygotowywanej już od długiego czasu nowelizacji UDPP, gdyż projektowane w niej zmiany są zbyt istotne dla trzeciego sektora, by warto było czekać z nimi na wejście w życie dyrektywy. 95 kiem VAT i uproszczoną rachunkowością, odnoszących się do organizacji pozarządowych. Spotkanie było okazją do zaprezentowania postulatów zmian w prawie podatkowym, które miałyby objąć organizacje pozarządowe. Wiele propozycji zmian wypracowano w efekcie konsultacji przeprowadzonych w ramach przedsięwzięcia zatytułowanego „VAT a organizacje pozarządowe”15. Projekt ten sfinansowała Fundacja im. Stefana Batorego ze środków Trust for Civil Society in Central and Eastern Europe, a zrealizowała go Wspólnota Robocza Związków Organizacji Socjalnych w partnerstwie z Ogólnopolską Federacją Organizacji Pozarządowych, Fundacją Rozwoju Demokracji Lokalnej, Siecią Wspierania Organizacji Pozarządowych SPLOT i Instytutem Spraw Publicznych. Nadzór merytoryczny nad projektem sprawowała Rada Ekspertów Społecznych. Celem projektu było uzgodnienie stanowisk organizacji pozarządowych w sprawie ich postulatów co do zmian w zakresie regulacji podatku VAT oraz wzmocnienie rzecznictwa trzeciego sektora w zakresie prawa podatkowego. Wypracowane w ramach projektu propozycje obejmowały między innymi: postulat, aby obrót towarami i usługami między osobą prawną (organizacją) a jej oddziałami nie podlegał opodatkowaniu, wprowadzenie zerowej stawki podatku VAT na dostawę towarów i świadczenie usług na rzecz organizacji pozarządowych, rozszerzenie katalogu zwolnień z podatku VAT dla organizacji pożytku publicznego o usługi pomocy społecznej grupy 85.3 opisanej w Polskiej Klasyfikacji Wyrobów i Usług, zwolnienie z opodatkowania bezpłatnych porad prawnych oraz zrównaPrawo podatkowe nie obowiązków podatkowych organizacji posiadających status organizacji pożytku publicznego oraz W poprzedniej kadencji Sejmu toczyły się prace nieposiadających takiego statusu. nad nowelizacją ustawy o podatku VAT. Pod koniec Przed zakończeniem prac Sejmu V kadencji czerwca odbyło się spotkanie Parlamentarnego udało się – dzięki senackiej poprawce do noweliZespołu ds. Współpracy z Organizacjami Pozarzą- zacji ustawy o podatku VAT – przeforsować rozdowymi dotyczące zagadnień związanych z podat- wiązanie, dzięki któremu „produkty spożywcze A. Krajewska: Dyrektywa usługowa i jej konsekwencje dla organizacji pozarządowych, tekst informacyjny z 2 stycznia 2008 r. opublikowany na stronie projektu KOMPAS (www.isp.org.pl/kompas). 14 M. Mendza-Drozd: Działalność pożytku publicznego czy usługi społeczne użyteczności publicznej? Tezy do dyskusji, broszura informacyjna, Stowarzyszenie Dialog Społeczny, Warszawa 2007, s. 1. 15 Konsultacje odbyły się w roku 2005, a ich efekty zostały zaprezentowane w publikacji VAT a organizacje pozarządowe. Postulaty zmian w przepisach VAT proponowane przez III sektor, WRZOS, Warszawa 2005. 13 ebook isp.org.pl 96 Trzeci Sektor nr 12 – zima 2007/wiosna 2008 i napoje, w szczególności: pieczywo, wyroby piekarskie i ciastkarskie, świeże […], czekolady i wyroby cukiernicze […], wody mineralne i napoje bezalkoholowe […]”16 przekazywane na rzecz organizacji pożytku publicznego będą podlegały opodatkowaniu naliczanemu od ich wartości w momencie przekazania ich organizacjom, czyli od aktualnej wartości rynkowej, a nie – jak było dotychczas – od wartości wytworzenia produktu lub jego „normalnej” ceny. Wartość ta