Społeczeństwo i Polityka. Pismo Edukacyjne

Transkrypt

SPOŁECZEŃSTWO
i
POLITYKA
WYŻSZA SZKOŁA HUMANISTYCZNA
IMIENIA ALEKSANDRA GIEYSZTORA
WYDZIAŁ NAUK POLITYCZNYCH
SPOŁECZEŃSTWO
i
POLITYKA
Pismo edukacyjne
Nr 2 (7) /2006
Pułtusk
Rada Programowa:
prof. Adam Koseski (Honorowy Przewodniczący),
prof. Konstanty Adam Wojtaszczyk (Przewodniczący), prof. Tadeusz Bodio, mgr Grażyna Filipiak,
prof. Marek Jabłonowski, prof. Teresa Łoś-Nowak, prof. Anna Magierska, dr Marek Nadolski,
prof. Kazimierz Przybysz, ks. prof. Henryk Skorowski, ks. dr Marek Solarczyk, dr Tadeusz Wallas,
prof. Ryszard Zięba, prof. Marek Żmigrodzki.
Redakcja:
dr Wojciech Jakubowski (Redaktor Naczelny), mgr Piotr Załęski (Sekretarz Redakcji),
mgr Konrad Jajecznik, dr Tomasz Słomka, mgr Mariusz Włodarczyk.
Stali współpracownicy:
mgr Maria Bielecka (edukacja obywatelska), mgr Barbara Kobzdej (edukacja europejska),
dr inż. Tadeusz Maj (edukacja ekonomiczna), mgr inż. Mirosława Popek (edukacja ekologiczna),
dr Renata Wieczorek (edukacja filozoficzna), dr Violetta Wróblewska (wiedza o kulturze).
Projekt okładki
Barbara Kuropiejska-Przybyszewska
Opracowanie graficzne i łamanie
Studio OFI – Krystyna Fankulewska
ISSN 1733−8050
© Copyright by Wyższa Szkoła Humanistyczna imienia Aleksandra Gieysztora
Pułtusk 2006
Wszelkie prawa zastrzeżone. Każda reprodukcja lub adaptacja całości bądź części
niniejszej publikacji, niezależnie od zastosowanej techniki reprodukcji (drukarskiej,
fotograficznej, komputerowej i in.), wymaga pisemnej zgody Autorów i Wydawcy.
Wydawca
Wyższa Szkoła Humanistyczna im. Aleksandra Gieysztora
Wydział Nauk Politycznych
ul. Spacerowa 7, 06-100 Pułtusk
tel./fax (23) 691-90-66
e-mail: [email protected]
Nakład 1000 egz.
Relizacja na zlecenie Wydawcy
Oficyna Wydawnicza ASPRA-JR
Spis treści
Przyszłość Unii Europejskiej
Janusz J. Węc
Reforma systemu instytucjonalnego Unii Europejskiej
w pracach Konwentu w sprawie przyszłości Europy - cz. 1 . . . . . . . . . . . . . . . . . .
9
Europejska Debata Publiczna – „Bliżej Unii Europejskiej”
Anna Wnukowska
Bliżej Unii Europejskiej . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 35
Marek Nadolski
Determinanty integracji europejskiej – porażki sukcesem! . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 43
Marta Witkowska
Problemy merytoryczne debaty nad przyszłością Unii Europejskiej . . . . . . . . . . . . 46
Piotr Solarz
Rozwój integracji europejskiej a przyszłość regionów . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 52
w Unii Europejskiej
Małgorzata Rosłońska, Zbigniew Rutkowski
Wykorzystywanie instrumentów pomocy regionalnej Unii Europejskiej . . . . . . . . . 55
Dimtcho Tourdanov
Polityka edukacyjna Unii Europejskiej. Wspólna polityka
edukacyjna czy współpraca w polityce edukacyjnej? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 60
*
*
*
Hanna Łowicka
Realizacja Narodowego Planu Rozwoju na lata 2004-2006
a prace nad projektem Narodowego Planu Rozwoju
na lata 2007-2013 w kontekście proponowanych zmian
w polityce spójności . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 66
Polskie tradycje konstytucyjne
Konrad Jajecznik
Projekt konserwatywnej konstytucji odrodzonej Polski . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 79
Nr 2 (7)/2006 Społeczeństwo i Polityka
5
Spis treści
Dyskusje i polemiki
Tadeusz Bodio, Jacek Wojnicki, Piotr Załęski
Modele transformacji państw postkomunistycznych . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 93
Piotr Rogalski
Wiatr ze Wschodu góruje nad wiatrem z Zachodu.
Świat eksperymentów Mao . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 114
Bartłomiej Zdaniuk
Na rozdrożu Wschodu i Zachodu. Mołdawska transformacja
polityczna lat 1988–2005 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 133
Edukacja ekonomiczna
Tadeusz Maj
Elementy nauki o organizacji w podstawach przedsiębiorczości . . . . . . . . . . . . . . 153
Materiały metodyczne
Marek Wielgo
Racjonalność a optymalność i błędność decyzji politycznych . . . . . . . . . . . . . . . . 163
Anna Kamieniarz
Elity polityczne – ich miejsce i rola w społeczeństwie polskim . . . . . . . . . . . . . . . 180
6
Społeczeństwo i Polityka Nr 2 (7)/2006
Przyszłość
Unii
Europejskiej
Janusz J. Węc
Reforma systemu
instytucjonalnego
Unii Europejskiej w pracach
Konwentu w sprawie
przyszłości Europy (część I)
1. Uwagi wstępne
Reforma systemu instytucjonalnego Unii Europejskiej, obejmująca m.in.
zasady jego funkcjonowania1 oraz podział kompetencji pomiędzy instytucjami i organami wspólnotowymi, przyciągała od wielu lat uwagę rządów
państw członkowskich. Budziła ona także od dawna zupełnie zrozumiałe zainteresowanie instytucji i organów wspólnotowych, zwłaszcza Komisji Europejskiej i Parlamentu Europejskiego. Ponieważ reformy tej nie udało się doprowadzić do końca w czasie dwóch kolejnych konferencji międzyrządowych, obradujących w latach 1996–1997 i w 2000 r., to wyzwaniu temu miał
sprostać Konwent w sprawie przyszłości Europy, powołany na mocy deklaracji Rady Europejskiej, uchwalonej w grudniu 2001 r. w Laeken. Rezultatem prac Konwentu, obradującego w latach 2002–2003, był projekt traktatu
konstytucyjnego. Stał się on podstawą negocjacji uczestników konferencji
międzyrządowej w latach 2003–2004, prowadzonych pod auspicjami dwóch
prezydencji: włoskiej i irlandzkiej. 18 czerwca 2004 r. został on zaakceptowany przez Radę Europejską, a 29 października tegoż roku podpisany w Rzymie przez szefów państw lub rządów oraz ministrów spraw zagranicznych
1 Zdania badaczy na temat rodzajów i liczby zasad określających funkcjonowanie systemu instytucjonalnego Unii Europejskiej są podzielone. C. Mik wymienia trzy zasady: autonomii kompetencyjnej,
równowagi instytucjonalnej i lojalnej współpracy międzyinstytucjonalnej. J. Barcz mówi o trzech zasadach: jednolitych ramach instytucjonalnych, równowadze instytucjonalnej i lojalnej współpracy między
instytucjami. K.A. Wojtaszczyk wskazuje na pięć zasad: pomocniczości, jednolitych ram instytucjonalnych, jedności instytucjonalnej, lojalnej współpracy między instytucjami i równowagi instytucjonalnej,
(por. C. Mik, Unia Europejska i źródła jej prawa w świetle projektu Traktatu Konstytucyjnego, [w:] Unia
Europejska w dobie reform. Konwent Europejski – Traktat Konstytucyjny – Biała Księga w sprawie rządzenia Europą, red. C. Mik, Toruń 2004, s. 49–52; J. Barcz, Przewodnik po traktacie konstytucyjnym,
Warszawa 2005, s. 56–57; K.A. Wojtaszczyk, Instytucje w systemie politycznym Unii Europejskiej, [w:] System instytucjonalny Unii Europejskiej, red. K.A. Wojtaszczyk, Warszawa 2005, s. 21).
9
Janusz J. Węc
25 krajów członkowskich Unii Europejskiej jako traktat ustanawiający Konstytucję dla Europy.
Zasadniczym celem artykułu jest rekonstrukcja debaty na temat reformy
systemu instytucjonalnego Unii Europejskiej, jaka toczyła się na forum Konwentu w sprawie przyszłości Europy w latach 2002–2003. W pierwszej części
analizy przedstawione zostały projekty rządów państw członkowskich i instytucji wspólnotowych, raporty Prezydium Konwentu, a także memoranda i opinie poszczególnych delegacji. Odtworzony został w niej także sam przebieg
obrad Konwentu i analiza postanowień projektu traktatu konstytucyjnego, dotyczących Rady Europejskiej, Rady Ministrów i nowego urzędu ministra
spraw zagranicznych Unii. Przedmiotem drugiej części artykułu, który opublikowany zostanie w następnym numerze „Społeczeństwa i Polityki”, będą natomiast obrady Konwentu i interpretacja postanowień projektu traktatu konstytucyjnego, dotyczących pozostałych instytucji i organów Unii Europejskiej:
Komisji Europejskiej, Parlamentu Europejskiego, Trybunału Sprawiedliwości,
Trybunału Obrachunkowego, Europejskiego Banku Centralnego, Komitetu
Regionów i Komitetu Ekonomiczno-Społecznego.
2. Projekty rządów państw członkowskich
Już w listopadzie 2002 r. szefowie państw lub rządów Hiszpanii, Wielkiej
Brytanii i Francji – José María Aznar, Tony Blair i Jacques Chirac – zgłosili
wspólną inicjatywę, wskazującą m.in. na potrzebę dalszego wzmocnienia pozycji Rady Europejskiej w systemie instytucjonalnym Unii przez ustanowienie
urzędu stałego jej przewodniczącego, który miałby przejąć większość kompetencji przysługujących dotąd rotacyjnemu przewodniczącemu. Propozycja ta,
nazwana wkrótce potem przez środowiska dziennikarskie propozycją ABC,
odzwierciedlała dążenia przywódców Hiszpanii, Wielkiej Brytanii i Francji do
wzmocnienia metody międzyrządowej kosztem metody wspólnotowej w Unii
Europejskiej. Spotkała się ona jednak ze zdecydowanym sprzeciwem Komisji
Europejskiej i Parlamentu Europejskiego. Wątpliwości wyrażały również
Niemcy oraz rządy mniejszych państw członkowskich. Te ostatnie obawiały się
ograniczenia swojej roli w Unii Europejskiej przez naruszenie obowiązującej
tam dotąd zasady równościowej rotacji, gwarantującej poszczególnym państwom członkowskim jednakowy dostęp do sprawowania przewodnictwa
w Radzie Europejskiej2.
Kontrowersje wokół propozycji ABC w dużej mierze przyspieszyły prace
nad nowymi rozwiązaniami. 15 stycznia 2003 r. prezydent Jacques Chirac
2 J.J. Węc, Reforma instytucjonalna Unii Europejskiej w pracach Konwentu. Stanowisko Polski, [w:]
Stanowisko Unii Europejskiej wobec Polski i jej sąsiadów w przededniu poszerzenia, Kraków 2003, s. 128;
E. Lohse, Der Doppelhut. Bei der deutschen Debatte um einen starken Mann in Europa zeichnet sich eine Einigung ab, „Frankfurter Allgemeine Zeitung”, 20. Juli 2002, s. 8.
10
Reforma systemu instytucjonalnego Unii Europejskiej w pracach Konwentu…
i kanclerz Gerhard Schröder opracowali wspólny projekt w sprawie architektury instytucjonalnej Unii Europejskiej. W dniu następnym został on przekazany plenum Konwentu przez ministrów spraw zagranicznych obu krajów Dominique’a de Villepin i Joschkę Fischera. Projekt zawierał propozycję ustanowienia podwójnego przewodnictwa w Unii Europejskiej, sprawowanego przez
stałego przewodniczącego Rady Europejskiej oraz przewodniczącego Komisji
Europejskiej. Idea ustanowienia podwójnego przewodnictwa miała być kompromisem, godzącym ze sobą odmienne dotąd stanowiska Francji i Niemiec
w sprawie reformy instytucjonalnej Unii Europejskiej. Francja wychodziła naprzeciw oczekiwaniom RFN, aby przewodniczącego Komisji Europejskiej wybierał Parlament Europejski, stanowiąc kwalifikowaną większością głosów,
przy czym wybór ten podlegałby zatwierdzeniu przez Radę Europejską w trybie kwalifikowanej większości głosów. Przewodniczący Komisji Europejskiej
decydowałby o podziale komisarzy na dwie grupy, a mianowicie komisarzy
z pełnymi uprawnieniami i komisarzy posiadających ograniczony zakres kompetencji. Dzięki takiej zmianie przewodniczący Komisji uzyskałby silniejszą
niż dotąd legitymację demokratyczną, zaś Parlament otrzymałby dodatkowe
uprawnienia, wzmacniające jego pozycję w systemie instytucjonalnym Unii
Europejskiej. Komisja Europejska ponosiłaby polityczną odpowiedzialność
zarówno przed Parlamentem Europejskim, jak i przed Radą Europejską.
Niemcy zaaprobowały natomiast postulat Francji, dotyczący ustanowienia
urzędu stałego przewodniczącego Rady Europejskiej, wyłanianego przez tę
instytucję kwalifikowaną większością głosów na okres dwóch i pół roku lub
pięciu lat, z możliwością ponownego wyboru. Propozycja Francji zmierzała
w kierunku usprawnienia działalności Rady Europejskiej, ale oznaczała także
likwidację dotychczasowego sześciomiesięcznego, rotacyjnego przewodnictwa
w tej instytucji3.
Ponadto Chirac i Schröder zaproponowali ustanowienie urzędu ministra
spraw zagranicznych Unii Europejskiej. Miałby on przewodniczyć posiedzeniom Rady ds. Stosunków Zewnętrznych. Uczestniczyłby także w posiedzeniach Rady Europejskiej oraz wchodziłby w skład Komisji Europejskiej. Przywódcy obu państw uzgodnili również kompromis w sprawie zasad głosowania
w II filarze Unii Europejskiej. Prezydent Francji zaakceptował starą niemiecką propozycję, aby decyzje dotyczące wspólnej polityki zagranicznej i bezpieczeństwa mogły być podejmowane zasadniczo kwalifikowaną większością głosów. Kanclerz Niemiec zgodził się natomiast z postulatem francuskiego prezydenta co do konieczności utrzymania głosowania jednomyślnego w kwestiach
mających znaczenie militarne i obronne. Ponadto uzgodniono specjalną pro3 J. Chirac/G. Schröder, Deutsch-französischer Beitrag zum Europäischen Konvent über die institutionelle Architektur der Union, Brüssel (Paris/Berlin), 16 Januar 2003 (15. Januar 2003), CONV 489/03,
s. 3–5; Bundesregierung. Frankreich und Deutschland legen Vorschläge für Reform der Europäischen
Union vor, http://www.bundesregierung.de, s. 1–2; por.: J.J. Węc, Reforma…, dz.cyt., s. 128–129.
11
Janusz J. Węc
cedurę mediacyjną w sprawach, dotyczących żywotnych interesów państw
członkowskich. Jeżeli dana decyzja naruszałaby takie interesy któregokolwiek
z państw członkowskich, to wówczas minister spraw zagranicznych Unii Europejskiej podejmowałby działania mediacyjne. Jeśli okazałyby się one nieskuteczne, mediacji podejmowałby się przewodniczący Rady Europejskiej. Jeżeli
i jego starania nie dałyby rezultatu, to wówczas spór rozstrzygałaby Rada Europejska, stanowiąc kwalifikowaną większością głosów4.
Projekt francusko-niemiecki przewidywał, że Parlament Europejski i Rada
Ministrów5 winny wspólnie sprawować władzę ustawodawczą. Rada Ministrów powinna podejmować swoje decyzje zasadniczo kwalifikowaną większością głosów. W celu zapewnienia przejrzystości działań należałoby rozdzielić
jej funkcje legislacyjne i wykonawcze. Każde rozszerzenie liczby przypadków
podejmowania decyzji kwalifikowaną większością głosów w Radzie Ministrów
powinno być automatycznie powiązane z możliwością stosowania procedury
współdecydowania w procesie legislacyjnym. Przewodnictwo w Radzie Ministrów byłoby zróżnicowane w zależności od dziedziny działalności. I tak, przewodnictwo w Radzie ds. Ogólnych sprawowałby Sekretarz Generalny Rady,
zaś przewodniczącym Rady ds. Stosunków Zewnętrznych byłby, jak wspomniano wyżej, minister spraw zagranicznych Unii. Z kolei Rada ds. Gospodarki i Finansów, Rada ds. Wymiaru Sprawiedliwości i Spraw Wewnętrznych oraz
Eurogrupa wybierałyby swoich przewodniczących na okres dwóch lat ze swojego składu. Przewodnictwo w pozostałych formacjach Rady Ministrów miałoby zostać tak uregulowane, ażeby „zapewnić państwom członkowskim możliwość udziału” w ich pracach „w jak największym zakresie” i zgodnie z „zasadami równościowej rotacji”6.
Projekt francusko-niemiecki stał się przedmiotem niezwykle burzliwej debaty podczas plenarnych posiedzeń Konwentu w dniach 20–21 stycznia 2003 r.
Zamiar ustanowienia podwójnego przewodnictwa w Unii Europejskiej poparli jedynie przedstawiciele pięciu największych państw członkowskich, a także
delegaci Polski i Danii7. Przedmiotem niezwykle ostrej krytyki stała się natomiast propozycja powołania do życia urzędu stałego przewodniczącego Rady
Europejskiej. Znaczna część uczestników dyskusji interpretowała ten zamysł
jako próbę wzmocnienia pozycji instytucji międzyrządowych w Unii Europejskiej. Wątpliwości bardzo wielu delegatów wzbudzał także brak legitymacji demokratycznej i odpowiedzialności politycznej urzędu stałego przewodniczącego Rady Europejskiej. Krytycznie oceniony został również pomysł zniesienia
systemu rotacyjnego przewodnictwa, albowiem oznaczało to osłabienie prze4
J. Chirac/G. Schröder, dz.cyt., s. 6–7; Bundesregierung…, dz.cyt., s. 2.
Od tego miejsca używana będzie przewidywana w projekcie Konwentu nowa nazwa Rady Unii
Europejskiej, czyli Rada Ministrów.
6 J. Chirac/G. Schröder, dz.cyt., s. 5–6.
7 Der Konvent als Labor. Texte und Dokumente zum europäischen Verfassungsprozess, hrsg. von
H. Kleger, Münster 2004, s. 160.
5
12
strzeganej dotąd zasady równości państw. W ślad za tym bardzo wielu delegatów Konwentu wypowiedziało się za utrzymaniem równościowej rotacji8.
W ich przekonaniu niewątpliwymi zaletami tego systemu było to, że pozwalał
on na włączenie każdego państwa członkowskiego do procesu podejmowania
decyzji, przestrzeganie zasady równości państw, leżącej w interesie mniejszych
i średnich krajów członkowskich, a także na przeciwdziałanie zbyt dużemu
skoncentrowaniu władzy wyłącznie w Brukseli. Jedynie nieliczni uczestnicy
dyskusji podzielali opinię o słabości równościowej rotacji, wyrażającej się
przede wszystkim w braku kontynuacji w sprawowaniu władzy. Niektórzy delegaci, jak przedstawiciel Bundestagu Jürgen Meyer, postulowali natomiast
uzgodnienie kompromisu między obowiązującym dotąd systemem rotacji
a propozycją ustanowienia urzędu stałego przewodniczącego Rady Europejskiej. Miałby on polegać na tym, że przyszły przewodniczący Rady Europejskiej sam kierowałby jej posiedzeniami, ale we wszystkich innych sprawach
dzieliłby on swoje uprawnienia z członkami nowo utworzonego Prezydium
Rady Europejskiej, w skład którego wchodziłoby na zasadzie rotacji trzech
szefów państw lub rządów, reprezentujących większe, średnie i małe państwo
członkowskie. Prezydium nie posiadałoby żadnego zaplecza administracyjnego, lecz byłoby wspierane jedynie przez Sekretariat Rady Ministrów9.
Krytyczne opinie na temat wielu propozycji zawartych w projekcie francusko-niemieckim nie oznaczały, że został on w całości odrzucony przez członków Konwentu. Pozytywnie przyjęte zostały tam przede wszystkim następujące postulaty: podział uprawnień legislacyjnych i wykonawczych Rady Ministrów, utworzenie urzędu ministra spraw zagranicznych Unii, rozszerzenie
procedury podejmowania decyzji kwalifikowaną większością głosów w dziedzinie wspólnej polityki zagranicznej i bezpieczeństwa, a także wzmocnienie
legitymacji demokratycznej Komisji Europejskiej w drodze wyboru jej przewodniczącego przez Parlament Europejski10.
Już tydzień po ogłoszeniu wspólnego projektu Chiraca i Schrödera z nową inicjatywą integracyjną wystąpili komisarz ds. handlu Pascal Lamy i komisarz ds. rozszerzenia Unii Europejskiej Günther Verheugen. 21 stycznia
w siedzibie Instytutu Goethego w Brukseli Lamy wezwał francuską Partię
Socjalistyczną (PS) i Socjaldemokratyczną Partię Niemiec (SPD) do opracowania wspólnego planu utworzenia konfederacji francusko-niemieckiej. Taka konfederacja miałaby stanowić „twarde jądro” Unii Europejskiej i byłaby otwarta dla innych państw członkowskich. Posiadałaby własne siły zbrojne, wspólne przedstawicielstwa dyplomatyczne za granicą, a także wspólne
8
Tamże, s. 160–161.
Rede von Jürgen Meyer im Europäischen Konvent am 21. Januar 2002, http://www.bundestag.de,
s. 1. Meyer wyrażał również opinię, że projekt francusko-niemiecki w gruncie rzeczy zawiera w sobie
„wizję federacji państw narodowych” (por. Tamże).
10 Der Konvent als Labor…, dz.cyt., s. 159–160.
9
13
Janusz J. Węc
stałe miejsce w Radzie Bezpieczeństwa ONZ. Lamy i Verheugen wychodzili z założenia, że współpraca francusko-niemiecka będzie nadal odgrywała
kluczową rolę w Unii Europejskiej. Verheugen wyrażał opinię, że Niemcy
i Francja będą w przyszłości „decydującą osią stabilizacji” w procesie integracji europejskiej. Jego zdaniem stosunki francusko-niemieckie osiągnęły
obecnie taką jakość, jakiej żaden z tych krajów nie rozwinął z innymi sąsiadami. Stało się tak m.in. dzięki temu, że między obu państwami ukształtowała się przybliżona równowaga w dziedzinie potencjału ekonomicznego i znaczenia politycznego. Odnosząc się do dyskusji na temat reformy Unii Europejskiej, Verheugen wypowiedział się za przeniesieniem funkcji legislacyjnych z Rady Ministrów do Parlamentu Europejskiego, ustanowieniem drugiej izby parlamentarnej, złożonej z przedstawicieli parlamentów narodowych, dalszym pomniejszeniem składu kolegium Komisji Europejskiej,
a także przyznaniem pełnego prawa głosu w Konwencie delegatom państw
kandydujących. Jednocześnie komisarz ds. rozszerzenia Unii Europejskiej
sprzeciwił się przyznaniu RFN większego wpływu na proces podejmowania
decyzji w Radzie Ministrów z powodu wyższego PKB czy większej liczby ludności. Verheugen sceptycznie ocenił również propozycję zawartą w przedstawionym niżej projekcie Romano Prodiego w sprawie bezpośredniego wyboru przewodniczącego Komisji Europejskiej przez Parlament Europejski. Jego zdaniem wzmocnienie legitymizacji demokratycznej Komisji Europejskiej będzie dopóty iluzoryczne, dopóki podejmowane obecnie w Parlamencie Europejskim decyzje będą wypadkową „narodowych kalkulacji partyjnopolitycznych”. Osiągnięcie tego celu gwarantować będzie dopiero gruntowna reforma strukturalna Parlamentu Europejskiego, w wyniku której uzyska
on większe uprawnienia legislacyjne i w mniejszym stopniu będzie uzależniony od narodowych partii politycznych11.
Podzielając opinie Verheugena na temat roli Niemiec i Francji w procesie
integracji europejskiej, Lamy wskazywał równocześnie na występujące między
obu krajami różnice poglądów w tej dziedzinie. Francja przywiązywała, jego
zdaniem, dużą wagę do integracji poszczególnych polityk unijnych, nie godząc
się zbyt łatwo na rozszerzanie kompetencji instytucji wspólnotowych kosztem
organów władzy państw członkowskich. Odwrotne stanowisko w tej kwestii reprezentowały Niemcy, które, same będąc federacją, tradycyjnie wypowiadały
się za pogłębieniem integracji najpierw w sferze instytucjonalnej, a dopiero
później w poszczególnych politykach unijnych. Ta interpretacja prowadziła
jednak Lamy’ego do paradoksalnej konstatacji, że przeciwstawne wyobrażenia Francji i Niemiec na temat kształtu procesu integracji europejskiej powo11
O. Stehmann, Deutsch-französische Konföderation? Die Kommissare Pascal Lamy und Günther
Verheugen im Gespräch. Gemeinsame Veranstaltung von SPD und PS am 21. Januar 2003 im Goethe Institut in Brüssel, Die Zukunft Europas – Diskussion, Internationale Organisationen – EU. Europapolitik,
Pressearchiv der Sozialdemokratischen Partei Deutschlands, X 1, s. 1–2.
14
3. Projekty instytucji wspólnotowych
Do debaty na temat zmian instytucjonalnych omawianych na forum Konwentu włączył się aktywnie Parlament Europejski. Jeszcze przed rozpoczęciem obrad Konwentu, 23 stycznia 2002 r. uchwalił on rezolucję, w której wypowiedział się za pogłębieniem procesu „parlamentaryzacji” Unii Europejskiej, wyrażającego się w rozszerzeniu kompetencji legislacyjnych tej instytucji
oraz wzmocnieniu uprawnień kontrolnych parlamentów narodowych nad rządami państw członkowskich w polityce europejskiej. Rozszerzenie uprawnień
ustawodawczych Parlamentu Europejskiego miałoby polegać na uczynieniu
współdecydowania zasadniczą procedurą legislacyjną i rozszerzeniu jej na
wszystkie obszary objęte głosowaniem większością kwalifikowaną, przyznaniu
Parlamentowi szerszych uprawnień we wspólnej polityce rolnej, polityce gospodarczej i walutowej realizowanej w ramach Unii Gospodarczej i Walutowej, wspólnej polityce zagranicznej i bezpieczeństwa oraz w obszarze wymiaru sprawiedliwości i spraw wewnętrznych. Zdaniem autorów rezolucji, zaproponowane zmiany powinny przyczynić się do powstrzymania uwidaczniającej
się w ostatnich latach „niepokojącej tendencji” do „osłabienia metody wspólnotowej” na rzecz metody międzyrządowej. Jednocześnie jednak autorzy rezolucji sprzeciwili się dążeniom niektórych rządów i parlamentów narodowych, w szczególności francuskiego rządu i Senatu, do ustanowienia nowej
izby parlamentarnej złożonej z przedstawicieli parlamentów narodowych13.
Argumentowali oni, że utworzenie takiej izby nie tylko nie rozwiązałoby
„trudności, z jakimi borykają się niektóre parlamenty, w szczególności w zakresie sprawowania kontroli nad polityką europejską” państw członkowskich,
ale „przyczyniłoby się do wydłużenia procesu legislacyjnego wspólnoty i byłoby niekorzystne dla (rozwoju) demokracji i transparencji”. Wyrazili oni ponadto nadzieję, że obrady Konwentu umożliwią nie tylko „skuteczne przygotowanie reformy traktatów”, ale także będą dobrze „legitymizować europejskie dążenia integracyjne”, a dzięki reformie instytucjonalnej otwarty zostanie
nowy rozdział w historii Parlamentu Europejskiego14.
W następnych miesiącach Parlament Europejski skonkretyzował swoje
oczekiwania wobec uczestników obrad Konwentu. 16 maja 2002 r. uchwalił on
dowały, iż zawierane między nimi kompromisy stawały się także łatwiejsze do
przyjęcia dla innych państw członkowskich12.
12
Tamże, s. 1–2.
Ideę tę poparł m.in. premier Francji Lionel Jospin w przemówieniu wygłoszonym 28 maja
2001 r. w Paryżu oraz francuski Senat w raporcie z 13 czerwca 2001 r. pt. „Druga Izba Europejska”
(por. European Parliament 1999–2004. Report on relations between the European Parliament and the national parliaments in European integration – Committee on Constitutional Affairs, 23.01.2002,
A5–0023/2002, s. 5).
14 European Parliament 1999–2004. Report…, dz.cyt., s. 6–8, 13–14, 17–18.
13
15
Janusz J. Węc
rezolucję w sprawie reformy i przestrzegania zasad transparencji w Radzie
Ministrów. Stwierdzała ona, że zasadniczym celem reformy Rady Ministrów
powinno być dostosowanie jej struktury i form działalności do nowych wyzwań
wynikających z rozszerzenia Unii Europejskiej, zwłaszcza w zakresie zadań legislacyjnych. W ślad za tym Parlament Europejski zaproponował wprowadzenie rozróżnienia między Radą Legislacyjną, której obrady powinny być publiczne, a pozostałymi formacjami Rady Ministrów. Planowana reforma Unii
Europejskiej winna zapewnić „pierwszeństwo metodzie wspólnotowej przed
metodą współpracy międzyrządowej we wszystkich obszarach działalności legislacyjnej Unii”. Zmiany w Radzie Ministrów „musiałaby być zgodne z ogólniejszym celem, którym winno być nowe wyważenie kompetencji” między instytucjami i organami Wspólnot Europejskich i Unii Europejskiej. W konsekwencji miałoby dojść do „przekazania” Radzie Ministrów i Parlamentowi
Europejskiemu kompetencji legislacyjnych, zaś Komisji Europejskiej uprawnień wykonawczych, przywrócenia Radzie Europejskiej „kierowniczych funkcji politycznych”, wzmocnienia Rady ds. Ogólnych, a także przekształcenia
procedury współdecydowania w jedyną procedurę legislacyjną15. Trzy miesiące później w rezolucji poświęconej ocenie rezultatów posiedzenia Rady Europejskiej w Sewilli (21–22 czerwca 2002 r.) Parlament Europejski wypowiedział
się za nadaniem Radzie Europejskiej statusu instytucji, wyraził swoje poparcie dla „silnej i niezależnej” Komisji Europejskiej, a także zaproponował, aby
„wszystkie fundamentalne zmiany” w systemie instytucjonalnym Unii Europejskiej zostały przedyskutowane w Konwencie zanim Rada Europejska
podejmie jakąkolwiek decyzję16. Dwa dni po zgłoszeniu przez Chiraca
i Schrödera wspomnianych wyżej propozycji w sprawie podwójnego przewodnictwa w Unii Europejskiej, Parlament Europejski uchwalił deklarację wzywającą członków Konwentu, aby „w konstytucji europejskiej przyjęta została
zasada, że przewodniczący Komisji Europejskiej musi być wybierany przez
Parlament Europejski”. Ponadto w innych rezolucjach i deklaracjach uchwalonych w czasie trwania obrad Konwentu Parlament Europejski wskazywał na
potrzebę znaczącego ograniczenia zakresu spraw głosowanych jednomyślnie
w Radzie Ministrów, powoływania sędziów Trybunału Sprawiedliwości i Sądu
Pierwszej Instancji w trybie większości kwalifikowanej, a także uregulowania
współpracy Trybunału Obrachunkowego z krajowymi instytucjami kontroli finansowej, którą miałby koordynować specjalny komitet kontaktowy17.
15 European Parliament 1999–2004. European Parliament resolution on reform of the Council and
transparency, 16.05.2002, P5_TA (2002) 0246, s. 1–4.
16 W tym miejscu rezolucja stwierdzała, że Parlament Europejski opowiada się za „umocowaniem
silnej Rady Europejskiej w traktatach, mającej podlegać takim samym regulacjom jak inne instytucje”
(por. European Parliament 1999–2004. European Parliament resolution on the outcome of the European Council meeting on 21–22 June 2002 in Seville, 4.07.2002, P5_TA (2002) 0365, s. 1).
17 European Parliament 1999–2004. Written declaration on the election of the President of the European Commission by the European Parliament, 16.01.2003, P5_DCL (2002) 0017, s. 1.
16
18 Europäischer Konvent. Für die Europäische Union: Frieden, Freiheit, Solidarität. Mitteilung der
Kommission zur institutionellen Architektur, 4. Dezember 2002, CONV 448/02, s. 1–23. W tym samym
dniu Komisja Europejska przesłała Konwentowi drugi, nieoficjalny dokument, noszący tytuł Przyczynek do wstępnego projektu traktatu konstytucyjnego dla Unii Europejskiej, znany także pod nazwą Penelope. Został on opracowany przez grupę ekspertów prawnych na zlecenie przewodniczącego Komisji
Romano Prodiego i jej przedstawiciela w Konwencie Antonio Vitorino. Ponieważ jednak wzbudził krytyczne opinie wśród niektórych członków Prezydium Konwentu, wkrótce potem na stronie internetowej Komisji Europejskiej ukazała się informacja, że nie odzwierciedla on jej oficjalnego stanowiska
(por. European Commission. Feasibility Study. Contribution to a preliminary Draft Constitution of the
European Union – Working Document, Brussels, 4 December 2002, [w:] Der Konvent als Labor…,
dz.cyt., s. 465–650).
19 Odtąd też dokument ten zaczęto wymiennie nazywać projektem Prodiego (por. Rede des Präsidenten der Europäischen Kommission, Romano Prodi, zur institutionellen Architektur der EU vor dem
Europäischen Parlament am 5. Dezember 2002 in Brüssel, „Internationale Politik. Dokumente”, 2003
nr 1, s. 116–119).
20 Europäischer Konvent. Für die Europäische Union…, dz.cyt., s. 17. Jak przekonywał Prodi, punktem wyjścia w rozważaniach na temat reformy instytucjonalnej Unii Europejskiej winna być „podwójna natura Unii”, jako Unii narodów i państw. Musiałoby ją uzupełniać „trzecie źródło legitymizacji
Unii, a mianowicie obrona interesu wspólnotowego” (por. Rede des Präsidenten der Europäischen
Kommission…, dz.cyt., s. 116).
Debata na temat reformy systemu instytucjonalnego Unii Europejskiej
przykuwała również baczną uwagę Komisji Europejskiej. 4 grudniu 2002 r.
przedłożyła ona Konwentowi, w postaci oficjalnego komunikatu, własny projekt poświęcony architekturze instytucjonalnej Unii Europejskiej, zatytułowany Dla Unii Europejskiej: pokój, wolność, solidarność18. W dniu następnym
przewodniczący Komisji Europejskiej, Romano Prodi, uzasadniał założenia
tego projektu na forum Parlamentu Europejskiego19. Podstawowym celem
projektu Komisji Europejskiej miało być zapewnienie równowagi instytucjonalnej i skuteczności działania Unii Europejskiej po rozszerzeniu tego ugrupowania integracyjnego na wschód. Autorzy projektu wyrażali przeświadczenie, że cel ten można osiągnąć jedynie w drodze poszanowania i respektowania obowiązującej dotąd zasady równoważenia ze sobą „form współpracy międzyrządowej i struktur federalnych przy pomocy metody wspólnotowej”.
W ślad za tym Komisja Europejska zaleciła Konwentowi utrzymanie „oryginalności systemu” instytucjonalnego Unii Europejskiej i równoczesne „zwiększenie odpowiedzialności i zdolności reagowania każdej instytucji na wyzwania związane z rozszerzeniem”. Pozwoliłoby to na „wzmocnienie skuteczności” działania Unii i równoczesną „ochronę tożsamości narodowych” państw
członkowskich20.
Projekt przewidywał umocnienie pozycji Komisji Europejskiej w systemie
instytucjonalnym Unii Europejskiej. Demokratyczna legitymacja Komisji Europejskiej, stojącej na straży interesów wspólnotowych, miałaby nadal pochodzić od Rady Europejskiej i Parlamentu Europejskiego. Wszelako, inaczej niż
dotąd, instytucje te dysponowałyby równymi prawami do mianowania i sprawowania kontroli nad Komisją Europejską. Przewodniczący Komisji Europejskiej byłby wybierany przez Parlament Europejski w tajnym głosowaniu kwa-
17
Janusz J. Węc
lifikowaną większością 2/3 głosów i zatwierdzany przez Radę Europejską. Następnie Rada Europejska w porozumieniu z desygnowanym przewodniczącym
Komisji Europejskiej dokonywałaby wyboru sekretarza Unii Europejskiej ds.
stosunków zewnętrznych, który, zgodnie z propozycją Komisji Europejskiej
zawartą w komunikacie z 22 maja 2002 r.21, łączyłby dotychczasowe uprawnienia wysokiego przedstawiciela ds. wspólnej polityki zagranicznej i bezpieczeństwa oraz komisarza ds. stosunków zewnętrznych. Mianowania pozostałych
członków kolegium Komisji Europejskiej dokonywałaby również Rada Europejska, stanowiąc kwalifikowaną większością głosów, w porozumieniu z desygnowanym przewodniczącym Komisji. Następnie cały skład kolegium Komisji
Europejskiej podlegałby zatwierdzeniu przez Parlament Europejski22.
Sprzeciwiając się ustanowieniu urzędu stałego przewodniczącego Rady
Europejskiej, Komisja Europejska zaproponowała, aby Unię Europejską reprezentował na zewnątrz sekretarz Unii ds. stosunków zewnętrznych. Pełniłby
on funkcję jednego z wiceprzewodniczących Komisji Europejskiej, co wzmacniałoby jego pozycję w procesie podejmowania decyzji. Byłby odpowiedzialny
przed Radą Europejską i przewodniczącym Komisji Europejskiej, którzy mogliby go odwoływać. Z drugiej strony jako członek kolegium Komisji Europejskiej ponosiłby odpowiedzialność przed Parlamentem Europejskim. W okresie przejściowym sekretarz Unii ds. stosunków zewnętrznych w imieniu Komisji Europejskiej, ale w ramach wytycznych i zaleceń Rady Ministrów lub grupy państw członkowskich, zaś po okresie przejściowym, samodzielnie, mógłby
występować z inicjatywą ustawodawczą we wszystkich sprawach, dotyczących
wspólnej polityki zagranicznej i bezpieczeństwa. Wspomnianemu wzmocnieniu pozycji Komisji Europejskiej towarzyszyłoby rozszerzenie kręgu instytucji
Unii Europejskiej, posiadających wobec niej uprawnienia kontrolne. Prawo
do wyrażania wotum nieufności wobec Komisji Europejskiej miałby bowiem
nie tylko, jak dotąd, Parlament Europejski, ale także Rada Europejska. W ten
sposób Rada Europejska pośrednio ograniczyłaby kompetencje Parlamentu
Europejskiego, który przecież jako jedyna instytucja wspólnotowa dysponował
dotychczas tego rodzaju uprawnieniami kontrolnymi wobec Komisji Europejskiej. Jednak osłabienie pozycji Parlamentu Europejskiego miało być zrównoważone nowo nabytymi uprawnieniami tej instytucji do bezpośredniego wyboru przewodniczącego Komisji Europejskiej23.
Komisja Europejska wypowiedziała się również za, przewidywanym już
w traktacie nicejskim, ograniczeniem liczby komisarzy po przystąpieniu do
21 Kommission der Europäischen Gemeinschaften. Ein Projekt für die Europäische Union. Mitteilung
der Kommission, KOM (2002) 247, Brüssel, 22. Mai 2002, [w:] Der Konvent als Labor…, dz.cyt.,
s. 431–462.
