wrzesień - listopad 2008 - Instytut Spraw Publicznych

80
Trzeci Sektor
nr 15 – zim a 200 8
Anna Krajewska
Kalendarium zmian prawnych
N
iniejsze wydanie kalendarium obejmuje
okres od września do końca listopada
2008 roku. Jesień nie przyniosła żadnych
poważniejszych przełomów w sytuacji
prawnej sektora pozarządowego w Polsce; od dawna
wyczekiwany projekt nowelizacji Ustawy o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie nie trafił
jeszcze do Sejmu. Zgodnie z informacjami przedstawicieli Departamentu Pożytku Publicznego Ministerstwa Pracy i Polityki Społecznej (MPiPS), przekazanymi w trakcie posiedzenia sejmowej Podkomisji ds. Współpracy z Organizacjami Pozarządowymi
na spotkaniu 30 września, projekt nowelizacji stanął
już na posiedzeniu Komitetu Rady Ministrów, zgłoszono jednak do niego wiele uwag (m.in. dotyczących
partnerstwa publiczno-społecznego)1, co oznacza,
że prace na etapie „przedsejmowym” się wydłużą.
Warto jednak wspomnieć o wielu innych zmianach
w prawie, które w mniejszym lub większym stopniu
wpłyną na funkcjonowanie trzeciego sektora. Wśród
najistotniejszych zmian należy wymienić nowelizację ustaw podatkowych – i od krótkiego omówienia
zmian w tym zakresie rozpoczniemy niniejszą edycję kalendarium.
Finanse organizacji pozarządowych
Na początku listopada 2008 roku Sejm uchwalił nowelizację Ustawy o podatku od towarów i usług2,
która wprowadziła istotną zmianę dla organizacji
pozarządowych korzystających z charytatywnych
darowizn żywności. Problem obłożenia takich darowizn podatkiem VAT powracał przy okazji wielu
dyskusji z udziałem przedstawicieli sektora pozarządowego; w sytuacji, gdy od darowanej – często bliskiej końca terminu przydatności do spożycia – żywności trzeba było odprowadzać podatek naliczany
od jej wartości w momencie wytworzenia, przekazywanie jej na cele charytatywne było więc bardziej kosztowne niż jej zniszczenie. Przepisy Ustawy
o podatku od towarów i usług zostały wprawdzie
zmienione3 przez Sejm poprzedniej kadencji, łagodząc wymogi dotyczące odprowadzania podatku
od darowanej żywności. Zgodnie z nowymi przepisami podstawą opodatkowania takiej darowizny stała się wartość rynkowa darowanej żywności,
znacząco niższa od ceny wytworzenia lub nabycia
towaru, będącej wcześniej podstawą opodatkowania4.
Nowelizacja zrodziła jednak nowe problemy. Nowe
1
Por. G. Makowski: Posiedzenie Podkomisji ds. Współpracy z Organizacjami Pozarządowymi, tekst informacyjny z 3 października
2008 r., opublikowany na stronie internetowej projektu KOMPAS (www.isp.org.pl/kompas).
2
Ustawa z 7 listopada 2008 r. o zmianie ustawy o podatku od towarów i usług oraz niektórych innych ustaw, tekst ustawy jest dostępny
na stronie internetowej Sejmu w zakładce „Prace Sejmu” – „Uchwalone ustawy” (www.sejm.gov.pl)
3
Ustawa z 19 września 2007 r. o zmianie ustawy o podatku od towarów i usług oraz ustawy o zwrocie osobom fizycznym niektórych
wydatków związanych z budownictwem mieszkaniowym (DzU 2007, nr 192, poz. 1382).
4
Por. G. Makowski: VAT – niemożliwe okazało się jednak możliwe, tekst informacyjny z 21 września 2007 r., opublikowany na stronie internetowej projektu KOMPAS (www.isp.org.pl/kompas).
ebook isp.org.pl
Anna Krajewska
Kalendarium zmian prawnych
przepisy były nieprecyzyjne, stąd nie było jasne np.,
w jaki sposób ustalać obniżoną wartość przekazywanej w darowiznach żywności tak, by nie została ona
zakwestionowana przez urzędy skarbowe5. Obawy
przed zastrzeżeniami ze strony organów podatkowych mogły zniechęcać producentów do przekazywania żywności na cele charytatywne. Propozycję wybrnięcia z tej sytuacji zawierał jeden z projektów nowelizacji Ustawy o podatku od towarów
i usług, który w lipcu 2008 roku trafił do pierwszego
czytania w sejmowej Komisji Finansów Publicznych6. Zgodnie z tą propozycją, znowelizowana ustawa
o VAT miała zawierać delegację dla ministra właściwego do spraw finansów publicznych, w której określiłby on w drodze rozporządzenia dokumenty lub
dane niezbędne dla odpowiedniego udokumentowania dostawy towarów na rzecz organizacji pożytku
publicznego oraz dla zapewnienia kontroli prawidłowości rozliczania podatku.
Uchwalona 7 listopada 2008 roku nowelizacja ustawy o VAT 7 rozwiązuje problem opodatkowania tego rodzaju darowizn w sposób jednoznaczny: w artykule 43 ust. 1, zawierającym katalog
usług i towarów zwolnionych od podatku, w punkcie 6. wymienia się dostawę towarów przez producenta, której przedmiotem są produkty spożywcze
(z wyjątkiem napojów alkoholowych o zawartości alkoholu powyżej 1,2% oraz napojów alkoholowych, będących mieszaniną piwa i napojów bezalkoholowych, w których zawartość alkoholu przekracza 0,5%), jeżeli są one przekazywane na rzecz
organizacji pożytku publicznego z przeznaczeniem na cele działalności charytatywnej, prowadzonej przez tę organizację. Całkowite zwolnienie
z podatku VAT darowanej charytatywnie żywności
jest niewątpliwie rozwiązaniem najkorzystniejszym
dla producentów oraz dla korzystających z dobroczynności organizacji pożytku publicznego. Warto
jednak podkreślić, że beneficjentami tej zmiany
81
będą tylko organizacje mające status OPP, a więc
zaledwie około 8% organizacji pozarządowych.