może odpowiadać kwocie, za którą organizacja mogłaby nabyć te towary w chwili ich przekazania. W ten sposób darczyńca płaciłby znacznie mniejszy niż do tej pory podatek od przekazanych produktów. Musiałby jednak prowadzić szczegółową dokumentację przekazywanych w ten sposób towarów. Takie rozwiązanie ma być antidotum na dotychczasową absurdalną sytuację, w której przedsiębiorcy bardziej opłaca się zniszczyć towar, niż przekazać go w darowiznie potrzebującym. Niestety, zmiana ta dotyczy tylko darowizn przekazywanych na rzecz organizacji pożytku publicznego, co stanowi jeszcze jeden przejaw faworyzowania podmiotów mających ten status w porównaniu z innymi organizacjami pozarządowymi. Natychmiast po uchwaleniu nowelizacji ustawy, wraz ze wspomnianą poprawką17, pojawiły się wątpliwości. Swoje zastrzeżenia zgłosiło Ministerstwo Finansów. Zdaniem resortu, poprawka nie tylko nie rozwiązała problemu darowizn tego typu, ale jeszcze dodatkowo skomplikowała sytuację, wprowadzając wiele niejasności. Ministerstwo zauważyło również, że zaproponowany w poprawce mechanizm jest sprzeczny z ideą darowizn, które w ramach nowelizacji potraktowano jak zwykły obrót towarami objęty zasadami konkurencji. Warto przypomnieć, że między innymi ten właśnie argument przedstawiali zwolennicy zwolnienia darowizn charytatywnych z podatku VAT, ale wówczas nie przekonywał on przedstawicieli resortu finansów18. Na tle owej zmiany prawnej pojawiły się również inne problemy, tym razem związane z wątpliwościami, jak do ustalonej przez przedsiębiorców niskiej wartości towarów przekazywanych w darowiznie odnosić się będą urzędy skarbowe. Niejasne były bowiem zasady określania tej wartości. Przydatne byłoby wypracowanie procedur mówiących precyzyjnie, w jaki sposób należy ustalać obniżoną wartość żywności przekazywanej jako darowizna. Bez ustalenia takich procedur przekazywanie żywności w ramach darowizn wielu przedsiębiorcom może wydawać się zbyt ryzykowne – z obawy przed problemami z urzędem skarbowym, który zakwestionowałby deklarowaną przez nich wartość przekazanej darowizny. Można przypuszczać, że wielu z nich nadal będzie wolało niszczyć towary, niż oddawać je potrzebującym. Tu jednak pojawia się kolejne pytanie: kto ma ustalić odpowiednie procedury? Przedstawiciele przedsiębiorców oczekiwali, że wypracuje je Ministerstwo Finansów. Wydana na poziomie ministerialnym interpretacja przepisów dawałaby darczyńcom pewność, że ustalona wartość darowizn nie zostanie zakwestionowana przez kontrolę skarbową. Przedstawiciele resortu finansów argumentowali jednak, że w razie ewentualnych niejasności dotyczących nowych przepisów, każdy z przedsiębiorców będzie mógł zwrócić się do urzędu skarbowego o indywidualną interpretację. Problem wypracowania procedur, które pozwoliłyby przedsiębiorcom bez obaw korzystać z możliwości charytatywnego wspierania potrzebujących, pozostał więc nierozwiązany19. W opisywanym półroczu dwukrotnie pojawił się też inny problem dotyczący podatków, a konkretnie mechanizmu 1%. Jeszcze w czasie trwania poprzedniej kadencji Sejmu posłowie, skupieni w ugrupowaniu Marka Jurka (Prawica Rzeczpospolitej), zgłosili pomysł, by w ramach zwiększania przejrzystości systemu finansowania partii politycznych finanso- Za G. Makowski: VAT – niemożliwe okazało się jednak możliwe, tekst informacyjny z 21 września 2007 r. opublikowany na stronie projektu KOMPAS (www.isp.org.pl/kompas). 