22 Europäischer Konvent. Für die Europäische Union…, dz.cyt., s. 17; Rede des Präsidenten der Europäischen Kommission…, dz.cyt., s. 116–117.
23 Europäischer Konvent. Für die Europäische Union…, dz.cyt., s. 12–13; Rede des Präsidenten der
Europäischen Kommission…, dz.cyt., s. 118.
18
Unii Europejskiej 27 państwa członkowskiego, a także za ich wyborem na zasadzie równościowej rotacji. Podtrzymała ponadto swoją propozycję zawartą
w komunikacie z 26 stycznia 2000 r., dotyczącą dalszego rozszerzenia kompetencji przewodniczącego Komisji przez przyznanie mu prawa do odrzucania
projektów aktów prawnych, które uznałby on za niekorzystne lub zbędne.
W celu zapewnienia lepszej efektywności i skuteczności działań powiększonej
Komisji Europejskiej realizowane przez nią zadania miałyby być koordynowane przez wiceprzewodniczących lub komisarzy, podlegających nadzorowi
przewodniczącego Komisji24.
Projekt Komisji Europejskiej zakładał rozszerzenie kompetencji ustawodawczych Parlamentu Europejskiego, które miałoby polegać na nadaniu mu
większych uprawnień w sprawach budżetowych przez zniesienie dotychczasowego podziału na wydatki obligatoryjne i nieobligatoryjne, a także na uczynieniu procedury współdecydowania podstawową procedurą legislacyjną. Ponadto autorzy projektu wypowiedzieli się za wprowadzeniem w życie uchwał Rady Ministrów z 25 czerwca i 23 września 2002 r., przewidujących ujednolicenie
przez państwa członkowskie ich ordynacji wyborczych do Parlamentu Europejskiego w najbliższych wyborach parlamentarnych w 2004 r. Zgłosili także
propozycję, aby w przyszłości „część europejskich deputowanych była wybierana z europejskich list wyborczych”. W takiej sytuacji wyborcy dysponowaliby dwoma głosami, z których jeden oddawaliby na kandydatów z list krajowych, drugi zaś na kandydatów z list europejskich25.
Komisja Europejska wypowiedziała się za kontynuowaniem reformy Rady
Ministrów zapoczątkowanej decyzjami Rady Europejskiej, podjętymi podczas
posiedzenia w Sewilli (21–22 czerwca 2002 r.). Zaproponowała, aby obok
dziewięciu istniejących formacji Rady ustanowić specjalną Radę ds. Euro,
w skład której wchodziliby jedynie przedstawiciele państw należących do strefy euro. Sprzeciwiając się ustanowieniu urzędu stałego przewodniczącego Rady Europejskiej, Komisja Europejska zgłosiła postulat utrzymania sześciomiesięcznego rotacyjnego przewodnictwa w Radzie Europejskiej, Radzie Ogólnej
i Stosunków Zewnętrznych, a także w razie potrzeby w obu Komitetach Stałych Przedstawicieli. Pozostałe formacje Rady same dokonywałyby wyboru
przewodniczących spośród swoich członków na okres dwunastu miesięcy. Niemal wszystkie decyzje Rady Ministrów zapadałyby w trybie kwalifikowanej
większości głosów zgodnie z zasadą tzw. podwójnej większości (zwykła większość krajów, reprezentujących większość obywateli Unii). W sprawach szczególnej wagi miałaby obowiązywać zasada tzw. wzmocnionej podwójnej większości (¾ krajów, reprezentujących 2/3 ludności Unii)26.
24
Europäischer Konvent. Für die Europäische Union…, dz.cyt., s. 19–20.
Tamże, s. 17; Rede des Präsidenten der Europäischen Kommission…, dz.cyt., s. 117.
26 Europäischer Konvent. Für die Europäische Union…, dz.cyt., s. 17–19; Rede des Präsidenten der
Europäischen Kommission…, dz.cyt., s. 117.
25
19
Janusz J. Węc
Komisja Europejska z aprobatą odniosła się również do postulatu państw
członkowskich w sprawie rozszerzenia i zacieśnienia współpracy między instytucjami Unii Europejskiej a parlamentami narodowymi. Zaakceptowała propozycję Grupy roboczej IV Konwentu, dotyczącą przesyłania parlamentom
narodowym wszystkich własnych wniosków ustawodawczych, a także wszelkich materiałów konsultacyjnych (zielone księgi, białe księgi i komunikaty)
oraz dokumentów odnoszących się do planowania strategicznego (m.in. roczne programy prac legislacyjnych). Poparła również postulat Grupy roboczej
I Konwentu w sprawie pełnienia przez parlamenty narodowe nadzoru nad
sposobem przestrzegania zasady pomocniczości w czasie całej procedury legislacyjnej, choć bez możliwości wyrażania przez nie opinii na temat celowości
propozycji zgłaszanych przez Komisję. W końcu zaproponowała także, aby
Konwent rozważył możliwość ustanowienia postępowania odwoławczego
przed Trybunałem Sprawiedliwości dla parlamentów narodowych i Komitetu
Regionów27.
4. Obrady Konwentu
Przygotowanie reformy instytucjonalnej w Konwencie Europejskim zasadniczo różniło się od sposobu opracowania pozostałych zmian w funkcjonowaniu Unii. Podstawowe założenia reformy zostały sformułowane nie przez
Grupę roboczą, lecz przez Prezydium Konwentu – w postaci dwóch raportów z 10 stycznia i 23 kwietnia 2003 r. W pierwszym raporcie Prezydium dokonało przeglądu zasad funkcjonowania instytucji i organów Wspólnot Europejskich oraz przedstawiło zalecenia dotyczące sposobu ich zreformowania. Wskazało na potrzebę zwiększenia ich skuteczności i przejrzystości
w działaniu, a także zapewnienia niezbędnej równowagi między najważniejszymi instytucjami w rozszerzonej Unii Europejskiej28. Drugi raport Prezydium zawierał już konkretne propozycje wprowadzenia zmian w obrębie
„ram instytucjonalnych”, które miały odtąd tworzyć: Parlament Europejski,
Rada Europejska, Rada Ministrów, Komisja Europejska, Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej, Europejski Bank Centralny i Trybunał Obrachunkowy. Raport zalecał przeprowadzenie gruntownych zmian w sposobie
funkcjonowania poszczególnych instytucji, odnoszących się m.in. do struktury i składu instytucji, podziału kompetencji, trybu podejmowania decyzji
i definicji większości kwalifikowanej29. Mimo powszechnej krytyki bardzo
wielu delegatów, w tym przede wszystkim zwolenników rozwiązań federacyjnych, Prezydium podtrzymało, choć w zmodyfikowanej wersji, swoją wcze27
Europäischer Konvent. Für die Europäische Union…, dz.cyt., s. 20–21.
Europäischer Konvent. Funktionsweise der Organe, 10. Januar 2003, CONV 477/03, s. 2–12.
29 Europäischer Konvent. Organe. Entwurf von Artikeln für Titel IV des Teils I der Verfassung, 23.
April 2003, CONV 691/03, s. 2–11.
28
20
śniejszą propozycję zawartą we wstępnym projekcie traktatu, dotyczącą
ustanowienia Kongresu Narodów Europy30.
Oba wspomniane wyżej raporty Prezydium posłużyły do przygotowania 9
maja 2003 r. przez Sekretariat Konwentu projektu szczegółowych zmian w systemie instytucjonalnym Unii Europejskiej, przedłożonego plenum Konwentu dopiero w ostatniej fazie jego obrad31. Do pierwszej ważnej dyskusji na ten
temat doszło w dniach 15–16 maja 2003 r. Projekt został krytycznie przyjęty
przez bardzo wielu członków Konwentu, zwłaszcza tych, którzy wypowiadali
się za utrzymaniem postanowień nicejskich. Odnosiło się to w szczególności,
choć nie wyłącznie, do kompetencji i składu Parlamentu Europejskiego, roli
i przewodnictwa w Radzie Europejskiej, sposobu obliczania większości kwalifikowanej w procedurze podejmowania decyzji w Radzie Europejskiej i Radzie Ministrów, procedury mianowania przewodniczącego Komisji Europejskiej, trybu wyłaniania i składu kolegium Komisji Europejskiej, procedury powoływania i kompetencji Trybunału Sprawiedliwości i Trybunału Obrachunkowego, składu i kompetencji Komitetu Regionów i Komitetu EkonomicznoSpołecznego, a także do sprawy ustanowienia Kongresu Narodów Europy.
Debata na forum plenarnym Konwentu, już choćby z powodu presji czasu,
ale często także arbitralnych decyzji Prezydium, nie wniosła do prezentowanego projektu zasadniczych zmian. Dlatego ostateczna wersja projektu traktatu
konstytucyjnego, w części dotyczącej systemu instytucjonalnego, niewiele różniła się od raportu Prezydium z 23 kwietnia i projektu Sekretariatu z 9 maja
2003 r. Za główne instytucje Unii Europejskiej autorzy projektu traktatu konstytucjonalnego uznali: Radę Europejską, Radę Ministrów, Komisję Europejską, Parlament Europejski i Trybunał Sprawiedliwości (art. I–18 PTK). Trybunał Obrachunkowy i Europejski Bank Centralny zaliczono do grupy innych instytucji i organów, w której znalazły się także Komitet Regionów i Komitet
Ekonomiczno-Społeczny (art. I–29 do 31 PTK).
4.1. Rada Europejska
Najwięcej kontrowersji w czasie dyskusji na forum Konwentu wzbudził ponownie zamiar ustanowienia urzędu przewodniczącego Rady Europejskiej,
30 Wstępny projekt traktatu konstytucyjnego, opracowany przez Prezydium i 28 października
2002 r. przedstawiony na forum plenarnym Konwentu przez Valéry’ego Giscarda d’Estainga, wzbudził
wiele emocji, przy czym jedną z najbardziej kontrowersyjnych propozycji była właśnie idea utworzenia
Kongresu Narodów Europy (por. Der Europäische Konvent: ein Zwischenstand. Beitrag von Gijs de
Vries, Vertreter der Niederlande im Europäischen Konvent, 22. November 2002, http://www.europa.eu.int; Europäischer Konvent. Organe. Entwurf von Artikeln fur Titel IV des Teils I der Verfassung,
dz.cyt., s. 12).
31 The European Convention. Summary sheet of proposals for amendments relating to: The
Union’s Institutions, draft Articles for Part One, Title IV of the Constitution (Articles 14, 15, 16, 16a, 17,
17a, 17b, 18, 18a, 19, 20, 21, 22, 23 and 41) – The democratic life of the Union (Part One, Title VI, Article X), 9 May 2003, CONV 709/03, s. 1–44.
21
Janusz J. Węc
a także zmiany w jej dotychczasowej strukturze i składzie. Aż osiemdziesięciu
dziewięciu uczestników obrad, w tym m.in. delegaci niemieccy, austriaccy,
francuscy, włoscy, belgijscy, holenderscy, luksemburscy, brytyjscy, irlandzcy,
portugalscy, fińscy, duńscy, szwedzcy i greccy, wypowiedziało się przeciw propozycji Prezydium, dotyczącej ustanowienia urzędu przewodniczącego Rady
Europejskiej i za utrzymaniem dotychczasowego rotacyjnego przewodnictwa32. Natomiast ci delegaci, którzy odnosili się z aprobatą do tej propozycji,
postulowali, aby przewodniczący Rady Europejskiej pochodził z wyborów bezpośrednich (Giorgos Papandreou – Grecja), był wybierany przez Kongres Narodów Europy (William Abitbol – PE/Francja) lub aby funkcję tę mógł automatycznie pełnić przewodniczący Komisji Europejskiej (m.in. Andrew Nicholas Duff – PE/Wielka Brytania, Johannes Voggenhuber – PE/Austria)33. Jeszcze inna grupa delegatów, w której znaleźli się Fischer (RFN), de Villepin
(Francja), Henning Christophersen (Dania), Erwin Teufel (RFN), Danuta
Hübner (Polska) i Adrian Severin (Rumunia), zgłosiła wniosek, aby w traktacie znalazł się wyraźny przepis, że przewodniczący Rady Europejskiej, zapewniając reprezentację Unii na zewnątrz w sprawach wspólnej polityki zagranicznej i bezpieczeństwa, czyni to bez uszczerbku dla kompetencji ministra spraw
zagranicznych Unii34.
Niezwykle dużo emocji budziła również propozycja ustanowienia Prezydium Rady Europejskiej, w skład którego mieliby wchodzić wybierani na zasadzie rotacji i w drodze konsensu członkowie tej instytucji. Utworzeniu Prezydium Rady Europejskiej stanowczo sprzeciwiało się piętnastu delegatów,
w tym głównie przedstawiciele Danii, Niemiec i Polski35. Nieco mniejsza grupa delegatów, do której należeli Hubert Haenel i Robert Badinter (Francja),
Jürgen Meyer (RFN), Caspar Einem (Austria) i Alexandru Athanasiu (Rumunia), wypowiadała się natomiast za utworzeniem Prezydium Rady Europejskiej i przyznaniem mu roli organu wspierającego działalność przewodniczącego Rady Europejskiej36. W odróżnieniu od ministra spraw zagranicznych RFN Fischera i delegata Bundesratu Teufela, przedstawiciel Bundestagu Meyer od początku obrad Konwentu dał się poznać jako zwolennik ogra32
Tamże, s. 9, 11.
Przeciw bezpośrednim wyborom przewodniczącego Rady Europejskiej wypowiadał się fiński
premier Paavo Lipponen, a także przedstawiciele rządów krajów Beneluksu. Natomiast kanclerz Austrii Wolfgang Schüssel opowiadał się za tym, aby przewodniczącego Rady Europejskiej wybierał Parlament Europejski (por. Debata o przyszłości Europy, PAP, 8.07.2002, http://www.futurum.gov.pl/, s. 1).
17a, 17b, 18, 18a, 19, 20, 21, 22, 23 and 41) – The democratic life of the Union (Part One, Title VI, Article X), dz.cyt., s. 11–12.
35 Do grupy tej należeli m.in.: Christophersen i Helle Thorning-Schmidt (Dania), Fischer i Teufel
(RFN), Hübner i Oleksy (Polska), Papandreou (Grecja), Van Lancker (Belgia) i Lena HjelmWallén (Szwecja) (por. Tamże, s. 13).
36 Tamże, s. 12.
33
22
niczenia kompetencji stałego przewodniczącego Rady Europejskiej. Także
podczas decydującej debaty poświęconej uprawnieniom przewodniczącego
wypowiadał się on za ustanowieniem Prezydium lub Kolegium Rady Europejskiej. Jego zdaniem – w skład tego gremium powinni wchodzić na zasadzie
rotacji trzej szefowie państw lub rządów, reprezentujący większe, średnie
i małe kraje członkowskie, pełniący funkcje doradcze i kontrolne wobec przewodniczącego Rady Europejskiej, który ponadto nie mógłby reprezentować
Unii Europejskiej na zewnątrz w sprawach wspólnej polityki zagranicznej
i bezpieczeństwa37. Natomiast francuski przedstawiciel Parlamentu Europejskiego Oliver Duhamel zgłosił postulat, aby członkowie Prezydium byli równocześnie wiceprzewodniczącymi Rady Europejskiej. Niektórzy delegaci wypowiadali się za utrzymaniem dotychczasowego składu Rady Europejskiej,
w szczególności, aby w jej obradach mogli uczestniczyć ministrowie spraw zagranicznych, a także w zależności od potrzeb szefowie innych resortów, w tym
przede wszystkim ministrowie gospodarki i finansów państw członkowskich38.
Z kolei niemieccy i włoscy przedstawiciele Parlamentu Europejskiego SylviaYvonne Kaufmann, Joachim Wuermeling i Cristiana Muscardini proponowali, aby w skład Rady Europejskiej wchodził także przewodniczący Parlamentu Europejskiego39.
Grupa ponad trzydziestu delegatów na czele z Duffem, Einemem, Elmarem Brokiem (PE/RFN) i Aną Palacio (Hiszpania) zgłosiła postulat, aby Rada Europejska określała średnioterminową strategię Unii Europejskiej na
wniosek Komisji Europejskiej, po konsultacji z Parlamentem Europejskim
i parlamentami narodowymi. Ernâni Lopes (Portugalia), Matti Vanhanen
(Finlandia) i Severin (Rumunia) proponowali wprowadzenie głosowania
większością kwalifikowaną w Radzie Europejskiej. Abitbol wystąpił z inicjatywą, aby Rada Europejska mogła ogłaszać referendum ogólnoeuropejskie
w sprawie ustaw europejskich lub europejskich ustaw ramowych40. Wątpliwości niektórych członków Konwentu wzbudzał także zaproponowany w raporcie Prezydium zamiar zaliczenia Rady Europejskiej do instytucji Unii Europejskiej (art. I–18 PTK)41.
37
Rede von Jürgen Meyer im Europäischen Konvent am 15. Mai 2003, http://www.bundestag.de, s. 1.
The European Convention. Summary sheet of proposals for amendments relating to: The
17a, 17b, 18, 18a, 19, 20, 21, 22, 23 and 41) – The democratic life of the Union (Part One, Title VI, Article X), dz.cyt., s. 10.
39 Tamże.
40 Tamże, s. 9–10.
41 Wątpliwości te wyrażał głównie Hain (Wielka Brytania). Ponadto niemal czterdziestoosobowa
grupa delegatów zażądała wyłączenia Rady Europejskiej z systemu instytucjonalnego (ram instytucjonalnych) Unii. Byli to m.in.: Roche (Irlandia), Lopes i Costa (Portugalia), Esko Helle i Kiljunen (Finlandia), de Vries (Holandia), Michel (Belgia), Santer (Luksemburg), Maria Berger (Austria), Balázs
(Węgry), Attalides (Cypr), Andriukaitis (Litwa), Liene Liepina (Łotwa), Tunne Kelam (Estonia) i Adrian Severin (Rumunia) (por. Tamże, s. 3, 5).
38
23
Janusz J. Węc
Plenum Konwentu przyjęło raport Prezydium z nieznacznymi zmianami.
Najpoważniejszą zmianą była rezygnacja z ustanowienia Prezydium Rady Europejskiej. Ostatecznie projekt traktatu konstytucyjnego bardzo wyraźnie
wzmacniał pozycję Rady Europejskiej w systemie instytucjonalnym Unii Europejskiej. Wyrazem tego było już samo nadanie jej statusu instytucji, ustanowienie urzędu przewodniczącego Rady Europejskiej, nie sprawującego mandatu narodowego, wybieranego (i odwoływanego) przez Radę Europejską
kwalifikowaną większością głosów na dwu i pół letnią, jednokrotnie, odnawialną kadencję, a także rozszerzenie kompetencji Rady Europejskiej.
Rada Europejska zyskiwała prawo do przedstawiania Parlamentowi Europejskiemu kandydata na stanowisko przewodniczącego Komisji Europejskiej
(art. I–26 ust. 1 PTK). Nie mogła ona wprawdzie pełnić funkcji ustawodawczych (art. I–20 ust. 1 PTK), ale nabywała po raz pierwszy prawo do podejmowania prawnie wiążących decyzji europejskich jako aktów nielegislacyjnych.
Z własnej inicjatywy i jednomyślnie winna ona podejmować decyzje europejskie, zezwalające na uchwalenie przez Radę Ministrów ustaw europejskich
i europejskich ustaw ramowych zgodnie ze zwykłą procedurą ustawodawczą,
dla których Konstytucja przewidywała szczególną procedurę ustawodawczą.
Z własnej inicjatywy i jednomyślnie mogła ona także podejmować decyzje europejskie, zezwalające Radzie Ministrów na stanowienie większością kwalifikowaną w dziedzinach, w których Konstytucja przewidywała głosowanie jednomyślne (art. I–24 ust. 4 PTK). Na podstawie podjętych przez Radę Europejską decyzji europejskich miały być również ustanawiane inne niż wymienione
w projekcie traktatu konstytucyjnego formacje Rady Ministrów (art. I–23 ust.
3 PTK). Jeżeli Konstytucja nie stanowiła inaczej, to Rada Europejska podejmowała wszystkie swoje decyzje na zasadzie konsensu (art. I–20 ust. 4 PTK).
Przewodniczący Rady Europejskiej, którego uprawnienia w zasadzie nie uległy zmianie, miał m.in. przygotowywać i prowadzić jej posiedzenia, dbać
o osiąganie konsensu w procesie podejmowania decyzji, reprezentować Unię
Europejską na zewnątrz w sprawach wspólnej polityki zagranicznej i bezpieczeństwa, nie wchodząc jednak w kompetencje ministra spraw zagranicznych
Unii (art. I–21 ust. 1–3 PTK)42.
Jeżeli Rada Europejska podejmowała decyzję w trybie większości kwalifikowanej, to miała się na nią składać zwykła większość głosów państw członkowskich, reprezentujących co najmniej 60% (3/5) ludności Unii Europejskiej
(tzw. podwójna większość). Jeżeli Konstytucja nie wymagała, aby Rada Europejska stanowiła na wniosek Komisji lub jeżeli Rada Europejska nie stanowiła na wniosek ministra spraw zagranicznych, to wówczas wymagana większość
kwalifikowana wynosiła 2/3 państw, reprezentujących co najmniej 60% (3/5)
ludności (art. I–24 ust. 1–2 PTK). W Radzie Europejskiej zarówno jej przewo42 Projekt Traktatu ustanawiającego Konstytucję dla Europy, Urząd Oficjalnych Publikacji Wspólnot
Europejskich, Luksemburg 2003, s. 22–26.
24
4.2. Rada Ministrów
Najwięcej emocji w czasie obrad plenarnych Konwentu, poświęconych Radzie Ministrów, wzbudzały kompetencje, rodzaj i skład formacji Rady, a także procedura podejmowania decyzji. Wszelako już na samym początku obrad
ożywioną dyskusję wywołała propozycja Prezydium w sprawie przekształcenia
Rady Unii Europejskiej w Radę Ministrów. Dość nieoczekiwanie przywróceniu dawnej nazwy tej instytucji sprzeciwiło się aż trzydziestu czterech delegatów, domagających się utrzymania dotychczasowej nazwy lub wprowadzenia
używanego równie często określenia „Rada”44. Najważniejszą propozycją, dotyczącą kompetencji Rady Ministrów, był wniosek szesnastu członków Konwentu, domagających się zrównania uprawnienia Rady Ministrów i Parlamentu Europejskiego w procedurze budżetowej45.
Mocno podzielone były opinie członków Konwentu na temat propozycji
zawartych w raporcie Prezydium, zapowiadających istotne zmiany w strukturze poszczególnych formacji Rady Ministrów. Autorzy raportu zalecali ustanowienie pięciu formacji Rad w miejsce dotychczasowych dziewięciu. Miały to
być: Rada ds. Ogólnych, Rada ds. Legislacji, Rada Spraw Zagranicznych, Rada ds. Gospodarki i Finansów oraz Rada ds. Sprawiedliwości i Bezpieczeństwa. Jednocześnie Rada ds. Ogólnych, podobnie jak dotąd, miałaby ustalać
listę pozostałych formacji Rady Ministrów (art. I–23 PTK). Aż dziesięciu delegatów wypowiedziało się za anulowaniem całego art. I–23 PTK46. Inni zaproponowali utworzenie nowych formacji Rady Ministrów, w tym m.in. Rady
ds. Socjalnych i Zatrudnienia (Duhamel i Emilio Gabaglio – europejscy partnerzy społeczni) oraz Rady ds. Euro (Duhamel, Pierre Lequiller). Jeszcze inni postulowali utrzymanie w projekcie traktatu konstytucyjnego jedynie trzech
formacji – Rady ds. Ogólnych, Rady ds. Legislacji i Rady Spraw Zagranicznych, argumentując, że o ustanowieniu innych, tak czy inaczej, będzie mogła
w przyszłości zadecydować Rada ds. Ogólnych (Kaufmann, Peter Hain). Odnosząc się do tej ostatniej sprawy, przedstawicielka Hiszpanii, Palacio, zgłosiła wniosek, aby Rada Europejska, a nie Rada ds. Ogólnych, kwalifikowaną
większością głosów decydowała o liczbie formacji Rady Ministrów i zapewniała koordynację ich działalności. Danuta Hübner wystąpiła z inicjatywą, aby
dniczący, jak i przewodniczący Komisji Europejskiej, nie mogli brać udziału
w głosowaniu (art. I–24 ust. 5 PTK)43.
43
Tamże, s. 22, 24–25.
The European Convention. Summary sheet of proposals for amendments relating to: The
17a, 17b, 18, 18a, 19, 20, 21, 22, 23 and 41) – The democratic life of the Union (Part One, Title VI, Article X), dz.cyt., s. 5, 15–16.
45 Tamże, s. 15.
46 Tamże, s. 16.
44
25
Janusz J. Węc
Rada Europejska decydowała także o ustalaniu rotacyjnego przewodnictwa
przez państwa członkowskie w Radzie Ministrów na okres co najmniej jednego roku. Natomiast grupa dziewięciu delegatów, którą stanowili m.in.: Hain
(Wielka Brytania), Lequiller (Francja), Papandreou (Grecja), Maria Berger
(Austria), Lena Hjelm-Wallén (Szwecja), Józef Oleksy (Polska), Ivan Korèok
(Słowacja) i Josef Zieleniec (Czechy), złożyła wniosek, aby rotacyjne przewodnictwo w poszczególnych formacjach Rady Ministrów sprawowała grupa
państw, a nie jak dotąd tylko jedno państwo członkowskie47.
Jeszcze więcej kontrowersji wywołała sprawa głosowania większością kwalifikowaną w Radzie Ministrów i Radzie Europejskiej. Raport Prezydium zalecał rezygnację z tzw. podwójnej większości, wprowadzonej przez traktat nicejski48. Miałaby ją zastąpić nowa wersja podwójnej większości, na którą składałaby się zwykła większość głosów państw członkowskich, reprezentujących
co najmniej 60% (3/5) ludności Unii Europejskiej. Oznaczało to zatem rezygnację z tzw. głosów ważonych, obowiązujących od początku istnienia Wspólnot Europejskich. Rozwiązanie takie faworyzowało większe kraje członkowskie oraz zmniejszało znaczenie średnich państw, takich jak Hiszpania i Polska, w procesie podejmowania decyzji. W odpowiedzi na propozycje Prezydium trzydziestu członków Konwentu na czele z przedstawicielami Wielkiej
Brytanii (Hain, David Haethcoat-Amory), Hiszpanii (Palacio), Polski
(Hübner, Oleksy), Irlandii (Dick Roche), Portugalii (Luís Queiró), Szwecji
(Hjelm-Wallén) i Danii (Helle Thorning-Schmidt) wypowiedziało się za utrzymaniem reguł głosowania przyjętych w traktacie nicejskim49. Do najbardziej
stanowczych zwolenników ustanowienia nowej wersji podwójnej większości
należeli natomiast delegaci Republiki Federalnej Niemiec, popierani przez
przedstawicieli Francji. Jürgen Meyer otwarcie przyznawał, że ceterum censeo
jego udziału w pracach Konwentu miało być doprowadzenie do rezygnacji
z głosowania jednomyślnego na rzecz głosowania podwójną większością kwalifikowaną w jak największej liczbie spraw rozpatrywanych przez Radę Ministrów i Radę Europejską50. Jeszcze podczas dwóch ostatnich posiedzeń plenarnych Konwentu, które odbyły się 4 i 9 lipca 2003 r., Meyer próbował przekonać członków zgromadzenia do idei rozszerzenia głosowania większością
kwalifikowaną na obszary, w których wcześniej postanowiono już utrzymać
w sposób zasadniczy głosowanie jednomyślne, a mianowicie na politykę po47
Tamże, s. 10, 16, 18–20.
Traktat z Nicei, zmieniający traktat o Unii Europejskiej, traktaty ustanawiające Wspólnoty Europejskie i niektóre związane z nimi akty, http//www.msz.gov.pl/, s. 73–74.
50 Rede von Jürgen Meyer im Europäischen Konvent am 20. Dezember 2002, http://www.bundestag.de, s. 1.
48
26
datkową w części dotyczącej harmonizacji podatków pośrednich, wspólną politykę zagraniczną i bezpieczeństwa, a także procedurę powoływania Prokuratury Europejskiej51. Wśród zwolenników wprowadzenia podwójnej większości
znajdowali się także delegaci, którzy próbowali pogodzić rozbieżne stanowiska członków Konwentu. Jedni z nich zgłosili propozycję podniesienia do 2/3
(Haenel, Badinter, Teufel,) lub do ¾ (Timothy Kirkhope) wysokości progu dla
większości głosów reprezentujących ludność państw członkowskich. Inni postulowali zmianę obu progów większościowych na ¾ dla państw członkowskich i zwykłą większość dla reprezentującej je ludności (Jens-Peter Bonde).
Jednak niektórzy członkowie Konwentu zdawali się jeszcze bardziej zaostrzać
wzbudzone kontrowersje, postulując, aby w zaproponowanej przez Prezydium
procedurze podwójnej większości obniżyć do zwykłej większości głosów wysokość progu dla ludności reprezentującej państwa członkowskie Unii52. W czasie dyskusji na forum Konwentu zrodziła się także idea, aby niezależnie od
podwójnej większości wprowadzić do procedury podejmowania decyzji w Radzie Ministrów tzw. superkwalifikowaną większość głosów. Takie rozwiązanie
miało ułatwić znalezienie konsensu między zwolennikami i przeciwnikami
utrzymania zasady jednomyślnego podejmowania decyzji w niektórych najbardziej newralgicznych obszarach działalności Unii53.
Plenum Konwentu przyjęło raport Prezydium z trzema istotnymi zmianami. Przychyliło się do propozycji wyszczególnienia funkcji stanowienia budżetu przez Radę Ministrów działającą wspólnie z Parlamentem Europejskim,
postanowiło połączyć Radę ds. Ogólnych z Radą ds. Legislacji w jedną Radę
ds. Ogólnych i Legislacji, a także ograniczyło do dwóch liczbę formacji Rady
Ministrów, ale z zastrzeżeniem, że Rada Europejska podejmie decyzję europejską w sprawie utworzenia innych formacji Rady Ministrów. Jednocześnie
plenum odrzuciło zarówno propozycję ustanowienia grupowego przewodnictwa w poszczególnych formacjach Rady Ministrów, jak i zmiany w procedurze
podejmowania decyzji kwalifikowaną większością głosów w Radzie Ministrów
i Radzie Europejskiej, choć zasady głosowania ustanowione przez traktat nicejski miały obowiązywać do końca października 2009 r.54 Konwent nie
51 Rede von Jürgen Meyer im Europäischen Konvent am 4. Juli 2003, http://www.bundestag.de, s. 1;
Rede von Jürgen Meyer im Europäischen Konvent am 9. Juli 2003, http://www.bundestag.de, s. 1.
53 Miałaby się na nią składać większość ¾ państw członkowskich i 3/ reprezentującej je ludności
5
(Duff) lub 4/5 państw i ¾ ludności (Zieleniec) lub ¾ państw i ¾ ludności (Meyer), (por. Tamże, s. 21;
Rede von Jürgen Meyer im Europäischen Konvent am 16. Mai 2003, http://www.bundestag.de, s. 1).
27
Janusz J. Węc
podzielił również opinii Grupy roboczej VII (Działania zewnętrzne), że minister spraw zagranicznych Unii powinien być pozbawiony prawa do głosowania
podczas posiedzeń Rady Spraw Zagranicznych Ponadto większość członków
Konwentu uzgodniła, że nowa formacja Rady Ministrów, odpowiedzialna za
działania zewnętrzne, powinna nosić nazwę: Rada Spraw Zagranicznych55.
Ostatecznie projekt traktatu konstytucyjnego stanowił, że podstawową formacją Rady Ministrów będzie Rada ds. Ogólnych i Legislacji, zapewniająca
spójność prac całej Rady Ministrów. W doktrynie zwraca się uwagę na fakt, że
taka decyzja stanowiła próbę skupienia uprawnień legislacyjnych w jednej formacji Rady Ministrów56. Drugą formacją Rady Ministrów miała być Rada
Spraw Zagranicznych, której przewodniczyłby minister spraw zagranicznych
Unii. Rada Spraw Zagranicznych miałaby kształtować wszystkie polityki zewnętrzne Unii w oparciu o strategiczne wytyczne Rady Europejskiej. Projekt
dopuszczał możliwość ustanawiania przez Radę Europejską innych formacji
Rady Ministrów, co świadczyło o zamiarze ograniczenia w przyszłości ich
ogólnej ilości. Poszczególnym formacjom Rady Ministrów mieliby przewodniczyć, z wyjątkiem Rady Spraw Zagranicznych, przez okres co najmniej 1 roku
przedstawiciele państw członkowskich na zasadzie rotacji (art. I–23 ust. 1–4
PTK)57.
Rada Ministrów miała podejmować swoje decyzje zasadniczo większością
kwalifikowaną, z wyjątkiem przypadków, w których Konstytucja stanowiła inaczej. Głosowanie w trybie większości kwalifikowanej miało się opierać na zasadach podwójnej większości (art. I–24 ust. 1–2 PTK), wprowadzonych pod
naciskiem RFN i Francji58. Zdaniem teoretyków głosowania upraszczało to
podejmowanie decyzji w tej instytucji, ale z drugiej strony łatwość z jaką rządy państw członkowskich mogły zawiązywać większościowe koalicje pośrednio
osłabiała znaczenie Rady Ministrów w systemie instytucjonalnym Unii Europejskiej. Wszelako wbrew opiniom zwolenników podwójnej większości głosowanie takie nie gwarantowało w pełni demokratyzacji procedury podejmowania decyzji. Zgodnie z teorią głosowania równy wpływ obywateli na wynik głosowania byłby możliwy, gdyby znaczenie danego kraju w głosowaniu było
w przybliżeniu proporcjonalne do pierwiastka z liczby jego ludności, a nie do
samej liczby jego ludności59. Z drugiej strony jednak nowy system głosowania
55 Plenum Konwentu odrzuciło także propozycję Grupy roboczej VII, aby Rada zajmująca się
działaniami zewnętrznymi nosiła nazwę: Rada ds. Działań Zewnętrznych (por. The European
Convention. Final report of Working Group VII on External Action, 16 December 2002, CONV
459/02, s. 6).
56 J. Barcz, Prawne aspekty debaty nad przyszłością UE, [w:] Prawo Unii Europejskiej. Zagadnienia
systemowe, red. J. Barcz, Warszawa 2003, s. 511.
57 Projekt Traktatu…, dz.cyt., s. 23–24.
58 Informację na ten temat złożył minister spraw zagranicznych RFN Joschka Fischer na forum
Komisji ds. Unii Europejskiej w Bundestagu (por. Deutscher Bundestag. 15. Wahlperiode. Protokoll
der 26. Sitzung des Ausschusses für die Angelegenheiten der Europäischen Union, 23. Juli 2003, s. 17).
59 W. Słomczyński, K. Życzkowski, Wyliczony kompromis, „Rzeczpospolita”, 30 stycznia 2000 r.
28
4.3. Minister spraw zagranicznych Unii
Za ustanowieniem urzędu ministra spraw zagranicznych Unii wypowiadała się zdecydowana większość członków Konwentu. Do grupy najbardziej zagorzałych orędowników powołania tego urzędu należeli jednak przede wszystkim delegaci niemieccy, zwłaszcza Elmar Brok, Peter Glotz i Jürgen Meyer62. Diametralnie przeciwne opinie wyrażali przedstawiciele Wielkiej Brytanii (Heathcoat-Amory, Kirkhope), Danii (Bonde) i Szwecji (Ingvar Svensson).
Inni delegaci proponowali ustanowienie dwóch (Danuta Hübner, Liene Liepina) lub nawet do pięciu (Roche) stanowisk wiceministrów spraw zagranicznych. Z kolei reprezentant Francji Pervenche Berès dosć nieoczekiwanie wystąpił z inicjatywą utworzenia innego nowego urzędu: ministra ds. gospodarczych i społecznych63.
Przedmiotem sporu była także procedura powoływania i odwoływania ministra spraw zagranicznych Unii. Prezydium nie przychyliło się do zalecenia
Grupy roboczej VII, aby ministra spraw zagranicznych kwalifikowaną większością głosów wybierała Rada Ministrów, działającą na szczeblu szefów
państw lub rządów, za zgodą przewodniczącego Komisji Europejskiej i po uzy-
umacniał metodę wspólnotową, mającą chronić interesy mniejszych lub słabszych państw członkowskich w Unii Europejskiej60.
Projekt wprowadzał również tzw. klauzule passerelle w odniesieniu do procedur podejmowania decyzji. Umożliwiały one uproszczoną rewizję traktatu
konstytucyjnego. Jeżeli Konstytucja w części III przewidywała, że ustawy europejskie i europejskie ustawy ramowe winny być uchwalane przez Radę Ministrów zgodnie ze szczególną procedurą ustawodawczą, to Rada Europejska
mogła podjąć, z własnej inicjatywy oraz jednomyślnie, po co najmniej sześciomiesięcznym okresie rozpatrywania, ale także po konsultacji z Parlamentem
Europejskim i poinformowaniu parlamentów narodowych, decyzję zezwalającą na przyjęcie takich ustaw europejskich i europejskich ustaw ramowych zgodnie ze zwykłą procedurą ustawodawczą. Jeżeli Konstytucja w części III przewidywała, że w danej dziedzinie Rada Ministrów winna stanowić jednomyślnie, to Rada Europejska mogła podjąć, z własnej inicjatywy i jednomyślnie,
decyzję europejską zezwalającą Radzie Ministrów na stanowienie w tej dziedzinie większością kwalifikowaną (art. I–24 ust. 4 PTK)61.
60
J. Barcz, Przewodnik…, dz.cyt., s. 71.
Projekt Traktatu…, dz.cyt., s. 25.
62 Rede von Jürgen Meyer im Europäischen Konvent am 11. Juli 2002, http://www.bundestag.de, s.
1; Rede von Jürgen Meyer im Europäischen Konvent am 16. Mai 2003, http://www.bundestag.de, s. 1.
61
29
Janusz J. Węc
skaniu akceptacji Parlamentu Europejskiego64. Zgodnie z jego propozycją
miałaby to czynić Rada Europejska w trybie większości kwalifikowanej, za
zgodą przewodniczącego Komisji Europejskiej, ale z pominięciem Parlamentu Europejskiego. Propozycja Prezydium wzbudziła jednak niezadowolenie
znacznej liczby członków Konwentu. Najliczniejsza grupa oponentów domagała się włączenia Parlamentu Europejskiego do procedury powoływania ministra spraw zagranicznych, przy czym trzydziestu czterech delegatów z Brokiem na czele opowiadało się za przesłuchaniami kandydata na ministra spraw
zagranicznych w Parlamencie Europejskim, zaś dwunastu innych delegatów
postulowało, aby nominacja odbywała się za zgodą Parlamentu Europejskiego65. Ponadto niektórzy delegaci proponowali, aby minister spraw zagranicznych mianowany był na wniosek przewodniczącego Rady Europejskiej (de
Villepin) lub nawet przewodniczącego Komisji Europejskiej spośród członków kolegium Komisji (Einem, Alberto Costa)66. Kilkunastu delegatów wypowiedziało się także za, pominiętym w projekcie Prezydium, precyzyjnym określeniem procedury odwoływania ministra spraw zagranicznych. O ile francuski
przedstawiciel Komisji Europejskiej (Michel Barnier) i delegaci krajów Beneluksu (Jacques Santer, Louis Michel i Gijs de Vries) proponowali, aby czyniła to Rada Europejska, o tyle reprezentant Austrii Voggenhuber zgłosił postulat, aby dymisja ministra spraw zagranicznych odbywała się w drodze wotum
nieufności, nie precyzując przy tej okazji czy miałby go uchwalać Parlament
Europejski czy też Rada Europejska67.