Początek listopada 2008 roku przyniósł także
inną istotną dla sektora pozarządowego zmianę
przepisów prawa podatkowego – nowelizację
Ustawy o podatku dochodowym od osób fizycznych8.
Nowelizacja wprowadziła zmiany m.in. w zakresie
mechanizmu alokacji procentowej na rzecz wybranej organizacji pożytku publicznego, o których pisaliśmy już w poprzedniej edycji kalendarium. Przypomnijmy zatem krótko, że nowelizacja rozwiązuje problem dopuszczalności przekazywania 1%
podatku należnego przez osoby mające zaległości
podatkowe: mogą one dokonać alokacji pod warunkiem, że w ciągu dwóch miesięcy od upływu terminu
wyznaczonego dla złożenia zeznania podatkowego
dokonają korekty swojego zeznania i zapłacą pełną
kwotę należnego podatku. Nowe przepisy wprowadzają również możliwość przekazania organizacji
pożytku publicznego przez naczelnika urzędu skarbowego danych podatnika, który dokonał wpłaty
na rzecz danej organizacji, jeżeli podatnik wyrazi
na to zgodę w deklaracji podatkowej. Dane, jakie
mają być udostępniane organizacji będącej beneficjentem alokacji, to imię, nazwisko i adres podatnika oraz wysokość kwoty, jaka została przekazana.
Naczelnik urzędu skarbowego będzie zobowiązany
przekazać wpłaty z mechanizmu 1% w lipcu lub
sierpniu roku podatkowego, w którym składane jest
zeznanie podatkowe. W ramach nowelizacji dodano
również nowy przepis do Ustawy o działalności
pożytku publicznego i o wolontariacie9 – artykuł 27a,
nakładający na ministra właściwego do spraw zabezpieczenia społecznego (jest nim obecnie Minister
Pracy i Polityki Społecznej) obowiązek prowadzenia elektronicznego wykazu organizacji pożytku
publicznego. Oprócz nazwy i adresu siedziby organizacji wykaz ma zawierać jej numer Krajowego
Rejestru Sądowego oraz numer rachunku banko-
Por. A. Krajewska: Kolejne problemy z niższym podatkiem VAT od żywności darowanej na cele charytatywne, tekst informacyjny
z 16 października 2007 r., opublikowany na stronie internetowej projektu KOMPAS (www.isp.org.pl/kompas).
6
Poselski projekt ustawy o zmianie ustawy o podatku od towarów i usług (Druk sejmowy nr 661).
7
Ustawa z 7 listopada 2008 r. o zmianie ustawy o podatku od towarów i usług oraz niektórych innych ustaw (DzU 2008, nr 209, poz. 1320).
8
Ustawa z 6 listopada 2008 r. o zmianie ustawy o podatku dochodowym od osób fizycznych, ustawy o podatku dochodowym od osób
prawnych oraz niektórych innych ustaw, tekst ustawy dostępny jest na stronie internetowej Sejmu, w zakładce „Prace Sejmu”
– „Uchwalone ustawy” (www.sejm.gov.pl)
9
DzU 1991, nr 80, poz. 350.
5
ebook isp.org.pl
82
Trzeci Sektor
nr 15 – zim a 200 8
wego, na który mają być przelewane wpłaty z alokacji procentowej.
Nowelizacja nie umożliwi jednak przekazywania alokacji procentowej za pracownika przez
pracodawcę, sporządzającego roczną deklarację
podatkową10. Jak donosi „Gazeta Prawna”, w odpowiedzi na interpelację poselską nr 4898, Ministerstwo Finansów uznało, że jeżeli podatnik decyduje się na dokonanie rocznego obliczenia podatku
przez pracodawcę, traci możliwość skorzystania
z ulg podatkowych oraz z prawa przekazania 1%
swojej należności podatkowej na rzecz wybranej
organizacji pożytku publicznego. Aby skorzystać
z tej możliwości, podatnik musi samodzielnie złożyć roczne zeznanie podatkowe w urzędzie skarbowym – nie korzystając z pośrednictwa płatnika.
Na początku września 2008 roku dowiedzieliśmy się również, jaki efekt dla organizacji pożytku
publicznego przyniosły zmiany w procedurze przekazywania 1% podatku w systemie PIT, które weszły
w życie z początkiem 2008 roku. W trakcie spotkania sejmowej Podkomisji ds. Współpracy z Organizacjami Pozarządowymi, które odbyło się 3 września 2008 roku, przedstawiciele Ministerstwa Finansów zaprezentowali informacje dotyczące skutków
finansowych przekazywania 1% podatku od dochodów uzyskanych w 2007 roku. Okazało się, że zmiana
mechanizmu dokonywania alokacji, której celem
było uproszczenie procedury poprzez przerzucenie obowiązku przekazywania wpłat z podatników
na naczelników urzędów skarbowych, przyniosła
oczekiwane rezultaty: łączna kwota przekazanych
wpłat wyniosła 291 594 362,90 złotych, co oznacza
wzrost o 176,56% w porównaniu z rokiem poprzednim11. Przy okazji tych optymistycznych informacji o poziomie wpływów z mechanizmu 1%, warto
jednak wspomnieć o zmianie, która może wpłynąć
na ich wysokość w 2009 roku. Projekt ustawy budżetowej na 2009 rok przewiduje wprowadzenie dwóch
stawek podatku dochodowego od osób fizycznych
– 18% i 32%. Obniżenie podatków niesie dla organizacji pożytku publicznego ryzyko zmniejszenia
wpływów z alokacji procentowej; obawy tego rodzaju
mogą jednak z dużym prawdopodobieństwem okazać się nietrafione, ze względu na rosnącą systematycznie popularność mechanizmu procentowego12.