17 Ustawa z 19 września 2007 r. o zmianie ustawy o podatku od towarów i usług oraz ustawy o zwrocie osobom fizycznym niektórych wydatków związanych z budownictwem mieszkaniowym (DzU 2007, nr 192, poz. 1382). 18 G. Makowski: Niemożliwe znów jest niemożliwe – rząd kwestionuje zmiany w ustawie o VAT, tekst informacyjny z 24 września 2007 r. opublikowany na stronie projektu KOMPAS (www.isp.org.pl/kompas). 19 A. Krajewska: Kolejne problemy z niższym podatkiem VAT od żywności darowanej na cele charytatywne, tekst informacyjny z 16 października 2007 r. opublikowany na stronie projektu KOMPAS (www.isp.org.pl/kompas). 16 ebook isp.org.pl Anna Krajewska Kalendarium zmian prawnych wać działalność partii z wykorzystaniem mechanizmu 1%20. Po powołaniu nowego rządu, w grudniu 2007 roku, pomysł powrócił, tym razem z inspiracji Platformy Obywatelskiej. Poseł Zbigniew Chlebowski zaproponował mianowicie, by osoby fizyczne uzyskały możliwość przekazywania 1% swoich podatków na rzecz wybranej partii politycznej, tak jak mogą to robić w stosunku do organizacji pożytku publicznego21. Przyjęcie takiego rozwiązania mogłoby mieć poważne negatywne konsekwencje dla organizacji pozarządowych, które – w konkurencji z silniejszymi i bardziej ekspansywnymi partiami politycznymi – prawdopodobnie straciłyby znaczną część swoich wpływów z 1%, i tak dotychczas mniej dla nich efektywnego niż oczekiwano. Inne zmiany Pod koniec czerwca 2007 roku w Sejmie V kadencji odbyło się pierwsze czytanie rządowego projektu ustawy, mówiącej o dostępie do nieodpłatnej pomocy prawnej przyznawanej przez państwo osobom fizycznym22. Projekt w tej sprawie powstał już za czasów rządu Marka Belki, jednak Sejm IV kadencji nie zdążył go uchwalić. Projekt trafił do Sejmu V kadencji z inicjatywy rządu Kazimierza Marcinkiewicza. W roku 2007 Ministerstwo Sprawiedliwości wniosło do niego autopoprawkę23, która istotnie zmieniła treść projektowanych przepisów. Projekt opisywaliśmy już w Kalendarium zmian prawnych24, przypomnijmy jednak jego najważniejsze założenia. Projekt przewidywał powstanie punktów pomocy prawnej w każdym powiecie. Osoby niezamożne mogłyby korzystać w nich ze świadczonej przez adwokatów, radców prawnych i organizacje pozarządowe pomocy prawnej, której koszty pokrywałby budżet państwa. Zgodnie z projektem, udzie- 97 laniem pomocy prawnej miały zajmować się podmioty wyłonione w konkursie ofert zorganizowanym przez Krajową Radę Pomocy Prawnej, działającą przy ministrze sprawiedliwości. Rada miała podpisywać maksymalnie dwuletnie umowy z wyłonionymi w konkursie kancelariami prawnymi i organizacjami pozarządowymi, na podstawie których udzielałyby one bezpłatnej pomocy prawnej osobom spełniającym określone w projekcie ustawy kryterium dochodowe. Pomoc prawna byłaby świadczona na podstawie wniosku złożonego przez zainteresowanych w punkcie właściwym ze względu na miejsce zamieszkania klienta. Zgodnie z założeniami projektu, pomoc ta obejmowałaby poradnictwo prawne, przygotowanie pierwszego pisma procesowego, wniosku o zwolnienie z kosztów sądowych oraz wniosku o ustanowienie pełnomocnika z urzędu. Nie dotyczyłaby natomiast spraw podatkowych, celnych, dewizowych i kwestii związanych z prowadzeniem działalności gospodarczej. Podmioty udzielające bezpłatnej pomocy prawnej nie mogłyby też reprezentować swoich klientów przed sądem25. Ustawy nie udało się uchwalić przed końcem skróconej kadencji Sejmu. Nowy rząd (PO–PSL) zadeklarował jednak, że ponownie podejmie prace nad uregulowaniem świadczenia bezpłatnej pomocy prawnej. Będzie to już trzecie podejście do tej kwestii. Gotowość uczestniczenia w pracach zgłosiły – obok korporacji prawniczych – również organizacje pozarządowe. Nie wiadomo jednak, kiedy możemy spodziewać się sfinalizowania prac nad tym projektem; nie należy on do priorytetów aktualnej ekipy rządzącej. Na początku lipca 2007 r. sejmowa Komisja Polityki Społecznej podjęła prace nad przygotowaniem projektu nowelizacji Ustawy o spółdzielniach socjalnych26. Proponowane zmiany miałyby dotyczyć ułatwień w zakładaniu i funkcjonowaniu spółdzielni socjalnych oraz kwestii elastycznych form zatrudnie- 20 G. Makowski: 1% na partie polityczne, tekst informacyjny z 11 lipca 2007 r. opublikowany na stronie projektu KOMPAS (www.isp.org.pl/kompas). 21 G. Makowski: 1% dla partii, czyli stare-nowe pomysły na finansowanie polityki, tekst informacyjny z 16 grudnia 2007 r. opublikowany na stronie projektu Kompas: www.isp.org.pl/kompas. 22 Druk sejmowy nr 29, Sejm V kadencji. 23 Druk sejmowy nr 29A, Sejm V kadencji. 24 Zob. „Trzeci Sektor” 2007, nr 11, s. 87. 25 A. Krajewska: Sejm rozpoczął prace nad projektem ustawy o bezpłatnej pomocy prawnej, tekst informacyjny z 19 lipca 2007 r. opublikowany na stronie projektu KOMPAS (www.isp.org.pl/kompas). 26 Ustawa z 27 kwietnia 2006 r. o spółdzielniach socjalnych (DzU 2006, nr 94, poz. 651). ebook isp.org.pl 98 Trzeci Sektor nr 12 – zima 2007/wiosna 2008 nia i zmniejszenia kosztów pracy w spółdzielniach socjalnych27. Założycielami spółdzielni socjalnych, na gruncie obowiązujących przepisów28 prawa, mogą być jedynie osoby długotrwale bezrobotne i zagrożone wykluczeniem społecznym. Zaproponowane przez Komisję zmiany w ustawie miały prowadzić do poszerzenia kręgu podmiotów uprawnionych do zakładania spółdzielni o inne osoby niż wymienione (przy czym liczba „innych osób” nie mogłaby przekraczać 50% ogólnej liczby założycieli). Spółdzielnię mogłyby też zakładać – zgodnie z propozycją Komisji Polityki Społecznej – organizacje pozarządowe i gminy, które według obowiązującej regulacji mogą być jedynie członkami spółdzielni. Proponowane zmiany miałyby też umożliwić zatrudnianie w spółdzielniach osób niebędących ich członkami (co przewidują obowiązujące przepisy) – pod warunkiem jednak, że liczba pracowników, którzy wcześniej byli bezrobotni lub zagrożeni wykluczeniem społecznym nie byłaby mniejsza niż połowa ogółu pracowników spółdzielni. Takie rozwiązanie miało stanowić odpowiedź na problemy, które wynikają z wymogu zatrudniania osób długotrwale bezrobotnych lub zagrożonych wykluczeniem w takiej proporcji, by liczba zatrudnionych niespełniających tego kryterium nie przekraczała 20% ogółu członków spółdzielni socjalnej. Praktyka funkcjonowania spółdzielni socjalnych pokazała bowiem, że osoby dotknięte długotrwałym bezrobociem nie są często w stanie efektywnie prowadzić przedsiębiorstwa społecznego, nie mają bowiem do tego odpowiednich kwalifikacji i umiejętności. Zmiany w Ustawie o spółdzielniach socjalnych spowodowałyby konieczność nowelizowania innych związanych z nią ustaw, w tym: Ustawy o zatrudnieniu socjalnym i Ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy. Ostatecznie jednak rozpoczęte tuż przed wakacjami prace zostały przerwane w związku ze skróceniem kadencji Sejmu i przedterminowymi wyborami parlamentarnymi. W