Ożywioną dyskusję wśród członków Konwentu wzbudziła również sprawa
nazewnictwa. Grupa robocza VII zaproponowała trzy nazwy: europejski
przedstawiciel ds. zagranicznych, minister ds. zagranicznych Unii i minister
spraw zagranicznych Unii. Zdaniem większości jej członków najbardziej odpowiednie wydawało się określenie europejski przedstawiciel ds. zagranicznych,
ponieważ nie pokrywało się ono z nazwami resortów spraw zagranicznych żadnego z państw członkowskich Unii. Prezydium nie podzieliło jednak tej opinii,
proponując, aby nowemu urzędowi nadać brzmienie: minister spraw zagra64 The European Convention. Final report of Working Group VII on External Action, 16 December
2002, CONV 459/02, s. 4–5; The European Convention. Summary sheet of proposals for amendments relating to: The Union’s Institutions, draft Articles for Part One, Title IV of the Constitution (Articles 14,
15, 16, 16a, 17, 17a, 17b, 18, 18a, 19, 20, 21, 22, 23 and 41) – The democratic life of the Union (Part
One, Title VI, Article X), dz.cyt., s. 30.
65 Do tej ostatniej grupy należeli m.in.: Borrell, Duhamel, Meyer, Wuermeling, Muscardini, Severin i Voggenhuber (por. The European Convention. Summary sheet of proposals for amendments relating to: The Union’s Institutions, draft Articles for Part One, Title IV of the Constitution (Articles 14, 15,
16, 16a, 17, 17a, 17b, 18, 18a, 19, 20, 21, 22, 23 and 41) – The democratic life of the Union (Part One,
Title VI, Article X), dz.cyt., s. 31.
66 Tamże.
67 Za wprowadzeniem do projektu traktatu konstytucyjnego zapisu określającego procedurę odwoływania ministra spraw zagranicznych wypowiadali się także Duff (Wielka Brytania), Hübner (Polska)
i Papandreou (Grecja) (por. Tamże).
30
nicznych Unii. W czasie obrad plenarnych niektórzy członkowie Konwentu
zgłaszali inne propozycje: sekretarz Unii (Duff), europejski przedstawiciel ds.
zagranicznych (Hain), przedstawiciel ds. zagranicznych (Hübner), unijny minister ds. zagranicznych (Roche), ale już wówczas wiele wskazywało na to, że
ostatecznie Konwent przychyli się w tej sprawie do propozycji Prezydium68.
Dyskusja na forum Konwentu nie miała zbyt dużego wpływu na ostateczną
treść projektu traktatu konstytucyjnego. Plenum Konwentu przyjęło bowiem
prawie wszystkie propozycje zawarte w raporcie Prezydium, uzupełniając go
o postanowienie dotyczące sposobu odwoływania ministra spraw zagranicznych Unii. W ślad za tym ministra spraw zagranicznych miała mianować Rada Europejska kwalifikowaną większością głosów za zgodą przewodniczącego
Komisji Europejskiej, ponieważ równocześnie miał on być jednym z jej wiceprzewodniczących. Zgodnie z tą samą procedurą Rada Europejska miała decydować o zakończeniu pełnienia przez niego funkcji. Minister spraw zagranicznych Unii winien kierować wspólną polityką zagraniczną i bezpieczeństwa
oraz odpowiadać za całokształt stosunków zewnętrznych Unii (art. I–27 ust.
1–3 PTK)69.
Należy podkreślić, że ustanowienie urzędu ministra spraw zagranicznych,
który przejmował funkcję wysokiego przedstawiciela ds. wspólnej polityki zagranicznej i bezpieczeństwa, komisarza ds. stosunków zewnętrznych i wiceprzewodniczącego Komisji Europejskiej, było wyrazem dążeń członków Konwentu do stworzenia większej przejrzystości i uproszczenia zasad realizacji
przez Unię polityki międzynarodowej. Z drugiej strony nadanie mu rangi
funkcjonariusza europejskiego (jako wiceprzewodniczącego Komisji Europejskiej) i wyposażenie w prawo do inicjatywy ustawodawczej niewątpliwie
wzmacniało instytucjonalną i legislacyjną bazę współpracy ponadnarodowej
w Unii Europejskiej.
68 The European Convention. Final report of Working Group VII on External Action, 16 December
2002, CONV 459/02, s. 4–5; The European Convention. Summary sheet of proposals for amendments relating to: The Union’s Institutions, draft Articles for Part One, Title IV of the Constitution (Articles 14,
15, 16, 16a, 17, 17a, 17b, 18, 18a, 19, 20, 21, 22, 23 and 41) – The democratic life of the Union (Part
One, Title VI, Article X), dz.cyt., s. 30.
69 Projekt Traktatu…, dz.cyt., s. 27.
31
Europejska
Debata
Publiczna
„Bliżej Unii
Europejskiej”
Anna
Wnukowska
Bliżej
Unii Europejskiej
1. Założenia debaty i uczestnicy
Dnia 28 listopada 2005 roku na Wydziale Nauk Politycznych Wyższej
Szkoły Humanistycznej im. Aleksandra Gieysztora odbyła się konferencja regionalna pt.: „Europejska Debata Publiczna – Bliżej Unii Europejskiej”.
Konferencja stanowiła element ogólnopolskiej dyskusji na temat rozwoju, celów, wartości i problemów integracji europejskiej oraz roli Polski i Polaków w tym procesie. Celem przedsięwzięcia było upowszechnienie wiedzy
nt. przyszłego kształtu Unii Europejskiej, ze szczególnym uwzględnieniem
kwestii mających znaczenie zasadnicze dla funkcjonowania regionów w ramach tej struktury. Ponadto, intencją organizatorów było umożliwienie
uczestnikom wyrażenia opinii i wymiany poglądów na temat kierunków rozwoju integracji europejskiej oraz przemian zachodzących w Unii Europejskiej.
Do udziału w debacie zaproszeni zostali przedstawiciele środowisk gospodarczych, samorządowych oraz organizacji pozarządowych i społeczności lokalnych z obszaru subregionu ciechanowskiego, w tym z Ciechanowa, Glinojecka, Gołymina, Gruduska, Obrytego, Ojrzenia, Opinogóry Górnej, Makowa
Mazowieckiego, Mławy, Nasielska, Płońska, Pokrzywnicy, Przasnysza, Pułtuska, Regiminia, Serocka, Sońska i Wyszkowa.
Na konferencję przybyli przedstawiciele środowisk gospodarczych i samorządowych z Ciechanowa, Obrytego, Makowa Mazowieckiego, Mławy, Nasielska, Płońska, Pokrzywnicy, Przasnysza, Pułtuska i Wyszkowa. Obecni byli także pracownicy Państwowej Wyższej Szkoły Zawodowej w Ciechanowie, przedstawiciele szkół z Ciechanowa, Serocka, Makowa Mazowieckiego, Mławy, Nasielska, Płońska, Przasnysza, Pułtuska, Wyszkowa oraz studenci Wyższej Szkoły Humanistycznej im. Aleksandra Gieysztora.
35
Anna Wnukowska
Program konferencji obejmował dwa panele dyskusyjne oraz podsumowanie dyskusji. W pierwszym panelu zaproszeni goście wygłosili następujące referaty:
– dr Marek Nadolski (Wyższa Szkoła Humanistyczna im. Aleksandra
Gieysztora), Determinanty integracji europejskiej – porażki sukcesem!;
– dr Marta Witkowska (Uniwersytet Warszawski), Problemy merytoryczne
debaty nad przyszłością Unii Europejskiej;
– dr Dimtcho Tourdanov (Wyższa Szkoła Pedagogiczna TWP w Warszawie), Unia Europejska a polityka edukacyjna.
Do wygłoszenia referatów w drugiej części debaty zaproszeni zostali:
– dr Piotr Solarz (Wyższa Szkoła Humanistyczna im. Aleksandra Gieysztora), Rozwój integracji europejskiej a przyszłość regionów w Unii Europejskiej;
– mgr Michał Olszewski (Ministerstwo Rozwoju Regionalnego), Programowanie funduszy strukturalnych Unii Europejskiej na lata 2007–2013;
– mgr Zbigniew Rutkowski, mgr Małgorzata Rosłońska (Urząd Miasta
Nasielsk), Wykorzystanie instrumentów pomocy regionalnej Unii Europejskiej.
Organizatorzy debaty świadomie dokonali podziału konferencji na dwie
części: pierwszą (ogólną) – przybliżającą w dużej mierze problemy związane
z najważniejszymi kwestiami pojawiającymi się w dyskusji na temat przyszłości Unii Europejskiej, drugą (o znaczeniu praktycznym), w której skoncentrowano się na zagadnieniach mających znaczenie kluczowe dla uczestników spotkania, dotyczących ich niejako bezpośrednio i będących zarazem istotnymi
dla dalszego rozwoju Unii.
2. Przebieg debaty
Otwarcia spotkania dokonał Dziekan Wydziału Nauk Politycznych Wyższej
Szkoły Humanistycznej im. Aleksandra Gieysztora – prof. dr hab. Marek Jabłonowski oraz wicewojewoda Mazowiecki – Maciej Sieczkowski. Debatę prowadził red. Janusz Pichlak.
Otwierając konferencję prof. dr hab. Marek Jabłonowski przywitał zaproszonych gości, w tym współorganizatora wicewojewodę Mazowieckiego – Macieja Sieczkowskiego, burmistrza Miasta Płońsk – Andrzeja Pietrasika,starostę pułtuskiego – Tadeusza Nalewajka, starostę powiatu Przasnysz – Zenona
Szczepankowskiego, wicestarostę powiatu Przasnysz – Edwarda Kacprzaka,
przewodniczącego Rady Gminy Gzy – Cezarego Wojciechowskiego, przewodniczącego Rady Gminy Obryte – Stanisława Korzeniewskiego. Ponadto,
prof. Jabłonowski przybliżył obecnym na spotkaniu cele i założenia Europejskiej Debaty Publicznej.
36
Bliżej Unii Europejskiej
Wicewojewoda Mazowiecki – Maciej Sieczkowski, otwierając debatę, postawił pytania o pożądany kierunek dalszych zmian organizacyjnych w ramach
UE oraz o miejsce, jakie powinny zajmować państwa członkowskie przy
podejmowaniu decyzji. Odpowiedzi na te pytania pojawiły się w dalszej części
spotkania.
Red. Janusz Pichlak, wprowadzając w dyskusję, stwierdził, iż Polska musi
szukać swojego miejsca w Unii Europejskiej i zadał pytanie o właściwy sposób
realizacji przez Polskę własnych interesów w ramach UE.
Pierwszy panel dyskusyjny
Dr Marek Nadolski, omawiając determinanty integracji europejskiej,
wskazał porażki i sukcesy tego procesu. Na podstawie wygłoszonego referatu
wysunięto tezę, zgodnie z którą z perspektywy czasu zauważyć można, iż porażki niejednokrotnie stają się podstawą sukcesów, ponieważ w każdym nieudanym działaniu związanym z integracją europejską pojawiało się coś interesującego i godnego uwagi, co umożliwiało proces jednoczenia Europy. Teza ta
w dużej mierze wpłynęła na dalszy przebieg dyskusji i formułowane wnioski.
Uczestnicy starali się ją udowodnić m.in. na gruncie rozważań dotyczących
procesu ratyfikacji Traktatu ustanawiającego Konstytucję dla Europy. Pojawiła się bowiem opinia, zgodnie z którą porażka związana z przyjęciem dokumentu przez społeczeństwa Francji i Holandii może okazać się sukcesem.
Odrzucenie Konstytucji przez obywateli tych państw uniemożliwiło jej ratyfikację w formie nie odpowiadającej oczekiwaniom wszystkich społeczeństw,
przyjęcie zaś tekstu w takim kształcie mogłoby pogrzebać ideę Unii Europejskiej na dłuższy czas. Drugi istotny wniosek, jaki został wysunięty w tej części
dyskusji, dotyczył charakteru procesu reformowania Unii Europejskiej. Wyrażono opinię, w myśl której wszelkie przemiany w ramach tej struktury powinny być dokonywane w drodze ewolucji oraz z uwzględnieniem uwarunkowań
historycznych, społecznych, gospodarczych i politycznych, przy czym ważne
miejsce zajmują uwarunkowania międzynarodowe.
W wystąpieniu dr Marty Witkowskiej przedstawione zostały kierunki,
w których mogłaby być prowadzona debata nad przyszłością UE. Owe płaszczyzny to: aspekt ideologiczny, gospodarczy i instytucjonalny. Odnośnie
pierwszego aspektu debaty sformułowano pytanie o to, w jakim stopniu państwa członkowskie będą chciały realizować wartości zawarte w Konstytucji
UE. W rozważaniach dotyczących aspektu gospodarczego uczestnicy zastanawiali się nad stopniem jego powiązania z wymiarem politycznym debaty nad
przyszłością Unii oraz sposobem legitymizowania procesu decyzyjnego w ramach UE. W odniesieniu do ostatniego omawianego aspektu pojawiły się pytania o strategię Polski i UE w reformowaniu instytucji unijnych. Sformułowano wniosek, zgodnie z którym wybór instytucji, które ulegać będą przekształNr 2 (7)/2006 Społeczeństwo i Polityka
37
Anna Wnukowska
ceniu i sposób przeprowadzanych reform w zasadniczym stopniu wpłynie na
charakter osiągniętej integracji. W tej części spotkania położono duży nacisk
na potrzebę prowadzenia debaty na temat przyszłości Unii Europejskiej. Podkreślono, iż wnioski, jakie wypłyną z tego rodzaju dyskusji powinny być
w większym stopniu wzięte pod uwagę przez polityków. Istnieje bowiem ryzyko, że jeśli opinie społeczeństw i kierunek przemian, na jaki one wyrażają zgodę nie zostaną poprawnie odczytane przez decydentów politycznych, obywatele państw członkowskich po raz kolejny nie zaakceptują proponowanych rozwiązań.
Dr Dimtcho Tourdanov przedstawił uczestnikom debaty założenia polityki
edukacyjnej Unii Europejskiej. Wygłoszony referat wzbudził zainteresowanie
wśród zgromadzonych nauczycieli i studentów, bowiem prelegent wiele uwagi
poświęcił prowadzonym przez Unię programom edukacyjnym. Studenci Wyższej Szkoły Humanistycznej zastanawiali się nad potencjalnym ujednolicaniu
systemów edukacyjnych państw członkowskich Unii oraz współpracy z państwami kandydującymi do członkostwa. Dyskusję wzbudziły także działania
instytucji wspólnotowych związane ze zmniejszaniem środków wspólnotowych
przeznaczanych na edukację permanentną i edukację dla dorosłych. Uczestnicy debaty apelowali o konieczność przyszłej współpracy lokalnych ośrodków
zajmujących się polityką edukacyjną i stworzenie szans rozwoju dla młodych
ludzi.
Podsumowując pierwszy panel debaty należy stwierdzić, iż podstawowymi
kwestiami pojawiającymi się podczas dyskusji były m.in. przyszły kształt UE,
w tym ekonomiczny kierunek rozwoju Unii, skuteczność procesu podejmowania decyzji w ramach struktur wspólnotowych, przejrzystość działań podejmowanych wewnątrz Unii, a także problemy związane z deficytem demokracji.
Uczestnicy spotkania zgłaszali konieczność toczenia debaty nad przyszłością
UE nie tylko w gronie decydentów i znawców problematyki z zakresu integracji europejskiej, ale przede wszystkim w małych społecznościach lokalnych.
Problemem zgłoszonym do dyskusji w tej części była także polityka zagraniczna Unii, szczególnie w kontekście potencjalnego rozszerzenia Unii Europejskiej o Turcję oraz przyszłość działań UE w ramach polityki edukacyjnej.
Drugi panel dyskusyjny
Dr Piotr Solarz, omawiając problem rozwoju integracji europejskiej w kontekście przyszłości regionów w UE, zastanawiał się nad istotą kryzysu, w jakim niewątpliwie znalazła się Unia. Sformułował przy tym tezę, w myśl której
Unia jest obecnie nie tylko w kryzysie instytucjonalno-prawnym, ale przede
wszystkim w kryzysie merytorycznym, co widoczne jest w działaniach podejmowanych na forum politycznym. W kontekście poruszonego problemu
odrębności i tożsamości regionów w ramach UE postawiono pytanie o to, czy
38
regionalizm należy podsycać i czy może on być przyszłością dla Unii. Ponadto, postawiono pytanie na ile regionalizm będzie utożsamiany w Polsce tylko
i wyłącznie z pewną umiejętnością dotyczącą pozyskiwania środków finansowych z UE.
Referat Michała Olszewskiego stanowił odniesienie do planowanej reformy funduszy strukturalnych, programowania funduszy i wykorzystania pomocy świadczonej w ich ramach. W odniesieniu do skutków, jakie planowane
zmiany mogą mieć dla Polski istotne było stwierdzenie, iż wiele kwestii dotyczących funduszy strukturalnych zależy od naszych wewnętrznych rozwiązań,
od tego na ile są one sprawdzone i czy nie stanowią przeszkód w absorpcji
środków finansowych.
W wystąpieniu Zbigniewa Rutkowskiego i Małgorzaty Rosłońskiej przedstawiony został przykład praktycznego wykorzystania instrumentów pomocy
regionalnej Unii Europejskiej. W kontekście tych rozważań przeprowadzono
dyskusję na temat oceny członkostwa Polski w UE. Uczestnicy wyrazili przekonanie, że aby ocena taka była prawdziwa, powinny powstać warunki, które
zapewnią Polsce należyty rozwój i musi być zachowana opłacalność tego procesu. Wśród zgromadzonych istniała zgoda co do tego, że droga ku zrównoważonej gospodarce nie jest łatwa. Podkreślono, że nieodłącznym elementem
polityki UE powinna być zasada solidarności. Pojawiło się pytanie o to, czy polityczna przegrana Traktatu Konstytucyjnego UE oraz spory nad unijnym budżetem i wewnętrzne zróżnicowanie Unii po rozszerzeniu na Wschód nie staną na przeszkodzie realizacji zasady solidaryzmu.
Dokonując podsumowania drugiego panelu dyskusyjnego stwierdzić należy, iż w tej części debaty uwaga uczestników skupiła się w sposób szczególny.
Zaproszeni goście wykazali duże zainteresowanie wymiarem praktycznym idei
integracji europejskiej i zagadnieniami dotyczących ich bezpośrednio. Uczestnicy chętnie dyskutowali nad przyszłością regionów w Unii Europejskiej, rozwojem współpracy w regionie pułtusko-ciechanowskim, możliwościami pozyskania funduszy strukturalnych, ich potencjalnym wykorzystaniem w taki sposób, by móc aktywnie konkurować wewnątrz Unii. Problem ów interesował
zwłaszcza osoby reprezentujące sąsiadujące z Pułtuskiem gminy i powiaty.
Niewątpliwym zainteresowaniem cieszył się referat wygłoszony przez przedstawicieli Urzędu Miasta Nasielsk, którzy chętnie dzielili się własnymi doświadczeniami związanymi z dotarciem do funduszy strukturalnych i ich skutecznym wykorzystaniem.
W tej części debaty podkreślono, iż zagadnienia związane z problematyką
spójności społeczno-gospodarczej stanowią podstawę działań Unii Europejskiej. Nawiązując do pierwszego panelu dyskusyjnego, zaakcentowana została
rola polityki edukacyjnej, która w opinii uczestników spotkania wiąże się
z tworzeniem warunków zarówno dla polityki społecznej, jak i gospodarczej.
Co więcej, podkreślono iż społeczeństwo wiedzy to społeczeństwo, które daje
39
Anna Wnukowska
szanse na mobilność oraz na rozwój w każdej dziedzinie życia społeczno-politycznego. W związku z tym zgromadzeni wysunęli postulat głoszący, iż debata
na temat przyszłości UE powinna przede wszystkim koncentrować się na szansach rozwoju społeczno-gospodarczego państw członkowskich. Zagadnienia
ideologiczne oraz system wartości, jaki przyświeca integracji europejskiej powinny być odnoszone do ewentualnych efektów tego procesu, których można
spodziewać się w konkretnych regionach i społecznościach państw należących
do UE.
Przedstawiciele środowisk samorządowych podkreślili, dla nich znaczenie
zasadnicze mają kwestie związane ze zmianami w zakresie funduszy strukturalnych. Wyrazili nadzieję, iż zmiany te będą oparte na kontynuacji istniejących obecnie rozwiązań, ponieważ jednostki samorządu terytorialnego
w większości przypadków nauczyły się postępować zgodnie z dzisiejszymi wymaganiami. Postulują jednak wprowadzenie ułatwień w dostępie do środków
unijnych przeznaczonych na edukację. Mimo, iż samorządowcy są w dużej
mierze zainteresowani wysokością przyznawanej przez UE pomocy finansowej, to nie są oni obojętni na wartości realizowane przez Unię czy proponowane rozwiązania prawno-instytucjonalne.
Zamknięcia debaty dokonał Prorektor Wyższej Szkoły Humanistycznej im.
Aleksandra Gieysztora – dr Krzysztof Ostrowski, dziękując wszystkim za przybycie i wysłuchanie referatów. Prorektor podkreślił, zastanawiając się nad
przyszłością UE nie możemy zapominać, iż „Europa jest także poza Unią”
oraz że myśląc o wszystkim co jest współczesnością Unii i naszego rozwoju powinniśmy pamiętać o przeszłości, o naszym dziedzictwie narodowym i kulturowym.
3. Wnioski
Podczas debaty nie padła jednoznaczna odpowiedź na pytanie o kierunek
reform UE i jej przyszły kształt. Istniała natomiast zgoda co do tego, że to co
się w tej materii wydarzy zależy od wszystkich państw członkowskich, zaś Unia
jest ryzykownym przedsięwzięciem i trudno założyć, iż będzie odnosiła same
sukcesy.
W czasie spotkania niejednokrotnie podkreślono, że sprawą niezwykle ważną jest prowadzenie z obywatelami wszystkich państw członkowskich dialogu
na temat przyszłości Unii Europejskiej. Zgromadzeni zgodni byli co do tego, że
doświadczenia związane z ratyfikacją Traktatu ustanawiającego Konstytucję
dla Europy pokazały, że istnieje konieczność zmiany sposobu porozumiewania
się decydentów politycznych ze społeczeństwem. Kontakt ten powinien opierać
się na dialogu, bowiem tylko w drodze dialogu znaleźć można rozwiązania dotyczące przyszłości UE. Wyrażona została przy tym nadzieja, iż politycy z należytą starannością wezmą pod uwagę opinie i postulaty społeczeństw.
40
Uczestnicy podzielali opinię, iż decydowanie w UE to niejednokrotnie proces, w którym decydują silniejsi, stąd też pozycja Polski w tej strukturze nie należy do najłatwiejszych. Niemniej jednak nie jest to także pozycja najgorsza.
Zebrani zgodni byli również co do tego, że polska gospodarka wymaga działań naprawczych, dzięki którym nasz kraj stałby się partnerem bardziej znaczącym w rozmowach, od czego uzależniona jest pozycja państwa w UE. Opinia ta prowadziła do wysunięcia tezy, w myśl której wyobrażenie Polaków
o Unii Europejskiej jest i będzie uzależnione od pozycji gospodarczej Polski
oraz od zręcznych manewrów polskich elit politycznych.
Zgłaszane pytania i wysuwane tezy podczas dyskusji prowadzonej w ramach
debaty potwierdziły, iż UE postrzegana jest przede wszystkim w kategoriach
współpracy gospodarczo-politycznej. Niemniej jednak uczestnicy dużo uwagi
uczestnicy aspektowi ideologicznemu integracji, który towarzyszy rozwojowi
Wspólnot Europejskich i szerzej - Unii Europejskiej. W pierwszej części spotkania wiele powiedziano na temat wspólnych wartości łączących Unię Europejską, w części drugiej zaś pojawiły się wypowiedzi traktujące o różnicach kulturowych. Wyrażone zostało zadowolenie z obecności Polski w strukturach
unijnych, przy czym silnie akcentowano potrzebę kontynuowania wysiłków na
rzecz dalszego rozwoju współpracy w ramach Unii Europejskiej. Zdecydowana
większość obecnych na spotkaniu prezentowała opinię, zgodnie z którą Unia
powinna wspierać nasz kraj w rozwiązywaniu problemów gospodarczych i ekonomicznych. Zgromadzeni byli przede wszystkim zainteresowani kwestiami
związanymi z pomocą materialną udzielaną przez Unię i wokół tych spraw toczyła się znaczna część dyskusji prowadzonej w drugiej części debaty.
4. Postulaty
1. Wnioski, jakie wypłyną z debaty na temat przyszłości UE, powinny być
w dużej mierze wzięte pod uwagę przez polityków.
2. Wszelkie przemiany w ramach Unii Europejskiej powinny być dokonywane w drodze ewolucji oraz z uwzględnieniem uwarunkowań historycznych,
społecznych, gospodarczych i politycznych.
3. Istnieje konieczność współpracy lokalnych ośrodków zajmujących się polityką edukacyjną i stworzenie szans rozwoju dla młodych ludzi.
4. Nieodłącznym elementem polityki UE powinna być zasada solidarności,
realizacji której nie mogą zagrażać spory wewnątrz Unii.
5. Wszelkie przemiany powinny otwierać perspektywę awansowania UE do
grona czynnych aktorów stosunków międzynarodowych.
6. Dyskusja dotycząca przyszłości UE powinna być skupiona na aspekcie gospodarczym i instytucjonalnym przemian.
7. Zagadnienia związane z problematyką spójności społeczno-gospodarczej
stanowić powinny podstawę działań Unii Europejskiej.
41
Anna Wnukowska
8. Debata na temat przyszłości UE powinna przede wszystkim koncentrować
się na szansach rozwoju społeczno-gospodarczego państw członkowskich.
9. Priorytetami przemian w płaszczyźnie gospodarczej powinny być: liberalizacja unijnych rynków usług i pracy oraz budowa gospodarki opartej na
wiedzy i innowacyjności.
10. Uproszczenia wymaga proces podejmowania decyzji w UE.
11. Dorobek finansowo-prawny UE powinien być ukierunkowany na człowieka.
12. Europejska regionalność powinna opierać się na umiejętności korzystania
z funduszy pomocowych.
13. Fundusze pomocowe muszą stać się „tkanką łączną” geograficznego położenia regionów i niwelować poczucie niedowartościowania.
14. Środki finansowe UE powinny być środkiem do osiągnięcia pomysłów
i celów społecznych opartych na kulturowych i cywilizacyjnych potrzebach
konkretnego regionu.
15. Zmiany w zakresie funduszy strukturalnych powinny być oparte na kontynuacji istniejących obecnie rozwiązań.
16. Konieczne jest wprowadzenie ułatwień w dostępie do środków unijnych
przeznaczonych na edukację.
***
Organizatorzy wyrażają nadzieję, że zrealizowane przedsięwzięcie stanowi
jeden z elementów przygotowania zaproszonych na debatę grup społeczno-zawodowych do aktywnego udziału w dyskusji na temat członkostwa Polski
w Unii Europejskiej, roli naszego kraju w debacie dotyczącej przyszłości tej
struktury, jak i znaczenia kierunków oraz stopnia rozwoju UE dla polskich regionów.
42
Marek Nadolski
Determinanty
integracji europejskiej
– porażki sukcesem!
Formuła, iż porażki w procesie integracji mogą być sukcesem nie świadczy
li tylko o przewrotności autora i nie ma być jedynie chwytem reklamowym.
Stoję bowiem na stanowisku, że procesy integracyjne, które towarzyszyły Europie od chwili jej narodzin w X wieku nie jako jednego państwa, lecz wielowymiarowej wspólnoty, mimo ciągłego braku ostatecznego sukcesu, w istocie
swej za każdym razem były kamieniem milowym na drodze do dzisiejszego
obrazu integracji.
Spoglądając na dzieje Europy z perspektywy historycznej i koncentrując się
na wymiarze integracyjnym, w procesie kształtowania się jedności tego kontynentu wyróżniłbym trzy zasadnicze etapy. Po pierwsze byłby to okres uniwersalizmu, pokrywający się mniej więcej z późnym średniowieczem, czasy nowożytne – aż po I połowę XX wieku – to dominacja w Europie partykularyzmu
narodowego i państwowego, i ostatnie półwiecze to triumf federalizmu.
Zasadniczą więc kwestią, zgodnie z tytułem wystąpienia, jest wykazanie, że
w każdym z tych okresów, mimo przegranej procesów integracyjnych, idea jedności Europy stawała się bardziej realna. Jest rzeczą oczywistą, dodam to tylko gwoli ścisłości, że tych okresów można by wydzielić więcej, ale sądzę, że
ograniczenie się do najważniejszych interpretację moją uczyni czytelniejszą.
Koncentrując się zatem na wyjaśnieniu specyfiki pierwszego z wymienionych etapów należy wskazać, że średniowieczny uniwersalizm był w sferze myśli i praktyki politycznej odpowiedzią na antyczny ekumenizm. To św. Augustyn bodajże jako pierwszy dostrzegł, że jedność świata śródziemnomorskiego
chwieje się wraz z narastającym zagrożeniem Rzymu ze strony napierających
ludów barbarzyńskich i, inaczej niż Euzebiusz z Cezarei, nie uznał takiej perspektywy za koniec cesarstwa i chrześcijaństwa zarazem. To on zauważył, że
jedności duchowej (uniwersalizm) wcale nie musi towarzyszyć polityczna
(ekumenizm), oczywiście jej nie zaszkodzi, ale nie jest konieczna, a może naNr 2 (7)/2006 Społeczeństwo i Polityka
43
Marek Nadolski
44
wet lepszym rozwiązaniem będzie właśnie istnienie w sferze profanum wielu
państw, które łączyć będzie wspólna religia, w sferze sacrum zaś państwo Boże. Gdy więc tak się stało, że po upadku Cesarstwa Zachodniorzymskiego na
jego gruzach nie odrodziła się nowa monarchia, tylko w pięć wieków później
cały kontynent podzielony został granicami i wypełniony tworami państwowymi trudno się dziwić, że idea uniwersalistyczna stała się w Europie Zachodniej
uzasadnieniem dla procesów integracyjnych. Znalazła ona odzwierciedlenie
w polityce Ottonów, cesarzy niemieckich reaktywujących cesarstwo zachodniorzymskie, aczkolwiek ograniczone do narodu niemieckiego, stała się też
ona wyznacznikiem polityki papieży, szczególnie Innocentego III i przede
wszystkim wcześniej Grzegorza VII. Spór szedł o to, kto ma być punktem odniesienia, centrum wyznaczającym kierunek rozwoju i rozstrzygającym w przypadku ujawnienia się rozbieżnych wizji i koncepcji w sferze życia duchowego
i materialnego. I tu dochodzimy do sedna stawianej na wstępie tezy. Otóż ze
starcia cesarzy z papieżami śmiertelnie poraniony wyszedł uniwersalizm, nie
udało się zjednoczyć ani całej Europy, ani jej części zachodniej, nie narzucono jej jednego systemu wartości, ale i też nie została ona zdominowana przez
władzę świecką, jak to się stało w jej części południowo-wschodniej, gdzie triumf święcił autokratyzm, ani też nie wyewoluowała ona w kierunku rządów teokratycznych, co mogłoby być jej udziałem, gdyby papieże wyszli zwycięsko
z rywalizacji z cesarzami. Porażka uniwersalizmu jako idei stymulującej jedność Europy była oczywista, to w takim razie powstaje owo pytanie, gdzie tu
można dostrzec sukces, w czym się on przejawił? Otóż sukcesem było zapoczątkowanie, w konsekwencji sporu cesarzy i papieży, procesów demokratycznych w Europie, w tym szczególnie procesów indywidualizacji społecznej.
Z chrześcijanina zaczął wyrastać Europejczyk, człowiek o innej mentalności,
na pewno nie poddańczej, o dziwo do indywidualizacji Europejczyka bardzo
się przyczyniło chrześcijańskie rozumienie grzechu jako zindywidualizowanej
odpowiedzialności grzesznika przed Bogiem. Tym samym została otworzona
droga do oryginalnego procesu jednoczenia Europy, droga umowy społecznej.
Musiało jednak upłynąć jeszcze wiele wieków, by proces ten przybrał realne
wymiary.
W międzyczasie życie społeczno-polityczne Europejczyków zdominowało
bardzo partykularne podejście do kwestii jedności. Zwyciężyła idea dominowania, a nie kompromisu. Znalazła ona odzwierciedlenie przede wszystkim
w merkantylizmie, który w uproszczeniu zakładał, że sukces wymaga przegranej drugiej strony, nie przyjmował do wiadomości, że sukces może być nie tylko efektem wygranej w rywalizacji, ale i następstwem współpracy, współdziałania, kompromisu. Próby zdominowania świata przez poszczególne potęgi
europejskie w efekcie, obok stworzenia podstaw dla procesów globalizacyjnych, przyniosły Europie konflikty na tle kolonialnym i jej upadek społecznogospodarczy zapoczątkowany przez I wojnę światową, a przypieczętowany
Determinanty integracji europejskiej – porażki sukcesem!
przez drugą. Partykularyzm zaowocował też rozwojem nacjonalizmu, w skrajnym przypadku i nazizmu hitlerowskiego, również i komunizm wyrósł z partykularnego rozumienia interesu społecznego. Żadna jednak z tych idei nie
zjednoczyła Europy. Kolonializm wiodące kraje zachodnioeuropejskie „wyprowadził” z Europy, nacjonalizm dezintegrował przede wszystkim wschodnią
i środkową Europę, to on był źródłem rozpadu na początku XX wieku wielonarodowych imperiów: otomańskiego, rosyjskiego i austro-węgierskiego.
Wcześniej siłą zjednoczona Europa Wschodnia i Środkowa nie była w stanie
przeciwstawić się indywidualizmowi narodowemu. Tak samo ani Napoleon
Bonaparte, ani Hitler, ani Stalin nie zdołali wymusić jedności Europy. Partykularyzm święcił triumf to był porażką Europy. A co było w takim razie sukcesem? Otóż były nim coraz liczniejsze głosy, że wewnątrzeuropejskie konflikty tylko wyniszczają kontynent i prowadzą do nikąd, że droga przymusu jest
najgorszym z możliwych rozwiązań. W I połowie XX wieku bardzo dobrze
zdali sobie z tego sprawę wielcy „Ojcowie Europy” Richard Coudenhove-Kalergi i Aristid Briand. Organizowane przez tego pierwszego kongresy paneuropejskie skupiły kilkutysięczne grono entuzjastów zjednoczenia Europy, ówczesną elitę polityczną kontynentu. Byli w gronie sympatyków Pan-Europy
premierzy i ministrowie, deputowani, naukowcy i dziennikarze. Aristid Briand
natomiast problem integracji podniósł o jeden stopień wyżej, postawił go bowiem na forum Ligi Narodów, gdzie na memorandum francuskie odpowiedziały państwa członkowskie, co prawda w większości wstrzemięźliwie lub negatywnie, ale idea jedności odtąd nie była już tylko sprawą organizacji pozarządowych.
Ostatnie półwiecze XX wieku to proces wcielania w życie integracji kontynentu droga umowy społecznej. Zwolennicy przyspieszonej, odgórnej integracji, czyli federaliści, pragnęli w istocie narzucić ją Europie. Najpierw miał powstać wspólny parlament i wspólny rząd, które ciała miały koordynować, więcej – ustalać drogi i metody integracji. Kongres Haski w maju 1948 r. i powołanie rok później Rady Europy pokazało, że na ten model integracji nie ma
zgody. Była to wielka porażka federalistów w zderzeniu z wciąż żywą ideą suwerenności narodowej. W moim przekonaniu porażka ta uchroniła Europę od
przyjęcia ryzykownego modelu, który w przypadku trudności w procesie wcielania w życie integracji mógł grozić całkowitą kompromitacją. Sukcesem
w związku z tym był wybór niejako z konieczności oddolnej i funkcjonalnej
metody integracji, małymi krokami co do zakresu merytorycznego (najpierw
tylko pewne dziedziny gospodarki) i przestrzennego (początkowo tylko 6
państw). Metoda ta zapewnia, że proces integracji aczkolwiek powoli, to jednak postępuje z uwzględnieniem żywotnych interesów wszystkich zainteresowanych stron.
45
Marta
Witkowska
Problemy merytoryczne
debaty nad przyszłością
Unii Europejskiej
W środę 16 listopada 2005 r. w Dzienniku Urzędowym Unii Europejskiej
ogłoszono emisję we Włoszech nowej, okolicznościowej monety, upamiętniającej pierwszą rocznicę podpisania w Rzymie Traktatu ustanawiającego Konstytucję dla Europy, dokumentu, o którym wielu polityków postanowiło zapomnieć zanim zdążył on wejść w życie. Sprawa wywołała pełne kpiny komentarze wśród akredytowanych w Brukseli dziennikarzy, zdziwionych, że Włochy
honorują pogrzebaną już Konstytucję. Tymczasem tydzień później w środę
23 listopada 2005 r. kanclerz Niemiec Angela Merkel oświadczyła w Brukseli,
że Unii Europejskiej nie wolno zaniechać przyjęcia unijnej Konstytucji, odrzuconej w tym roku w referendach przez Holendrów i Francuzów. „Europa potrzebuje tej Konstytucji” powiedziała Angela Merkel na spotkaniu z przewodniczącym Parlamentu Europejskiego Josepem Borrellem.
Te dwa zdarzenia dowodzą jednego, że debata nad przyszłością Unii Europejskiej musi być kolejny raz podjęta od nowa. Punktem wyjścia w dyskusji może być założenie zagwarantowania funkcjonowania skomplikowanego mechanizmu Unii Europejskiej z myślą o tym, że sama idea integracji nigdy nie została podważona, a przez to jest słuszna i sprzyja dalszemu szybszemu rozwojowi
jej państw członkowskich. Należy przy tym mieć na uwadze, że debata jest trudna, a jej wynik może być niejednokrotnie bolesny dla władzy politycznej państw
członkowskich, gdyż specyfika systemu integracji europejskiej w znaczący sposób przekształca politykę UE w sieć regulacji (standardów, wytycznych, zasad,
itp.) łączących rozbieżne systemy prawne, polityczne i gospodarcze państw
członkowskich dla umożliwienia wzajemnej koegzystencji, współpracy, wymiany i oczekiwanego rozwoju. W tym sensie władza polityczna państw członkowskich staje przed wyzwaniem odnalezienia się w systemie zarządzania publicznego, bowiem skutecznym środkiem działania jest zrozumienie dla tego systemu proceduralnego, które warunkuje prowadzenie skutecznej polityki.
46
Problemy merytoryczne debaty nad przyszłością Unii Europejskiej
Przechodząc ponad dyskusją o potrzebie reform UE do meritum modernizacji systemu nie można tracić z pola widzenia istnienia ścisłego związku pomiędzy integracją gospodarczą, która stała u źródeł integracji europejskiej,
a obecną formą integracji politycznej. Konflikt interesów w obydwu płaszczyznach pomiędzy państwami członkowskimi wygenerował przyjęcie najłagodniejszej formy wprowadzenia zmian w Unii. W przygotowanym, lecz odrzuconym przez Francję i Holandię1, dokumencie konstytucyjnym jest wyraźnie
uwypuklony aspekt ideologiczny: rozbudowana preambuła, definiowanie zasad ustrojowych, czy włączenie Karty Praw Podstawowych UE do treści traktatu. Dowodzi to zamiaru budowy systemu aksjologicznie zaangażowanego,
realizującego określony wzorzec kulturowy, oparty na konstrukcji instytucjonalnej. To ma gwarantować a jednocześnie pozwalać na budowę tożsamości
w skali międzynarodowej. Działania te wzbudzają jednakże niepokój w niektórych państwach i otwierają dyskusję ideologiczną, która jak do tej pory nie
przyniosła rozwiązań konstruktywnych. Wniosek wypływający z tego doświadczenia powinien raczej skłaniać decydentów politycznych w państwach członkowskich do przenoszenia ciężaru dyskusji problemowej na dwa pozostałe
aspekty: gospodarczy i instytucjonalny.