Strategia Wspierania Rozwoju
Społeczeństwa Obywatelskiego
Jesienią 2008 roku rząd zrealizował jedną
z obietnic złożonych przez Donalda Tuska w jego
exposé sprzed roku. 4 listopada Rada Ministrów
uchwaliła Strategię Wspierania Rozwoju Społeczeństwa Obywatelskiego (SWRSO)13. Warto przypomnieć, że taka strategia została już przyjęta przez
poprzedni rząd w październiku 2007 roku. Zeszłorocznej strategii nie oparto jednak na realnych podstawach finansowych, nie zawierała też wskaźników
pozwalających na ocenę stopnia jej realizacji, była
więc w znacznej mierze dokumentem fasadowym.
Uchwalona w listopadzie 2008 roku strategia
obejmuje lata 2009–2015, a jej ramami prawnymi
są Ustawa z 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju14 oraz Ustawa o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie15. SWRSO
– jako strategia sektorowa (czyli „dokument planistyczny określający uwarunkowania, cele i kierunki
rozwoju w określonym zakresie”) – będzie podstawą dla polityki rozwoju w zakresie wzmacniania
zachowań prospołecznych wspólnot lokalnych oraz
budowy i umacniania struktur społeczeństwa obywatelskiego. Strategia nie stanowi katalogu konkretnych działań i rozwiązań, jakie mają być podejmowane w ramach realizacji tak ogólnie nakreślonych
celów, ale z założenia ma charakter dynamiczny.
Zawarte w niej propozycje mają dopiero być rozwijane i konkretyzowane przy współudziale part-
Por. M. Majkowska: Firma nie może przekazać 1 proc., „Gazeta Prawna” z 10 listopada 2008 r.
Por. A. Semenowicz: Notka z posiedzenia sejmowej Podkomisji ds. Współpracy z Organizacjami Pozarządowymi, tekst informacyjny
z 11 września 2008 r., opublikowany na stronie internetowej projektu KOMPAS (www.isp.org.pl/kompas).
12
Por. G. Makowski: Budżet 2009 a organizacje pozarządowe, tekst informacyjny z 9 września 2008 r., opublikowany na stronie
internetowej projektu KOMPAS (www.isp.org.pl/kompas).
13
Uchwała wraz z załącznikiem jest dostępna na stronie internetowej Departamentu Pożytku Publicznego MPiPS
(http://www.pozytek.gov.pl/Konsultacje,SWRSO,965.html).
14
DzU 2006, nr 227, poz. 1658 oraz DzU 2007, nr 140, poz. 984.
15
DzU 1991, nr 80, poz. 350.
10
11
ebook isp.org.pl
Anna Krajewska
Kalendarium zmian prawnych
nerów, których dotyczą (w tym również organizacji
pozarządowych). SWRSO jest więc jedynie zarysem kierunku, w jakim ma być rozwijane społeczeństwo obywatelskie. Jest to pierwsza polska próba systemowego podejścia do zagadnienia kształtowania
społeczeństwa obywatelskiego. Jak czytamy w dokumencie, długoplanowe projektowanie działań z tym
związanych stało się możliwe dzięki zmianie klimatu wokół sektora pozarządowego, potwierdzone
m.in. od strony formalnej uchwaleniem porządkującej problematykę sektorową Ustawy o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie, od strony
instytucjonalnej – powołaniem Rady Działalności Pożytku Publicznego, a od strony finansowej
– utworzeniem Funduszu Inicjatyw Obywatelskich.
Punktem wyjścia dla założeń SWRSO było
dookreślenie pojęcia „społeczeństwa obywatelskiego” na użytek strategii. Przyjęte sformułowania są bardzo ogólne; pod pojęciem „społeczeństwa obywatelskiego” autorzy strategii rozumieją,
po pierwsze (cytując w dokumencie za Piotrem Frączakiem, Marią Rogaczewską i Jakubem Wygnańskim16) „przestrzeń działania instytucji, organizacji, grup społecznych i jednostek, rozciągająca
się między rodziną, państwem i rynkiem, w której ludzie podejmują wolną debatę na temat wartości składających się na wspólne dobro oraz dobrowolnie współdziałają ze sobą na rzecz realizacji
wspólnych interesów”. W drugim ujęciu (przytaczanym przez autorów strategii za Robertem Putmanem) jest to „społeczeństwo, w którym istnieją
aktywni, myślący o interesach społeczności obywatele, zależności polityczne oparte na zasadach
równości i stosunki społeczne polegające na zaufaniu i współpracy”. Wydaje się, że definicją, która
była bliższa autorom w czasie tworzenia operacyjnej części strategii, jest pierwsze z przytoczonych
sformułowań; większość planowanych działań
strategicznych odnosi się bowiem do modyfikacji
w „przestrzeni” funkcjonowania aktywnych obywateli. Celem, do którego mają prowadzić te działania, jest wzmocnienie podmiotowości i aktywności obywateli i ich wspólnot.