październiku 2007 roku pojawił się istotny dla sektora pozarządowego akt normatywny o między- narodowym znaczeniu: Komitet Ministrów Rady Europy na swoim 1006. posiedzeniu przyjął rekomendację dotyczącą prawnego statusu organizacji pozarządowych w Europie29. Rekomendacja obejmuje takie zagadnienia, jak: podstawowe zasady dotyczące funkcjonowania trzeciego sektora, tworzenie organizacji pozarządowych i problematyka członkostwa, osobowość prawna organizacji, zarządzanie i finansowanie działalności organizacji pozarządowych (w tym – z funduszy publicznych), nadzór nad organizacjami, udział organizacji w procedurach podejmowania decyzji. Dokument stanowi zatem katalog standardów dotyczących przede wszystkim organizacyjnych aspektów funkcjonowania trzeciego sektora. Państwa członkowskie Rady Europy mają zapewnić realizację ustanawianych rekomendacją standardów na poziomie krajowym. Warto tu zaznaczyć, że rekomendacja jest aktem normatywnym, który wiąże adresatów na poziomie politycznego (moralnego) zobowiązania do jej przestrzegania, nie ma bowiem żadnych instrumentów prawnych, które gwarantowałyby wypełnianie przez państwo jej postanowień. Normy ustanowione przez rekomendację mogą jednak być traktowane jako zasady, zgodnie z którymi sądy krajowe dokonują wykładni przepisów prawa, ich treść zatem znajdować będzie odzwierciedlenie w interpretacji przepisów prawa krajowego – i w ten sposób standardy ustalone rekomendacją mogą znajdować faktyczne przełożenie na praktykę stosowania prawa. W przypadku Polski zasady zawarte w rekomendacji mogą znaleźć jeszcze jedno praktyczne zastosowanie – mogą mieć swoje przełożenie w treści standardów działania trzeciego sektora, które aktualnie są wypracowywane. Prace nad tymi standardami rozpoczęły się w Ministerstwie Pracy i Polityki Społecznej już po ukonstytuowaniu się nowego rządu. Ich opracowanie, w przypadku sektora pozarządowego, to element Programu Operacyjnego Kapitał Ludzki. Przedstawiciele Departamentu Pożytku Publicznego MPiPS, który koordynuje to przedsięwzięcie, zadeklarowali, że stan- 27 I. Rybka: Rozpoczęcie prac nad nowelizacją ustawy o spółdzielniach socjalnych, tekst informacyjny z 10 lipca 2007 r. opublikowany na stronie projektu KOMPAS (www.isp.org.pl/kompas). 28 Ustawa z 27 kwietnia 2006 r. o spółdzielniach socjalnych, op. cit. 29 G. Makowski: Rada Europy, a standardy trzeciego sektora, tekst informacyjny z 23 listopada 2007 r. opublikowany na stronie projektu KOMPAS (www.isp.org.pl/kompas). ebook isp.org.pl Anna Krajewska Kalendarium zmian prawnych dardy będą tworzone przy aktywnym udziale samych zainteresowanych, a więc reprezentantów organizacji pozarządowych. Mają oni zadecydować o kierunku prac, odpowiadając na początek na pytania o to, czym w ogóle mają być standardy, czego powinny dotyczyć i kto konkretnie powinien decydować o ich kształcie. Departament ma odgrywać w tych pracach rolę menedżera – zarządzać procesem wypracowywania zbioru standardów. Na razie więcej jest w tej kwestii pytań niż odpowiedzi. Przede wszystkim, nie wiadomo jeszcze, czego konkretnie mają dotyczyć standardy. Czy powinny być zbiorem zasad składających się na kodeks etyczny trzeciego sektora? Czy mają to być standardy dotyczące wykonywania usług przez organizacje pozarządowe, czy też standardy współpracy środowiska pozarządowego z administracją publiczną? Jeżeli zaś chodziłoby o standardy współpracy z administracją, to czy