Sumując powyższe przemyślenia można stwierdzić, że istnieją co najmniej
trzy możliwe aspekty prognozowania przyszłości Europy. Po pierwsze, jest to
aspekt ideowy dotyczący fundamentalnych wartości. Dylemat ideowy dotyczy
jednakże głównie wyboru między wartościami solidaryzmu społecznego a zapewnieniem dobrobytu społecznościom wytwarzającym instrumenty dobrobytu. Zasada solidaryzmu jest równoznaczna ze zgodą na redystrybucję dochodów na rzecz społeczności z obszarów gospodarczo zaniedbanych i słabiej rozwijających się. W pozostałej części aspektu ideologicznego eliminowanie różnic jako główne założenie integracji możliwe jest jedynie w ujęciu kosmopolitycznym, gdzie tworzenie jedności jest budowane na istniejącej różnorodności.
Ujęcie takie otwiera drogę do dalszego rozszerzania granic integracji o nowe
państwa i kultury. Możliwość przyjmowania nowych członków jest w chwili
obecnej najbardziej wyraźnym i realnym instrumentem polityki zagranicznej
Unii Europejskiej, zaś w aspekcie ideowym – stwarza szansę promowania wartości europejskich, w tym pokoju, demokracji i wolnego rynku.
Drugim aspektem prognozowania perspektywy europejskiej jest płaszczyzna gospodarcza, zwłaszcza ocena czynników sprzyjających osiągnięciu globalnej pozycji konkurencyjnej. Elity przemysłowe odgrywają w tym procesie niejednokrotnie rolę większą niż elity polityczne państw narodowych. Jednakże
ich wpływ na integrację europejską jest bardzo zróżnicowany i nie jest jedno1 Pomijając szczegóły można przyjąć, że debata nad Konstytucją we Francji dotyczyła przede
wszystkim modelu gospodarczego Unii. Istnieją opinie, że Francuzom zależało, by Europa podążała w przyszłość „drogą socjalną”. Z kolei dyskusja holenderska dotyczyła przede wszystkim
sposobu rozwiązywania problemów związanych z napływem imigrantów.
47
Marta Witkowska
48
znaczny. Z istoty rzeczy potentaci gospodarczy, będący silnie powiązani z kapitałem państwowym, lub olbrzymie przedsiębiorstwa państwowe będą wspierać administracje narodowe z uwagi na zgodność interesów i uzależnienia personalne. Przykładem jest francuski Telekom dokonujący przejęć Telekomów
narodowych w innych państwach członkowskich. Europejskie koncerny przemysłu ciężkiego będą natomiast dążyły do dalszej liberalizacji wspólnego rynku i jednocześnie do ochrony protekcyjnej tego rynku przed konkurencją zewnętrzną.
Trzecią płaszczyzną debaty nad przyszłością Europy jest aspekt instytucjonalny. Przez lata rozwoju Wspólnot Europejskich zostało wypracowanych kilka potencjalnych modeli ustrojowych. Konstytucja dla Europy opowiedziała
się za wariantem sui generis ustroju federacyjnego. Dla jego potrzeb niezbędne było instytucjonalne osłabienie państwa narodowego oraz konsekwentne
wzmacnianie administracji unijnej. Krytycy modelu nazwali go federalizmem
technokratycznym. Instrumentami realizacyjnymi tego modelu były kolejno:
wzmacnianie kompetencji Komisji Europejskiej, wspólna infrastruktura gospodarcza, a następnie wspólny rynek i wspólna waluta. Ponadnarodowe instrumenty rynkowe wymuszają prowadzenie skoordynowanych polityk ekonomicznych, a w rezultacie działania polityczne na poziomie ogólnoeuropejskim.
Pierwszym instrumentem nowego typu była unia celna, która powstała w ramach EWG w roku 1968. To czysto gospodarcze przedsięwzięcie pociągnęło
za sobą poważne konsekwencje polityczne. Wspólna granica celna prowadziła
do pobierania wspólnego cła. W konsekwencji pojawiły się pieniądze, które
nie należały do żadnego z integrujących się państw. Pieniądze publiczne o charakterze ponadnarodowym wymagały nadzoru ze strony instytucji ponadnarodowej. Legitymizację narodową miał zapewnić Parlament Europejski i w tym
właśnie mechanizmie można odnaleźć korzenie procesu systematycznego
wzrostu jego znaczenia w systemie instytucjonalnym integracji europejskiej.
Podobny mechanizm towarzyszył powstaniu jednolitej waluty Euro. Kontrola
nad tradycyjnymi narzędziami współczesnego państwa: nad ustalaniem stóp
procentowych, biciem monety, dokonywanie dewaluacji i rewaluacji wartości
waluty, została przejęta przez ponadnarodowe ciało Europejski Bank Centralny. Bank ten jest zarządzany przez prezesów banków centralnych państw uczestniczących w strefie Euro. Z punktu widzenia konsekwencji politycznych integracji ważne jest, że ciało to ustanawia stopy procentowe dla całego obszaru Euro. Wprowadzenie Euro oznacza, że zaczynamy myśleć o skutkach działań gospodarczych dla całości Unii Europejskiej, a nie dla poszczególnych
państw narodowych. Podmiotem politycznym stała się Unia, a nie jej państwa
składowe.
Należy jednakże zauważyć, że koncepcja powołania Ministra Spraw Zagranicznych, czy wybieralnego Prezydenta UE, wzorem rozwiązań ustrojowych ze
szczebla narodowego, otwiera perspektywę awansowania Unii Europejskiej
do grona czynnych aktorów międzynarodowej sceny politycznej w dobie globalizacji. Koncepcja ta to wynik sporu o kształt polityki zagranicznej, którego
dzisiejsze odsłony są prostą kontynuacją debat toczonych wokół Traktatu
z Maastricht, który powołał do życia II filar UE, czyli Wspólną Politykę Zagraniczną i Bezpieczeństwa. Preambuła Traktatu Konstytucyjnego zawiera dyspozycję o konieczności działania Unii Europejskiej na rzecz „pokoju, sprawiedliwości i solidarności na świecie”, a więc uprawomocnia Unię do aktywności
w świecie zewnętrznym. To oznacza odrzucenie izolacjonizmu, który przecież
mógłby być wynikiem poszukiwania najmniejszego wspólnego mianownika,
łączącego państwa członkowskie UE w ich zainteresowaniach polityką zewnętrzną. Wprawdzie zostało przyjęte z ulgą, że Unia nie przejęła zdolności
państw do działania na arenie międzynarodowej, lecz oczywistością jest
stwierdzenie, że pojedynczo państwa europejskie w wielu wypadkach nie są
zdolne do samodzielnego i skutecznego działania.
Pomimo nierozłączności gospodarki i polityki bez wątpienia najistotniejszą
płaszczyzną debaty o perspektywach rozwoju integracji europejskiej jest płaszczyzna gospodarcza w aspekcie priorytetów, jakimi są: liberalizacja unijnych
rynków usług i pracy; uproszczenie legislacji tak, żeby nie krępowała konkurencyjności unijnych przedsiębiorstw na rynku globalnym, a docelowo zapewnienie
Unii kluczowej roli w procesie globalizacji poprzez m.in. budowanie gospodarki opartej na wiedzy, innowacyjności i edukacji. Ten nurt znajduje potwierdzenie w słowach przywódcy obozu przeciwników Konstytucji. „Europa potrzebuje
siły i solidarności, by sprostać wyzwaniom, jakie stawia przed nią m.in. globalizacja” – powiedział prezydent Francji Jacques Chirac tuż przed nieformalnym
szczytem UE w Hampton Court pod Londynem. „Globalizacja oznacza olbrzymie ekonomiczne i socjalne wyzwania, a zadaniem europejskich przywódców
jest przywrócenie Europie tempa rozwoju”. To spóźnione wyznanie potwierdza
pierwotną intencję zjednoczeniową, że integracja ekonomiczna w Europie jest
przejawem zasady pragmatycznego liberalizmu, łączącego chęć otwierania zewnętrznych rynków zbytu z jednoczesną ochroną rynku wewnętrznego.
Nie umniejsza to kwestii oczywistej, że nurt społeczno-ekonomiczny, stanowiący czynnik napędzający integrację gospodarczą, traci powoli swą moc.
Jego wspólne fundamenty zostały już dawno postawione. Teraz pojawiły się
spory o nowe polityczne cele, jakie zintegrowana gospodarka powinna realizować. Wymaga ponownego podkreślenia konstatacja, że w Unii Europejskiej
nie jest już możliwe dokonywanie rozdziału gospodarki od polityki.
Można zadać sobie pytanie: co dalej Europo wobec francuskiego
i holenderskiego NIE w referendum na temat przyjęcia Traktatu Konstytucyjnego? Szefowie rządów państw członkowskich wezwali do „okresu refleksji”, który umożliwi przeprowadzenie szerokiej debaty na temat przyszłości
Unii. Tak powstała koncepcja „planu D” (Demokracja, Dialog i Debata).
Celem tej debaty jest doprowadzenie do nowego politycznego konsensusu
49
Marta Witkowska
50
w sprawie właściwych polityk umożliwiających Unii Europejskiej sprostanie
wyzwaniom XXI wieku.
„Plan D” stanowi mechanizm dialogu i słuchania opinii innych. Jest to wykorzystanie idei politycznych dla wprowadzenia zmian. W obliczu wyzwań
związanych z globalizacją. Europa musi się odrodzić, więc „plan D” jest częściowo odpowiedzią na te wyzwania. W jego ramach ma być zrealizowany program podnoszenia poziomu demokracji w Europie oraz osiągania porozumienia w sprawie przyszłego kierunku rozwoju Unii Europejskiej. Teraz do
państw członkowskich należy realizacja tego procesu.
„Plan D” zawiera trzy główne kierunki działań. Po pierwsze państwa członkowskie zobowiązały się do zorganizowania debat krajowych z szerokim
udziałem przedstawicieli wszystkich grup społecznych. Na kolejnym etapie debaty wnioski i sugestie płynące z debat narodowych kierowane będą do Komisji Europejskiej. Pierwsze opinie na temat przeprowadzonych debat krajowych powinny zostać dostarczone w kwietniu 2006 r. Ukoronowaniem tej fazy
będzie planowana na dzień 9 maja 2006 r. Europejska Konferencja o przyszłości Unii Europejskiej. Trzeci kierunek działań ma charakter wspomagający
i wzmacniający dialog. W tej fazie Komisja Europejska proponuje m.in.: wizyty komisarzy w państwach członkowskich, częstszą ich obecność w parlamentach krajowych, stworzenie obywatelskiej platformy dyskusji pozwalającej na
włączenie obywatelskich sugestii do procesu tworzenia polityk unijnych, zorganizowanie sieci „Europejskich Ambasadorów Dobrej Woli”, inicjatyw które
podniosą rangę dyskusji.
Przykładanie zbyt dużej wagi do spodziewanych efektów debat narodowych
może przynieść rozczarowanie. Już w toku prac nad Traktatem Konstytucyjnym Unii Europejskiej państwa członkowskie wysuwały propozycje zgodne
z doświadczeniami własnego porządku konstytucyjnego. Wychodziły one naprzeciw narodowym oczekiwaniom społecznym lub chroniły krajowe interesy
polityczne i gospodarcze. Powszechną zgodę uzyskała koncepcja konstytucyjnej majoryzacji systemu wartości przyświecającego Unii Europejskiej, podkreślającego chlubną przeszłość kontynentu oraz dorobek minionych epok, wyrażającego się w europejskim światopoglądzie i modelu socjalnym. Niekontrowersyjna była również propozycja konstytucyjnej inkorporacji Karty Podstawowych Praw Unii Europejskiej wraz z jej preambułą, uznawanej za element
europejskiej tożsamości.
Niekwestionowanymi liderami reformy instytucjonalno-prawnej Unii Europejskiej były Francja i Niemcy. Widząc potrzebę reformy instytucji unijnych
kraje te oczekiwały likwidacji decyzyjnej nadreprezentacji mniejszych państw.
W zamian przychylnie odnosiły się do większości propozycji zgłaszanych przez
te państwa. Francja, Niemcy, Wielka Brytania i Hiszpania sprzeciwiały się
wprowadzeniu wspólnotowej metody integracji, co oznaczałoby przekazanie
zagadnień wchodzących w skład obecnych trzech filarów, z wyjątkiem współSpołeczeństwo i Polityka Nr 2 (7)/2006
pracy wojskowej, w zakres kompetencji instytucji Unii Europejskiej. W styczniu 2003 roku Francja i Niemcy złożyły wspólną deklarację działań zmierzających do umocnienia współpracy międzyrządowej, głównie poprzez zwiększenie roli organów międzyrządowych2: Rady Europejskiej i Rady Unii Europejskiej.
W debacie nad usprawnieniem działań zewnętrznych Unii Europejskiej
Francja zaproponowała wprowadzenie w miejsce nieskutecznej, półrocznej,
rotacyjnej prezydencji, wybieralnego na dłuższy czas przewodniczącego Rady
Europejskiej. Opozycyjne stanowisko zajęły państwa mniejsze, argumentując
je dużym prawdopodobieństwem obejmowania tego stanowiska przez przedstawiciela państw o znaczącym potencjale demograficznym i gospodarczym.
W tej grupie reform instytucjonalnych padały także propozycje połączenia stanowiska Komisarza ds. polityki zagranicznej z funkcją Wysokiego Przedstawiciela ds. Wspólnej Polityki Zagranicznej i Bezpieczeństwa. Zaproponowanym
rozwiązaniem było ustanowienie europejskiego Ministra Spraw Zagranicznych, osadzonego w kolegium Komisji Europejskiej. Gwarantowało to
uwspólnotowienie współpracy w zakresie polityki zagranicznej. Takie rozwiązanie satysfakcjonowało również mniejsze państwa, które współpracę międzyrządową oceniały jako nieskuteczną i nie spełniającą ich oczekiwań.
W tym stanie rzeczy nieznaczne umniejszenie rangi obecnie zapoczątkowanej debaty publicznej może nie wnieść żadnych nowych elementów w zakresie
kierunków reformy Unii Europejskiej. Polityczna ingerencja w treść debaty
społecznej może kolejny raz poprowadzić przyszłość Europy w ślepą uliczkę.
Wskazuje na to również fakt, że w debacie poprzedzającej przygotowanie tekstu Konstytucji dla Europy politycy niezbyt wiernie przenieśli nastroje społeczne na treść norm konstytucyjnych.
2 Są to organy, w skład których wchodzą przedstawiciele państw członkowskich upoważnieni
do zaciągania zobowiązań w imieniu rządów. Podstawą klasyfikacji na organy międzyrządowe
i ponadnarodowe jest charakter wpływu na podejmowane decyzje. Organy ponadnarodowe składają się z funkcjonariuszy międzynarodowych, którzy w wypełnianiu nałożonych obowiązków nie
są związani instrukcjami swoich rządów. Działają jedynie w interesie Wspólnot Europejskich.
51
Piotr Solarz
Rozwój integracji
europejskiej a przyszłość
regionów w Unii Europejskiej
1. Integracja europejska a globalizacja
Temat dziś podjęty należy uznać za jeden z kluczowych dla rozważań nad
miejscem Polski w Europie i we współczesnym świecie.
W kontekście rozważań nad rozwojem integracji europejskiej a przyszłością regionów w Unii Europejskiej pojawiają się pojęcia i słowa, na które przychodzi nie tylko czas, ale i moda, a to co obecnie dominuje w dyskusji to integracja europejska i globalizacja. Przedstawienie terminów „globalizacja” i „integracja europejska” powinno nieco rozwikłać trudności semantyczne i oprzeć
te rozważania na solidniejszym gruncie.
Po pierwsze, zacznijmy wzorem Fukuyamy od globalizacji. Nie od integracji europejskiej, która w potocznym użyciu stała się określeniem eufemicznym. Trudności związane z dokładnym zdefiniowaniem tego terminu wynikają z faktu, że obecnie globalizację często mylimy z amerykanizacją. Z tej perspektywy istnieją w Unii Europejskiej kraje, w których McDonalds jest symbolem integrującej się Europy. Tymczasem w Unii Europejskiej są społeczeństwa, które amerykanizują się słabiej niż integrują. Na przykład wystarczy
wspomnieć Francję, czy Włochy, gdzie symboliczny McDonalds „nie chwyta”1. Włosi, którzy nawet biedni jadali lepiej niż Amerykanie, mniej się dają
nabrać na McDonalds i oddali Amerykanom pizzę, Francuzi zaś pogardzają
tym jedzeniem, bo nawet prosty Francuz ma więcej smaku, niż można go znaleźć w chemicznie przyprawianym mięsie hamburgera2, natomiast ludzie
w Polsce, którzy nie mieli nigdy czystego kotleta w gospodzie ludowej, przychodzą do McDonaldsa jak do pałacu, bo jest tam czysto, schludnie, a na do1
2
52
K. Zanussi, Bigos nie zginie w rodzinnej Europie, Warszawa 2003, s. 22.
Tamże, s 24.
Rozwój integracji europejskiej a przyszłość regionów w Unii Europejskiej
datek jeszcze ktoś się uśmiecha. Par excellence tam gdzie jest tradycja, McDonalds nie musi jej zastępować. Amerykanizacja jest więc pochodną umasowienia społeczeństwa.
Dla tak rozumianego terminu „amerykanizacji”, pojęcie „globalizacja”
przedstawia się jako ogólnoświatowa tendencja zmierzająca do ujednolicenia
kapitału, kultury, informacji i innych dziedzin życia3. Termin został spopularyzowany przez Marshalla McLuhana (1911–1980), który – doceniając zmiany
cywilizacyjne – nazwał świat globalną wioską (global village).
Po drugie, pojęcie „integracji europejskiej” stało się modne. Modna stała
się też dyskusja nad tym pojęciem. Wielu przedstawicieli różnych dyscyplin naukowych z zapałem dyskutuje o niej. Integracja europejska występuje obecnie
w terminologii oficjalnej, politycznej, dyplomatycznej, w języku układów i komunikatów, gazet i telewizji, opracowań naukowych, w encyklopediach. Problematyka posiada bogatą literaturę, a ilość proponowanych definicji koncentruje się wokół trzech koncepcji metodologicznych, to jest: federacji, konfederacji i funkcjonalizmu.
W tej kwestii wnioski sprowadzają się w sumie do dość oczywistych postulatów. Otóż w obliczu tak różnorodnych orientacji metodologicznych, w kontekście ustalenia zakresu pojęcia „integracja europejska”, należałoby – zgodnie z prezentowaną koncepcją – zdefiniować je, co nie jest sprawą prostą bowiem trudno odpowiedzieć na pytanie, która z powyższych koncepcji jest dla
Europy najlepsza?
W podsumowaniu dotychczasowych wywodów nie należy wyciągnąć zbyt daleko idących wniosków, jednak analizując integrację europejską z perspektywy
globalizacji, chodź integracja rozpoczęła się w Europie w latach pięćdziesiątych
XX wieku, kiedy globalizacja nie była jeszcze nazwana, to obecnie globalizacja
rozwija się znacznie dynamiczniej aniżeli proces integracji europejskiej.
2. Regionalizm i region a przyszłość Unii Europejskiej
Termin „regionalizm” kojarzy się zawsze z określonym terytorium rozumianym jako część obszaru narodowego lub państwowego, wyróżniającym się
własną odrębnością lub przynajmniej posiadającym w niektórych dziedzinach
własne cechy, nazywanym po prostu „regionem”4.
Dzisiejsze określenie regionu zawiera różnorodną treść. Świadczą o tym
między innymi encyklopedyczne i słownikowe definicje hasła „region”.
I tak określa się go jako obszar i terytorium wyróżniające się położeniem
geograficznym i dające się wyodrębnić jako pewna całość pod względem typu
roślinności, fauny, itp. lub jako wyodrębniony stosunkowo jednorodny obszar
odróżniający się od terenów przyległych określonymi cechami naturalnymi lub
3
4
F. Bealey, The Blackwell Dictionary of Political Science, Oxford 2000, s. 146.
H. Skorowski, Europa regionu, Warszawa 1999, s. 19.
53
Piotr Solarz
nabytymi5. Niekiedy określa się „region” jako obszar kraju wyróżniający się
charakterystycznymi cechami geograficznymi, fizycznymi i kulturowymi.
Przytoczone w formie przykładów definicje wskazują, że pojęcie to nie jest
jednoznaczne. Podkreśla się w nich fakt różnorodności, odrębności i własnych
specyficznych cech w odniesieniu do określonego obszaru.
Tak więc rozpatrując regionalizm w demokracjach należy wziąć pod uwagę
fakt, że bywa on pojmowany rozmaicie, ponieważ opiera się na naturalnych
odmiennościach kulturowych i cywilizacyjnych konkretnego miejsca. Każda
wieś, gmina czy miasto ma swój niepowtarzalny potencjał twórczy. W tej przestrzeni powinni objawić się ludzie, którzy poprzez samorządy i stowarzyszenia
są zdolni określać własne wartości kulturowe.
Europejska regionalność ma opierać się na umiejętności korzystania z funduszy pomocowych Unii, to jest: strukturalnych i spójności. Słowem fundusze
pomocowe miałby stać się tkanką łączną położenia geograficznego regionów
i niwelować poczucie niedowartościowania.
Regiony nie są przedsiębiorstwem, owszem pieniądze są bardzo ważne, ale
nie mogą być celem samym w sobie. Są środkiem do osiągnięcia pomysłów
i celów społecznych, opartych na potrzebach kulturowych i cywilizacyjnych
konkretnego regionu, jak na przykład Puszczy Białej. Przecież nie tylko nie
wymagają nakładów finansowych – chodzi o lepszą egzystencję fauny i flory.
W eurounijnej polityce wspierania regionów chodzi o stwarzanie realnych
okoliczności dla pomnażania wszelkiego rodzaju elit twórczych. To może być
człowiek, który stworzy 100 nowych miejsc pracy i chłopiec który gra na
skrzypcach. Tu idzie o twórcze myślenie. Tu idzie o wspieranie finansowe myślenia prospołecznego, aby wszystko co oryginalne mogło zaistnieć w nowym
budżecie Unii Europejskiej (na lata 2007–2013 na fundusze strukturalne planuje się przeznaczyć 336 mld euro, z czego aż 78 % trafi do najbiedniejszych
członków Wspólnoty, w tym Polski).
Marszałkowie nie najlepiej ocenili dotychczasowy system rozdziału środków. Stąd pomysł likwidacji Zintegrowanego Programu Operacyjnego Rozwoju Regionalnego, który decyduje o rozdziale pieniędzy, a zastąpi go 16 programów regionalnych, co na poziomie lokalnym byłoby sprawiedliwe.
Literatura:
1. Bealey Frank, The Blackwell Dictionary of Political Science. Blackwell Publishers, Oxford 2000.
2. Fukuyama Francis, Budowanie państwa. Władza i ład międzynarodowy w XXI
wieku, Poznań 2005.
3. Rodrik Dani, Has Globalization Gone Too Far?, Washington DC 1997.
4. Skorowski Henryk, Europa regionu, Warszaw 1999.
5. Zanussi Krzysztof, Bigos nie zginie w rodzinnej Europie, Warszaw 2003.
5
54
Tamże, s. 21.
Małgorzata
Rosłońska
Zbigniew
Rutkowski
Wykorzystywanie
instrumentów pomocy
regionalnej Unii Europejskiej
Jeśli nie znajdziemy właściwych rozwiązań, to do elity dwudziestu procent
każdego społeczeństwa będzie trafiało sześćdziesiąt procent jego dochodu,
podczas gdy najuboższe dwadzieścia procent będzie musiało zadowolić się zaledwie dwoma procentami. Czyż nie jest to zatem niezawodna recepta na nędzę, brak wykształcenia, narastanie przestępstw, narkomanii, rozpaczy, przemocy i rozpadu więzi społecznych?
Mieszkamy i pracujemy we wspólnocie wspólnot, wchodzącej w skład wielkiej Rodziny Europejskiej. Już w Traktacie Rzymskim określono główny cel
Unii Europejskiej. Jednolity Akt Europejski stanowi, iż „w celu wspierania
swojego wszechstronnego rozwoju Wspólnota rozwija i kontynuuje działania
prowadzące do wzmocnienia spójności ekonomicznej i społecznej”. Jesteśmy
ciągle, niestety jeszcze, w fazie budowy zdolności absorpcyjnej w zakresie funduszy europejskich. Uczymy się planowania strategicznego, reklamy, marketingu, umiejętności oceny projektów, zarządzania, monitorowania projektu
i sporządzania raportów. Mamy świadomość, brak wiedzy w jakimkolwiek
z tych obszarów stanowi przyczynę ograniczenia możliwości efektywnego wykorzystania środków europejskich. Pewnym problemem niewątpliwie mogą
stać się dążenia elit politycznych do kontrolowania i penetrowania struktur
państwa – rozbudowa sfer wpływów prowadząca nieuchronnie do decyzji pozbawionych często klarownych wizji. Wydaje się, iż nie do końca też jasna jest
odpowiedź na pytanie o politykę państwa w aspekcie regionalnym – czy chodzi o wyrównywanie poziomu rozwoju gospodarczego na obszarze Polski, czy
o uznanie pobudzania zdolności konkurencyjnej regionów za naczelny cel polityki regionalnej? Należałoby zadać również pytanie o jakość stanowionego
prawa, w tym w szczególności o nadmiernie skomplikowane i zawiłe prawo gospodarcze, o efektywność organów powołanych do jego egzekwowania, chociażby w kontekście ostatnich lat. Czy możemy stwierdzić, dysponujemy już
55
56
sprawną i profesjonalną administracją publiczną, gdy poziom wynagrodzenia
jej pracowników jest tak niski, że coraz częstszym staje się zjawisko odchodzenia z niej osób szczególnie zdolnych, a nieprzejrzyste mechanizmy awansu
i promocji zawodowej, a w szczególności upolitycznianie stanowisk, są czynnikami, które często zamykają drogę młodym, świetnie wykształconym kadrom
(bezrobocie wśród młodzieży sięga 40%).
Funkcjonowanie w Unii Europejskiej oznacza, że gospodarki państw członkowskich stają się regionalnymi układami gospodarki europejskiej, zarazem
regiony państw członkowskich wkraczają w wymiar konkurencji i współpracy
na obszarze całej Europy.
Ogromnie ważnym jest zatem wymiar administracyjny i strukturalny zdolności absorpcyjnej środków funduszy strukturalnych, na który składają się:
wiedza i umiejętności kadr administracyjnych, sprawność agencji zarządzających i płatniczych, przejrzystość i przestrzeganie procedur, dostępność krajowych środków finansowych, skuteczność kontroli i monitoringu, klarowność
celów polityki regionalnej, jakość układu instytucjonalnego prowadzenia polityki regionalnej, skuteczność instrumentów polityki strukturalnej, efektywności przedsięwzięć publicznych oraz poziom przedsiębiorczości.
Podstawowymi czynnikami wpływającymi na konkurencyjność regionów są:
poziom wyposażenia ich w infrastrukturę, kapitał ludzki, badania naukowe,
postęp technologiczny, a także zainteresowanie nimi kapitału zagranicznego,
wyrażające się bezpośrednimi inwestycjami. Dobrze rozwinięta infrastruktura
uznawana jest za jeden z najważniejszych czynników lokalizacji kapitału zagranicznego, jako element składający się (obok dużego chłonnego rynku zbytu i dobrze rozwiniętego oraz sprawnie działającego otoczenia biznesu) na
atrakcyjność regionu. Dzisiejsza przestrzeń gospodarcza zarówno w skali makro jak i mikro podporządkowana jest trzem równocześnie zachodzącym, warunkującym się wzajemnie i wspomagającym się procesom poszerzającej się
geograficznie i funkcjonalnie globalizacji, zaostrzającej się konkurencji i rosnącej roli innowacji. Jakie znaczenie ma zatem w świecie wspólnota samorządowa w skali mikro?
Gmina Nasielsk zlokalizowana jest w odległości ok. 50 km od Warszawy,
przynależy do województwa mazowieckiego, powiat Nowy Dwór Mazowiecki.
W jej skład wchodzi miasto i 65 wsi o liczbie mieszkańców blisko 20 tysięcy.
Jej rozwój w chwili obecnej determinuje Plan Rozwoju Lokalnego oraz
Strategia Rozwoju Województwa Mazowieckiego. Cele wytyczone w tych
programach można osiągnąć przy pomocy różnych instrumentów polityki
gospodarczej. Konieczny jest zatem odpowiedni ich dobór zgodnie z przyjętą i stosowną metodą zarządzania na danym poziomie. Kierunki rozwoju
wspólnoty oraz znajdujących się tam podmiotów gospodarczych, zależy zatem w sposób pośredni lub bezpośredni, zarówno od władz lokalnych jak
i regionalnych.
Wykorzystywanie instrumentów pomocy regionalnej Unii Europejskiej
W latach 2003–2004 instrumentem pomocy finansowej wspierającym rozwój gminy Nasielsk był jeden z funduszy przedakcesyjnych – Program Pomocowy SAPARD. To specjalny program rozwoju rolnictwa i obszarów wiejskich.
Jako instrument pomocy finansowej, został zaproponowany on przez Komisję
Europejską dla wszystkich dziesięciu krajów kandydujących do członkostwa
w Unii Europejskiej. Komisja, proponując stworzenie tego instrumentu pomocy finansowej, określiła jasno swoje priorytety, między innymi przygotowanie do członkostwa ze szczególnym uwzględnieniem działań służących poprawie efektywności rynku, standardów jakościowych i higienicznych, oraz utrzymywaniu i tworzeniu nowych miejsc pracy na terenach wiejskich. Beneficjentom, przy spełnieniu wszystkich określonych kryteriów, została stworzona
szansa na skorzystanie z pomocy w formie dotacji w wysokości 50% wartości
zadania. Niestety były ograniczenia nie tylko co do wysokości dofinansowania,
ale również ilości wniosków aplikacyjnych. Czy oznacza to nieskoordynowanie
różnych działań i decyzji? Czy powodowało to okresowe nadmiary i braki
środków w dziedzinach, które wymagają długofalowego działania i projektowania (infrastruktura) i tych, które wymagają natychmiastowego wsparcia
(małe inwestycje).
Wykorzystanie przez gminę Nasielsk tego instrumentu pomocy finansowej
przyniosło efekt znaczący. Kierunkiem wiodącym w realizacji infrastruktury
była kwestia wodociągowania. W pierwszym, z wymienionych lat wskaźnik
wzrostu stopnia wodociągowania podniósł się nieznacznie. Rok 2004 to bardzo wyjątkowy czas dla Nasielska w sferze wzrostu infrastruktury wodociągowej. Zrealizowano około 60 km sieci wodociągowej z przyłączami, a dofinansowanie z programu SAPARD w formie bezzwrotnej pomocy wyniosło
890 tys. złotych. Kwota ta stanowi ok. 10% wszystkich środków przeznaczonych na inwestycje przez gminę Nasielsk.
Bardzo obiecująca stała się możliwość skorzystania ze środków pomocowych Unii Europejskiej w ramach Programu Phare. Progi finansowe, którym
należało sprostać już na samym początku wyeliminowały zadania o zbyt małej
wartości. Przedsięwzięcia poniżej 2,5 mln. złotych oraz te, którym nie zapewniono pełnej konstrukcji finansowej, przede wszystkim nie gwarantującej
wkładu własnego jednostki samorządowej nie miały szans realizacji.
Aplikowanie o środki w ramach Phare było procesem złożonym i długotrwałym. Projekt złożony przez gminę Nasielsk o dofinansowanie w ramach
Programu Phare 2003 Spójność Społeczna i Gospodarcza nosi nazwę Poprawa
warunków rozwoju małych i średnich przedsiębiorstw w Nasielsku. W ramach
wyżej wymienionego projektu realizowana jest przede wszystkim budowa
oczyszczalni ścieków i kanalizacji sanitarnej, jako podstawowych elementów
mogących rozbudzić rozwój społeczno-gospodarczy terenu. Inwestycja jest
wykonywana od czerwca tego roku i zostanie ukończona do 30 listopada 2006
roku. W wyniku składanych wniosków o płatność wg zatwierdzonego harmo-
57
58
nogramu prac, trwa już proces przekazywania środków z Unii Europejskiej.
Realizacja zadania była poprzedzona dużym wysiłkiem pracy, oczekiwania
i niepewności. Prace nad projektem rozpoczęły się decyzją burmistrza Nasielska Bernarda D. Mucha w kwietniu 2002 roku. Fiszka projektowa na wyżej
wymienione zadanie została złożona do Brukseli – siedziby Komisji Europejskiej. KE dokonała wizytacji terenu. Decyzja zapadła w dniu 8 marca 2003 roku. Gmina Nasielsk jako jedyna gmina z województwa mazowieckiego uzyskała dofinansowanie z Programu Phare 2003 SSiG. Potwierdzeniem oficjalnym
było podpisane Memorandum Finansowe w lipcu 2003 roku. Gmina Nasielsk
uzyskała „zielone światło” na podjęcie działań i wyłonienie Inżyniera Projektu, opracowanie dokumentacji przetargowej i uzyskanie zgody Władzy Wdrażającej i Komisji Europejskiej. Wyznaczono termin przetargu, który miał być
przeprowadzony według międzynarodowych procedur. Spełniono wszystkie
warunki, łącznie z powołaniem składu Komisji Przetargowej adekwatnym do
specyfiki zadania. Z uwagi na wady formalne dokumentacji przetargowej powstałe poza Urzędem Miejskim w Nasielsku, Komisja Europejska nie zatwierdziła protokołu Komisji Przetargowej. Przetarg przeprowadzony w dniu 22
czerwca 2004 roku został unieważniony, a gmina Nasielsk ponownie przystąpiła do opracowania, przygotowania i przeprowadzenia kolejnej procedury
przetargowej. Upływał cenny czas, który mógł być wykorzystany na realizację
zadania. Dokumentacja została zatwierdzona. W dniu 15 lutego Komisja
Przetargowa w nowym składzie, tym razem już z udziałem pracowników Urzędu Miejskiego w Nasielsku, autorów projektu, podjęła pracę wyboru najkorzystniejszej oferty. Protokół z czynności został przedłożony KE w dniu 18 lutego 2005r. W kwietniu gmina Nasielsk uzyskała informację o zatwierdzeniu
procedury przetargowej oraz jednocześnie niestety o wprowadzeniu przez KE
mechanizmu blokującego podpisywanie wszystkich umów w ramach Programu Phare. W końcu kwietnia blokadę zniesiono i tym samym, Zamawiającemu otwarto drogę do rozstrzygnięcia procedury przetargowej i podpisania
umowy na realizację zadania objętego projektem Poprawa warunków rozwoju
sektora małych i średnich przedsiębiorstw w Nasielsku.
Od wiosny 2002 r. do maja 2005 r. prowadziliśmy starania o pozyskanie dofinansowania zewnętrznego. Trzy lata – czy to dużo, czy mało?
Dotacja w wysokości 2 042 404,00 euro to bardzo istotny wkład finansowy.
Czy jednak sposób weryfikacji, nadzoru i kontroli procesu pozyskania środków musi trwać tak długo?
W omawianym przypadku uzyskanego dofinansowania na projekt Poprawa
warunków rozwoju dla sektora małych i średnich przedsiębiorstw w Nasielsku
jest jeszcze jeden aspekt związany z tym zadaniem. Planowana w wersji aplikacyjnej fiszki projektowej wartość projektu wyniosła 3 047 000,00 euro. Zagwarantowane dofinansowanie według Memorandum Finansowego to
2 285 000,00 euro. Po przetargu kwoty te uległy zmianie i tak: wartość zadania
Wykorzystywanie instrumentów pomocy regionalnej Unii Europejskiej
wyniosła 2 693 568,48 euro, tym samym kwota dotacji zmniejszyła się do
2 042 404,00 euro. Pozostałe środki do wykorzystania to 242 596,00 euro. Gmina Nasielsk była przygotowana do realokacji środków niewykorzystanych.
Wnioskowała o wyrażenie zgody na przeznaczenie ich na kontynuację projektu podstawowego. Liczne warunki postawione przez Władzę Wdrażającą zostały spełnione, a mianowicie: opracowano dokumentację przetargową,
przedłożono fiszkę projektową na zakres dodatkowy i zapewniono możliwość
przeprowadzenia procedury przetargowej w trybie negocjacji bez ogłoszenia
(czyli procedury zapewniającej konkurencję). Jednostki weryfikujące dokumenty Władza Wdrażająca, Prezes UZP, Ministerstwo Gospodarki i Pracy,
Ministerstwo Finansów i UKIE wypowiedziały się pozytywnie na temat
przedłożonych dokumentów. Okazało się jednak, że KE podejmując decyzję
ostateczną nie wyraziła zgody na realokację środków pozostałych po pierwszym przetargu, uzasadniając swoją decyzję tym, że cele założone w pierwotnym projekcie zostaną uzyskane poprzez realizację zakresu podstawowego
i nie zachodzi potrzeba rozszerzenia zadania o budowę nowej kanalizacji sanitarnej. Zakres nie może być zatem rozszerzony mimo, iż jest ściśle kompatybilny zarówno z celem podstawowym, jak i Planem Rozwoju Lokalnego.
Szanse gminy Nasielsk na zwiększenie dotacji w ramach tego Programu zostały wyczerpane wraz z decyzją Komisji Europejskiej. Nie zawinił tutaj urzędnik, lecz czynnik zewnętrzny. Dlaczego? Dzisiaj jeszcze nie znajdziemy odpowiedzi. Być może kolejne lata członkostwa w Unii Europejskiej pozwolą na
wyjaśnienie przyczyn takiej właśnie decyzji.
W tym miejscu należy podkreślić, że środki pomocowe z Unii Europejskiej
to nie tylko Phare. Gmina Nasielsk pozyskała fundusze ze środków strukturalnych w ramach Zintegrowanego Programu Operacyjnego Rozwoju Regionalnego na trzy zadania inwestycyjne. Aktualnie trwa nabór wniosków do Systemu Norweskiego, gdzie gmina Nasielsk stara się skutecznie aplikować o środki na dwie kolejne inwestycje.
Wejście Polski do Unii Europejskiej, a także do Europejskiego Obszaru Gospodarczego dało naszym wspólnotom samorządowym możliwości wsparcia realizacji swoich planów w postaci zewnętrznych źródeł finansowania – różnego
rodzaju funduszy unijnych i wspólnotowych. Realizacja projektów polegających między innymi na budowie, przebudowie i modernizacji sieci komunikacyjnej, wdrażania systemów zintegrowanego zarządzania odpadami komunalnymi, budowie oczyszczalni ścieków, kanalizacji i sieci wodociągowej, rozwoju
turystyki i kultury, ochronie kulturowego dziedzictwa europejskiego, w tym
transportu publicznego i odnowie miast, rozwoju zasobów ludzkich, to tylko
część możliwości w ramach ZPORR (www.zporr.gov.pl, www.interreg.gov.pl).
Od nas samych zależy zatem, czy mając odpowiednią wizję rozwoju małych
Ojczyzn, przekujemy ją w efektywne działanie poparte pasją polegającą na
wierze, iż odniesiemy sukces.
59
Polityka edukacyjna
Unii Europejskiej
Dimtcho
Tourdanov
Wspólna polityka
edukacyjna, czy współpraca
w polityce edukacyjnej?
1. Zarys powstania
W Traktatach założycielskich Wspólnot Europejskich brak było zapisów
dotyczących polityki edukacyjnej. Traktat ustanawiający Europejską Wspólnotę Węgla i Stali z roku 1951 przewidywał jedynie w art. 56 kompetencje Wspólnoty quasi kompetencje w dziedzinie edukacji, jednak ograniczone do sfinansowania przekwalifikowania robotników.