Z tak ogólnie zarysowanego kierunku, w jakim
mają zmierzać działania podejmowane w ramach
83
strategii, wyprowadzono bardziej konkretne cele
strategiczne:
1. Osiągnięcie optymalnego poziomu uczestnictwa obywateli w życiu publicznym, co jest
wskazywane jako podstawowy warunek dla
podmiotowej aktywności obywateli w kształtowaniu rozwoju społecznego, wzrostu gospodarczego i kultury politycznej.
2. Ilościowy i jakościowy rozwój instytucji społeczeństwa obywatelskiego, który ma polegać
na wzmacnianiu organizacji pozarządowych
i podmiotów ekonomii społecznej oraz rozwijaniu integracji społecznej.
3. Stworzenie mechanizmów funkcjonowania
dobrego państwa, co ma oznaczać urzeczywistnienie podstawowych zasad przyjętych
w strategii: zasady pomocniczości, partycypacji, partnerstwa oraz dialogu obywatelskiego
w relacjach między administracją publiczną
i obywatelami.
Cele te przekładają się w SWRSO na priorytety,
które wskazują, w jakich obszarach mają być prowadzone działania, zmierzające do rozwijania społeczeństwa obywatelskiego. Wszystkie cztery priorytety będą
implikować działania, które w mniejszym lub większym stopniu dotkną sektor pozarządowy lub przynajmniej jego wycinek. Priorytety te są następujące:
Priorytet 1: Aktywni, świadomi obywatele,
aktywne wspólnoty lokalne. W tym priorytecie
mieszczą się takie działania, jak: edukacja obywatelska, aktywizacja obywateli w sprawach publicznych, aktywizacja społeczności lokalnych w partnerstwach lokalnych oraz tworzenie lokalnej infrastruktury dla działań obywatelskich. Konieczne
jest – jak wskazuje się w dokumencie – przełamanie obywatelskiej apatii (zaledwie około 20% Polaków deklaruje, że należą do jakiegoś rodzaju organizacji) poprzez stworzenie odpowiednich warunków do aktywności obywateli w życiu publicznym.
W związku z tym w SWRSO postuluje się organizowanie akcji edukacyjnych i kampanii promujących aktywne uczestnictwo w sprawach publicznych, np. w wyborach lub konsultacjach społecz-
P. Frączak, M. Rogaczewska, J. Wygnański: Głos w dyskusji na temat wizji rozwoju społeczeństwa obywatelskiego w Polsce, Warszawa, luty 2005 r. (materiał powielony).
16
ebook isp.org.pl
84
Trzeci Sektor
nr 15 – zim a 200 8
nych. Wzmacniane powinny być inicjatywy lokalne
i samopomocowe formy rozwiązywania problemów
społecznych; kładziony jest nacisk na wspieranie
m.in. partnerstwa publiczno-społecznego jako podstawowej formuły współpracy międzysektorowej
w zakresie działalności pożytku publicznego.
Priorytet 2: Silne organizacje pozarządowe
w dobrym państwie. W ramach tego priorytetu będą
podejmowane działania zmierzające do wzmocnienia potencjału sektora pozarządowego jako partnera
administracji publicznej, wyrównywania szans organizacji poprzez wspieranie rozwoju infrastruktury
trzeciego sektora, podnoszenie jakości zarządzania
w nowoczesnej administracji publicznej i promowanie dialogu obywatelskiego jako formy partycypacji
obywatelskiej. Jako bardziej szczegółowe rozwinięcie zarysowanych w tym priorytecie działań przewiduje się m.in. wspieranie rozbudowy zaplecza społecznego organizacji pozarządowych – zatrudnienia płatnego, wolontariatu oraz bazy członkowskiej
stowarzyszeń, a także wspieranie rozwoju zaplecza eksperckiego i badawczego sektora pozarządowego. Podejmowane będą też działania zmierzające
do wzmocnienia finansowego organizacji, zwłaszcza w zakresie finansowania inicjatyw obywatelskich. Nacisk jest położony na wspieranie organizacji słabszych infrastrukturalnie. W strategii przewidziano wypracowanie krajowych systemów wsparcia
dla trzeciego sektora w zakresie poradnictwa, konsultacji, szkoleń i pomocy technicznej. Istotną kwestią jest problem relacji międzysektorowych: mają im
przyświecać zasady przejrzystości, sprawności, odpowiedzialności, wiarygodności i społecznej partycypacji (w tym wzmocnienie mechanizmów kontroli społecznej). Autorzy dokumentu podkreślają, że tym,
do czego należy zmierzać w ramach realizacji strategii, nie jest wypracowanie „poprawnych” relacji jedynie między organizacjami pozarządowymi i administracją publiczną, ale współpraca o znacznie szerszym charakterze: między obywatelami i władzą.
Priorytet 3: Rozwój organizacji pozarządowych na rzecz integracji społecznej. Tutaj zaplanowano trzy rodzaje działań: zapobieganie wykluczeniu społecznemu poprzez wzmacnianie funkcji
rodziny i wspólnoty lokalnej oraz aktywizację osób
zagrożonych wykluczeniem, zapewnienie dostępu
do usług i dostarczenie pomocy grupom najbardziej
narażonym na wykluczenie społeczne oraz tworze-
nie i funkcjonowanie mechanizmów kompleksowego
wsparcia integracji społecznej. Realizacja tego priorytetu będzie polegać m.in. na rozwijaniu warunków
współpracy i tworzeniu partnerstw pomiędzy organizacjami pozarządowymi (i innymi podmiotami)
działającymi na rzecz integracji społecznej.