tylko w zakresie zlecania zadań, czy w szerszym znaczeniu? W trakcie spotkania poświęconego temu zagadnieniu, które odbyło się 13 listopada 2007 r. w Ministerstwie Pracy i Polityki Społecznej, dyrektor Departamentu Pożytku Publicznego Krzysztof Więckiewicz zasugerował, by rozpocząć od ustalenia standardów bardziej uniwersalnych, takich, które mogłyby stanowić ogólne ramy, czyli kodeks etyczny trzeciego sektora. Od razu jednak pojawiło się pytanie: kto ma decydować o treści tych uniwersalnych zasad? Czy przedstawiciele administracji publicznej powinni w ogóle włączać się w prace nad kodeksem etycznym sektora pozarządowego? Jak zapewnić reprezentatywność ewentualnemu zespołowi, który będzie nad nimi pracował? Jak zauważyli uczestnicy spotkania, środowisko organizacji pozarządowych jest ogromnie zróżnicowane – jak więc „ustandaryzować” taką różnorodność? W czasie dyskusji pojawiła się propozycja, by rozpocząć prace od zebrania istniejących już polskich i zagranicznych kodeksów etycznych sektora pozarządowego; do tego, zdaniem niektórych uczestników spotkania, powinna ograniczyć się aktywność administracji publicznej 99 w zakresie tworzenia uniwersalnych reguł dotyczących działania organizacji pozarządowych. Poruszono również ważki problem ogólnej metodyki prac nad standardami i kto konkretnie jako reprezentant szerokiego środowiska pozarządowego powinien w tych pracach uczestniczyć. Pojawiła się propozycja, by prace przyjęły formułę konsultacji społecznych, w których szczególną uwagę należałoby zwrócić na głos małych organizacji. Opracowywaniem wniosków z konsultacji nie powinna zajmować się jedna organizacja, ale ponadorganizacyjna rada ekspercka. Nad przygotowaniem tego procesu i dbałością o jego rzetelny przebieg miałby czuwać Departament Pożytku Publicznego MPiPS30. W grudniu 2007 roku doszło do kolejnego ważnego dla środowiska pozarządowego wydarzenia. W trakcie spotkania Marszałka Senatu RP Bogdana Borusewicza z przedstawicielami trzeciego sektora, współpracującymi w poprzedniej kadencji z Parlamentarnym Zespołem ds. Współpracy z Organizacjami Pozarządowymi, ze strony marszałka padło zapewnienie, że wkrótce zespół zostanie reaktywowany, prawdopodobnie pod nową nazwą – Zespół ds. Dialogu Obywatelskiego. Wstępnie określono również, czym powinien się on zajmować. W kręgu jego zainteresowań znajdzie się z pewnością projekt nowelizacji Ustawy o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie, który niebawem ma ponownie znaleźć się w Sejmie. Zaakcentowano również potrzebę powrócenia do kwestii nowego uregulowania sytuacji prawnej fundacji. Być może – zgodnie z sugestią Tomasza Schimanka z Rady Działalności Pożytku Publicznego i Forum Darczyńców – Zespół podejmie też inicjatywę uregulowania sfery przedsiębiorczości społecznej. Założenia do projektu ustawy zostały już wypracowane, a jesienią 2007 r. zakończył się proces ich społecznego konsultowania31. Prawdopodobnie zostanie też podjęta – z inspiracji Zespołu – poselska inicjatywa zmiany mechanizmu 1% tak, by organizacje mogły otrzymywać od podatników nie 1, ale 2% podatku należnego32. A. Krajewska: Prace nad ustaleniem standardów działania trzeciego sektora, tekst informacyjny z 19 listopada 2007 r. opublikowany na stronie projektu KOMPAS (www.isp.org.pl/kompas). 31 I. Rybka: Raport z konsultacji społecznych „Założeń do projektu ustawy o przedsiębiorstwie społecznym”, tekst informacyjny z 22 listopada 2007 r. opublikowany na stronie projektu KOMPAS (www.isp.org.pl/kompas). 