Traktat ustanawiający Europejską Wspólnotę Gospodarczą oraz Traktat
ustanawiający Europejską Wspólnotę Energii Atomowej (Traktaty Rzymskie
z 1957 r.) nie zmieniły zasadniczo sytuacji, ponieważ zawierały przede wszystkim regulacje dotyczące zagadnień gospodarczych. Polityki edukacyjnej nie
wymieniono ani w preambule, ani w celach Wspólnot Europejskich. Brak zainteresowania polityką edukacyjną był uzasadniony zarówno ze strony państw
członkowskich, jak również ze strony Wspólnot. Kraje członkowskie jeszcze
bardziej niż dzisiaj uważały, iż edukacja należy do wyłącznych kompetencji poszczególnych krajów członkowskich, ponieważ edukacja jest ściśle związana
z tożsamością kulturową każdego kraju. Poza tym edukacji nie nadawano strategicznego znaczenia, sfery bezpośrednio związanej z gospodarką i jej konkurencyjnością.
Ze swojej strony Wspólnoty na początku integracji europejskiej w latach
60. i 70. dużo większe znaczenie przywiązywały do problemów gospodarczych,
integracji gospodarczej oraz rozwoju Wspólnego Rynku. Uwspólnotowieniu
podlegały przede wszystkim dziedziny bezpośrednio związane z rynkiem i jego integracją.
Mimo takiego niekorzystnego nastawienia do polityki edukacyjnej w Europie początek rozwoju polityki edukacyjnej ku samodzielności można odnieść
do początku lat 60.
60
Polityka edukacyjna Unii Europejskiej
Przełomowym momentem stał się pomysł, sformułowany podczas szczytu
w Hadze 1969 roku przez szefów rządów państw członkowskich, przekształcenia Europy w „źródło rozwoju i kultury”. Podczas spotkania na szczycie w roku 1971 w Brukseli zapadła decyzja o rozpoczęciu współpracy w dziedzinie
edukacji. Na poziomie Wspólnot Europejskich w 1973 roku stworzono w Dyrekcji Generalnej XII odrębny resort „Edukacja”.
W latach 70. w Radzie Ministrów przeważał już pogląd, że edukacja nie jest
tylko częścią życia gospodarczego i dlatego Wspólnoty muszą skoncentrować
się w większym stopniu na współpracy między systemami edukacyjnymi
państw członkowskich i wzmocnić współpracę między szkołami wyższymi.
Stwierdzono również konieczność polepszenia możliwości uznania dyplomów
akademickich i studiów wyższych oraz zapewniono wolność przemieszczania
się nauczycieli w Europie.
Ministrowie edukacji państw członkowskich podczas spotkania w 1976 roku przyjęli Program działania w dziedzinie Edukacji. Program ten do czasu
wejścia w życie Traktatu z Maastricht stanowił pierwszą wiążącą podstawą dla
Wspólnotowych ministrów edukacji. Powołano również stały Komitet ds. Edukacji, który stał się partnerem negocjacyjnym dla Komisji Europejskiej.
Program działania w dziedzinie edukacji był dosyć ambitny i składał się z 6
punktów, które stały się w następnych latach drogowskazem dla przyszłej polityki edukacyjnej Wspólnot.
Wśród celów priorytetowych omawianego programu należy wymienić przede
wszystkim zadeklarowaną chęć krajowych ministrów edukacji polepszenia możliwości kształcenia dla obywateli innych państw członkowskich i ich dzieci oraz
dla obywateli państw trzecich, jak również wzmocnienie współpracy między krajowymi systemami edukacyjnymi. Wśród najważniejszych celów programu znalazły się również: gromadzenie materiałów oraz statystyki z dziedziny edukacji,
współpracy między szkołami wyższymi w Europie oraz zapewnienie równości
szans w nieograniczonym dostępie do wszystkich form edukacyjnych.
Skutkiem wdrożenia tego programu jest powstanie sieci transnarodowych
i nowych programów w krajowych systemach edukacyjnych.
Jednolity Akt Europejski jest dokumentem prawa wspólnotowego o kluczowym znaczeniu nie tylko dla rynku wewnętrznego i przyszłej Unii Europejskiej, lecz również dla uzupełnienia katalogu kompetencyjnego Wspólnot Europejskich o dodatkowe polityki oraz uprawnienia Wspólnot. Stworzył on początek aktywnej polityki kształcenia ogólnego i zawodowego, po jego wejściu
w życie w roku 1987 Wspólnoty Europejskie rozpoczęły działania w tym zakresie. Postanowieniami Jednolitego Aktu Europejskiego do Traktatu dołączono
politykę społeczną i politykę badań, jednak w Traktacie nie zostały stworzone
podstawy prawne dla polityki edukacyjnej.
W latach 80. niewiele osiągnięto w polityce edukacyjnej, prowadzono ją
niesystematycznie i bez konkretnego celu.
61
Dimtcho Tourdanov
62
Rola Traktatu z Maastricht polegała przede wszystkim na tym, że sprecyzował on politykę edukacyjną. Po jego wejściu w życie, edukację i kulturę wyodrębniono jako dziedzinę polityki europejskiej. Artykuł 126 oraz 127 Traktatu z Maastricht określa odrębną podstawę prawną dla tych polityk. Jednak
traktat ten również nie przyczynił się do radykalnych zmian w polityce edukacyjnej Wspólnot Europejskich ku jej uwspólnotowieniu. Nadal politykę edukacyjną traktowano jako podporządkowaną w programach związanych z rynkiem pracy, wsparciem gospodarki oraz rozwojem regionalnym.
Traktat Amsterdamski zmienił sytuację, określając w preambule cel permanentnego kształcenia ustawicznego.
Lata 90. zaowocowały dodatkowymi inicjatywami Komisji Europejskiej
w dziedzinie edukacji, wśród których należy wymienić Białą Księgę Komisji
z 1993 roku, w której politykę edukacyjną rozpatrywano w kontekście wzrostu
konkurencji i zatrudnienia. Edukacja miała przyczynić się do rozwiązania problemu bezrobocia.
Kolejny dokument wspólnotowy z roku 1995 mówi o rozwoju edukacji
w sposób sprzyjający rozwojowi społeczeństwa kognitywnego, społeczeństwa
opartego na wiedzy. Cel ten ma zostać osiągnięty za pomocą rozpowszechnienia multimedialnych form edukacji, a społeczeństwo informacyjne ma przyczynić się do wzmocnienia europejskiego wymiaru edukacji i kształcenia zawodowego.
Dokument ten wyznaczył główne linie kształcenia dorosłych w Europie
i stał się podstawą wielu inicjatyw, dyskusji, wspólnych projektów mających za
cel rozwój kształcenia się przez całe życie. Rok 1996 został ogłoszony rokiem
„kształcenia się przez całe życie”.
W ten sposób europejska polityka edukacyjna wyposażona została w ważną platformę, skutki której można zauważyć dziś we wszystkich krajach członkowskich, w tym również w państwach, które przystąpiły do UE podczas ostatniego rozszerzenia: kształcenie dorosłych przestało być hasłem, lecz stało się
polityką priorytetową krajowych polityk edukacyjnych. Kształcenie dorosłych
i kształcenie przez całe życie stały się częścią polityki edukacyjnej krajów
członkowskich oraz czynnikiem wzrostu gospodarczego. Kształcenie dorosłych nie jest więc jedynie dobrym biznesem dla szkół wyższych, lecz standardem utrzymania wysokiego poziomu kwalifikacji na rynku pracy rozwiniętych
i nowoczesnych gospodarek UE.
Koniec lat 90. stał się przełomowym momentem dla polityki edukacyjnej
w Unii Europejskiej. Mimo faktu, iż Wspólnoty Europejskie jednoznacznie sygnalizują niechęć włączenia polityki edukacyjnej do swych kompetencji wyłącznych inicjatyw, które powstały początkowo na poziomie krajowych polityk
edukacyjnych oraz podczas spotkań ministrów edukacji krajów członkowskich
wprowadziły na tyle daleko idące zmiany i standardy w krajowych systemach
edukacyjnych, iż można wnioskować, że brak wspólnej polityki w tym zakresie
nie tylko nie stał się przeszkodą dla wspólnych osiągnięć edukacji w Europie,
lecz okazał się efektywniejszym środkiem do wprowadzenia wspólnych standardów w systemach edukacyjnych w państwach członkowskich.
Logicznym skutkiem dotychczasowej polityki edukacyjnej Unii Europejskiej jest koncepcja stworzenia jednolitej przestrzeni edukacyjnej w Europie. Początkiem ideowym jej urzeczywistnienia w Europie stał się proces boloński, który jest kolejnym potwierdzeniem uwspólnotowienia koncepcji powstałej w roku 1998 jako zwykłej deklaracji 30 państw europejskich. Deklaracja szybko nabrała mocy i to co w 1998 roku było jedynie deklaracją wspólnej
woli ministrów edukacji krajów Europejskich, jest dziś trendem ku ujednolicaniu kształcenia wyższego na poziomie europejskim.
Stworzenie jednolitej przestrzeni szkół wyższych w Europie do 2010 roku,
zakłada utworzenie w Europie jednolitego systemu studiów na uczelniach
wyższych. Poza tym pomysł ten zakłada wprowadzenie specjalnego systemu
punktowego ECTS, w celu lepszego porównania osiągnięć studentów na
uczelniach zagranicznych.
Bilanse rozwoju tego procesu sporządzane są na regularnych konferencjach ministrów edukacji: 2001 – Praga, 2003 – Berlin, maj 2005 – Bergen.
Edukacja i kształcenie zawodowe nabrały nowego wymiaru po szczycie
w Lizbonie w 2000 roku. Stworzenie Europejskiej Przestrzeni Edukacyjnej
stało się jeszcze bardziej osiągalnym celem dla krajowych systemów edukacyjnych. Realizacja tego projektu musi skutecznie zakończyć się w 2010 roku,
przekształcając Europę w najbardziej konkurencyjną gospodarkę świata, bazującą na wiedzy.
Europa będzie w stanie zrealizować ten wyjątkowo ambitny projekt poprzez podniesienie jakości i skuteczności systemów edukacji w Unii Europejskiej, ułatwienie dostępu wszystkich obywateli do kształcenia zawodowego
oraz otwarcie systemów kształcenia ogólnego i zawodowego na świat.
Strategia Lizbońska ma kluczowe znaczenie dla rozwoju jednolitej polityki
edukacyjnej w krajach członkowskich, ponieważ traktuje politykę edukacyjną
jako bezpośrednio związaną z rozwojem społecznym Europy. Edukację w różnych jej formach uznano za podstawowy faktor do osiągnięcia konkurencyjnej
gospodarki. W tym kontekście ujednolicenie krajowych polityk edukacyjnych
jest bezpośrednio związane z polityką pracy i polityką społeczną.
Ujednolicona polityka edukacyjna w Europie musi stać się czynnikiem wolności przepływu siły roboczej, bardziej efektywnego zatrudnienia i konkurencyjności w Europie. Większa swoboda przepływu siły roboczej oraz polepszenie zatrudnienia i konkurencyjności w Europie nakłada obowiązek na państwa
członkowskie zapewnienia jak największej kompatybilności studiów poza granicami każdego kraju członkowskiego.
W krótkiej chronologii należy wymienić również Zintegrowany Program
Kształcenia przez całe Życie.
63
Dimtcho Tourdanov
64
Koncepcja kształcenia przez całe życie jest podstawowym elementem komunikatu Konferencji, która miała miejsce w Pradze w 2001 roku. Obejmuje
ona formalne i nieformalne sposoby kształcenia od szkoły podstawowej po
wiek emerytalny. Oznacza to, iż kształcenie zawodowe, polityka młodzieży,
zatrudnienia oraz badania muszą zostać połączone. Celem jest stworzenie takiej ramy, aby osoby kształcące się mogłyby wybierać kraje i miejsca pracy tak,
aby poszerzyć swoje kompetencje.
W lipcu 2004 roku Komisja Unii Europejskiej przedstawiła projekt o nowych programach legislacyjnych po roku 2006, według którego będzie istniał
tylko jeden ogólny program wspierający kształcenie przez całe życie. Jest on
podzielony jest na cztery dziedziny edukacyjne:
1. powszechna edukacja szkolna,
2. kształcenie zawodowe,
3. szkolnictwo wyższe,
4. kształcenie dorosłych.
Analizując przedstawioną chronologię najważniejszych aktywności polityki
edukacyjnej we Wspólnotach Europejskich od początku lat 60. do dnia dzisiejszego, można jednoznacznie stwierdzić, iż brak koncepcji o polityce edukacyjnej na poziomie Wspólnot, brak konkretnych celów i systematycznych działań
w tej dziedzinie ustąpiły miejsca różnorodnym i licznym, a jednocześnie celowym, aktywnościom zarówno na poziomie krajów członkowskich, jak i na
szczeblu Unii Europejskiej. Aktywności te świadczą jednak o istnieniu quasi
polityki edukacyjnej na poziomie Unii Europejskiej mimo dalszego braku
podstawy prawnej w Traktacie.
Skuteczność takiej polityki ma zostać zweryfikowana po 2010 roku, po
stworzeniu wspólnej przestrzeni edukacyjnej w Europie zgodnie z ustaleniami
Strategii Lizbońskiej.
Co prawda instrumenty polityki edukacyjnej Unii Europejskiej i jej zasięg
pozostają ograniczone mimo wymienionych osiągnięć. Świadczy o tym fakt, iż
około 0,5% budżetu Unii Europejskiej przeznaczone jest na politykę edukacyjną i politykę kultury. W porównaniu z wydatkami na rolnictwo i fundusze
strukturalne, dla których Unia Europejska przeznacza aż 80% swego budżetu
jest to część nieznaczna.
Państwa członkowskie Unii Europejskiej nadal traktują politykę edukacyjną i kulturę jako podstawowe elementy swej tożsamości kulturowej oraz swojej suwerenności. Nie trudno jednak wykryć inne przyczyny niechęci krajów
członkowskich, aby przynajmniej częściowo ograniczyły swoją suwerenność
w dziedzinie edukacji: edukacja staje się podstawowym elementem konkurencyjności gospodarek krajowych, które mimo ich podporządkowania rynkowi wspólnotowemu nie tracą jednak więzi w skali globalnej
z gospodarkami świata. Typowym przykładem jest system edukacyjny Wielkiej Brytanii, który mimo swych powiązań w wielu wspólnych programach
2. Polityka edukacyjna UE a szkolnictwo wyższe
Należy także przedstawić pogląd na wpływ, w tym również negatywny,
wspólnotowych działań polityki edukacyjnej na szkolnictwo wyższe w formie
kilku tez:
• polityka edukacyjna dąży, poprzez stworzenie jednolitej przestrzeni
edukacyjnej, do zbliżania się systemów edukacyjnych, a przez to do
stworzenia wielu standardów nauczania, ujednolicenie dyplomów ma
zapewnić większą mobilność na rynku pracy w Europie, jednak powstaje niebezpieczeństwo zredukowania konkurencyjności między krajami
członkowskimi, ich systemami edukacyjnymi i uniwersytetami;
• realizacja wspólnej i ujednoliconej polityki edukacyjnej stanie się nieefektywna, jeśli nie będzie związana z bezpośrednim zapotrzebowaniem
przemysłu, sektora usług oraz społeczeństw w poszczególnych krajach,
centralne zarządzanie polityką edukacyjną przez instytucje wspólnotowe stwarza zagrożenie, jeśli kryteria efektywności polityki edukacyjnej
mają być ustalane centralnie, a nie przez wolny rynek;
• uwspólnotowienie polityki edukacyjnej związane byłoby z dużymi nakładami finansowymi, jednak o opłacalności inwestycji mają decydować
czynniki pozarynkowe;
• ujednolicanie skuteczności, osiągnięcie kompatybilności studiów zagranicznych poprzez system punktowy najczęściej nie odzwierciedla jakości
odbytych studiów, ponieważ jest w pierwszym rzędzie kryterium ilościowym: decydująca jest ilość punktów w semestrze, roku akademickim,
itd.;
• uwspólnotowienie polityki edukacyjnej może doprowadzić niektóre kraje do utrudnienia możliwości poszerzenia swojej oferty edukacyjnej dla
studentów z krajów nie będących członkami UE: USA, Azji, Europy
Wschodniej;
• wprowadzenie ECTS doprowadza do obniżania poziomu studiów, ponieważ studenci Programu Erasmus często traktowani są na uczelni
przyjmującej jako dodatkowy czynnik kosztów, uczelnia przyjmująca nie
chce w nich inwestować, bo są studentami obcymi i wkrótce opuszczą
uczelnię nie uzyskując na niej dyplomu.
edukacyjnych Unii Europejskiej jest coraz bardziej otwarty na współpracę
z rozwiniętymi krajami Azji i przyjmuje priorytetowo studentów z krajów azjatyckich.
65
Hanna Łowicka
Realizacja Narodowego
Planu Rozwoju
na lata 2004–2006
a prace nad projektem
Narodowego Planu Rozwoju
na lata 2007–2013
w kontekście proponowanych
zmian w polityce spójności
Narodowy Plan Rozwoju1 na lata 2004–2006 to jeden z naczelnych dokumentów programowych dla Polski w zakresie identyfikacji kierunków alokacji funduszy strukturalnych w powiązaniu z planowanym rozwojem społeczno-gospodarczym kraju. Dokument ten został opracowany na wiele miesięcy
przed wejściem Polski do Unii Europejskiej i był negocjowany z Komisją Europejską pod kątem zgodności wytyczonych celów z politykami wspólnotowymi i obowiązującymi zasadami wydatkowania funduszy strukturalnych. Ostateczna wersja dokumentu została przyjęta przez Radę Ministrów w dniu 14
stycznia 2003 roku (11.02.2003 r. na podstawie decyzji Rady Ministrów nastąpiła jego korekta). Przyjęcie tego dokumentu na rok przed wejściem Polski
do UE pozwoliło organom administracji państwowej oraz innym instytucjom
na przygotowanie administracyjno-merytoryczne do wdrażania zaplanowanych działań i obsługę beneficjentów w poszczególnych programach operacyjnych.
Nakreślony kierunek rozwoju społeczno-gospodarczego kraju na lata
2004–2006 koncentrował się głównie na ustaleniu priorytetowych działań
w różnych sektorach gospodarki oraz na sfinansowaniu ich realizacji ze środków unijnych i z budżetu krajowego lub innych źródeł np. kapitału własnego
beneficjentów.
Należy zwrócić uwagę, że pierwszy Narodowy Plan Rozwoju jest dokumentem średniookresowym, bowiem obejmuje tylko krótki czas od momentu
1
66
National Development Plan.
Realizacja Narodowego Planu Rozwoju na lata 2004–2006…
wstąpienia Polski do UE, aż do końca trwającego w Unii okresu budżetowego
(2000–2006). Zgodnie z obowiązującymi wytycznymi i przepisami dotyczącymi
szczegółowych rozwiązań w zakresie opracowania planu rozwoju dla państwa
członkowskiego; Narodowy Plan Rozwoju (NPR) określa szczegółowe cele
strategiczne rozwoju, w tym również cele rozwoju regionalnego, a przede
wszystkim sposoby realizacji wytyczonych celów w planowanym okresie.
Zasadniczym elementem przygotowania tak obszernego dokumentu jest
właściwe zaplanowanie konkretnych działań, których realizacja ze wsparciem
funduszy strukturalnych pozwoli na osiągnięcie zakładanych celów, zgodnych
ze strategią rozwoju społeczno-gospodarczego państwa. Planowanie obejmowało więc nie tylko krótką perspektywę czasową, ale również musiało uwzględniać długookresowe i horyzontalne podejście do zakładanych rezultatów
działań.
W związku z powyższym zdecydowano się na określenie tylko jednego celu
strategicznego w całym NPR, którym nadal jest: „rozwijanie konkurencyjnej
gospodarki opartej na wiedzy i przedsiębiorczości, zdolnej do długofalowego,
harmonijnego rozwoju, zapewniającej wzrost zatrudnienia oraz poprawę spójności społecznej, ekonomicznej i przestrzennej z Unią Europejską na poziomie regionalnym i krajowym”2. Na realizację tego celu składają się wyznaczone cele cząstkowe, których wykonanie rozłożone jest na lata 2004–2006 i obejmuje niemal wszystkie dziedziny życia społeczno-gospodarczego w ramach
programów operacyjnych3.
Programy te są więc wieloletnimi instrumentami realizacji głównych osi
rozwojowych zawartych w NPR4, tj.:
1. wspieranie konkurencyjności przedsiębiorstw;
2. rozwój zasobów ludzkich i zatrudnienia;
3. tworzenie warunków dla zwiększania poziomu inwestycji, promowanie
zrównoważonego rozwoju i spójności przestrzennej;
4. przekształcenia strukturalne w rolnictwie i rybołówstwie, rozwój obszarów wiejskich;
5. wzmocnienie potencjału rozwojowego regionów i przeciwdziałanie marginalizacji niektórych obszarów5.
Powyższym osiom rozwojowym zostały przyporządkowane celowe programy operacyjne, w których określono priorytety i działania. Dla potrzeb monitorowania realizacji wytyczonych celów i zadań ustalono wskaźniki kontrolne,
które służą do weryfikacji poziomu zaawansowania realizacji całego programu
oraz do mierzenia efektów końcowych. Do mierzenia rezultatów służyć będą
2
Narodowy Plan Rozwoju na lata 2004–2006, Warszawa, styczeń 2003 r.
Program operacyjny dokument realizowany w ramach polityki strukturalnej państwa służący wdrażaniu Podstaw Wsparcia Wspólnoty, składający się z priorytetów i działań realizowanych
ze wsparciem instrumentów polityki strukturalnej.
4 Ustawa o NPR z 20.04.2004r., DzU Nr 116, poz. 1206, 2004 r.
5 Narodowy Plan…, dz.cyt., s. 67–68.
3
67
Hanna Łowicka
również dane z Głównego Urzędu Statystycznego i Eurostatu6. Zgodnie
z przyjętym harmonogramem działań po roku realizacji i funkcjonowania
NPR na lata 2004–2006 Instytucja Zarządzająca Podstawami Wsparcia Wspólnoty7, czyli Ministerstwo Gospodarki i Pracy przedstawiło Sprawozdanie z realizacji w 2004 roku Narodowego Planu Rozwoju na lata 2004–2006.
Wymóg opracowania takiego sprawozdania nakłada na odpowiedzialne instytucje Rozporządzenie Ministra Gospodarki i Pracy z dnia 22 września 2004
roku w sprawie trybu, terminów i zakresów sprawozdawczości dotyczącej realizacji NPR, trybu kontroli NPR oraz trybu rozliczeń.
Na podstawie wyznaczonych wskaźników monitorowania postępu realizacji celów NPR po okresie roku od wdrażania planu stwierdzono8:
1. w zakresie realizacji osi: wspieranie konkurencyjności przedsiębiorstw:
procentowy udział województw w ogólnej liczbie zarejestrowanych
wniosków przedstawia się następująco:
• w przedziale od 2,1% do 4% województwa: warmińskomazurskie,
podlaskie, lubelskie, lubuskie, opolskie, świętokrzyskie;
• w przedziale od 4,1 do 6% województwa: pomorskie, zachodniopomorskie, kujawskopomorskie;
• w przedziale od 6,1% do 8% województwa: podkarpackie, łódzkie,
dolnośląskie;
• w przedziale od 8,1% do 10% województwo małopolskie;
• w przedziale od 10,1% do 14,2% województwa: wielkopolskie, mazowieckie, śląskie;
2. w zakresie realizacji osi: Rozwój zasobów ludzkich i zatrudnienia: procentowy udział województw w ogólnej liczbie zarejestrowanych wniosków przedstawia się następująco:
• w przedziale od 1,6% do 3% województwo: lubuskie;
• w przedziale od 3,1% do 4,5% województwa: zachodniopomorskie,
kujawsko-pomorskie, podlaskie, dolnośląskie, opolskie, świętokrzyskie, podkarpackie;
• w przedziale od 4,5% do 6% województwo: pomorskie, wielkopolskie;
• w przedziale od 6,1% do 8,5% województwa: warmińsko-mazurskie,
lubelskie, małopolskie, śląskie, łódzkie;
• w przedziale od 8,5% do 27% województwo mazowieckie
3. w zakresie realizacji osi: tworzenie warunków dla zwiększenia poziomu
inwestycji, promowania zrównoważonego rozwoju i spójności prze6
Urząd Statystyczny Wspólnot Europejskich, siedziba w Luksemburgu.
Podstawy Wsparcia Wspólnoty PWW (Community Support Framework CSF) dokument
przyjęty przez Komisję Europejską w uzgodnieniu z polskim rządem po dokonaniu przez KE
oceny NPR, w nowym okresie budżetowym Komisja Europejska zamierza zastąpić ten dokument innym.
8 Sprawozdanie z realizacji w 2004 r. Narodowego Planu Rozwoju na lata 20042006, Ministerstwo Gospodarki i Pracy, czerwiec 2005 r., s. 4146.
7
68
strzennej, procentowy udział województw w ogólnej liczbie zarejestrowanych wniosków przedstawia się następująco:
• w przedziale od 1,7 do 4% województwa: warmińsko-mazurskie, dolnośląskie, opolskie, małopolskie;
• w przedziale od 4,1 % do 6% województwa: podlaskie, lubelskie,
podkarpackie, świętokrzyskie, lubuskie;
• w przedziale od 6,1% do 8,7% województwa: pomorskie, zachodniopomorskie, kujawsko-pomorskie, łódzkie, śląskie;
• w przedziale od 8,7% do 11% województwo wielkopolskie;
• w przedziale od 11% do 15% – województwo mazowieckie;
4. w zakresie realizacji osi: przekształcenia strukturalne w rolnictwie i rybołówstwie, rozwój obszarów wiejskich, procentowy udział województw
w ogólnej liczbie zarejestrowanych wniosków przedstawia się następująco:
• 0,00% województwo lubuskie;
• w przedziale 0,1% do 2% województwa: wielkopolskie, łódzkie, dolnośląskie, opolskie, śląskie, podkarpackie;
• w przedziale od 2,1% do 4% województwa: warmińsko-mazurskie,
podlaskie, mazowieckie;
• w przedziale od 4,1% do 6,8% województwa: kujawsko-pomorskie,
lubelskie, świętokrzyskie, małopolskie;
• w przedziale od 6,8% do 28% województwo pomorskie;
• w przedziale od 28% do 37,5% województwo zachodniopomorskie;
5. w zakresie realizacji osi: wzmocnienie potencjału rozwojowego regionów i przeciwdziałanie marginalizacji niektórych obszarów, procentowy
udział województw w ogólnej liczbie zarejestrowanych wniosków przedstawia się następująco:
• w przedziale od 3,3% do 5% województwa: pomorskie, warmińskomazurskie, świętokrzyskie, małopolskie, dolnośląskie;
• w przedziale od 5,1% do 7% województwa: podlaskie, podkarpackie,
kujawsko-pomorskie, łódzkie, opolskie, lubuskie;
• w przedziale od 7,1% do 9% województwa: zachodniopomorskie, lubelskie;
• w przedziale od 9,1% do 11,3% województwa: wielkopolskie, mazowieckie, śląskie.
Zgodnie z przepisami prawa unijnego w zakresie kontrolowania i monitorowania wydatkowania funduszy strukturalnych dla każdego programu operacyjnego i dla NPR powołano niezależne ciała, tj. Komitety Monitorujące.
Komitet Monitorujący9 NPR/Podstawy Wsparcia Wspólnoty (PWW)
w 2004 roku realizował swoje zadania zgodnie z przyjętym harmonogramem.
9 Na podstawie Informacji o działalności w 2004 r. Komitetu Monitorującego Narodowy Plan
Rozwoju/Podstawy Wsparcia Wspólnoty i jego decyzjach, oraz o działalności podkomitetów ds.
polityk horyzontalnych (zał. nr 5).
69
Hanna Łowicka
Odbyły się trzy posiedzenia komitetu oraz pięć posiedzeń podkomitetów ds.
polityk horyzontalnych, tj.:
1. ds. Innowacyjności i Społeczeństwa Informacyjnego;
2. ds. Zatrudnienia i Zasobów Ludzkich;
3. ds. Środowiska;
4. ds. Małych i Średnich Przedsiębiorstw;
5. ds. Polityki Regionalnej.
Jednym z zadań Komitetu jest również zatwierdzanie raportów rocznych
z realizacji NPR; taki raport za 2004 rok został przyjęty na posiedzeniu Komitetu Monitorujacego NPR/PWW w dniu 08 czerwca 2004 roku.
W pierwszym, zaledwie ośmiomiesięcznym okresie funkcjonowania NPR
i sektorowych programów operacyjnych (od maja do grudnia 2004 r.) zainteresowanie beneficjentów ubieganiem się o pomoc strukturalną przerosło
wszystkie oczekiwania i wcześniejsze opinie o braku umiejętności poruszania
się w zagadnieniach polityki strukturalnej. Tak więc na podstawie zebranych
danych można stwierdzić, że ilość złożonych wniosków na działania z dofinansowaniem z funduszy strukturalnych i Inicjatyw Wspólnotowych znacznie
przekroczy dostępną alokację. Efektywność i racjonalność wykorzystania
środków będzie można ocenić dopiero za kilka lat po wdrożeniu i rozliczeniu
projektów. W związku z bardzo długimi terminami rozpatrywania wniosków
i podpisania umów realizacja płatności następuje począwszy od 2005 roku
i następować będzie sukcesywnie również w późniejszym okresie.
W rozbiciu na poszczególne programy operacyjne stopień zaawansowania
realizacji programów (wg ilości złożonych wniosków) według stanu na dzień
31 grudnia 2004 roku przedstawia się następująco10(dane w %):
1. SPO Rybołówstwo i przetwórstwo ryb:
• wartość złożonych wniosków – 26,5%;
• wartość zawartych umów 17,4%;
• wartość płatności 0%.
2. PO Transport:
• wartość złożonych wniosków 117,7%;
• wartość płatności 0,0%.
3. SPO Restrukturyzacja i modernizacja sektora żywnościowego oraz rozwój obszarów wiejskich:
4. SPO Wzrost konkurencyjności przedsiębiorstw:
10 Sprawozdanie z realizacji w 2004r. Narodowego Planu Rozwoju na lata 2004–2006, Ministerstwo Gospodarki i Pracy, czerwiec 2005r, str. 51.
70
5. PO Pomoc Techniczna:
6. SPO Rozwój Zasobów Ludzkich:
7. Zintegrowany Program Operacyjny Rozwoju Regionalnego:
8. Inicjatywa Wspólnotowa EQUAL:
9. Inicjatywa Wspólnotowa INTERREG:
• wartość płatności – 0,0% 0,0%.
10.OGÓŁEM:
(Uwaga: wartość oznacza procentowe wykorzystanie alokacji wszystkich
środków wspólnotowych na okres 20042006.)
Od stycznia 2005 roku do końca czerwca 2005 roku wzrosła ilość złożonych
wniosków do SPO i Inicjatyw wspólnotowych do poziomu (ogółem) 114% dostępnych środków na lata 2004–2006, przy czym największy wzrost nastąpił
w programach: SPO Wzrost Konkurencyjności Przedsiębiorstw – 168,7%
(łącznie od początku naboru wniosków) oraz ZPORR – 150,7% (łącznie od
początku naboru wniosków). Natomiast w ramach 7 programów wydano do
tej pory (czerwiec 2005 r.) łącznie ponad 461 mln zł z alokacji na lata
2004–2006, co stanowi około 1,31 % alokacji ogółem11.
Po upływie roku od wejścia Polski do struktur unijnych i w trakcie obowiązywania wskazanych dokumentów programowych rozpoczęły się prace nad
przygotowaniem nowych dokumentów istotnych dla nadchodzącego okresu
11 Komunikat MGiP z 06/2005r – Realizacja Podstaw Wsparcia Wspólnoty/NPR, stan na
30.06.2005 r.
71
Hanna Łowicka
budżetowego w UE, tj. na lata 2007–2013. W związku z tym, że procedury planowania i opracowania dokumentów wymagają długiego czasu prace trzeba
było rozpocząć jak najszybciej. Dodatkowym aspektem jest wymóg konsultowania projektów dokumentów przez instytucje przygotowujące projekt z różnymi środowiskami, instytucjami i partnerami społecznymi12. W 2004 roku
rozpoczęły się pierwsze działania związane z opracowaniem projektu NPR na
lata 2007–2013.
W lutym 2004 roku powołany został Międzyresortowy Zespół d/s Przygotowania NPR na lata 2007–2013. Zespół do końca 2004 roku odbywał regularne
posiedzenia (37), na których pracowano nad przygotowaniem założeń do Programów Operacyjnych, procesu konsultacji i promocji oraz ewaluacji NPR.
W kwietniu 2004 roku zostały przyjęte Założenia do NPR na lata 2007–2013,
które następnie poddane były konsultacjom społecznogospodarczym. Odbyły
się również wstępne konsultacje założeń NPR z przedstawicielami poszczególnych Dyrekcji Generalnych Komisji Europejskiej, podczas których strona polska zwracała szczególną uwagę na proponowany nowy model programowania
wydatkowania funduszy strukturalnych w Polsce w oparciu o 16 regionalnych
Programów Operacyjnych.
W styczniu 2005 roku Rada Ministrów przyjęła Wstępny projekt NPR na lata 2007–2013. Projekt ten stał się podstawą przeprowadzenia w skali kraju i regionów szerokich konsultacji społecznych. W związku z dużym znaczeniem
NPR dla rozwoju wszystkich dziedzin życia społecznogospodarczego w obecny
proces konsultacji zaangażowały się liczne organizacje pozarządowe (NGO13),
przedstawiciele władzy regionalnej i lokalnej oraz instytucje. Ponadto obok
inicjowania konsultacji przez administrację publiczną również NGO były inicjatorem odbywanych spotkań. W sumie z przeprowadzonych badań wynika,
że NGO zorganizowały ponad 100 spotkań konsultacyjnych14. Istotną drogą
komunikacji i upowszechniania wiedzy o NPR jest strona internetowa15, na
której znajdują się wszystkie informacje o NPR na lata 2007–2013. Stronę tę
prowadzi i aktualizuje Sekretariat ds. konsultacji NPR, działający przy Stowarzyszeniu na rzecz Forum Inicjatyw Pozarządowych w Warszawie. Znajdują się
na niej bieżące informacje o postępach w pracach nad NPR oraz podstawowe
dokumenty dotyczące NPR.
12
Rozporządzenie Prezesa Rady Ministrów z 13.01.2005r. (DzU Nr 10) w sprawie trybu
i terminów konsultacji, współdziałania i współpracy przy opracowywaniu NPR, PO i strategii
wykorzystania funduszy strukturalnych.
13 NGO skrót z jęz. angielskiego od słów: Non-govermental organization – nazwa międzynarodowa określająca organizację pozarządową, często występująca również w polskich opracowaniach w formie skrótu,
14 Na podstawie Raportu z udziału organizacji pozarządowych w konsultacjach społecznych wstępnego projektu Narodowego Planu Rozwoju na lata 20072013, Sekretariat ds. konsultacji NPR przy Stowarzyszeniu na rzecz Forum Inicjatyw Pozarządowych, Warszawa, maj
2005.
15 www.npr.gov.pl.
72
Dzięki funkcjonowaniu Sekretariatu ds. konsultacji został również opracowany raport, w którym opisano uwagi z odbytych konsultacji oraz propozycje
rozwiązań systemowych zgłaszanych przez uczestników spotkań.
Istotną i podstawową rolę w procesie przygotowania NPR na lata
2007–2013 odgrywa powołany 25 maja 2004 roku Pełnomocnik Rządu ds.
NPR na lata 2007–2013, urzędujący w Ministerstwie Gospodarki i Pracy
w randze sekretarza stanu. Do głównych zadań Pełnomocnika16 należało: koordynacja prac związanych z przygotowaniem NPR, opracowanie harmonogramu prac nad przygotowaniem NPR, przeprowadzenie konsultacji NPR,
rozpatrywanie spraw związanych z NPR, przedstawianie Radzie Ministrów
analiz, ocen z prac nad NPR, opiniowanie dokumentów i projektów aktów
prawnych istotnych dla NPR, pełnienie funkcji Wiceprzewodniczącego Międzyresortowego Zespołu do przygotowania NPR.
Zespół ten został powołany w styczniu 2005 roku i ma odgrywać istotną rolę
w przygotowaniu ostatecznej wersji NPR. Składa się z czterech podzespołów:
• Zespół ds. Programów Operacyjnych;
• Zespół ds. Ewaluacji;
• Zespół ds. Konsultacji społecznych i promocji;
• Zespół ds. Zmian instytucjonalnych.
Szczegółowy wykaz prowadzonych prac wraz z harmonogramem w związku
z przygotowaniem NPR znajduje się w projekcie Narodowego Planu Rozwoju
na lata 2007–2013 z czerwca 2005 roku w wykazie załączników (załącznik IX).
W związku z dużym znaczeniem konsultacji społecznych dla opracowania
założeń zawartych w NPR i w efekcie ich funkcjonowania przez kolejne lata
Rada Ministrów przyjęła katalog naczelnych zasad konsultacji tj.: koordynacji,
kompleksowości, dokumentacji, ciągłości, sprzężenia zwrotnego, przejrzystości, równości i wartości dodanej. Dodatkowo Rada Ministrów zwróciła uwagę
na znaczenie udziału w konsultacjach obok publicznych instytucji Trójstronnej
Komisji ds. Społeczno-Gospodarczych, Komisji Wspólnej Rządu i Samorządu
Terytorialnego oraz Rady Pożytku Publicznego17. Ponadto w działaniach konsultacyjnych uwzględniono doświadczenia innych krajów w procesie konsultowania National Development Plans (NPR) oraz organizacji międzynarodowych zaangażowanych w procesy konsultacyjne na różnych szczeblach.
Przygotowanie projektu ostatecznej wersji NPR na lata 2007–2013 zaowocowało przyjęciem jego wersji w dniu 29 czerwca 2005 roku przez Radę Ministrów, która skierowała go do zaopiniowania przez Komisję Wspólną Rządu
i Samorządu Terytorialnego. Ostateczna wersja zostanie zatwierdzona do końca 2005 roku (zgodnie z harmonogramem), tak by od początku 2006 roku by16 Zgodnie z Decyzją Nr 4 Ministra Gospodarki i Pracy z dn. 09.05.2005 r. w sprawie podziału pracy w kierownictwie Ministerstwa Gospodarki i Pracy (par. 6).
17 Na podstawie Informacji o stanie prac nad Narodowym Planem Rozwoju na lata
20072013, Ministerstwo Gospodarki i Pracy, 2004 r.
73
Hanna Łowicka
ło możliwe rozpoczęcie prac nad przygotowaniem instytucjonalnym, merytorycznym wszystkich wdrażających i zaangażowanych w prace przy NPR. Zważywszy na siedmioletni okres, jaki obejmuje plan oraz na wysokość alokacji
z funduszy strukturalnych roczny okres na przygotowanie się do jego wdrażania nie wydaje się zbyt długi.
Należy zwrócić również uwagę, że zatwierdzony przez polski rząd NPR musi być zgodny z polityką spójności UE na lata 2007–2013 i z innymi politykami, oraz powinien koncentrować się na rozwiązywaniu problemów zawartych
Strategicznych Wytycznych Wspólnoty18 na lata 2007–2013; dokumentem
wspólnym dla całej Unii Europejskiej.
Dodatkowo proponowane już obecnie nowe ramy polityki spójności zakładają reformę funduszy strukturalnych. Planuje się funkcjonowanie dwóch funduszy strukturalnych: Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego oraz
Europejskiego Funduszu Społecznego (funkcjonować będzie również Fundusz Spójności). Natomiast działania dotyczące Wspólnej Polityki Rolnej oraz
rozwoju obszarów wiejskich finansować będzie Europejski Fundusz Rolny
Rozwoju Obszarów Wiejskich. Te oraz inne nowe rozwiązania proponowane
przez Unię Europejską wymagają, więc uwzględnienia proponowanych zmian
w dokumentach programowych.