Priorytet 4: Rozwój przedsiębiorczości społecznej. Ten priorytet implikuje następujące rodzaje
działań: umacnianie trzeciego sektora w roli pracodawcy (Polska – jak wynika z diagnozy stanu
społeczeństwa obywatelskiego, stanowiącej wstęp
do SWRSO – znajduje się na szarym końcu w Europie pod względem poziomu zatrudnienia w sektorze
pozarządowym), budowanie wzajemnościowych
form w gospodarce, rozwijanie Społecznej Odpowiedzialności Biznesu i innowacyjnych form przedsiębiorczości społecznej. W strategii zapowiedziano
tworzenie warunków do realizacji programów
wspierania zatrudnienia w sektorze pozarządowym
i rozwijanie programów zatrudnienia socjalnego
w ramach aktywności organizacji pozarządowych.
Wspierane będzie też zatrudnienie w spółdzielniach
socjalnych i tworzenie partnerstw na rzecz wspólnych przedsięwzięć w gospodarce społecznej.
W dokumencie zostały określone ramy finansowe strategii oraz wskaźniki jej realizacji i system
monitoringu jej wdrażania. Realizacja SWRSO
będzie finansowana z kilku źródeł: środków unijnych, środków pochodzących z budżetu państwa –
tu warto wspomnieć o Funduszu Inicjatyw Obywatelskich, który został wpisany do SWRSO jako
program operacyjny – oraz środków pochodzących od jednostek samorządu terytorialnego. Środki
na realizację SWRSO będą także pochodzić z zagranicznych, pozaunijnych, źródeł (np. z Funduszu dla
Organizacji Pozarządowych w ramach Mechanizmu Finansowego EOG i Norweskiego Mechanizmu Finansowego).
Podmiotami zaangażowanymi w realizację
strategii będą organizacje pozarządowe i administracja publiczna wszystkich szczebli. Za koordynację wdrażania strategii jest odpowiedzialny minister właściwy do spraw zabezpieczenia społecznego,
który co dwa lata ma przedstawiać Radzie Ministrów sprawozdanie z realizacji strategii. Dokument
przewiduje powołanie Komitetu Koordynującego
SWRSO, którego funkcję – w ramach ustawowych
kompetencji – będzie pełnić Rada Działalności
ebook isp.org.pl
Anna Krajewska
Kalendarium zmian prawnych
Pożytku Publicznego. SWRSO ma podlegać aktualizacji co najmniej raz na cztery lata. Każdą aktualizację poprzedzą konsultacje społeczne. Dokument strategiczny kończy zaproszenie do debaty nad
sposobami operacjonalizacji SWRSO.
Inne zmiany w prawie dotyczącym
organizacji pozarządowych
Z początkiem listopada 2008 roku do Sejmu
wpłynął rządowy projekt ustawy o zmianie ustawy
o Radzie Ministrów oraz niektórych innych ustaw17, który 18 listopada został skierowany do pierwszego czytania w Komisji Administracji i Spraw
Wewnętrznych. Projekt przygotowało Rządowe
Centrum Legislacji; przewiduje on poważne
zmiany w stanowieniu prawa w Polsce18. Jak czytamy w uzasadnieniu projektu, celem przygotowywanej reformy jest usprawnienie rządowego procesu
legislacyjnego w zakresie opracowywania projektów
ustaw oraz poprawa jakości stanowionego prawa.
Projektowane zmiany polegają przede wszystkim na ustanowieniu obowiązku opracowywania
przez Rządowe Centrum Legislacji rządowych projektów ustaw. Obecnie projekty są przygotowywane
„resortowo” – w poszczególnych ministerstwach –
a rola Rządowego Centrum Legislacji polega na sporządzaniu opinii prawnych do projektów ustaw, opracowywanych przez ministrów, oraz obsługa prawno-legislacyjna rządowego procesu legislacyjnego.
W wyniku reformy projekty ustaw będą przygotowywane przez Rządowe Centrum Legislacji na podstawie założeń projektu ustawy, których sporządzenie będzie należeć do właściwego organu wnioskującego (członków Rady Ministrów i Szefa Kancelarii Prezesa Rady Ministrów). Skupienie prac nad
projektami ustaw w ramach kompetencji jednego
organu ma sprzyjać ujednoliceniu techniki legislacyjnej. Założenia do projektów ustaw będą poddawane konsultacjom społecznym i uzgadniane przez
85
Radę Ministrów, co ma zwiększyć transparentność
procesu stanowienia prawa.
Dla organizacji pozarządowych przygotowywane zmiany mogą oznaczać – z jednej strony – nowe
możliwości wpływania na tworzenie prawa, dzięki
zwiększeniu przejrzystości tego procesu, z drugiej
jednak – paradoksalnie – mogą przynieść nowe problemy. Przygotowywana ustawa reguluje tylko pewien
wycinek procesu legislacyjnego, nie dotykając w ogóle
tak istotnych dla sektora pozarządowego zagadnień, jak konsultacje społeczne. „Może […] powstać
sytuacja, w której będzie bardzo trudno włączyć się
w prace legislacyjne nad projektami aktów prawnych,
ponieważ te będą przygotowywane tylko w RCL.
Przepisy ustawy lobbingowej natomiast nie dotyczą
wprost Rządowego Centrum Legislacji. Mówią jedynie o jawności prac legislacyjnych na poziomie ministerstw i Rady Ministrów. Mogą więc wystąpić dodatkowe problemy ze stosowaniem przepisów ustawy
o działalności lobbingowej w procesie stanowienia
prawa w sytuacji, gdy projekty aktów prawnych będą
powstawać w RCL”19. Nowelizacja ma wejść w życie
z początkiem 2009 roku.