32 G. Makowski: Już niebawem ruszy Zespół ds. Dialogu Obywatelskiego, tekst informacyjny z 19 grudnia 2007 r. opublikowany na stronie projektu KOMPAS (www.isp.org.pl/kompas). 30 ebook isp.org.pl 100 Trzeci Sektor nr 12 – zima 2007/wiosna 2008 Podsumowanie najważniejszych zmian lub projektów zmian w aktach prawnych omawianych w tekście: Rządowy projekt ustawy o fundacjach (Druk sejmowy nr 1890) • Oba projekty upadają w związku ze skróceniem kadencji Sejmu i dyskontynuacją prac parlamentarnych. • Regulacja funkcjonowania polskich fundacji być może stanie się przedmiotem prac tworzącego się Zespołu ds. Dialogu ObywatelPoselski projekt ustawy skiego – kontynuatora Zespołu ds. Współpracy z Organizacjami o zmianie ustawy o fundacjach Pozarządowymi. (Druk sejmowy nr 1794) Rządowy projekt ustawy o zmianie ustawy o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie (Druk sejmowy nr 1810) • Tego projektu również nie udało się uchwalić przed skróceniem kadencji Sejmu. Nowy rząd zapowiada jednak, że prace nad nowelizacją UDPP będą kontynuowane. Przedstawiciele Departamentu Pożytku Publicznego przewidują, że nowelizacja ustawy może zostać uchwalona w I połowie 2008 roku. Rządowy projekt ustawy o zmianie ustawy o podatku od towarów i usług (Druk sejmowy nr 734) • Przed zakończeniem prac Sejmu V kadencji udaje się – dzięki senackiej poprawce do nowelizacji ustawy o podatku VAT – przeforsować rozwiązanie, dzięki któremu produkty spożywcze i napoje przekazywane na rzecz organizacji pożytku publicznego podlegają opodatkowaniu naliczanemu od ich wartości w momencie przekazania ich organizacjom, czyli od ich aktualnej wartości rynkowej, a nie – jak było dotychczas – od „normalnie” przyjmowanej ceny rynkowej. Ustawa o spółdzielniach socjalnych (DzU 2006, nr 94 poz. 651) • Na początku lipca sejmowa Komisja Polityki Społecznej podejmuje inicjatywę ustawodawczą w sprawie zmiany Ustawy o spółdzielniach socjalnych. Proponowane zmiany w Ustawie dotyczą ułatwień w zakładaniu i funkcjonowaniu spółdzielni socjalnych oraz kwestii elastycznych form zatrudnienia i zmniejszenia kosztów pracy w spółdzielniach socjalnych. Nowelizacji nie uchwalono przed zakończeniem prac sejmowych, w związku ze skróceniem kadencji parlamentu. Rekomendacja Komitetu Ministrów Rady Europy z 10 października 2007 r. w sprawie prawnego statusu organizacji pozarządowych w Europie (CM/Rec(2007)14) • 10 października 2007 r. Komitet Ministrów Rady Europy na swoim 1006. posiedzeniu przyjmuje rekomendację ustanawiającą szeroko zakreślone standardy dotyczące funkcjonowania organizacji pozarządowych w państwach będących sygnatariuszami dokumentu. Projekt ustawy o dostępie do nieodpłatnej pomocy prawnej przyznawanej przez państwo osobom fizycznym (Druk sejmowy nr 29) • Projekt ustawy z naniesioną przez resort sprawiedliwości autopoprawką nie został uchwalony przed zakończeniem prac Sejmu V kadencji i upadł. • Nowy rząd zapowiada uregulowanie kwestii świadczenia bezpłatnej pomocy prawnej najuboższym; projekt nie należy jednak do priorytetów rządu Donalda Tuska, więc trudno przewidzieć termin ewentualnego uchwalenia ustawy. Organizacje pozarządowe zgłaszają zainteresowanie pracami nad ustawą. Dr Anna Krajewska jest pracownikiem naukowym Uniwersytetu Warszawskiego, ekspertem Instytutu Spraw Publicznych w projekcie KOMPAS. ebook isp.org.pl