Ostateczna zatwierdzona wersja NPR na lata 2007–2013 stanie się dokumentem obowiązującym przez kolejne siedem lat. Oznacza to, że kierunki rozwoju społecznogospodarczego kraju realizowane będą w oparciu o ten i inne
dokumenty szczegółowe. Na podstawie zapisów tego dokumentu zostaną
opracowane (równolegle do prac nad innymi dokumentami programowymi)
inne programy operacyjne (PO) dla poszczególnych sektorów gospodarki oraz
16 RPO dla 16 województw.
W obecnej wersji NPR zostały określone 3 cele strategiczne:
• utrzymywanie gospodarki na ścieżce wysokiego wzrostu gospodarczego;
• wzmocnienie konkurencyjności przedsiębiorstw i regionów oraz wzrost
zatrudnienia;
• podniesienie poziomu spójności społecznogospodarczej i przestrzennej19.
Istotną zmianą w stosunku do obecnego NPR na lata 2004–2006 jest zwiększenie ilości Programów Operacyjnych z 6 do 30. I tak do proponowanych PO
na lata 2007–2013 należą:
• PO Pomoc Techniczna;
• PO Społeczeństwo obywatelskie;
• PO Zatrudnienie i integracja społeczna;
18 Strategiczne Wytyczne Wspólnoty (Strategy for Actions), dokument przygotowany przez
Komisję Europejską, określający procedury programowania środków na lata 20072013, podstawa dla przygotowania dokumentów programowych w krajach członkowskich.
19 NPR 20072013, MGiP, Warszawa 2005, s. 26.
74
• PO Wykształcenie i kompetencji;
• PO Nauka, nowoczesne technologie i społeczeństwo informacyjne;
• PO Rozwój i modernizacja przedsiębiorstw;
• PO Środowisko;
• PO Sieci energetyczne;
• PO Infrastruktura kolejowa;
• PO Infrastruktura drogowa;
• PO Rybołówstwo i przetwórstwo ryb;
• PO Rozwój obszarów wiejskich;
• Programy operacyjne współpracy przygranicznej i terytorialnej;
• RPO Spójność i konkurencyjność regionów;
oraz 16 Regionalnych programów operacyjnych (dla każdego województwa).
W ramach poszczególnych PO zostały również wyznaczone cele priorytetowe oraz działania służące ich realizacji. Ponieważ planuje się wdrożenie
16 RPO Rozwoju Regionalnego, które mają przyczynić się do bezpośredniego
rozwoju regionów w oparciu o realizację inwestycji w dziedzinach priorytetowych dla każdego województwa projektowane działania muszą być zgodne
z Narodową Strategią Rozwoju Regionalnego na lata 2007–2013 oraz ze strategiami rozwoju województw (NSRR jest dokumentem określającym uwarunkowania, cele i kierunki wspierania rozwoju regionalnego przez państwo oraz
koordynacje polityki sektorowej w województwach; strategia ma przyczynić się
do wzrostu konkurencyjności regionów oraz do długofalowego rozwoju regionów i kraju).
Utworzenie 16 RPO wymaga jednak zgody Komisji Europejskiej, co może
okazać się trudne do osiągnięcia. W planach reformowania instrumentów polityki strukturalnej znalazły się bowiem zapisy o wprowadzeniu zasady finansowania programów operacyjnych z jednego funduszu, co wyklucza finansowanie RPO z kilku funduszy. Ponadto pytaniem otwartym zostaje stopień
przygotowania samorządów do wdrażania i zarządzania tak złożonym programem operacyjnym.
Wiele osób zajmujących się zagadnieniami polityki strukturalnej i rozwoju
regionalnego zarzuca, że obecnej wersji NPR na lata 2007–2013 brak jest spójnego podejścia w planowaniu rozwoju kraju oraz nadmiernie skupiono się na
rozwoju infrastruktury (głównie drogowej) zamiast na inwestowaniu w rozwój
nowoczesnych technologii i wspieraniu rozwoju przedsiębiorstw oraz technologii informacyjnych. O ile podobne błędy w konstruowaniu planu na obecny
okres usprawiedliwiano koniecznością wykorzystania w pełni przyznanych
Polsce środków w krótkim okresie, to obecnie powielenie niektórych błędów
byłoby zaprzepaszczeniem szansy rozwoju gospodarki i dynamicznego wzrostu
PKB. Równie istotne wydają się wnioski, wynikające z błędów popełnionych
przez Portugalię czy Grecję, oraz pozytywny przykład Irlandii.
75
Hanna Łowicka
W maju ub. roku rząd przedstawił swoje stanowisko wobec projektu
uchwały Sejmu w sprawie polityki budżetowej UE w latach 2007–2013. W stanowisku tym czytamy, że propozycja Komisji Europejskiej dotycząca udziału
polityki spójności w budżecie Unii na lata 20072–013 jest zadawalająca dla
strony polskiej20. Mimo to Rząd RP nadal zwracać będzie szczególną uwagę
na zapewnienie odpowiedniego poziomu środków przeznaczonych na wsparcie rozwoju regionalnego i niwelowanie różnic w jego dysproporcjach (trwają
bowiem negocjacje budżetowe). Dotyczy to również finansowania polityki
strukturalnej.
20
Stanowisko Rządu RP w sprawie polityki budżetowej UE w latach 20072013, druk nr 3885,
Sejm RP IV Kadencji.
76
Polskie
tradycje
konstytucyjne
Konrad
Jajecznik
Projekt
konserwatywnej
konstytucji
odrodzonej Polski
Momenty historycznych przełomów w dziejach państwa nieuchronnie wywołują ogólnospołeczną debatę na temat przyszłego kształtu, nie tylko sfery
politycznej, ale także społeczno-gospodarczej. Jest to pole ścierania się konkretnych sił politycznych, najczęściej uosabianych przez wybitnych przywódców lub partie polityczne, lecz również konflikt idei. Debata konstytucyjna,
rozpoczęta wraz z procesem odbudowy polskiej państwowości, zaowocowała
opracowaniem szeregu projektów ustawy zasadniczej. Można je badać pod
wieloma względami: a) jako propozycje ustroju państwa1; b) elementy procesu odradzania się państwa; oraz c) sporu ideowego.
Bogactwo stanowisk pozornie ma charakter alternatywny, gdyż oparcie się
ich twórców na odmiennych ideach naczelnych oraz preferencje dla interesów
wybranych grup społecznych zdają się wykluczać pozostałe, w myśl zasady „gry
o sumie zerowej”, w której zwycięża tylko jedna wizja Polski, np.: liberalnej,
socjalistycznej, chłopskiej, itp. Jeśli jednak, uwzględnimy trzy wymienione powyżej aspekty, wyłania się komplementarny charakter projektów konstytucji,
pomimo wielu sprzeczności w ich treści. Potraktowanie debaty jako procesu
historycznego pozwala dostrzec, iż propozycje ustawy zasadniczej oddają faktyczną dywersyfikację interesów głównych grup społeczeństwa. Perspektywa
porównawcza odsłania pełen obraz sporów i wyzwań, jakie piętrzyły się przed
politykami programującymi kształt niepodległej Polski.
Wyodrębniając najistotniejsze problemy społeczno-polityczne Drugiej
Rzeczypospolitej, a zarazem główne nurty ideowe z lat 1918–1921, można
przyporządkować im odpowiednie projekty ustawy zasadniczej:
1
Aspekty ustrojowe zostały omówione szerzej: K. Jajecznik, Ku Rzeczypospolitej demokratycznej. Debata konstytucyjna u progu niepodległości (1917–1921), „Społeczeństwo i Polityka”
2005, nr 3–4, s. 85–117.
79
Konrad Jajecznik
Tabela 1. Główne nurty myśli politycznej w latach 1918–1921 i odpowiadające im podstawowe problemy społeczno-polityczne II Rzeczypospolitej
Nurt myśli
politycznej
Autor projektu konstytucji
konserwatyzm Ankieta pod przewodnictwem Michała Bobrzyńskiego
myśl ruchu
Włodzimierz Wakar (PSL
ludowego
„Wyzwolenie”)
socjalizm
Mieczysław Niedziałkowski (Polska Partia Socjalistyczna)
nacjonalizm
Stanisław Głąbiński
(Związek LudowoNarodowy)
Kwestia społeczno-poli- Grupa społecztyczna
na najbardziej
zainteresowana
demokracja myśl elitarna ziemiaństwo
wobec jej wyzwań
reforma rolna
chłopi
kwestia socjalna
robotnicy
stosunek do mniejszości
narodowych
mniejszości
narodowe
Źródło: opracowanie własne.
Zarys myśli politycznej Michała Bobrzyńskiego
W momencie powołania podmiotu, który przygotował rozpatrywany projekt, proces wypracowywania propozycji ustawy zasadniczej był już zaawansowany. Bieg wydarzeń dokonał zasadniczych rozstrzygnięć, przesądzając
o przyjęciu zasady suwerenności ogółu obywateli oraz republikańskiej formy
państwa. Dekret Tymczasowego Naczelnika Państwa o ordynacji wyborczej
z 28 listopada 1918 roku ustalał demokratyczne zasady przeprowadzenia wyborów do konstytuanty: powszechności2, równości, bezpośredniości, proporcjonalności oraz tajności głosowania. Zgodnie z nimi odbyły się pierwsze wybory w odrodzonej Rzeczpospolitej 26 stycznia 1919 roku. Demokratyczny
charakter systemu politycznego został przesądzony, tym samym konstruowanie ładu ustrojowego państwa zmuszało do uzgadniania myśli politycznej
uczestników debaty z konkretnymi warunkami historycznymi. Spory toczono
nie o to, czy Polska ma stać się państwem demokratycznym, lecz o wariant
owej demokracji. Jest ona ze swej natury zbiorem zasad, które sprowadzają się
do sprawowania władzy zwierzchniej przez pewną zbiorowość obywateli od tego który nurt ideowy zdobędzie prymat zależy konkretny kształt demokracji,
2 Również kobiety otrzymały prawa wyborcze, co było rozwiązaniem bardzo demokratycznym w ówczesnych czasach. Warto dodać, iż w Stanach Zjednoczonych zniesiono cenzus płci (we
wszystkich stanach) w 1920 r., w Wielkiej Brytanii w 1928 r., we Francji w 1946 r., najpóźniej
w Szwajcarii, dopiero w latach 70. XX w. i Księstwie Liechtenstein.
80
Projekt konserwatywnej konstytucji odrodzonej Polski
np. liberalnej, socjalistycznej, konserwatywnej, itp. Powstawało kluczowe pytanie dla członków Ankiety, zwłaszcza dla jej przewodniczącego prof. Michała Bobrzyńskiego, jak pogodzić myśl polityczną wypracowaną przez Stańczyków z wymogami demokracji? Inaczej mówiąc jak zaprojektować „konserwatywną demokrację”, gdyż sama demokracja jest tylko formą, którą trzeba wypełnić treścią, wartościami, nadać główny kierunek polityce państwa zgodnie
z ideologiczną wizją.
Na kształt projektu ustawy zasadniczej, przygotowanego ostatecznie
12 marca 1919 roku, decydujący wpływ miały poglądy prof. Michała Bobrzyńskiego3. Z wykształcenia prawnik, z zamiłowania także badacz historii Polski,
czerpał swe przekonania polityczne z posiadanej wiedzy naukowej. Zasłynął
jako autor kontrowersyjnych Dziejów Polski w zarysie4, w których przedstawił
nie tylko historię polityczną do czasów nowożytnych, ale również wnioski
z niej płynące. Wskazywał, iż główną przyczyną utraty państwowości nie było
osłabienie pozycji politycznogospodarczej miast i ucisk ludu przez warstwy
wyższe, lecz charakterystyczny dla Rzeczypospolitej brak silnej władzy królewskiej. Wówczas, gdy większość państw Europy Zachodniej ulegała centralizacji, prowadzącej nawet do powstania monarchii absolutnych, w państwie polskolitewskim następował proces odwrotny. Słabość władzy monarszej, elekcyjność tronu, nieudolni królowie zdaniem Bobrzyńskiego zapoczątkowały proces demoralizacji i degeneracji, którego szczytem była idea „złotej wolności
szlacheckiej”, symbolizująca dominację partykularnych interesów, prowadząca do anarchii i upadku państwa. W sytuacji barku odpowiedniego poziomu
rozwoju społeczeństwa, idei nadrzędności interesów ogólnospołecznych i tradycji zgody narodowej demokratyczna swoboda stawała się niezawodną drogą
autodestrukcji. Nie odrzucał demokracji całkowicie, pochwalał ideę równowagi pomiędzy wolnością jednostek i siłą władzy państwowej. Krytykował egoizm
klasowy magnaterii, dostrzegał zgubne dla państwa skutki unii z Litwą, która
choć konieczna w wieku XIV dla obrony przed Zakonem Krzyżackim,
w późniejszych stuleciach spowodowała zbytnie rozszerzenie terytorium państwa i rozproszenie jego sił.
Jako wartość nadrzędną Michał Bobrzyński traktował państwo. Postrzegał
je jako całość organiczną, jednoczącą rozmaite grupy społeczne i podporządkowującą je dla realizacji wspólnych interesów. Kategoria dobra wspólnego
i nadrzędności całości nad częścią skutkowały przyjęciem zasady solidaryzmu
3 Michał Hieronim Bobrzyński (1849–1935) polityk i historyk, ur. w Krakowie w rodzinie
mieszczańskiej, profesor historii prawa polskiego i niemieckiego, pracownik naukowy Uniwersytetu Jagiellońskiego, współtwórca krakowskiej szkoły historycznej, główne dzieło: Dzieje Polski
w zarysie, jeden z przywódców tzw. Stańczyków (konserwatystów krakowskich), 1885–1908 poseł
na Sejm Krajowy w Galicji, 1903–1908 poseł do parlamentu Austro-Węgier, 1908–1913 namiestnik Galicji, w 1915 r. austriacki minister ds. Galicji, w 1919 r. przewodniczący „Ankiety w sprawie projektu konstytucji RP”, główny autor projektu konstytucji RP.
4 Pierwsze wydanie w 1879 r.
81
Konrad Jajecznik
społecznego. Nie oznaczało to akceptacji dla idei równości wszystkich grup.
Podobnie jak inni konserwatyści, Michał Bobrzyński optował za realizacją
idei elity, roztaczającej paternalistyczną opiekę nad pozostałymi kręgami,
zgodnie z zasadą prymatu interesu ogólnospołecznego. Szlachectwo w jego
przekonaniu nie powinno mieć charakteru ekskluzywnego, lecz wyrażać ideę
rządów światłej szlachty, nie zmykającej swych przywilejów do kręgu dziedziców tego statusu, lecz otwartej na wybitnych obywateli, wywodzących również
się z innych warstw społecznych. Kreślił zatem ideę szeroko otwartej elity zasług, w naturalny sposób predestynowanej do sprawowania władzy państwowej w interesie całego społeczeństwa5. Uważał, że oświecenie i rozwój moralny warstw niższych pod opieką elity przyniosą również korzyść w postaci odporności społeczeństwa na radykalne idee oraz wzrost siły władzy państwowej. Odrzucenie przekonania o równości predyspozycji ludzi do sprawowania
władzy, przy jednoczesnej akceptacji idei dobra wspólnego, skutkowały wyraźną niechęcią do demokracji. Michał Bobrzyński co typowe dla konserwatystów negatywnie oceniał postulat „suwerenności sprawowanej przez lud”
i związanej z nią dominacji „zasady liczby” głosów. Przyjmując, że predyspozycje charakteru, wykształcenie i przygotowanie do pełnienia funkcji publicznych nie są równo rozdzielone między ludzi, więc ich zdolność do sprawowania władzy dla dobra wspólnego jest nierównomiernie rozłożona. Był jednak
przeciwny partykularnemu egoizmowi, zarówno stanowemu, w ocenie okresu
Rzeczypospolitej szlacheckiej, jak i narodowemu czy też klasowemu w czasach, w których żył. Głosił zasadę nadrzędności obowiązków wobec wspólnoty i państwa nad uprawnieniami grup i jednostek. Z tego przekonania wynikała również konieczność przyjęcia odpowiedzialności przez Polaków za swój
los oraz własne państwo. Tym samym próbował zwalczać mesjanistyczne
przekonanie o wyjątkowości dziejowej roli Polski i akceptacji wynikającej
w niego bierności Polaków w oczekiwaniu na pomoc innych narodów w odzyskaniu niepodległości.
Błędy przeszłości wskazywały jakich zasad ustrojowych należy unikać
współcześnie. W warunkach zaborów Michał Bobrzyński występował przeciwko działaniom utrzymanym w duchu liberum conspiro, traktując ideę powstańczą oraz działalność spiskową jako kontynuację zgubnej i nieodpowiedzialnej
tradycji liberum weto. W miejsce „polityki serca” proponował „politykę rozumu”, wyraźnie ulegając wpływom pozytywistycznego oglądu rzeczywistości
społecznej i tym samym odrzucając romantyczne inspiracje. Zgodnie ze swym
5 Józef Szujski (1835–1883) posługiwał się pojęciem warstwy historycznej, rozumianej jako
elita otwarta złożona z ludzi rozumnych i zarazem silnie przywiązanych do własnej tradycji.
W okresie zaborów mieli pełnić rolę „naturalnego rządu”, będącego odpowiednikiem rządu
w niepodległym państwie. Warstwa historyczna miała łączyć rozum polityczny z gwarancją ciągłości narodowej. Tworzyłaby ją nie tylko szlachta dziedziczna, ale również tzw. nowa szlachta,
oparta na zasługach. Stańczycy rozumieli, że urodzenie nie gwarantuje zalet charakteru i intelektu.
82
wykształceniem i racjonalistycznym podejściem, koncentrował się na instytucjach państwa i prawa, nie zaś na poszukiwaniu metafizycznych wizji. Był bardziej typem pragmatyka, niż idealisty, co nie oznacza bezideowości. Odrzucając doktrynerstwo i próby budowania abstrakcyjnych modeli idealnych opowiadał się za uwzględnianiem kontekstu historycznego przy konstrukcji wizji
ustroju społecznopolitycznego. Wyrażał przekonanie, iż dobry ustrój i silna
władza są pojęciami kontekstowymi, istnieją tylko wtedy, gdy posiadają stabilną bazę społeczną i odpowiadają wymogom sytuacji historycznej. Dlatego też
przyjmował i propagował postawę legalizmu i lojalizmu wobec władz monarchii Habsburgów. Uważał, iż działanie zgodne z prawem, nawet jeśli jest ono
ustanowione przez państwo zaborcze, stanowi lekarstwo na zatruwającą moc
wszelkiego rodzaju ekstremistycznych i rewolucyjnych idei, które burzą zamiast budować. Wyraźnie ulegał pozytywistycznemu sposobowi myślenia, akceptując ideę pracy organicznej w celu podniesienia kulturalnego i gospodarczego mas społecznych. Pomimo odrzucenia idei irredenty i walki zbrojnej nie
zrezygnował z niepodległości, ani też podtrzymania tożsamości narodowej.
Patriotyzm rozumiał jako codzienną pracę na rzecz rozwoju narodu i pielęgnowania własnych tradycji. Godne podkreślenia jest również to, że Bobrzyński żyjąc w państwach wielonarodowych łączył idee narodu i niepodległości
z akceptacją kulturowej odrębności. Był przekonany, że obywatele są winni
władzy posłuch i poszanowanie jej autorytetu, lecz granicą tej lojalności miała być sfera polityczna. W zakresie kultury i religii popierał zasadę autonomii
(sfera prywatna), co skutkowało ugodową postawą wobec mniejszości narodowych. Szanował ideę narodu, lecz odrzucał egoizm narodowy. Podobnie jak
inni twórcy myśli zachowawczej przyjmował tezę o pierwotności życia społecznego względem państwa, podkreślając równocześnie wielką wartość naturalnie kształtujących się wspólnot: rodzinnych, lokalnych, religijnych, zawodowych. Stanowiły one w ważne dla funkcjonowania społecznego organizmu ciała pośredniczące pomiędzy jednostkami a państwem i społeczeństwem jako
całością6.
Reasumując poglądy i działalność warto przytoczyć opinię, zgodnie z którą
„jako polityk całkowicie mieścił się w belle epoque, epoce rządów gabinetowych, elitarnych, (…) epoce przemian ewolucyjnych, pogardzającej rewolucją.
Bobrzyński nie mógłby czuć się dobrze w warunkach parlamentarnej demo6 Szerzej nt. życia i poglądów M. Bobrzyńskiego: M. Bobrzyński, Zasady i kompromisy. Wybór pism, wyb. W. Bernacki, Kraków 2001, s. VIXXXV; S. Filipowicz, Ujarzmienie rozumu politycznego. Polityczne horyzonty krakowskiej szkoły historycznej, Warszawa 1984, szczeg. s. 146–151,
163–170, 204–206; A. Kosicka-Pajewska, Zachowawcza myśl polityczna w Galicji w latach
1864–1914, Poznań 2002, s. 182–188; M. Król, W. Karpiński, Od Mochanckiego do Piłsudskiego.
Sylwetki polityczne XIX wieku, Warszawa 1997, s. 138–144; W. Łazuga, Michał Bobrzyński. Myśl
historyczna a działalność polityczna, Warszawa 1982; Tenże, Ostatni Stańczyk. Michał Bobrzyński
portret konserwatysty, Poznań 1995; P. Majewski, Wstęp, [w:] Michał Bobrzyński o potrzebie „silnego rządu” w Polsce, oprac. P. Majewski, Warszawa 2001, s. 542.
83
Konrad Jajecznik
kracji i w społeczeństwie masowym, podobnie jak nie mógłby skutecznie agitować w czasie wiecu”7.
Wizja „konserwatywnej demokracji”
Elitarne sympatie myśli zachowawczej stawały w kolizji z egalitarnymi
przemianami społeczeństwa masowego i związanej z nim demokracji opartej
na szerokiej podstawie podmiotowej ogółu obywateli. Trwanie na dawnych
pozycjach ideowych, rodem z XIX stulecia, groziło nieuchronną marginalizacją w życiu politycznym, a więc w konsekwencji brakiem jakiegokolwiek wpływu na proces kształtowania się państwa polskiego. Chęć obrony interesów
własnej bazy społecznej przede wszystkim ziemiaństwa, oraz realizacji choćby
części cenionych wartości zmuszała do przyjęcia pragmatycznej postawy. Michał Bobrzyński, nie rezygnując z konserwatywnych przekonań, starał się
uwzględnić wymogi sytuacji i nadać ustrojowi odrodzonej Rzeczypospolitej
konserwatywny charakter. Wiedział z doświadczenia, iż kompromisy w działaniu politycznym są niezbędne, dla urzeczywistnienia, choćby cząstki swych planów. Było to zapewne lepsze stanowisko niż bezsilne trwanie w okowach przyjętych dogmatów ideowych, lecz zarazem nie oznaczało porzucenia ideałów,
a raczej próbę ich konfrontacji z rzeczywistością społecznopolityczną.
Jak wspomniano wyżej prof. Bobrzyński był przekonany, iż nie istnieje abstrakcyjny, idealny model ustrojowy, zachowujący swe walory w każdych warunkach historycznych, że należy uwzględniać kontekst. Jednocześnie formułował ideę silnej władzy rozumianej jako równowaga pomiędzy autonomią
społeczeństwa (wspólnot, ciał pośredniczących, odrzucał nieograniczoną wolność jednostek) a siłą i sprawnością działania organów państwa. Szukał zatem
kompromisu między silną władzą wykonawczą a narzuconą przez rozwój wydarzeń zasadą suwerenności ogółu obywateli.
Do pierwszego wydania Dziejów Polski w zarysie dołączył krótki tekst,
w którym zamieścił następującą definicję: „państwo jest więc najwyższym
związkiem politycznym, nie zaś jak inne społecznym. (…) Państwo to jednoczy
więc współzawodniczące z sobą koła społeczne i zniewala je do połączenia
wszystkich swoich sił, celem obrony najwyższych wspólnych interesów”8. Podstawowym problemem, który należy rozstrzygnąć, kreśląc wizję państwa i jego
ustroju, jest zdefiniowanie podmiotu suwerennego. Bobrzyński wyróżnił trzy
podstawowe typy zwierzchnictwa, w których władza najwyższa przysługuje: a)
jednemu człowiekowi rząd monarchiczny; b) grupie wyróżniającej się urodzeniem lub majątkiem rząd arystokratyczny (możnowładczy); c) ogółowi ludności rząd demokratyczny (ludowładczy). W czasach współczesnych dominują
jednak typy mieszane:
7
8
84
P. Majewski, Wstęp, dz.cyt. [w:] Michał Bobrzyński…, dz.cyt., s. 7.
M. Bobrzyński, Państwo i społeczeństwo, [w:] Michał Bobrzyński…, dz.cyt., s. 44.
• oparta na zasadzie elitarnej monarchia konstytucyjna, w której władca
ma ograniczoną swobodę rządzenia poprzez ciało reprezentujące ogół
ludności;
• egalitarna demokracja reprezentacyjna9.
W obu typach mieszanych występuje czynnik władzy państwowej (głownie
wykonawczej) oraz parlament, różnica polega jednak na prymacie władzy monarchy jedynie ograniczanej przez reprezentantów obywateli w pierwszym
przypadku, w drugim natomiast to ciało przedstawicielskie zbiorowego suwerena ma wyższą pozycję od organów władzy wykonawczej. Ułożenie stosunków pomiędzy głową państwa a parlamentem może stanowić rezultat przyjętej koncepcji suwerenności, lecz jak ma to miejsce w projekcie konstytucji
przygotowanym przez Ankietę próbę wzmocnienia władzy wykonawczej w ramach demokratycznej zasady suwerenności ogółu obywateli.
Główne wartości projektowanego ustroju zawarte w preambule stanowią
ważną wskazówkę interpretacji całości dokumentu. Rozpoczyna ją invocatio
Dei10, któremu naród polski zawdzięcza wyzwolenie spod zaborów i zjednoczenie. Cele nadrzędne zostały zdefiniowane następująco: „byt niepodległy
utrwalić, potęgę państwa rozwinąć, porządek publiczny utrzymać, bronić prawa i suwerenności, pomnażać pomyślność powszechną i wolność naszą na
wszystkie czasy ugruntować”11. Poszukiwano kompromisu pomiędzy wymogiem budowy silnego państwa w celu ugruntowania jego trwałości oraz porządku publicznego (idea silnego rządu) przy równoczesnym poszanowaniu
praworządności, sprawiedliwości, wolności oraz powszechnego dobrobytu
(idea państwa demokratycznego, służącego obywatelom). Michał Bobrzyński
próbował godzić zasadę suwerenności ogółu obywateli z ideą silnego rządu
materializowaną w formie mocnej pozycji ustrojowej głowy państwa.
Kompromis pomiędzy systemem ideowym wypracowanym przez konserwatystów a wymogami demokratycznej rzeczywistości najwyraźniej został
odzwierciedlony w konstrukcji parlamentu oraz relacjach pomiędzy nim a głową państwa. Próbę jego osiągnięcia można nazwać dążeniem do stworzenia
konserwatywnej demokracji, nadania jej charakteru zgodnego z elitarnymi
koncepcjami suwerenności i postulatem silnego państwa właściwymi dla myśli
zachowawczej.
Władza ustawodawcza została przyznana Sejmowi, złożonemu z zgodnie
z tradycyjnym nazewnictwem wywodzącym się z okresu Rzeczypospolitej
przedrozbiorowej Izby Poselskiej i Senatu. Pierwsza z izb miała stanowić element odzwierciedlający idee demokratyczne, przede wszystkim była wyrazem
przyjętej koncepcji zasięgu podmiotowego suwerenności przyznanej ogółowi
obywateli. Konsekwentna akceptacja tego fundamentu ustrojowego skutko9
Tamże, s. 45.
Odwołanie do Boga.
11 Projekt Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, [w:] Michał Bobrzyński…, dz.cyt., s. 144.
10
85
Konrad Jajecznik
wała sposobem wyboru posłów zgodnie z zasadami: powszechności, równości,
bezpośredniości, proporcjonalności i tajności głosowania. Szczególnie dwie
pierwsze spośród wymienionych były istotnym odstępstwem od elitarnych ideałów konserwatystów na rzecz demokratycznej sytuacji politycznej. Powszechność była traktowana dosłownie, tzn. nie przewidywano żadnych cenzusów,
prawa wyborcze przyznano także co podkreślono w artykule 10 kobietom.
Ustępstwem było również uznanie pełnej równości obywateli w odniesieniu do
praw politycznych, co oznaczało zgodę na rezygnację z wszelkich przywilejów
stanowych i rodowych, a więc likwidację pozostałości ustroju stanowego. Obok
emancypacji społecznej grup dotychczas upośledzonych twórcy projektu jednoznacznie podkreślili, zgodnie z zasadą równości praw, w tym politycznych, poszanowanie odrębności narodowych w wymiarze kulturowym, a więc brak dyskryminacji mniejszości narodowych. Jedynie uregulowania dotyczące sfery religijnej naruszały zasadę równości wobec prawa. Wprawdzie postulowano
wprowadzenie wolności wyznania i zakazano dyskryminacji z przyczyn wyznaniowych, jednak złamaniem zasady równości kościołów i związków wyznaniowych było uprzywilejowanie Kościoła katolickiego oraz podział pozostałych
wyznań na prawnie uznane i nieznane. Sytuacja prawna Kościoła katolickiego
miała być określona w drodze konkordatu, a więc umowy międzynarodowej,
przy zawieraniu której formalnie obie strony mają równorzędną pozycję. Natomiast w przypadku pozostałych związków wyznaniowych to organy państwa
miały narzucić im status prawny, po wcześniejszym wysłuchaniu ich postulatów.
Dodatkowo też ograniczono prawa członków wyznań prawnie nie uznanych,
a więc nie mających uregulowanej sytuacji prawnej w drodze ustawy, poprzez
zakaz spełniania czynności religijnych poza miejscami zamkniętymi.
Tym samym konserwatywni autorzy projektu, pracujący pod przewodnictwem Michała Bobrzyńskiego, akceptowali demokratyczne zasady: a) władzy
zwierzchniej ogółu obywateli, bez różnic stanowych, klasowych, narodowych
czy wyznaniowych; b) równości praw wszystkich obywateli, w tym także praw
politycznych (brak cenzusów). Jedynym naruszeniem prymatu egalitaryzmu
było uprzywilejowanie katolicyzmu oraz podział związków wyznaniowych na
prawnie uznane i nie uznane, mogący stać się przyczyną dyskryminacji. Triumfowały idee demokracji i równości, doznając tylko niewielkich ograniczeń na
rzecz prymatu katolicyzmu.
Odmienną rolę w projektowanym ustroju miała wypełnić izba druga. Skład
o połowć mniej licznego Senatu miałby w ¾ pochodzić z wyborów dokonywanych przez sejmiki wojewódzkie oraz radę Warszawy. Natomiast „czwartą
część [swych członków K.J.] wybiera Senat na ten sam czas spośród mężów,
którzy położyli poważne zasługi dla narodu”12. Zakładano, iż odrzucenie zasady powszechności sprawi, iż wyboru senatorów dokonają ludzie o większym
12
86
Tamże, s. 146.
doświadczeniu i wiedzy z zakresu życia politycznego, ich decyzje będą więc
bardziej umiarkowane i odpowiedzialne, niż w przypadku posłów wybieranych
przez niewyrobionych politycznie obywateli, ulegających emocjom, często
przyjmujących roszczeniowe postulaty podsuwane im przez „demagogów”, tj.
zwolenników radykalnych reform. Odrzucenie demokratycznej „zasady liczby” na rzecz jakościowych kryteriów selekcji senatorów wyraźnie odpowiadało elitarnym przekonaniom zachowawców.
W przypadku Izby Poselskiej czynne i bierne prawo wyborcze wynosiło 21 lat,
natomiast bierne do izby drugiej zostało ustalone na lat 40. Sposób kreacji
składu osobowego Senatu wyraźnie wskazuje na funkcję ustrojową jaką mu
przypisywali autorzy projektu. Izba Poselska miała odzwierciedlać wartości
demokratyczne, Senat zaś konserwatywne, w łącznie tworząc koncepcję konserwatywnej demokracji. Oba człony Sejmu miały się równoważyć, stanowić
wyraz kompromisu pomiędzy elitarnymi przekonaniami konserwatystów,
a wymogami demokratyzującej się rzeczywistości. O ich odmiennej funkcji
świadczą odrębne sposoby kreacji składu osobowego oraz długość kadencji
(4 lata dla Izby Poselskiej, 9 lat dla Senatu, z wymianą 1/3 składu co 3 lata).
Próbę równoważenia pozycji obu części bikameralnego Sejmu ilustruje ich pozycja ustrojowa (wszyscy parlamentarzyści byli reprezentantami ogółu obywateli, dla rozwiązania izby przez Prezydenta była potrzebna zgoda pozostałej,
obie otrzymały prawo inicjatywy ustawodawczej). Spodziewano się, iż zdemokratyzowana Izba Poselska może dążyć do przeprowadzenia reform społecznych, Senat miał za zadanie hamować ów radykalizm, nadawać im charakter
ewolucyjnego procesu, w miejsce groźby jednorazowej zmiany (np. w kwestii
reformy rolnej). Nieufność wobec woli zbiorowości suwerennej wyrażała się
również w rezygnacji w instytucji demokracji bezpośredniej.
Uosobieniem idei silnego rządu miała być głowa państwa obdarzona pozycją najwyższego piastuna władzy wykonawczej. Prezydent byłby wybierany na
siedmioletnią kadencję przez Zgromadzenie Narodowe, złożone z elektorów
wyłanianych w analogiczny sposób jak posłowie. W uzasadnieniu dołączonym
do projektu autorzy wyjaśniali, że powszechny charakter elekcji da zadość demokratycznym wymogom stawianym przed nowym ustrojem, zaś pośredni charakter wpłynie na większy umiar decyzji13. Kompetencje zostały określone szeroko, gdyż jak głosił art. 53 „prezydent sprawuje władzę wykonawczą przez odpowiedzialnych ministrów i podlegających im urzędników”14. Oprócz tradycyjnych funkcji reprezentacyjnych, dysponowałby: prawem zawieszającego weta
13
Opinia ta jest interpretacją postanowień projektu oraz treści dołączonego objaśnienia,
gdyż autorzy przedstawiali owe cele w sposób bardziej zakamuflowany: zasadę powszechności argumentowali wyborem kandydata akceptowanego przez obywateli i zarazem wybitnego (obawiając się, że elekcja głowy państwa przez parlament prowadziłaby do powierzenia urzędu osobie
o niewielkich wpływach politycznych), zaś zasadę pośredniości wyborów (przez elektorów) tłumaczyli rozległością państwa i liczbą obywateli.
14 Projekt Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, [w:] Michał Bobrzyński…, dz.cyt., s. 152.
87
Konrad Jajecznik
ustawodawczego, wydawania rozporządzeń wykonawczych, byłby równocześnie Naczelnym Wodzem. Ważnym rozwiązaniem, które mogłoby posłużyć jako droga do prymatu głowy państwa nad parlamentem, było uwzględnienie
możliwości wydawania dekretów prawodawczych przez prezydenta w sprawach
mniejszej wagi, na mocy uprzedniego upoważnienia ustawowego. W połączeniu z sesyjnym trybem pracy parlamentu dawałoby to prezydentowi możliwość
istotnej ingerencji w działalność ustawodawczą. Z założenia pozycja ustrojowa
głowy państwa miała stanowić nie tylko realizację idei silnej władzy, lecz również element konserwatywny, o czym świadczy rezygnacja z demokratycznych
zasad bezpośredniości i w konsekwencji ograniczenie zasady powszechności
wyboru tylko do poziomu selekcji kandydatów na elektorów. Równocześnie
o demokratycznym charakterze władzy wykonawczej zdominowanej przez prezydenta miało świadczyć przyjęcie modelu rządów parlamentarnych, tj. politycznej odpowiedzialności, a więc kontroli, ministrów przez obie izby Sejmu.
Próbę połączenia myśli konserwatywnej z wymogami demokracji stanowiły
rozwiązania przyjęte przy konstruowaniu modelu samorządu terytorialnego.
Struktura podziału administracyjnego miała być trójstopniowa, jednak demokratyczną ideę samorządu ograniczono do poziomu gminy. Ciała reprezentacyjne powiatów i województw miały być wybierane w wyborach pośrednich
przez organy samorządowe niższego szczebla. Dodatkowo wyłącznie gminy
dysponowałyby własnym aparatem administracyjnym, zaś uchwały sejmików
wojewódzkich i rad powiatowych wypełniałby administracja rządowa w terenie. W przekonaniu Michała Bobrzyńskiego najtrudniejszym zadaniem w procesie odbudowy państwa jest zespolenie ziem trzech byłych zaborów i ludności w jedno społeczeństwo. W tym celu zaproponował koncepcję centralizacji
państwa poprzez dezintegrację byłych zaborów15. Uważał, że decentralizacja
będąca wynikiem realizacji idei samorządu lokalnego pozwoli zachować
podmiotowość lokalnych wspólnot oraz dostosować ustrój do poziomu rozwoju w różnych regionach. Równocześnie stworzenie kilkunastu historycznie
ukształtowanych województw nie zagrozi jedności państwa, lecz przyczyni się
do zatarcia dawnych podziałów okresu rozbiorów.
Demokratyczny charakter projektu dopełniają postanowienia dotyczące
sądownictwa oraz katalog praw i obowiązków obywateli. Proponowane rozwiązania w tym zakresie odpowiadały modelowi demokracji liberalnej, pozostawiając szeroką sferę autonomii obywatelskiej. Za jego naruszenie można
uznać jedynie uprzywilejowanie Kościoła katolickiego, podział związków wyznaniowych na prawnie uznane i nie uznane oraz obowiązek nauki religii
w szkołach. Przywileje socjalne projekt ograniczał do obowiązku powszechnej
edukacji na poziomie podstawowym oraz przyjęcia przez państwo zadania
15 Szerzej: M. Bobrzyński, Zespolenie dzielnic Rzeczypospolitej, [w:] Michał Bobrzyński…,
dz.cyt., s. 132–143; W. Łazuga, Michał Bobrzyński. Myśl historyczna a działalność polityczna, Warszawa 1982, s. 217.
88
Podsumowanie
Oceniając stosunek reprezentantów myśli konserwatywnej do demokracji
w okresie dwudziestolecia międzywojennego należy podkreślić ich niechęć do
egalitarnej koncepcji polityki. Opierała się ona na przekonaniu, iż wybory powszechne i równe nie pozwolą stworzyć „rzetelnej reprezentacji” obywateli
w parlamencie, gdyż zasady te nie uwzględniają interesów społecznych, preferują równościową „zasadę liczby” zamiast jakościowych kryteriów selekcji
kandydatów. Zachowawcy twierdzili, że koncepcja suwerenności ogółu obywateli jest fikcją. Wyrażali również przekonanie, iż to racja państwa oraz idea
dobra wspólnego, zamiast partykularnych interesów zaspokajanych poprzez
instytucje i procedury demokratyczne, stanowi kryterium oceny ustroju politycznego i społecznego. Do katalogu głównych cech ustroju konserwatyści zaliczali: zgodność z ładem społecznym, trwałość państwa, realizację podstawowych potrzeb obywateli przy równoczesnym nieograniczaniu jednostek oraz
brak dyktatu partii politycznych16.
Demokrację traktowali w sposób ambiwalentny, gdyż z jednej strony zasadę suwerenności ogółu obywateli uważali za fikcję i źródło zagrożenia radykalizmem, z drugiej zaś powinni byli ją uszanować, chcąc pozostać w zgodzie
z własnym postulatem uwzględniania kontekstu historycznego przy projektowaniu ustroju państwa oraz odpowiedniej bazy społecznej dla jego trwałości.