Jesienią 2008 roku trafił do konsultacji długo
oczekiwany projekt ustawy o bezpłatnej pomocy
prawnej dla osób niezamożnych. Datowany na wrzesień i zmieniony w październiku projekt 20 reguluje
tryb przyznawania informacji prawnej i nieodpłatnej pomocy prawnej finansowanej ze środków państwa21. Wydaje się mało prawdopodobne, by trafił on
do Sejmu jeszcze w tym roku, jak na wiosnę zapowiadali przedstawiciele resortu sprawiedliwości.
Z perspektywy sektora pozarządowego kluczową kwestią dotyczącą tego projektu jest zagadnienie organizacji systemu darmowej pomocy prawnej. Organizacje pozarządowe są znaczącym uczestnikiem „rynku” darmowych usług prawnych: udzielają około 100 tysięcy bezpłatnych porad rocznie.
Jaką zatem przewidziano dla nich rolę w projektowanym systemie?
Druk sejmowy 1344.
Por. G. Makowski: Przełom w procesie stanowienia prawa?, tekst informacyjny z 27 października 2008 r., opublikowany na stronie
internetowej projektu KOMPAS (www.isp.org.pl/kompas).
19
Ibidem.
20
Projekt – co zaskakujące – nie znalazł się w „Biuletynie Informacji Publicznej Ministerstwa Sprawiedliwości”, mimo że został
już poddany konsultacjom.
21
Zob. A. Krajewska: Trwają prace nad ustawą o nieodpłatnej pomocy prawnej, tekst informacyjny z 30 października 2008 r., opublikowany na stronie internetowej projektu KOMPAS (www.isp.org.pl/kompas).
17
18
ebook isp.org.pl
86
Trzeci Sektor
nr 15 – zim a 200 8
Zadania z zakresu nieodpłatnej pomocy prawnej będą wykonywać powiatowe centra pomocy rodzinie, a w miastach na prawach powiatu – ośrodki
pomocy społecznej. Decyzję o przyznaniu określonej osobie bezpłatnej pomocy prawnej podejmie starosta; przy podejmowaniu decyzji będzie uwzględniane – określone w projekcie – kryterium dochodowe. Udzielaniem pomocy prawnej mają się zajmować adwokaci, radcowie oraz „inne podmioty,
mogące świadczyć pomoc prawną”, którymi mogą
być organizacje pozarządowe. Podmioty udzielające
bezpłatnej pomocy prawnej będą podlegać wpisowi
na listy prowadzone przez powiatowe centra pomocy
rodzinie. Wpis organizacji na listę będzie następował
na jej wniosek. Listy będą aktualizowane co najmniej
raz na pół roku i publikowane w „Dzienniku Urzędowym Ministra Pracy i Polityki Społecznej” oraz
udostępniane na stronie MPiPS. Za udzieloną pomoc
prawną, adwokatowi, radcy i „innemu podmiotowi”,
będzie przysługiwać wynagrodzenie za wykonanie czynności z zakresu pomocy prawnej oraz zwrot
udokumentowanych wydatków. Będą one wypłacane
przez powiatowe centrum pomocy rodzinie. Wysokość kwot, do jakich centrum będzie zwracało koszty
pomocy prawnej, określi minister sprawiedliwości
w porozumieniu z ministrem pracy i polityki społecznej, uwzględniając m. in. rodzaj pomocy prawnej,
nakład pracy i konieczność ochrony praw osób składających wniosek o jej przyznanie. Warto więc podkreślić, że „nieodpłatność” pomocy prawnej dotyczy
wyłącznie jej beneficjenta, a udzielona pomoc prawna
jest w rzeczywistości opłacana (podobnie jak obecnie
w przypadku obrońcy lub pełnomocnika z urzędu).
Z darmowej pomocy prawnej będą mogły
korzystać wyłącznie osoby fizyczne: obywatele polscy oraz obywatele państw członkowskich Unii
Europejskiej i EFTA, a także inni cudzoziemcy
(np. uchodźcy) przebywający na terytorium Polski. Zakres darmowej pomocy ma obejmować
udzielanie porad prawnych (tzw. częściowa pomoc
prawna) oraz zapewnienie beneficjentowi reprezentacji w sprawach dotyczących jego praw lub interesów (rozszerzona pomoc prawna). Warto dodać,
że wśród spraw wyłączonych spod zakresu bezpłat-
nej pomocy prawnej w projekcie wymieniono m.in.
sprawy związane z działalnością organizacji społecznych, zwłaszcza fundacji lub stowarzyszeń.
Przepisy projektu przewidują również utworzenie nowego organu: Rady Pomocy Prawnej, która
będzie funkcjonować jako organ opiniodawczo-doradczy Prezesa Rady Ministrów. Radę ma powoływać premier na czteroletnią kadencję. W jej skład
będzie wchodzić dziesięć osób: pięć wskazanych
przez samorządy zawodów prawniczych i pięć
wskazanych przez organizacje pozarządowe, których celem statutowym jest świadczenie nieodpłatnej
pomocy prawnej. Główne zadania Rady to monitorowanie działania systemu pomocy prawnej i informacji prawnej, określanie szczegółowych standardów
świadczenia pomocy prawnej oraz udział w tworzeniu i opiniowaniu projektów aktów prawnych dotyczących darmowej pomocy prawnej.
Równolegle z projektem ustawy o nieodpłatnej
pomocy prawnej jest przygotowywana nowelizacja
Ustawy o podatku od towarów i usług 22. Projektowana
zmiana będzie dotyczyć artykułu 8 Ustawy o podatku
VAT, nakładającego na podmioty świadczące darmowe usługi prawne wymóg odprowadzania od nich
podatku VAT, który obowiązuje od 2004 roku. Warto
dodać, że również osoba fizyczna – będąca beneficjentem takiej bezpłatnej usługi – jest obowiązana
płacić od niej podatek dochodowy, gdyż powinna
potraktować ją jako swój przychód. Resort finansów,
nieodmiennie utrzymując, że zwolnienie darmowej
pomocy prawnej z podatku VAT jest niemożliwe,
powołuje się na VI dyrektywę Rady Wspólnot Europejskich z 17 maja 1977 roku w sprawie harmonizacji przepisów państw członkowskich dotyczących
podatków obrotowych.
Nowelizacja artykułu 8 ustawy o VAT przewiduje wyłączenie świadczonej za darmo pomocy prawnej spod opodatkowania VAT. Jak czytamy w uzasadnieniu projektu, zmiana ta jest oparta na artykule 26
ust. 2 Dyrektywy Rady 2006/112/WE z 28 listopada
2006 roku w sprawie wspólnego systemu podatku
od wartości dodanej, zgodnie z którym państwa członkowskie mogą nie nakładać podatku VAT na usługi
świadczone nieodpłatnie pod warunkiem, że nie będzie
22
Zob. A. Krajewska: Propozycje zmian w zakresie opodatkowania VAT bezpłatnej pomocy prawnej, tekst informacyjny z 12 listopada
2008 r., opublikowany na stronie internetowej projektu KOMPAS (www.isp.org.pl/kompas).
ebook isp.org.pl
Anna Krajewska
Kalendarium zmian prawnych
to stanowiło naruszenia zasady konkurencyjności. Aby
usługa mogła być zwolniona z podatku, konieczne
będzie zachowanie określonych w ustawie wymogów. Ograniczenia te mają charakter przedmiotowy
i podmiotowy. Podmiotami, na zlecenie których będą
mogły być świadczone darmowe usługi z zakresu
pomocy prawnej, są organizacje pozarządowe prowadzące działalność pożytku publicznego (w rozumieniu Ustawy o działalności pożytku publicznego
i o wolontariacie – w tym także organizacje kościelne),
równoważne im organizacje z państw członkowskich Unii Europejskiej i należące do Europejskiego
Obszaru Gospodarczego oraz jednostki organizacyjne
samorządu zawodowego adwokatów, radców prawnych i doradców podatkowych, posiadające osobowość
prawną. Bezpłatna pomoc prawna nie będzie „świadczeniem usługi” w rozumieniu przepisów ustawy
o VAT, „jeżeli przedmiotem nieodpłatnej usługi jest
pomoc prawna świadczona organizacjom i jednostkom, o których mowa powyżej, w związku z realizacją
ich celów statutowych lub osobom fizycznym wskazanym przez te podmioty w ramach realizacji celów
statutowych tych organizacji i jednostek”. Podatnik
będzie też zobowiązany do prowadzenia ewidencji,
pozwalającej na określenie rodzaju i zakresu udzielanej nieodpłatnie pomocy prawnej w poszczególnych
okresach rozliczeniowych.
Autorzy projektu argumentują w uzasadnieniu, że proponowane zmiany nie naruszą konkurencji na rynku usług prawniczych, gdyż każdy z podmiotów uprawnionych do świadczenia takich usług
będzie mógł – na równych z innymi zasadach –
skorzystać z tych regulacji. Jednocześnie wskazują,
że zmianom w przepisach o podatku VAT muszą
towarzyszyć odpowiednie modyfikacje w przepisach
o podatkach dochodowych (od osób fizycznych i osób
prawnych), aby negatywnych konsekwencji podatkowych skorzystania z darmowej usługi nie ponosili
również jej beneficjenci.
Na początku listopada 2008 roku w sejmowej
Komisji ds. Polityki Społecznej i Rodziny odbyło się
pierwsze czytanie projektu nowelizacji Ustawy o spół-
87
dzielniach socjalnych23. Celem proponowanych zmian
– o których już pisaliśmy w kalendarium obejmującym pierwsze półrocze 2008 roku 24 – jest wzmocnienie spółdzielni socjalnych i zwiększenie ich szans
na przetrwanie w warunkach konkurencji wolnorynkowej. Warto krótko przypomnieć, na czym mają
polegać zmiany, które wprowadzi nowelizacja25.
Po pierwsze, zmienią się zasady tworzenia spółdzielni socjalnych. Obecnie spółdzielnię mogą utworzyć osoby zagrożone wykluczeniem społecznym
– które mają stanowić nie mniej niż 80% członków
spółdzielni – oraz osoby spoza grupy objętej ryzykiem wykluczenia. Przepisy nowelizacji zmienią te
proporcje: spółdzielnia będzie mogła powstać przy
udziale obu tych kategorii osób już w proporcji 50%
do 50%. Takie rozwiązanie ma ułatwić zakładanie
spółdzielni, dzięki zwiększeniu odsetka członków
mających odpowiednie i niezbędne dla funkcjonowania przedsiębiorstwa społecznego kwalifikacje (takie
jak np. znajomość prawa), a których często brakuje
osobom zagrożonym wykluczeniem społecznym.