Kompromisowy, z konserwatywnego punktu widzenia, projekt konstytucji
opracowany przez Ankietę pod przewodnictwem Michała Bobrzyńskiego był
apogeum akceptacji dla demokracji ze strony tego środowiska politycznego.
W latach późniejszych konserwatyści, choć nie wszyscy, zbliżyli się do obozu
sanacyjnego, godząc się tym samym na porzucenie egalitarnej demokracji na
rzecz idei elity oraz silnego państwa17.
opieki nad pracownikami najemnymi, równocześnie odsyłając do ustawodawstwa zwykłego szczegółowe rozwiązania dotyczące praw socjalnych.
Podsumowując, należy podkreślić, iż rozpatrywany projekt stanowił kompromis pomiędzy inponderalibiami konserwatystów a wymogami demokratycznej rzeczywistości. Sposób kreacji składu osobowego oraz zakres kompetencji organów przesądzających o systemie rządów (parlament, rząd i głowa
państwa) opierał się na dążeniu do zrównoważenia rozwiązań wynikających
z elitarnej koncepcji i idei silnej władzy z demokratycznymi zasadami suwerenności ogółu obywateli i zasadą reprezentacji.
16 Szerzej nt. myśli konserwatywnej wobec ustroju państwa w II RP: W. Mich, Polscy konserwatyści, [w:] Więcej niż niepodległość. Polska myśl polityczna 1918–1939, red. J. Jachymek, W. Paruch, Lublin 2001, s. 3654; B. Szlachta, Z dziejów polskiego konserwatyzmu, Kraków 2003,
s. 175–199.
17 W. Mich, Polscy konserwatyści, dz.cyt., s. 36.
89
Dyskusje
i polemiki
Tadeusz Bodio,
Jacek Wojnicki,
Piotr Załęski
Modele transformacji
państw
postkomunistycznych
1. Państwa byłego imperium zewnętrznego ZSRR
1.1. Uwarunkowania procesu transformacji systemu politycznego
Przełom lat 80. i 90. XX wieku zainaugurował głębokie przemiany ustrojowe w państwach Europy Środkowowschodniej. Trwają one – w różnym tempie
i zakresie – już ponad 15 lat. Okres ten pozwala na poczynienie bardziej szczegółowych analiz i porównań procesu przeobrażeń. Nie można jednakże wyróżnić jednego modelu transformacji ustrojowej. Zarówno czynniki wewnętrzne
(polityczne i ekonomiczne) jak i zewnętrzne zadecydowały o dywersyfikacji
przemian ustrojowych w omawianej grupie państw.
Najważniejszymi elementami przemian w państwach Europy Środkowowschodniej były: odzyskanie suwerenności (w przypadku Czech, Słowacji oraz
państw postjugosłowiańskich uzyskanie jej); zmiany w systemie gospodarczym
(odejście od państwowego monopolu własności i prywatyzacja, likwidacja dyrektywnego planowania, usamodzielnienie finansowe przedsiębiorstw, reforma podatkowa, uruchomienie wolnego rynku, upłynnienie, a następnie urealnienie kursów walutowych); zmiany w systemie politycznym (reforma instytucji państwa, wprowadzenie pluralizmu partyjnego); likwidacja ograniczeń
w obrocie informacji (zniesienie cenzury); a także zmiany w strukturze społecznej (likwidacja partyjnej nomenklatury, odradzanie się klasy średniej i prywatnego biznesu) oraz przemiany postaw społecznych1.
Kształtowanie się nowego systemu politycznego, krystalizowanie się sceny
partyjnej, tworzenie nowego ustroju społeczno-gospodarczego oraz powsta1 Zob. szerzej: J. Kofman, W. Roszkowski, Transformacja i postkomunizm, Warszawa 1999;
Transformacja systemowa państw Europy Wschodniej, Środowej i Południowej, red. T. Godlewski,
A. Koseski, K.A. Wojtaszczyk, Pułtusk 2003; Transformative Path in Central and Eastern Europe,
red. R. Markowski, E. Wnuk-Lipiński, Warsaw 2001.
93
wanie nowych sojuszy i powiązań międzynarodowych wymagają dłuższej perspektywy czasowej. W związku z tym powstaje pytanie, który moment uznać za
osiągnięcie etapu konsolidacji systemu demokratycznego (przyjmując konsolidację zgodnie z analizami Dankwarta Rustowa, Enrique Baloyry czy Samuela Hungtintona)2.
Za kryterium takie można uznać przyjęcie państw Europy Środkowowschodniej do zachodnioeuropejskich organizacji gospodarczych i politycznowojskowych (OECD, NATO, UE). Szczególnie pożyteczne wydaje się przyjęcie kryterium przynależności do Paktu Północnoatlantyckiego z uwagi na wymogi stawiane przez władze sojuszu nowo przyjmowanym państwom. Wśród
takich kryteriów znajdują się: stabilna demokracja oraz gospodarka rynkowa,
uregulowane relacje z państwami sąsiedzkimi. Z kolei przyjęcie do Unii Europejskiej dowodzi zaawansowania państw na drodze reform gospodarczych.
Przyjmując takie kryterium można wymienić trzy grupy państw. Pierwszą
stanowią państwa tzw. udanej transformacji: Polska, Czechy, Słowacja, Słowenia oraz Węgry, jako kraje przyjęte najwcześniej do OECD (Czechy w 1995,
Węgry i Polska w 1996), do Paktu Północnoatlantyckiego (w dwóch fazach:
marzec 1999 r. oraz kwiecień 2004 r.) oraz do Unii Europejskiej (od maja
2004 r.). Fakt przystąpienia tej grupy państw do wyżej wspomnianych organizacji można odczytać jako uznanie dla rezultatów reform ustrojowych oraz potwierdzenie faktu osiągnięcia statusu krajów o ustabilizowanym systemie demokratycznym.
W drugiej grupie państw należy usytuować: Bułgarię, Rumunię oraz Chorwację jako przykłady opóźnionej transformacji. Państwa te również zgłosiły
akces do wspomnianych organizacji, nie znalazły się jednak w pierwszej grupie państw przyjętych. Bułgaria i Rumunia zostały członkami NATO w kwietniu 2004 r., natomiast członkostwo w Unii Europejskiej jest przewidywane na
rok 2007. Fakt ten można interpretować jako postawę rezerwy państw zachodnioeuropejskich związaną z opóźnionymi i w efekcie mniej zaawansowanymi
przemianami ustrojowymi. Badacze procesu przemian w Europie Środkowowschodniej podkreślają dystans (4–5 lat) dzielący pierwszą i drugą grupę
państw. Obserwacja powyższa pozwala na sformułowanie założenia o zróżnicowanym tempie procesu przemian ustrojowych.
Trzecią grupę państw stanowią kraje bałkańskie: Serbia i Czarnogóra, Macedonia, Bośnia i Hercegowina oraz Albania jako przykłady zahamowanej
transformacji. Proces przeobrażeń ustrojowych przebiegał w nich
z opóźnieniem 8–10 lat w porównaniu z krajami wyszehradzkimi. W nie2 Por. teorie demokratyzacji opisane w: D. Rustow, Transition to Democracy: Toward a Dynamic Model, „Comparative Politics”, vol. 2,3 z 1970; E. Baloyra, Democratic Transition in Comparative Perspective, [w:] Comparing New Democracies. Transition and Consolidation in Mediterranean Europe and Southern Cone, London 1987; S. Huntington, Trzecia fala demokratyzacji,
Warszawa 1995.
94
1.2. Modele przełomu demokratycznego
Warto odnieść problematykę przeobrażeń ustrojowych w Europie Środkowowschodniej do generalnego problemu przemian systemów politycznych.
Należy wyróżnić dwa typy: ewolucyjny (bardziej powolny, łagodny, często odgórny) oraz rewolucyjny (bardziej żywiołowy, powodowany impulsem oddolnym, wymuszony na rządzących elitach). Rewolucje 1989 roku nazywane są
konserwatywnymi lub liberalnymi. Określa się je jako naśladowcze – zapatrzone w Zachód, bądź restauracyjne – zafascynowane przeszłością3. Główny rezultat przeobrażeń ustrojowych stanowi ustanowienie ustroju demokratycznego i gospodarki rynkowej. Kwestia narodowowyzwoleńcza była obecna w demonstracjach, mających miejsce jesienią 1989 roku, znalazła swoje odzwierciedlenie w żądaniach wymarszu oddziałów Armii Czerwonej. Należy jednak
zauważyć, że państwa socjalistyczne posiadały ograniczoną suwerenność,
która ulegała zwiększeniu po roku 1956.
Należy odnotować, iż w przeobrażeniach w Europie Środkowo-Wschodniej
można zaobserwować zarówno elementy rewolucyjne, jak ewolucyjne. Analitycy przemian (T. G. Ash4, A. Bozóki5, S. Wolschik6) podkreślają ich łagodny,
aksamitny charakter (z wyjątkiem Albanii, Rumunii oraz państw postjugosłowiańskich). W kilku państwach (Polsce, Słowenii, Węgrzech) ważną rolę odegrali reformatorzy skupieni w elicie władzy. Natomiast w przypadku Czecho-
Modele transformacji państw postkomunistycznych
których z nich: np. w Serbii czy Albanii po pierwszych reformach w początku
lat 90. nastąpił regres oraz zwrot w kierunku autorytaryzmu. Faza ta trwała do
końca lat 90. (trochę krócej w Albanii – do 1998 r.). W Macedonii oraz w Bośni i Hercegowinie mieliśmy do czynienia z konfliktami wewnętrznymi zagrażającymi spoistości państwa. Sytuacja w tych państwach została względnie
ustabilizowana dzięki zaangażowaniu organizacji zachodnioeuropejskich (tj.
udziałowi międzynarodowych oddziałów rozjemczych). Jeżeli chodzi o afiliacje z organizacjami zachodnioeuropejskimi należy podkreślić, iż rządy tych
państw wyraziły zainteresowanie wstąpieniem zarówno do NATO, jak i UE.
Jednakże problematyczne zaawansowanie przemian demokratycznych powoduje, iż członkostwo w organizacjach zachodnioeuropejskich jest odsunięte
w dalszą przyszłość.
3 Zob. Cet etrange post-communisme. Rupture et transitions en Europe centrale et orientale,
red. G. Mink, J.Ch. Szurek, Paris 1992; A. Smolar, Polska rewolucja, [w:] Książka dla Jacka. W 60
rocznicę urodzin Jacka Kuronia, Warszawa 1995, s. 178; Democracy in Central Europe. 1989–99,
red. J. Miklaszewska, Kraków 1999.
4 Zob. T.G. Ash, Wiosna obywateli, Londyn 1990.
5 Por. A. Bozóki, Hungarian transition in comparative perspective, [w:] Post-Communist Transition. Emerging Pluralism in Hungary, red. A. Bozóki, A. Körösényi, G. Schöpflin, LondonNew
York 1992.
6 Zob. S.L. Wolschik, Czechoslovakia in Transition: politics, economics and society, LondonNew York 1991.
95
słowacji, Bułgarii czy NRD demokratyczny przełom 1989 roku jest raczej
efektem „lawiny”, jak określił to Samuel Huntington. Wymuszone zmiany
w państwie zostały przeprowadzone pod wpływem wydarzeń międzynarodowych. Jeszcze bardziej zróżnicowane przesłanki decydowały o demokratyzacji
w federacji jugosłowiańskiej, przy czym należy zwrócić uwagę na zróżnicowany przebieg wydarzeń w poszczególnych republikach.
Często można się spotkać z nazywaniem przeobrażeń w Europie Środkowowschodniej „Jesienią Ludów”. Sformułowanie powyższe stanowi analogię
do „Wiosny Ludów” z 1848 roku, ruchu narodowowyzwoleńczego mającego
miejsce w Europie. W analizach T. G. Asha, J. Pakulskiego czy J. Higleya podkreśla się masowy udział ludności w demonstracjach, które doprowadziły do
odsunięcia partii komunistycznych od władzy. Kluczem do zrozumienia przemian wydają się słowa Andrása Bozókiego, iż postkomunistyczna tranzycja
jest nową nieznaną polityczną zmianą historii, gdzie nie tylko dyktatorski system polityczny jest zastępowany przez bardziej liberalny i demokratyczny, ale
równocześnie skolektywizowana i zcentralizowana gospodarka planowa jest
zastępowana przez rynek oparty na własności prywatnej.
Tab. 1. Zaawansowanie przeobrażeń ustrojowych w Europie Środkowowschodniej wg „Freedom House”
Państwo
Albania
Bośnia i Herceg.
Bułgaria
Chorwacja
Czechy
Macedonia
Polska
Rumunia
Serbia i Cz.
Słowacja
Słowenia
Węgry
Demokratyzacja
2001
2002
4,13
3,94
4,94
4,56
3,06
3,00
3,25
3,25
1,81
2,13
3,75
4,13
1,44
1,50
3,31
3,31
4,63
3,63
2,25
1,94
1,94
1,81
1,94
1,94
Państwo prawa
2001
2002
5,00
4,88
5,63
5,38
4,13
4,00
4,13
4,13
3,13
3,13
4,63
5,13
1,88
1,88
4,38
4,50
5,88
4,75
3,00
2,63
1,75
1,88
2,50
2,50
Gospodarka rynkowa
2001
2002
4,17
3,75
5,50
5,33
3,50
3,25
3,58
3,50
2,00
2,08
4,58
4,67
1,67
1,92
4,00
3,92
5,33
5,00
3,25
2,33
2,08
2,17
1,92
2,00
Źródło: B. Góralczyk, Węgry. Transformacja pokomunistyczna. 1990–2003, Warszawa
2003, s. 26.
Zgodnie z wypracowaną przez amerykański „Freedom House” metodologią, przeprowadza się analizę przeobrażeń ustrojowych w trzech sferach: postępach demokratyzacji, państwa prawa oraz ekonomicznej liberalizacji. Jeżeli chodzi o demokratyzację rozpatruje się kwestie charakteru procesów politycznych, rozwoju społeczeństwa obywatelskiego, niezależnych mediów oraz
poziomu administracji publicznej. Z kolei państwo prawa rozpatruje się pod
96
kątem istniejącego systemu prawnego, porządku konstytucyjnego oraz poziomu korupcji. Liberalizację gospodarczą analizuje się biorąc pod uwagę prywatyzację oraz politykę makro- i mikroekonomiczną. Na tej podstawie, w skali
od 1 do 7 (1 – to stan optymalny, natomiast 7 – poziom najgorszy) prowadzi
się coroczne klasyfikacje państw postkomunistycznych. Klasyfikacja powyższa
pozwala wyróżnić skonsolidowane demokracje, rządy przejściowe oraz skonsolidowane autokracje.
Również efekty ekonomiczne transformacji systemowej w Europie Środkowej i Wschodniej są zróżnicowane. Część państw po latach regresu znalazła się
w fazie rozwoju gospodarczego, inne inicjują dopiero proces wzrostu, borykając się z kłopotami okresu przejściowego. Reszta tkwi wciąż w głębokim kryzysie gospodarczym.
Najczęściej można się spotkać wśród ekonomistów z podziałem omawianych państw na trzy grupy7.
Do pierwszej należą państwa udanej transformacji: Polska, Czechy, Słowenia, Słowacja i Węgry. Przekroczono w nich poziom rozwoju gospodarczego
sprzed roku 1989 r., rynek wewnętrzny został zrównoważony, a wzrost inflacji
i bezrobocia zostały zahamowane, choć ich poziom wciąż nie jest niski.
Drugą grupę państw stanowią republiki bałtyckie oraz bałkańskie: Estonia,
Litwa, Łotwa oraz Albania, Bułgaria, Chorwacja i Rumunia. Kraje te po zahamowaniu recesji stopniowo zwiększają tempo rozwoju gospodarczego. Nadal
wysokie pozostają jednakże inflacja i bezrobocie, dalekie od zrównoważenia
saldo bilansu zagranicznego, ujemny jest budżet państwa.
Trzecią grupę stanowią republiki postradzieckie. Regres gospodarczy jest
wprawdzie coraz mniejszy, a niektórych występuje nawet pewien wzrost produkcji, ale ogólna sytuacja gospodarcza wykazuje wciąż cechy głębokiego kryzysu. Wysoka jest inflacja i bezrobocie (często ukryte), niezrównoważony pozostaje rynek wewnętrzny i bilans handlowy, patologiczne zjawiska występują
też w przemyśle i rolnictwie.
W klasyfikacji powyższej należy zwrócić uwagę na brak kilku państw postjugosłowiańskich: Serbii i Czarnogóry, Macedonii oraz Bośni i Hercegowiny. Zaawansowanie reform rynkowych połączone z niestabilną sytuacją wewnętrzną (min. konflikty zbrojne) pozwala na wyróżnienie kolejnej grupy, usytuowanej pomiędzy wymienionymi już 4 krajami bałkańskimi a państwami postradzieckimi, składającej się z czterech państw: Albanii, Serbii i Czarnogóry,
Macedonii oraz Bośni i Hercegowiny.
Można zauważyć, iż na podczas przeobrażeń ustrojowych nasila się zróżnicowanie poszczególnych państw i poszczególnych ich grup8. Obok istniejących
7 Zob. P. Bożyk, 24 kraje Europy Środkowej i Wschodniej. Transformacja, Warszawa 1999; L.
Balcerowicz, Socjalizm, Kapitalizm, Transformacja, Warszawa 1997.
8 W. Roszkowski, Transformacja systemowa – Polska na tle porównawczym, „Studia Polityczne”, 2001 nr 12.
97
od dawna czynników dotyczących charakteru i położenia tych państw (język,
historia), ich sytuację charakteryzuje dodatkowo wiele nowych kryteriów. Należy do nich zaliczyć: odmienne położenie geopolityczne; różny stopień zaawansowania na drodze reform gospodarczych oraz polityczno-ustrojowych;
nasilające się różnice w poziomie dochodu narodowego na jednego mieszkańca; zróżnicowany stopień zależności tych gospodarek od Rosji. Różnicuje się
także konkurencyjność poszczególnych gospodarek; odmienne są poziomy
rozwoju infrastruktury gospodarczej (transport, łączność) oraz społecznej
(wykształcenie). Nasilają się różnice w postawach społeczeństw wobec takich
pojęć i zjawisk jak: własność, demokracja, państwo, prawo religia czy niepodległość, a także różnice w stosunkach narodowościowych.
Tab. 2. Prognozy doścignięcia poziomu państw wysoko rozwiniętych
Państwo
Albania
Bośnia i Herceg.
Bułgaria
Chorwacja
Czechy
Macedonia
Polska
Rumunia
Serbia i Cz.
Słowacja
Słowenia
Węgry
PKB per capita
2000 r.
1,569
–
3,930
8,484
9,699
3,017
7,575
3,124
2,108
8,707
10,802
8,525
Rok osiągnięcia 30 tys. USD PKB per capita
w USD z 1995 r. wg parytetu siły nabywczej
Liderzy
Nadrabiający
Dotrzymujący
dystans
kroku
2041 r.
2060 r.
2100 r.
–
–
–
2028 r.
2042 r.
2069 r.
2017 r.
2026 r.
2042 r.
2016 r.
2023 r.
2038 r.
2032 r.
2047 r.
2077 r.
2019 r.
2028 r.
2047 r.
2031 r.
2046 r.
2076 r.
2037 r.
2055 r.
2090 r.
2017 r.
2025 r.
2041 r.
2010 r.
2014 r.
2024 r.
2017 r.
2026 r.
2090 r.
Źródło: G.W. Kołodko, Globalizacja a perspektywy rozwoju krajów postsocjalistycznych,
Toruń 2001, s. 159.
Nie zatrzymując się dłużej nad kwestią terminologii należy odnotować
dwoiste opisywanie przeobrażeń ustrojowych. Badacze zachodnioeuropejscy
częściej posługują się terminem „tranzycja” (od „transition” – przejście).
Analitycy pochodzący z Europy Środkowowschodniej wybierają do opisu
słowo „transformacja” (od „transformation” – przeobrażenie), sądząc, że lepiej opisuje ono całokształt przeobrażeń ustrojowych w omawianych państwach.
Warto odnotować systematyzację dokonaną przez Samuela Huntingtona,
który wpisał proces przeobrażeń w Europie Środkowowschodniej do ogólnoświatowej trzeciej fali demokratyzacji. Ujęcie to – choć wydaje się trochę narażone na schematyzm – pozwala dostrzec przemiany środkowoeuropejskie
w ujęciu globalnym. Proces demokratyzacji w Europie Południowej, Ameryce
98
Łacińskiej – choć odmiennie przebiegały – pomagają zrozumieć przesłanki,
które zadecydowały o odejściu od systemu niedemokratycznego.
Kluczowym pytaniem jakie warto sobie postawić jest kwestia: czy można
mówić o jednym modelu demokratycznej transformacji w Europie ŚrodkowoWschodniej. Wypada zgodzić się z Laszlo Brusztem, iż nie było jednego modelu państwa socjalistycznego, stąd różne drogi przejścia do demokracji9. Przebieg procesu demokratyzacji zależał od wielu czynników, wśród których można
dostrzec: charakter rządzącej elity (reformatorska, „konserwatywna”), sytuację
gospodarczą, stopień zorganizowania się opozycji, istnienie tradycji demokratycznej. W państwach, w których ukształtowała się w obrębie elity władzy grupa reformatorska, zmiana ustroju przebiegała najłagodniej. Należy przypomnieć, iż w 2005 roku Polska, Słowenia i Węgry należą do grupy państw o najbardziej stabilnym systemie demokratycznym. W tej grupie państw znajduje się
również Republika Czeska, w której aksamitny charakter przeobrażeń nie wynikał z zamysłu reformatorów partyjnych, lecz z pragmatycznego charakteru
Czechów oraz tradycji I Republiki. Należy także dostrzec odmienne ukształtowanie sytuacji w obu państwach stanowiących do 1992 roku Czechosłowację.
Zapóźniona gospodarczo Słowacja, ponosząca większe koszty upadku przemysłu ciężkiego, posiadająca mniejsze tradycje samodzielnej państwowości jest
przykładem zahamowanej transformacji. Dodatkowo w latach 19951998 rządząca siła polityczna – Ruch na Rzecz Demokratycznej Słowacji (HZDS) sprawował władzę w sposób zagrażający instytucjom demokratycznym10.
Kluczowym problemem dla analityków przeobrażeń w państwach Europy
Środkowowschodniej jest kwestia wskazania przyczyn załamania się realnego
socjalizmu. Badacze przywołują zróżnicowane przyczyny. Wydaje się zasadne
wymienić: kryzys legitymizacyjny, wpływ polityki radzieckiej pod kierownictwem M. Gorbaczowa, kryzys gospodarki planowej, podziały w rządzącej elicie komunistycznej oraz rola niekonfrontacyjnych sił opozycyjnych w momencie demokratycznego przełomu. W państwach bałkańskich dochodziła jeszcze
kwestia narastających konfliktów narodowościowych (szczególnie w federacji
jugosłowiańskiej).
Od lat 70. XX wieku ważną rolę w legitymizacji władz komunistycznych
zajmowało zapewnienie bezpieczeństwa socjalnego oraz uzasadnienie geopolityczne. Słusznie stwierdził Jan Adam11, iż ludzie akceptowali argument komunistycznych liderów, że ich legitymizacja opiera się na umiejętności rozwiązywania problemów, których system kapitalistyczny nie jest w stanie rozwią9 Zob. L. Bruszt, 1989, The negotiated revolution in Hungary, [w:] Post-Communist Transition…, dz.cyt., s. 55.
10 Demokracje Europy Środkowo-Wschodniej w perspektywie porównawczej, red. A. Antoszewski, R. Herbut, Wrocław 1997.
11 Zob. J. Adam, Why did the Socialist System Collapse in Central and Eastern European Countries?, New York 1994, s. 96. Por. Eastern Europe: Political Crisis and Legitimation, red. P. Lewis,
LondonSydney 1984, s. 180 i n.
99
zać, tj. polityka pełnego zatrudnienia, bardziej zrównoważona dystrybucja wewnętrzna dochodu narodowego. Dlatego, gdy reżim znalazł się w ekonomicznym i politycznym kryzysie sytuacja uległa dramatycznej zmianie, a legitymizacja stała się problematyczna.
Podobnie wyglądała sytuacja, jeżeli chodzi o uzasadnienie geopolityczne.
Opierało się ono na eksponowaniu w propagandzie faktu istnienia podziału
Europy na dwa wrogie bloki militarno-polityczne. Związek Radziecki występował jako gwarant granic (Polska, Czechosłowacja) lub nawet gwarant istnienia
państwa (NRD). Dodać trzeba, iż szczególna pozycja Jugosławii wynikała z jej
usytuowania jako swoistego bufora. tj. państwa niezaangażowanego pomiędzy
państwami kapitalistycznymi a socjalistycznymi. Należy zaznaczyć, iż polityka
odprężenia w stosunkach międzynarodowych prowadzona szczególnie intensywnie przez radziecką dyplomację od drugiej połowy lat 80. spowodowała nie
tylko konieczność reinterpretacji „doktryny Breżniewa”, głoszącej ograniczoną
suwerenność państw socjalistycznych, ale również zmianę klimatu politycznego
w Europie, a co z tym związane przełamywanie nieufności w kontaktach z państwami kapitalistycznymi. Należy zauważyć, iż proces ten nabrał szczególnego
znaczenia z powodu wszechogarniającego kryzysu gospodarczego w państwach
socjalistycznych. Efektem niegospodarnie zainwestowanych pożyczek z lat 70.
i 80. było ogromne zadłużenie zewnętrzne, przekraczające znacznie możliwości spłaty. Godzi się przypomnieć, iż jedynie Rumunia, kosztem ogromnych wyrzeczeń, doprowadziła do spłaty kredytów pod koniec lat 80.
1.3. Ukształtowanie się pluralistycznej sceny politycznej
Jednym z następstw załamania się instytucji ustrojowych realnego socjalizmu było ukształtowanie się na nowo sceny politycznej12. Partie polityczne,
a w pierwszym okresie ruchy obywatelskie (z wyjątkiem Węgier, Słowenii,
Chorwacji, Albanii, Serbii i Czarnogóry, Macedonii oraz Bośni i Hercegowiny) miały zapewnić funkcjonowanie demokratycznego państwa z pluralistyczną sceną polityczną. Dlatego ustrojodawcy dużą rolę przykładali do ustaw
o partiach politycznych, przepisów dotyczących wolności zrzeszania i gwarancji pluralizmu politycznego w ustawach zasadniczych. Warto podkreślić, iż doświadczenia państw socjalistycznych (rządów jednej partii – komunistycznej)
znalazły swoje odzwierciedlenie w dosyć szczegółowych przepisach konstytucyjnych, dotyczących celów i funkcji partii politycznych oraz w oddzielnych
ustawach o partiach politycznych. Ustrojodawcy w nowych demokracjach
szczególny nacisk kładli na ustanowienie prawnych gwarancji pluralizmu społeczno-politycznego.
12 Partie i systemy partyjne Europy Środkowej, red. A. Antoszewski, P. Fiala, R. Herbut, J. Sroka, Wrocław 2003; K. Sobolewska-Myślik, Partie i systemy partyjne Europy Środkowej po 1989 roku, Kraków 1999.
100
W początkowym etapie przemian (pierwsze 4-5 lat) ustrojowych najistotniejszy był podział na ugrupowania postkomunistyczne i wywodzące się z opozycji antykomunistycznej i demokratycznej. Budowa instytucji gospodarki rynkowej powodowała wzrost znaczenia podziału socjoekonomicznego: lewicaprawica opartego na stosunku do tempa reform społeczno-gospodarczych.
W państwach bałkańskich istotnym kryterium podziałów partyjnych były także kwestie narodowościowe oraz stosunku do istniejącej federacji jugosłowiańskiej. Mniejsze znaczenie na scenie politycznej odgrywał natomiast czynnik stosunku do religii oraz konflikt miastowieś. Partie chadeckie oraz chłopskie mogły liczyć na poparcie ok. 10% (Czechy, Słowacja, Węgry, Słowenia).
Należy dodać, iż wraz ze zbliżającą się perspektywą przyjęcia omawianych
państw do NATO oraz UE od połowy lat 90. rosło znaczenie podziału na
ugrupowania pro- i antyeuropejskie. Wśród tych drugich należy wymienić czeskich republikanów i komunistów, słowackich narodowców, węgierskich oraz
rumuńskich nacjonalistów. Należy podkreślić, iż lewą część spektrum sceny
politycznej zajęły ugrupowania postkomunistyczne (o zróżnicowanym tempie
przemian), jedynie w Czechach funkcjonuje partia socjaldemokratyczna nawiązująca do ugrupowania przedwojennego.
1.4. Zasady ustrojowe młodych demokracji europejskich
Budowa ustroju demokratycznego opierała się na przyjęciu następujących
przesłanek: budowy państwa prawa, zaakceptowania pluralizmu życia politycznego oraz zapewnienia demokratycznych, stabilnych rządów13. W państwach tzw. udanej transformacji warunki powyższe zostały spełnione, natomiast w pozostałych (szczególnie w państwach tzw. zahamowanej transformacji) wystąpiło opóźnienie w realnym wprowadzaniu zmian ustrojowych w życie. Mimo przepisów konstytucyjnych o pluralistycznej scenie politycznej jedna z partii zajmowała pozycję dominującą (np. w Albanii, Serbii). Alternacja
władzy nie mogła odbyć się przy pomocy kartki wyborczej, a następowała dopiero podczas wystąpień i manifestacji ludności (Albania w 1997 r., Serbia
w 2000 r.). Także wolność mediów była ograniczana przez administrację.
Zmiany prawno-ustrojowe przebiegały w kilku płaszczyznach. W pierwszym etapie dokonywano nowelizacji konstytucji pochodzących z czasów realnego socjalizmu. Na Węgrzech i w Bułgarii nowelizacje stanowiły rezultat negocjacji rządu z opozycją, będąc elementem szerszego pakietu porozumień.
Uzgodnione przez obie strony nowelizacje zawierały: zmianę definicji i funkcji państwa (usunięcie przepisów odwołujących się do ideologii socjalistycznej), usankcjonowanie przemian w życiu gospodarczym (zrównanie w prawach
13
Zob. Zagadnienia konstytucjonalizmu krajów Europy Środkowowschodniej, red. T. Mołdawa, Warszawa 2003.
101
102
własności prywatnej, spółdzielczej oraz państwowej), zmianę struktury organów władzy (ustanowienie urzędu prezydenta, powołanie sądu konstytucyjnego), stworzenie przesłanek rzeczywistej niezawisłości władzy sądowniczej (zakaz przynależności sędziów do partii politycznych).
Zmiany w konstytucjach Czechosłowacji oraz NRD miały ograniczony zakres, co wynikało z żywiołowego tempa demokratyzacji i utraty przez partie
komunistyczne kontroli nad sytuacją. Nowelizacje ustaw zasadniczych dotyczyły wykreślenia przepisów o przewodniej roli partii komunistycznej oraz
zmiany artykułów odnoszących się do składu parlamentu. W NRD zmieniono
liczebność Izby Ludowej z 500 do 400 deputowanych, natomiast w Czechosłowacji zmieniono skład prawie 40% parlamentu.
Odmienną drogę przeobrażeń ustrojowych wybrano w Rumunii. Stało się
tak w rezultacie radykalnego zerwania z dyktaturą N. Ceauæescu. Nowe władze Rumunii podjęły się określenia zasad systemu politycznego na mocy wydawanych dekretów z mocą ustawy. Warto podkreślić szczególną rolę dekretu
z mocą ustawy z dnia 14 marca 1990 roku o wyborach parlamentu i prezydenta. Nie była to tradycyjna ordynacja wyborcza, lecz de facto „mała konstytucja” określająca strukturę władz państwa.
Inną płaszczyznę zmian ustrojowych stanowiły szczegółowe ustawy: np.
o partiach politycznych, regulujące podstawy ustroju społeczno-gospodarczego (o prywatyzacji, o reprywatyzacji, o prowadzeniu działalności gospodarczej) i nowe ordynacje wyborcze.
Za zwieńczenie procesu przeobrażeń prawnoustrojowych należy uznać
przyjęcie nowych ustaw zasadniczych. Nowe konstytucje w zamyśle ustrojodawców miały stanowić legitymizację władz oraz potwierdzenie intencji budowy demokratycznego państwa. Ustanowienie trwałych i solidnych fundamentów ładu politycznego i gospodarczego miało również dowodzić ustabilizowania instytucji demokratycznych. W konsolidacji ustroju demokratycznego równie ważną rolę jak litera prawa, odgrywa praktyka polityczna, stosunek do
obowiązującego prawa oraz kultura polityczna. Dlatego warto zwrócić uwagę
na przypadek Węgier, gdzie nadal obowiązuje znowelizowana konstytucja
z 1949 roku uzgodniona podczas negocjacji przy „trójkątnym stole”. Nowe,
demokratycznie wybrane władze Węgier uznały ten akt prawny za wystarczający gwarant i instrument demokratycznego ładu.
Jeszcze inną grupę stanowią nowo powstałe organizmy państwowe (w wyniku rozpadu federacji czechosłowackiej oraz jugosłowiańskiej). W tym przypadku uchwalenie ustawy zasadniczej stanowiło zwieńczenie procesu kształtowania porządku ustrojowego nowego państwa (np. konstytucje Słowenii, Chorwacji, Macedonii, Bośni i Hercegowiny oraz Czech i Słowacji). Należy podkreślić,
iż nowe konstytucje stanowiły podstawy porządku ustrojowego kolejnych federacji Serbii oraz Czarnogóry (tj. konstytucja tzw. Nowej Jugosławii z kwietnia
1992 r. oraz Karta Konstytucyjna Serbii i Czarnogóry z lutego 2003 r.).
2. Państwa byłego ZSRR
Warto szczególnie zwrócić uwagę na zasady kształtujące strukturę władz
państwa. Ustrojodawcy stanęli przed zasadniczym problemem: ustanowienia
skutecznej egzekutywy w osobie prezydenta czy przyjęciem modelu parlamentarno-gabinetowego14. Za ustanowieniem prezydentury wyposażonej w szerokie prerogatywy przemawiała przesłanka ustanowienia silnej egzekutywy
w obliczu głębokich przeobrażeń społeczno-ekonomicznych. Dodać również
należy, iż komuniści optowali za szerokimi uprawnieniami prezydenta, pragnąc
zachować wpływ nad sytuacją polityczną. Środowiska opozycji demokratycznej
podkreślały natomiast fakt istnienia zagrożenia dla instytucji demokratycznych
ze strony jednostki wyposażonej w nadmierną władzę. W większości omawianych państw przyjęto model parlamentarny sprawowania rządów (ewentualnie
ze wzmocnieniem pozycji premiera, np. Polska, Węgry, Słowenia). W państwach o mniejszej tradycji parlamentarnej i demokratycznej przyjęto model
wzmocnionej władzy prezydenta (Rumunia, Chorwacja, Serbia, Albania). Należy podkreślić, iż w Albanii (w 1998 r.) oraz w Chorwacji (w 2000 r.) nastąpiła nowelizacja konstytucji w kierunku systemu parlamentarno-gabinetowego.
2.1. Systemy polityczne republik radzieckich
Systemy polityczne republik radzieckich były pochodną rozwiązań ustrojowych przyjętych na centralnym szczeblu ZSRR odpowiednio w konstytucjach
z 1936 i 1977 roku15. Suwerenem był lud pracujący, przyjęto zasadę jednolitości władzy państwowej. Zwierzchnim jej organem była rada najwyższa,
której członków związanych mandatem imperatywnym, wybierano w wyborach powszechnych. W rękach tego obradującego sesyjnie ciała parlamentarnego leżały liczne uprawnienia ustawodawcze, jak choćby uchwalenie konstytucji republikańskiej, zgodnej z konstytucją ZSRR. Rada najwyższa wybierała
ze swego grona prezydium, spełniające rolę kolegialnej głowy republiki
związkowej, wyposażone w okresach międzysesyjnych w uprawnienia prawodawcze. Rada najwyższa powoływała sąd najwyższy, sprawowała też nadzór
nad hierarchicznie zorganizowanym systemem rad narodowych. Organem wykonawczym i administracyjnym republik radzieckich była rada ministrów, odpowiedzialna za swoją działalność przed radą najwyższą, bądź jej
prezydium. Wydawała akty normatywne na podstawie i w celu wykonania
ustaw związkowych i republikańskich oraz aktów prawnych wydanych przez
rząd ZSRR. Istotnymi, acz przez dziesięciolecia czysto formalnymi, uprawnie14 W. Brodziński, D. Górecki, K. Skotnicki, T. Szymczak, Wzajemne stosunki miedzy władzą
ustawodawczą a wykonawczą, Łódź 1996.
15 Szerzej o systemie władzy w ZSRR wedle konstytucji breżniewowskiej zob. E. Zieliński,
Ustrój polityczny Związku Socjalistycznych Republik Radzieckich, Warszawa 1987.
103
niami republik związkowych była swoboda wystąpienia z ZSRR oraz nienaruszalność granic republiki bez jej zgody, a od 1944 roku możliwość prowadzenia samodzielnej polityki zagranicznej (Białoruska i Ukraińska SRR były nawet członkami – założycielami ONZ).
Dopiero tzw. konstytucja breżniewowska z 1977 roku dała bardziej realny
obraz systemu politycznego – ustanowiono bowiem kierowniczą rolę KPZR.
Faktycznie pełnia władzy była sprawowana przez organy kierownicze partii.
Do ścisłej nomenklatury w republikach radzieckich należeli: członkowie biura i sekretariatu KC, ministrowie i przewodniczący komitetów państwowych,
I sekretarze obwodowych organizacji kompartii, przewodniczący rady najwyższej i rad deputowanych obwodowych oraz przewodniczący republikańskiego
komsomolu, związków zawodowych i twórczych. Oczywiście członkowie politbiura i sekretariatu byli wyższą warstwą republikańskiej nomenklatury16. Trzeba podkreślić, iż dla przeciętnego mieszkańca władza centralna w Moskwie
była niezmiernie odległa. Władzą więc była nomenklatura republikańska,
z której tylko nieznaczna część kontaktowała się wprost z organami centralnymi, choć dla jej powołań była konieczna zgoda Moskwy. Oczywiście władza republikańska była podległa centrum, ale personel administracyjny rekrutował
się głównie spośród ludzi miejscowych.
2.2. Tworzenie nowych rozwiązań ustrojowych
Zmiany systemowe rozpoczęły się w republikach radzieckich jeszcze
w okresie istnienia ZSRR. W latach 1988–1990 wszystkie republiki uchwaliły
deklaracje suwerenności (proces ten rozpoczęła Estonia, następnie pozostałe państwa nadbałtyckie). Jeszcze przed puczem Janajewa z sierpnia 1991
roku państwa nadbałtyckie oraz Gruzja ogłosiły niepodległość, zaś po klęsce
puczu przyszłość ZSRR stanęła pod znakiem zapytania. Decyzja z 8 grudnia
1991 roku z białowieskiej Wiskuli o likwidacji ZSRR umożliwiła transformację na całym obszarze postradzieckim.
Do czasu uchwalenia przez parlamenty nowych konstytucji ustrój państw
postradzieckich funkcjonował w oparciu o zmodyfikowane ustawy zasadnicze z czasów republik radzieckich17. W 1990 roku powołano w większości republik instytucję prezydenta. Zostawali nimi na ogół przywódcy tamtejszych
partii komunistycznych bądź członkowie ścisłej nomenklatury (wyjątek stanowią państwa nadbałtyckie oraz Gruzja), pełniący funkcje przewodniczących
rady najwyższej. Wspólną cechą owych państw była wówczas jednolitość władzy państwowej i skupienie, przynajmniej formalnie, wszystkich ważniejszych
16 Szerzej o nomenklaturze w państwach realnego socjalizmu zob.: M. Woslenski, Nomenklatura. Uprzywilejowani w ZSRR, Warszawa 1983.