Projekt nowelizacji przewiduje również zwiększenie systemowego wsparcia dla spółdzielni socjalnych. Kwota dotacji na rozpoczęcie działalności spółdzielni ma być podniesiona nawet do pięciokrotności przeciętnego wynagrodzenia. Łatwiejsze będzie
też pozyskiwanie refundacji kosztów zatrudnienia
w spółdzielni osoby niepełnosprawnej. Po wejściu
w życie przepisów nowelizacji możliwe stanie się
pozyskiwanie przez członków spółdzielni środków
publicznych na pomoc prawną, konsultacje, szkolenia i doradztwo. Okres refundacji składek ZUS
dla osób zatrudnianych na podstawie spółdzielczej
umowy o pracę wydłuży się z 12 do 48 miesięcy. Możliwe będzie też zatrudnienie w spółdzielni na podstawie innej niż spółdzielcza umowa o pracę.
Następnym problemem, jaki może rozwiązać
nowelizacja – w przypadku jej uchwalenia w obecnym kształcie – jest udzielanie wsparcia spółdzielniom socjalnym przez instytucje publiczne w formie dotacji, pożyczek, poręczeń, usług, doradztwa
itd. „Dziś decyzje o udzieleniu takiej pomocy czę-
23
Komisyjny projekt Ustawy o zmianie ustawy o spółdzielniach socjalnych oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Druk sejmowy
nr 1136).
24
Por. A. Krajewska: Kalendarium, „Trzeci Sektor” 2008, nr 13.
25
Za: G. Makowski: Sejmowe prace nad nowelizacją ustawy o spółdzielniach socjalnych, tekst informacyjny z 13 listopada 2008 r.,
opublikowany na stronie internetowej projektu KOMPAS (www.isp.org.pl/kompas).
ebook isp.org.pl
88
Trzeci Sektor
nr 15 – zim a 200 8
stokroć są podawane w wątpliwość, w kontekście
unijnych regulacji dotyczących pomocy publicznej.
Jeśli nowelizacja wejdzie w życie, w ustawie znajdzie się przepis mówiący wyraźnie o tym, że tego
rodzaju wsparcie jest udzielane jako pomoc de minimis, zgodnie z odpowiednimi przepisami UE”26.
Pierwsze czytanie projektu na forum sejmowej
komisji zakończyło się przyjęciem uchwały o przeprowadzeniu w jej sprawie wysłuchania publicznego.
Zostało ono zaplanowane na 2 grudnia 2008 roku.
O przebiegu wysłuchania publicznego poinformujemy Czytelników w kolejnym Kalendarium.
Podsumowanie najważniejszych wydarzeń, zmian lub projektów zmian w aktach prawnych omawianych
w tekście:
Ustawa z 7 listopada 2008 r. o zmianie ustawy o podatku od towarów
i usług oraz niektórych innych ustaw
(DzU 2008, nr 209, poz. 1320)
• Nowelizacja wprowadza m.in. zwolnienie od podatku VAT
darowizn żywności przekazywanej na cele charytatywne
organizacjom pożytku publicznego.
Ustawa z 6 listopada 2008 r. o zmianie ustawy o podatku dochodowym
od osób fizycznych, ustawy o podatku
dochodowym od osób prawnych oraz
niektórych innych ustaw
(DzU 2008, nr 209, poz. 1316)
• Przepisy nowelizacji m.in. niwelują wiele wątpliwości i problemów, jakie pojawiły się w tym roku w związku ze zmienioną
procedurą przekazywania 1% należnego podatku na rzecz
wybranej organizacji pożytku publicznego.
Strategia Wspierania Rozwoju Społeczeństwa Obywatelskiego
(Uchwała o przyjęciu SWRSO wraz
z załącznikiem jest dostępna na stronie internetowej Departamentu
Pożytku Publicznego pod adresem
http://www.pozytek.gov.pl)
• 4 listopada 2008 r. rząd przyjął SWRSO; uchwalona strategia obejmuje lata 2009–2015 i stanowi przejaw systemowego
podejścia do zagadnienia kształtowania społeczeństwa obywatelskiego. Działania przewidziane w ramach strategii będą
miały duży wpływ na funkcjonowanie sektora pozarządowego w Polsce.
Rządowy projekt ustawy o zmianie
ustawy o Radzie Ministrów oraz niektórych innych ustaw
(Druk sejmowy nr 1344)
• Projekt zakłada reformę procesu stanowienia prawa w Polsce;
w przypadku jego uchwalenia prawdopodobnie zmienią się
możliwości uczestniczenia w procesie „przedlegislacyjnym”
przez organizacje pozarządowe.
Rządowy projekt ustawy o nieodpłatnej pomocy prawnej i informacji prawnej
• Projekt przewiduje stworzenie systemu nieodpłatnej pomocy
prawnej dla osób niezamożnych; podmiotami świadczącymi
darmowe usługi prawne będą m.in. organizacje pozarządowe
wpisane na listy prowadzone przez powiatowe centra pomocy
rodzinie. Projektowi ustawy towarzyszy projekt nowelizacji
ustawy o podatku od towarów i usług , którego efektem będzie
zwolnienie darmowych usług prawnych z podatku VAT.
Projekt ustawy o zmianie ustawy
o spółdzielniach socjalnych oraz
o zmianie niektórych innych ustaw,
wniesiony przez Komisję Rodziny
i Polityki Społecznej Sejmu RP
(Druk sejmowy nr 1136)
• 5 listopada projekt trafił do pierwszego czytania w Komisji ds.
Polityki Społecznej i Rodziny. Jego cele to m.in. ułatwienie tworzenia i funkcjonowania spółdzielni socjalnych, rozbudowa
instrumentów wspomagających zatrudnienie w spółdzielniach
oraz zwiększenie ich konkurencyjności na rynku pracy.
Dr Anna Krajewska prowadzi monitoring prawny w ramach
projektu KOMPAS w Instytucie Spraw Publicznych.
26
Ibidem.
ebook isp.org.pl