17 Szerzej o przekształceniach ustrojowych pierwszej połowy lat 90. zob.: Przeobrażenia ustrojowe w republikach dawnego ZSRR, red. E. Zieliński, Warszawa 1993.
104
kompetencji w parlamentach i ich prezydiach. Na ogół modyfikowano owe
konstytucje w kierunku wzmocnienia instytucji prezydenta, tak że stawała
się ona obok instytucji parlamentu najważniejsza w państwie. Jednak zmiany
te nie pozbawiały parlamentu kontroli nad rządem. Uprawnienia prezydenta
w dziedzinie mianowania i odwoływania członków rządu oraz prawo weta
i możliwość zmieniania aktów prawnych tegoż ciała, rzeczywiście było dużym
krokiem na drodze do zgromadzenia pełni władzy wykonawczej przez głowę
państwa, a więc do systemu prezydenckiego.
Zupełnie inaczej ukształtowały się systemy polityczne państw nadbałtyckich. Dystansując się od integracji obszaru postradzieckiego, w dziedzinie polityki wewnętrznej wybrały podobne rozwiązania, nawiązując do instytucji demokracji zachodnich. Rozpoczęto dość szybką transformację systemową,
która zaowocowała stworzeniem demokratycznego państwa prawnego
oraz gospodarki rynkowej. W rozwiązaniach ustrojowych powróciły do rozwiązań z przedautorytarnego okresu międzywojennego, wprowadzając tradycyjne organy władzy państwowej oraz system parlamentarno–gabinetowy.
Podkreślaniu ciągłości politycznoprawnej towarzyszyły unormowania dotyczące obywatelstwa, przewidywanego tylko dla osób będących obywatelami przed
interwencją radziecką oraz ich potomków. Na Łotwie dokonano nawet restytucji obowiązującej w okresie międzywojennym konstytucji z 1992 roku.
Lata 1992–93 stały w większości państw WNP pod znakiem walki o władzę
między parlamentami a prezydentami. Głowy państw zarzucały ciałom
ustawodawczym blokowanie niezbędnych reform społeczno–gospodarczych.
Ciała ustawodawcze stały się, oddając im w pełni zasługi z okresu budowania
zrębów niepodległości, hamulcem w dalszym rozwoju gospodarczym. Deputowani czuli się bardziej związani z regionem, w którym zostali wybrani, niż z interesem państwa. Część inicjatyw rządu w dziedzinie działań transformacyjnych systemu gospodarczego upadała. W sytuacji kultywowania na forum parlamentu modelu centralnego rozdzielnictwa, uchwalania populistycznych
ustaw nie pozwalających na wprowadzenie regulacji rynkowych w gospodarce,
konflikt między egzekutywą a legislatywą stał się nieuchronny. Zarysowała się
możliwość, a wręcz konieczność zmiany ustroju politycznego poprzez dalsze
wzmocnienie instytucji prezydenta i ograniczenie uprawnień parlamentu.
2.3. Zasady ustrojowe
Kluczowymi zasadami ustrojowymi, na których oparte jest funkcjonowanie
państw postradzieckich są:
• zasada suwerenności ogółu obywateli;
• zasada demokratycznego państwa prawnego;
• zasada trójpodziału władzy na bazie współpracy i wzajemnego hamowania się jej gałęzi.
105
Państwa utrzymują zasadę świeckości. Te, w których mniejszość rosyjska
stanowi dość znaczny odsetek, językiem państwowym uczyniły narodowy, lecz
dopuszczają oficjalne posługiwanie się językiem rosyjskim w organach państwowych i organach samorządu terytorialnego, albo wprost traktują go jako
drugi język państwowy (Kirgistan, Białoruś).
Konstytucje gwarantują szerokie spektrum praw i wolności człowieka
i obywatela. Na uwagę zasługuje fakt dość wysokiego usytuowania praw człowieka II generacji, a więc socjalnych, gospodarczych i kulturalnych, co wynika
zapewne z chęci przynajmniej częściowego utrzymania zdobyczy socjalnych
z okresu państwa radzieckiego. Obywatel nie może być pozbawiony swego
obywatelstwa, poza tym na obszarze postradzieckim rzadko dopuszcza się
możliwość posiadania podwójnego obywatelstwa. Konstytucje akcentują godność człowieka, jego wolność i równość wobec prawa. Podkreślić należy, że
konstytucje większości państw WNP często zezwalają na ograniczanie praw
politycznych drogą ustawową, podkreślając prymat interesu państwa. Z uwagi
na brak precyzyjnej definicji tegoż, zachodzi, uzasadniona praktyką działania
systemów, obawa, czy ingerencje władz w zakres korzystania przez obywateli
z praw i wolności I generacji nie są zbyt daleko idące.
2.4. Systemy polityczne w ujęciu formalnoprawnym
Systemy władzy w państwach postradzieckich, mimo wspólnej przeszłości,
ewoluowały w różnym kierunku. Można pogrupować je na kilka modeli, wyróżnionych ze względu na przepisy ustaw zasadniczych18.
Model systemu parlamentarno–gabinetowego wprowadziły państwa
nadbałtyckie oraz Mołdawia. Egzekutywa jest w nich otwarta, przy czym głowa państwa ma znikomy wpływ na rząd. Nominuje premiera, ale do tego, aby
sformułował on gabinet ministrów potrzebna jest zgoda parlamentu. W Estonii i na Litwie znaczący jest wpływ prezydenta na politykę zagraniczną państwa. Poza Litwą i wcześniej Mołdawią, pozycja głowy państwa jest ograniczona także przez fakt, że nie ma on legitymacji uzyskanej w wyborach powszechnych. Rząd jest odpowiedzialny przed parlamentem, co w praktyce oznaczam,
że formułuje go zwycięska partia lub koalicja.
Model systemu prezydencjalnego został wprowadzony w Azerbejdżanie,
Białorusi (do 1996 r.), Gruzji, Kazachstanie (do 1995 r.), Tadżykistanie, Turkmenistanie i Uzbekistanie. System ten najbliższy jest prezydencjalizmowi
w wydaniu państw Ameryki Łacińskiej. Głową państwa jest wybierany w głosowaniu powszechnym prezydent. Wyznacza on za zgodą parlamentu premiera, a niekiedy również członków rządu. Jego wpływ na władzę wykonawczą jest
18 Por. Konstitucii stran èlenov SNG, Erevan’ 1997; zob. też: T. Bodio, P. Załęski, Systemy polityczne państw WNP, [w:] Tamże.
106
znaczący. Na ogół uznaje się go za jej szefa, albo przynajmniej daje we władanie tzw. ministerstwa siłowe (Gruzja). Władza ustawodawcza w tych państwach należy do parlamentu, którego uprawnienia kontrolne wobec rządu są
minimalne. Tylko w Turkmenistanie zdecydowano się na likwidację instytucji
premiera i wprowadzenie egzekutywy zamkniętej (państwo to jest także wyjątkowe ze względu na istnienie instytucji quasiparlamentu formalnie stojącego
ponad pozostałymi organami władzy, przez co można tu mówić o zmieszaniu
systemu prezydencjalnego z systemem rządów zgromadzenia). Na ogół w tym
systemie parlament nie może zostać rozwiązany przez głowę państwa, albo jest
to silnie uwarunkowane (wyjątek stanowi Uzbekistan).
System prezydencki wschodni (superprezydencki) został wprowadzony
na Białorusi (od 1996 r.), w Rosji, w Kazachstanie (od 1995 roku) oraz w Kirgistanie. Stawia on prezydenta ponad innymi organami państwa, mimo formalnoprawnej zasady trójpodziału władzy. Naczelną ideą tego systemu jest
uznanie prezydenta za formalne i również faktyczne centrum dyspozycji politycznej. Prawodawcza działalność parlamentów może być ograniczana przez
głowy państwa również wskutek dysponowania przez prezydentów prawem
wydawania dekretów. Decydująca jest rola prezydentów w procedurze powołania rządu. Mianują premiera, który obowiązany jest otrzymać w parlamencie wotum zaufania. Faktycznie wymóg owej zgody jest dość iluzoryczny, gdyż
w przypadku kolejnego odrzucenia kandydata prezentowanego przez głowę
państwa, parlamenty mogą zostać przez prezydenta rozwiązane. Rządy politycznie odpowiedzialne są właśnie przed głową państwa. W przypadku wyrażenia rządowi przez parlament wotum nieufności prezydenci mają dwie możliwości: przyjąć dymisję gabinetu lub rozwiązać parlament. Prezydenci dysponują szeregiem uprawnień kreacyjnych, również w dziedzinie sądownictwa.
Szefowie terenowych organów władzy wykonawczej są mianowani przez głowę państwa bądź szefów organów wyższego szczebla.
Na Ukrainie i w Armenii zdecydowano się na wprowadzenie systemu parlamentarno–prezydenckiego. O powołaniu rządu decydują głowy państwa,
licząc się z większością parlamentarną. W systemie tym parlamentarna odpowiedzialność członków rządu nie jest fikcją. Głowa państwa, wybierana w wyborach powszechnych, ma zabezpieczać właściwe funkcjonowanie gałęzi władzy. Jej uprawnienia nie ograniczają się wyłącznie do reprezentowania państwa, tak w polityce wewnętrznej, jak i zagranicznej.
2.5. Funkcjonowanie systemów politycznych
W państwach postradzieckich formalny system władzy nie jest często najistotniejszym czynnikiem wpływającym na praktykę rządów. Zauważalna jest
jednak prawidłowość, że opisane wyżej rodzaje systemów prezydenckich
w mniejszym stopniu sprzyjają demokracji niż systemy parlamentarne.
107
Ogólne dane Freedom House pozwalają na określenie stopnia demokracji
w państwie, rozumianej jako uczciwe wybory (wg nazewnictwa FH: prawa polityczne) i przestrzeganie podstawowych praw człowieka (wg nazewnictwa FH:
wolności obywatelskie). Dane z 2005 roku, a więc obejmujące okres od grudnia 2003 r. do listopada 2004 r., wskazują, że tylko państwa nadbałtyckie mają status całkowicie wolnych (1 oznacza wynik najlepszy, 7 najgorszy). Status
częściowo wolnych zachowały: Armenia, Gruzja, Mołdawia i Ukraina. Zwraca uwagę, że w grupie krajów całkowicie niewolnych znalazła się po raz pierwszy, poza Azerbejdżanem, Białorusią, Kazachstanem, Kirgistanem, Tadżykistanem, Turkmenistanem, i Uzbekistanem, także Rosja.
Państwo
Armenia
Azerbejdżan
Białoruś
Estonia
Gruzja
Kazachstan
Kirgistan
Litwa
Łotwa
Mołdawia
Rosja
Tadżykistan
Turkmenistan
Ukraina
Uzbekistan
Prawa polityczne
5
6
7
1
3
6
6
2
1
3
6
6
7
4
7
Wolności obywatelskie
4
5
6
1
4
5
5
2
2
4
5
5
7
3
6
Źródło: http://www.freedomhouse.org/research/freeworld/2005/table2005.pdf
Cenne są bardziej szczegółowe dane z programu Nations in Transit realizowanego przez FH, a dotyczącego także wszystkich państw postradzieckich. Tu
zdecydowano się na ocenę krajów wedle większej liczby kategorii, a noty bardziej zróżnicowano (na skali są obecne nie tylko jednostki, ale ćwiartki). Poza
kwestiami kryjącymi się pod hasłami „proces wyborczy”, „niezależne media”
i „korupcja”, FH ocenił państwa także pod względem możliwości działania
organizacji pozarządowych („społeczeństwo obywatelskie”), stabilności i decentralizacji administracji, przejrzystości w funkcjonowaniu organów państwa,
niezależności legislatywy, samorządności oraz służby cywilnej („administracja”) oraz ochrony praw człowieka, niezależności sądów i równości wobec prawa („praworządność”). Poniżej zaprezentowane są dane dla państw postradzieckich w perspektywie dynamicznej (z 1997, 2001 i 2004 roku).
108
109
Niezależne
media
97
01
04
3,5
3,5 3,5
5,0
4,5 4,5
5,25
6,5 6,75
2,25 2,25 2,0
4,5
4,0 3,5
5,25
5,0 5,5
4,5
4,5 4,5
2,25 1,75 1,5
2,25
2,0 2,0
3,75 3,75 4,0
3,75
4,0 4,5
5,5
5,0 5,0
7,0
7,0 7,0
4,0 3,75 3,75
6,5
6,5 6,5
97
5,25
5,5
6,25
1,75
4,5
5,25
5,0
1,75
1,75
4,0
3,75
6,25
7,0
4,5
6,5
01
4,75
5,75
6,75
1,75
3,5
6,0
5,0
1,75
1,75
4,25
5,25
5,5
7,0
5,25
6,75
97
4,5
6,25
6,0
2,25
4,5
5,5
4,25
2,5
2,5
4,25
4,0
7,0
6,75
4,5
6,0
01
4,5
6,25
6,25
2,25
4,75
6,0
5,25
2,5
2,25
4,5
5,0
6,0
6,75
4,75
6,0
04
4,75
6,25
6,5
2,25
5,75
6,25
6,0
2,5
2,25
5,5
5,25
5,75
7,0
5,25
6,25
Praworządność
97
4,75
5,5
6,0
2,25
5,0
5,0
4,5
2,25
2,25
4,25
4,0
6,25
6,75
3,75
6,5
01
5,0
5,25
6,75
2,0
4,0
5,75
5,25
1,75
2,0
4,0
4,5
5,75
7,0
4,5
6,5
04
5,0
5,5
6,75
1,75
4,5
6,25
5,5
1,75
2,0
4,5
4,75
5,75
7,0
4,75
6,5
Korupcja
01
5,75
6,25
5,25
2,75
5,25
6,25
6,0
3,75
3,5
6,0
6,25
6,0
6,25
6,0
6,0
04
5,75
6,25
5,75
2,5
6,0
6,5
6,0
3,5
3,5
6,25
5,75
6,25
6,25
5,75
6,0
Państwo
04
5,25
5,75
6,75
1,5
4,0
6,5
6,0
1,75
1,5
5,0
5,75
5,75
7,0
5,5
6,75
Administracja
Źródło: http://www.freedomhouse.org/research/nattransit.htm
Społeczeństwo
obywatelskie
97
01
04
Armenia
5,5
5,5 5,75
Azerbejdżan 5,75 5,75
6,0
Białoruś
6,0 6,75 6,75
Estonia
2,0 1,75
1,5
Gruzja
5,0
4,5 5,25
Kazachstan
5,5 6,25
6,5
Kirgistan
5,0 5,75
6,0
Litwa
2,0 1,75 1,75
Łotwa
2,0 1,75 1,75
Mołdawia
3,25 3,25
4,0
Rosja
3,5 4,25
5,5
Tadżykistan
6,0 5,25 5,75
Turkmenistan 7,0
7,0
7,0
Ukraina
3,25
4,0 4,25
Uzbekistan 6,25 6,75 6,75
Wybory
O demokracji można mówić zatem wyłącznie w przypadku państw nadbałtyckich. Niektórzy badacze wskazują, że szczególnie w latach 90., poprzez restrykcyjne ustawodawstwo dotyczące obywatelstwa, na Łotwie i w Estonii
można było mówić o demokracji wykluczającej19. Na Ukrainie i w Mołdawii,
po pierwszych latach euforycznych prób demokratyzacji życia społecznego,
ujawnił się kryzys władzy. Nasilił się on zwłaszcza po 1998 roku i przejawiał się
w ciągłych tarciach istniejących struktur politycznych, przyjmując niejednokrotnie formy ostrej walki politycznej. Zwrotu w kierunku demokracji na
Ukrainie dokonano w trakcie „pomarańczowej rewolucji”. W wyniku fałszerstw wyborczych nastąpił wybuch niezadowolenia części społeczeństwa,
a opozycji udało się przejąć władzę. W przypadku Mołdawii rządzący dzięki
uczciwym wyborom komuniści powstrzymali zmiany demokratyczne. Przejęcie
władzy przez narodowych reformatorów w Gruzji i Azerbejdżanie wywołało
silne konflikty i w konsekwencji doprowadziło do powrotu starych kadr najwyższej nomenklatury i zmiany polityki reform. Wydarzenia zaistniałe w wyniku „rewolucji róż” w Gruzji pozwalają sadzić o obraniu przez to państwo kierunku demokratyzacji. Swoją przygodę z demokracją miała też Armenia, jednak przez retorykę walki i osaczenia narodowego reformy demokratyczne powstrzymano już w połowie lat 90.
W Azji Centralnej, Azerbejdżanie i na Białorusi, a obecnie także w Rosji,
zaobserwować można legitymizowany rozkwit autorytaryzmu. W niektórych krajach WNP autorytarni prezydenci, zależnie od koniunktury politycznej, w ograniczonym i kontrolowanym zakresie kreowali przemiany demokratyczne (np. Kirgistan, Kazachstan), w innych dysponując legitymizowaną
władzą, oddalają społeczeństwa od demokracji w kierunku zapaści cywilizacyjnej (np. Białoruś)20. Są na obszarze postradzieckim państwa, w których liczą
się osobowościowe predyspozycje i umiejętności prezydenta, ale też takie,
w których o dostępie do władzy decydują nade wszystko więzi krwi i powiązania klanoworodowe (Azja Centralna, państwa Zakaukazia, niektóre południowe rejony Rosji). Wprowadzony w Turkmenistanie kult jednostki, monizm polityczny i ideologiczny zdają się potwierdzać, że mamy do czynienia już
nie tylko z twardym autorytaryzmem, ale z reżimem totalitarnym. Właśnie
w Turkmenistanie oraz w Kazachstanie, Kirgistanie i Uzbekistanie władzę cały czas sprawują pierwsi prezydenci, rekrutujący się z najwyższego szczebla nomenklatury.
W ocenach procesu demokratyzacji państw WNP w zbyt małym stopniu
uwzględnia się odmienne warunki startowe transformacji, sytuację polityczną
w państwach i regionie, uwarunkowania religijne i narodowościowe, specyfikę
19 Por. R.D. Anderson Jr, M.S. Fish, S.E. Hanson, P.G. Roeder, Postcommunism and the theory of democracy, Princeton–Woodstock 2001.
20 Szerzej zob.: T. Bodio, Przywództwo polityczne wobec wyzwań transformacyjnych, [w:] Przywództwo polityczne, red. T. Bodio, „Studia Politologiczne”, vol. 5, Warszawa 2001.
110
2.6. Systemy partyjne
System wielopartyjny typowy dla demokracji zachodnich obowiązuje wyłącznie w państwach nadbałtyckich. Mieliśmy tam do czynienia z co najmniej
dwukrotną wymianą koalicji we władzy. System partyjny ma znaczenie w państwach, które zinstytucjonalizowały parlamentarną kontrolę nad rządem. I tak
w Mołdawii system wielopartyjny uległ przeobrażeniu w system partii dominującej, w tym przypadku komunistyczną. Na system partyjny Ukrainy nakładają się powiązania biznesowe, a różne lobby tworzą własne partie polityczne
celem forsowania swych interesów w parlamencie. Drugą kwestią jest tam stosunek partii do obozu władzy byłego prezydenta, przez co stał się on dwublokowy. Podobnie określić można system partyjny Armenii, z tym że poprzez
nieuczciwość wyborczą blok opozycyjny wobec prezydenta nie ma szans na
przejęcie władzy w państwie.
W państwach, gdzie nie ma parlamentarnej kontroli nad egzekutywą systemy partyjne opierają się zachodnim typologiom. O rejestracji partii politycznych często decyduje administracja państwowa, czyli w praktyce prezydencka. Partie tworzone są odgórnie, niekiedy z udziałem samych prezydentów, niekiedy pod czujnym, kontrolującym okiem struktur władzy, przy jednoczesnym braku inicjatyw obywatelskich. Ugrupowania popierające władzę są
tworzone jako typowe partie władzy, często bez programu politycznego. Opozycję w większości państw można podzielić na lojalną (którą trudno nazywać
opozycją) oraz faktyczną. Lojalna opozycja może swobodnie działać, popierając w ważnych kwestiach głowę państwa. Opozycja faktyczna nie ma prawa realnego uczestnictwa w strukturach władzy, a także i szans na nie. Partie opozycyjne mają negatywny stosunek do polityki prezydentów, ale ich znaczenie
jest małe, a reprezentacja parlamentarna albo żadna, albo skromna. Czasem
system partyjny nie ma żadnego znaczenia, a głowa państwa nie ma interesu
w tym, by to zmienić (Białoruś). Są i państwa, gdzie wszystkie legalnie działaNr 2 (7)/2006 Społeczeństwo i Polityka
kultury i mentalności politycznej, w którą wpisany jest syndrom bezwzględnego posłuszeństwa przywódcy, a więc obecnie głowie państwa. Dla państw,
w których funkcjonują społeczeństwa tradycyjne, możliwość ustanowienia demokracji po uzyskaniu niepodległości była niechciana i nie cieszyła się zbytnią
popularnością. Najważniejszym zadaniem dla nich było odrodzenie państwowości i tradycji narodowych, umacnianie podmiotowości państwowej i międzynarodowej w niezwykle skomplikowanej sytuacji politycznej, narodowościowej
i religijnej w tym regionie świata. W rezultacie obserwowany jest wzrost znaczenia państwa, a silne państwo to także silna prezydentura, które w opinii
wielu polityków ma być gwarancją pewnych praw. W regionie tym transformację należy postrzegać jako proces adaptacji do zmieniających się warunków,
który charakteryzuje eklektyzm i nieprzewidywalność.
111
jące partie popierają prezydenta (Uzbeksitan), a także i takie gdzie istnieje
monopartyjność (Turkmenistan).
2.7. Modele zmiany systemowej
W ujęciu zmiany systemowej w kategoriach S. Huntigtona na obszarze postradzieckim mamy do czynienia z transformacją (dawna elita inicjuje zmiany)
bądź przemieszczeniem (zmiany następują na skutek porozumienia między
dawną elitą a reformatorami co do celu tych zmian). Próby zastąpienia starej
elity nową prowadziły po konfliktach do transformacji21.
Konstruując propozycję modeli zmiany systemowej na obszarze postradzieckim, warto wziąć pod uwagę zarówno reformy wewnętrzne, jak i orientację w polityce zagranicznej.
Model zmiany demoliberalnej wprowadziły z powodzeniem państwa
nadbałtyckie. Dokonano w nich zarówno przemiany w kierunku demokratycznego państwa prawnego, jak i gospodarki rynkowej. Przeprowadzone reformy
były dość szybkie i miały głęboki charakter. Państwa te zerwały z całą spuścizną
okresu radzieckiego, oceniając ją negatywnie. Nacjonalizm towarzyszący zmianie systemowej nie przesłonił jednak demokratycznych wartości, które stały się
powszechnie akceptowane. Ukoronowaniem przyjętego modelu zmiany stało
się przyjęcie państw nadbałtyckich do UE oraz NATO w 2004 roku.
Model zmiany narodowo-demokratycznej próbowały wprowadzać Armenia, Azerbejdżan, Białoruś, Gruzja, Mołdawia, Rosja oraz Ukraina. Jego
realizacja napotkała na największe trudności. W samej Rosji czasy próby demokratycznych i rynkowych reform, a więc okres rządów administracji Jelcyna poczęły być nazywane „drugą wielką smutą”. Na Białorusi pronarodowe
i prodemokratyczne reformy okresu Szuszkiewicza zostały z woli wyborców
zastąpione rządami Łukaszenki tego, który jako jedyny deputowany nie chciał
rozwiązania ZSRR. Próby reform Elczibeja w Azerbejdżanie i Gamsachurdii
w Gruzji zakończyły się niezadowoleniem społecznym i powrotem republikańskiej gwardii z okresu Breżniewa, przy czym stosunki z Rosją zostały polepszone, ale były dalekie od dobrosąsiedzkich (podtrzymywanie przez Rosję separatystycznych państw w Gruzji, pomoc dla Ormian w walce o Karabach).
W Gruzji model narodowo-demokratyczny powrócił dzięki odsunięciu ekipy
Szewardnadzego i dojściu do władzy Saakaszwilego. Problem karabaski okazał się też kluczowy w obliczu zmiany w Armenii, gdzie z niektórych zasad de21 O teoriach transformacji – modernizacji zob. szerzej: L. Roszyk, Dylematy transformacji
kirgiskiej. Między modelem a praktyką zmiany systemowej, [w:] Kirgistan. Historia–społeczeństwo–polityka, red. T. Bodio, Warszawa 2004; M. Szczepański, Katechizm nowego industrializmu,
[w:] Los i wybór. Dziedzictwo i perspektywy społeczeństwa polskiego. Pamiętnik XI Ogólnopolskiego Zjazdu Socjologicznego Rzeszów–Tyczyn, 20–23 września 2000, red. A. Kojder, K.Z. Sowa,
Rzeszów 2003.
112
mokracji zrezygnowano. W Mołdawii planowanej demokratyzacji i rumunizacji na przeszkodzie stanął separatyzm, szczególnie podtrzymywany przez Rosję, dotyczący Naddniestrza. Trudy reform spowodowały powrót do władzy komunistów jako formacji, co jednak, mimo wyraźnych gestów prorosyjskich,
wzajemnych stosunków z wielkim sąsiadem nie poprawiło. Reformy na Ukrainie przybierały różny charakter – Kuczma reform gospodarczych nie wstrzymał, choć towarzyszyła im oligarchizacja gospodarki z uwłaszczoną nomenklaturą w roli głównej. Starał się też balansować pomiędzy Rosją a Zachodem.
Nowa ekipa Juszczenki może wrócić do modelu zmiany narodowo-demokratycznej czy wręcz przejść, z uwagi na ostatnie wydarzenia międzynarodowe, do
modelu zmiany demoliberalnej.
Model zmiany autorytarno-modernizującej wprowadziły Kazachstan,
Kirgistan, Tadżykistan, a z czasem Azerbejdżan i Rosja. W państwach tych
zrezygnowano z prób reform demokratycznych, wzmacniając władzę prezydentów i ograniczając prawa i wolności polityczne. Z drugiej strony podjęto
trud urynkowienia gospodarki, otwarcia na inwestycje zagraniczne, głównie
proeksportowe. Poza Azerbejdżanem, państwa rozpoczęły też działania integracyjne, tak polityczno-wojskowe, jak i gospodarcze.
Model zmiany autorytarno-tradycyjnej wprowadziły Turkmenistan
i Uzbekistan, a z czasem w nieco zmodyfikowanej postaci Białoruś. W przypadku państw centralnoazjatyckich doszło do zainstalowania twardego autorytaryzmu (w Turkmenistanie Nijazowa z czasem nawet totalitaryzmu)
z odwoływaniem się do często falsyfikowanej tradycji narodowo-despotycznej.
Okres radziecki oceniano negatywnie i zaczęto dystansować się od inicjatyw
w ramach WNP. Jednocześnie oba państwa nie decydowały się na wprowadzenie zmian rynkowych, albo robiły to w sposób niezdecydowany. Na Białorusi
Łukaszenki silnemu elementowi antyrynkowemu towarzyszył zwrot w kierunku tradycji okresu radzieckiego. Antyrosyjskość wymienionych państw Azji
Centralnej została tu zastąpiona nastawieniem antyzachodnim.
113
Piotr Rogalski
„Wiatr ze Wschodu góruje
nad wiatrem z Zachodu”.
Świat eksperymentów Mao1
Chiny mające od przeszło 20 lat najwyższy wzrost gospodarczy na świecie na
początku XXI wieku są postrzegane jako scentralizowane, silne państwo. Jawią
się jako wielki plac budowy, na którym w miejsce wyburzanych tradycyjnych osiedli w niezwykle szybkim tempie powstają nowe dzielnice. Kult pieniądza, ślepe
wzorowanie się na kulturze amerykańskiej oraz mania budowania wszystkiego co
największe i najnowocześniejsze na świecie określa drogę, jaką idą silne Chiny.
Z tego względu to właśnie w Państwie Środka znajduje się najszybsza magnetyczna kolej na świecie, Maglev, łącząca centrum Szanghaju z lotniskiem. Tutaj również planuje się budowę futurystycznego wieżowca-miasta o powierzchni 2 milionów m2 i wysokości 1228 metrów. Główne cele to organizacja Olimpiady w Pekinie w 2008 roku, wystawa EXPO w 2010 roku w Szanghaju oraz Olimpiada Azjatycka w Kantonie w 2010 roku, gdzie będzie można się przekonać o rzeczywistej
potędze Państwa Środka. Współczesne Chiny są krajem bardzo atrakcyjnym dla
światowego kapitału, krajem, z którym muszą się liczyć najsilniejsze gospodarki
świata oraz największe międzynarodowe korporacje. Jednakże zanim osiągnięto
tak spektakularny rozwój gospodarczy, Chiny przeszły długą, mozolną drogę,
przypłaconą na początku lat 60-tych wielkim głodem.
Historię Chin po proklamowaniu Chińskiej Republiki Ludowej (ChRL)
w 1949 roku2 można podzielić na dwa okresy. Okres pierwszy trwa do śmierci
1 Do zapisu nazw chińskich użyto transkrypcji pinyin ze względu na jej powszechne stosowanie w pracach sinologicznych. Odczytując wyrazy zapisane w systemie pinyin, należy pamiętać,
że: B brzmi podobnie do polskiego P, D jak G, G jak K, C jak C+H, I po spółgłoskach szczelinowych i zwartoszczelinowych przypomina Y, J jak Ć, Q jak ĆH, SH jak SZ, Y jak J, Z jak C,
ZH jak CZ, X jak Ś, U jak niemieckie Ü, R na początku wyrazu jak Ż, W jak na początku wyrazu U, IAN jako JEN, UI jako UEJ, NG tylnojęzykowe jak w wyrazie bank.
2 Proklamowanie Chińskiej Republiki Ludowej miało miejsce na mównicy przy placu
Tianànmen (plac Niebiańskiego Spokoju) w Pekinie 1 października 1949 roku przez Mao Zedonga. Jest to data symboliczna, ponieważ wojska komunistów dopiero w 1951 roku opanowały
Chiny południowe oraz „pokojowo wyzwoliły” Tybet.
114
1. „Ekonomiczne laboratorium Mao”.
Polityka „Trzech Czerwonych Sztandarów”
Wraz z dojściem do władzy Mao cały naród chiński był przekonany, że
przed Nowymi Chinami stała świetlana przyszłość, a okres wojen domowych
i chaosu już minął. Naczelnym hasłem była „dyktatura proletariatu” co wpływało bardzo budująco na świadomość obywateli. Powszechnie wierzono, że
pod rządami Mao Chiny znów odzyskają dawną potęgę, z którą inne państwa
będę musiały się liczyć. Początkowe reformy były wręcz rewolucyjne, np.: prawo do wolności słowa, zgromadzeń, korespondencji, wyboru religii, zrównanie
praw kobiet z prawami mężczyzn. Nie licząc ostatniej wszystkie inne pozostały tylko na papierze. Zaczęto szybko odbudowywać gospodarkę. Obniżono inflację, zdecydowano się na szybki rozwój przemysłu ciężkiego oraz reformę
rolnictwa. Dla władz rządzących rolnictwo zawsze stanowiło priorytet, ponieważ 70 % członków Zgromadzenia Przedstawicieli Ludowych miało pochodzenie chłopskie wielu z nich było półanalfabetami4 .
Wprowadzenie polityki „Trzech Czerwonych Sztandarów” (Nowa Generalna Linia Partii, Wielki Skok, Komuny Ludowe) przypada na drugą połowę lat
50-tych, po sukcesie pierwszego planu pięcioletniego, który został wdrożony
w 1953 roku. Pierwsza pięciolatka była wprowadzana na wzór radziecki, jak
wszystkie inne reformy w Chinach w okresie po proklamowaniu ChRL. Chińczycy chcieli przetransformować całą gospodarkę, a zwłaszcza rolnictwo, które
do 1949 roku było częściowo wzorowane na modłę amerykańską. U podstaw
nowej polityki leżało przekonanie, że Chiny poprzez ciężką pracę całego narodu są wstanie na przestrzeni najbliższych lat osiągnąć „wieczny raj”, czyli komunizm. Uparcie podkreślano, że chińskie 4 lata pracy, jest równoważne 40
lat pracy w Związku Radzieckim i tylko wspólnym wysiłkiem można zmienić
oblicze Nowych Chin.
Chiny wkraczały w nowy okres jako państwo zrujnowane gospodarczo, bez
jakiejkolwiek infrastruktury i „dochodzące do siebie” po uczestnictwie w wojnie koreańskiej. Przy pomocy i wsparciu ekspertów radzieckich chińska gospodarka rozwijała się szybciej niż przed wprowadzeniem pięciolatki. W większości dziedzin gospodarki uzyskano rezultaty o rok wcześniej niż zakładano.
“Wiatr ze Wschodu góruje nad wiatrem z Zachodu”. Świat eksperymentów Mao
Mao Zedonga w 1976 roku oraz rozbicia „bandy czworga”3. Okres drugi, od
wprowadzenia polityki Otwarcia Drzwi na Świat przez Deng Xiaopinga w 1978
roku, trwa do dzisiaj.
3
Sformułowania tego użył Mao w stosunku do swojej czwartej żony Jiang Qing oraz jej
trzech radykalnych, lewicowych współtowarzyszy, Wang Hongwen, Zhang Chunqiao i Yao Wenyuan, którzy chcieli przejąć schedę po śmierci Przewodniczącego.
4 Półanalfabeta to osoba, która potrafi czytać ideogramy chińskie, ale nie potrafi ich zapisać.
115
Piotr Rogalski
Tabela 1. Pierwszy Plan Pięcioletni 1953 19575
Dane z 1952
Produkcja ciężarówek (w tys.)
Produkcja rowerów (w tys.)
Produkcja węgla (w mtm)
Produkcja cementu (w mtm)
Produkcja generatorów (w tys. kw)
Produkcja energii elektrycznej
(w mld kwh)
Wydobycie ropy naftowej (w ttm)
0
80
68,50
2,86
29,7
Stan planowany
na rok 1957
40
555
113
6,00
227
Stan osiągnięty
w roku 1957
75
1,174
130
6,86
312.2
7,26
436
15,90
2,012
19,34
1,458
Mtm – milion ton metrycznych; ttn – tysiąc ton metrycznych.
Jak pokazuje powyższa tabela wyniki były bardzo optymistyczne. Sami rządzący nie przypuszczali, że pierwsza pięciolatka zakończy się tyleż wielkim, co
niespodziewanym sukcesem. Paradoksalnie nagłe zachłyśnięcie się znaczącym
polepszeniem standardu życia przyczyniło się do zaniechania realizacji założeń drugiej pięciolatki na rzecz Wielkiego Skoku.
Od początku wszelkich reform gospodarczych przez cały kraj przetaczały
się rożne kampanie, które miały na celu przygotowanie społeczeństwa do
szybkiego osiągnięcia komunizmu. Kampanie adresowane były zarówno do
całych grup społecznych jak i poszczególnych jednostek, które trzeba było siłą zmuszać do podporządkowania się dyrektywom odgórnym, bądź po prostu
wyeliminować. Wszystkie kampanie, począwszy od okrutnego rozliczenia się
z burżuazyjnymi chłopami6 na początku lat 50-tych, po krytykę Konfucjusza7
w połowie lat 70-tych, zawierały w sobie schizofreniczną wizję manipulowania
ludzkimi uczuciami, które doprowadziły do śmierci miliony niewinnych ofiar.
Jedną z pierwszych była kampania „pięciu anty”, która zdominowała życie
w dużych miastach na początku lat 50-tych. Wymierzona była przeciwko kapitalistom, którzy pozostali w Chinach po proklamowaniu ChRL i utożsamiali
cechy sprzed wyzwolenia, jak np.: chęć zysku, bogactwa, posiadania ziemi na
własność. Skoncentrowana była na zwalczanie takich zjawisk jak: korupcja, zawłaszczanie dóbr publicznych, unikanie płacenia podatków, nieprawidłowości
5
J. Spencer, The serach for modern China, New York London 1999, s. 516.
Reforma rolna była największą przemianą w pierwszych latach po proklamowaniu ChRL.
Polegała na rozparcelowaniu ziemi bogatych chłopów między biednych oraz fizyczne likwidowanie tych, którzy się temu sprzeciwiali. Wyroki śmierci na „burżuazyjnych chłopach”, którzy nie
chcieli się zgodzić na podział ich ziemi były wykonywane na miejscu. Jednoosobowe sądy zatwierdziły ponad 3 mln kar śmierci, tj. zginęło ponad 15 % właścicieli ziemskich i „bogaczy”.
7 Krytyka wielkiego filozofa miała miejsce w okresie od 1973 do 1974 roku na rozkaz Jiang
Qing w rezultacie była to kampania wymierzona przeciwko premierowi Zhou Enlaiowi, który
często był utożsamiany w Konfucjuszem.
6
116
przy zamówieniach publicznych oraz kradzież i wykorzystywanie informacji
gospodarczych. Z tymi praktykami utożsamiano bogatych kupców. W wielu
miastach stworzono specjalne oddziały do walki z elementami burżuazyjnymi,
które rekrutowały chętnych do wskazania osoby winnej „przestępstwa bycia
kapitalistą i bogacenia się”. Odbywały się w nich wiece potępiania, zmuszano
ludzi zamożnych do przyznania się do popełnionego wykroczenia finansowego, a oskarżycielami często byli pracownicy podlegli oskarżonemu. Wszystkie
zarzuty miały pokazać zwykłym Chińczykom, że równość w biedzie jest najbezpieczniejsza, że wszelkie formy jakiejkolwiek działalności gospodarczej będą traktowane jak przestępstwo. W wyniku tej kampanii wiele własności prywatnej zostało skonfiskowane, kapitaliści musieli zapłacić wysokie kary, wielu
z nich wysłano do obozów pracy, zdarzały się przypadki skazania na śmierć
w prowizorycznych i pokazowych procesach.
Jedną z najokrutniejszych kampanii, która znacząco dotknęła już i tak osłabioną inteligencję chińską, była kampania wymierzona w intelektualistów.
Mao, który z wykształcenia był pedagogiem pogardzał ludźmi światłymi. Wolał otaczać się osobami prostymi, nie posiadającymi wykształcenia. Już w latach 19501951 dziesiątki tysięcy intelektualistów wysyłano na kilkumiesięczne
obozy reedukacyjne, gdzie mieli się zapoznawać z zasadami współistnieniami
w Nowych Chinach. Analizowali dzieła Marksa, Lenina czy Stalina oraz szukali sposobu ich adaptacji do chińskich realiów. Kampanie oraz obozy były na
ogół uciążliwe, jednak generalnie nie przynosiły wielkiej szkody, jeżeli ktoś
postępował zgodnie z odgórnymi dyrektywami i potrafił powstrzymać się od
wyrażania swoich opinii, zwłaszcza jeśli były odmienne od poglądów partyjnych. Owe obozy reedukacyjne były tylko przygotowaniem do jednej z głównych kampanii przeciw intelektualistom.
W 1956 roku Wielki Sternik wystąpił z hasłem: „Niech zakwitnie sto kwiatów, niech współzawodniczy sto szkół myślenia”; zachęcił wszystkich intelektualistów, pisarzy, profesorów, artystów, dziennikarzy do szczerego pisania
i wyrażania się na temat Komunistycznej Partii Chin (KPCh) oraz samego
Mao. Podkreślał, że tylko uczciwe wypowiedzi mas, a zwłaszcza inteligencji,
mogą pomóc w ulepszeniu całego systemu rządów oraz uświadomieniu partii
wszystkich braków. Oficjalnie głównym założeniem kampanii stu kwiatów była pokojowa walka ideologiczna w literaturze i sztuce, a nieoficjalnie pozbycie
się wszelkich jednostek, które mogą być krytyczne w stosunku do partii i Mao.
Duży wypływ na Mao miały wydarzenia na Węgrzech w 1956 roku oraz zamieszki w Tybecie, które uświadomiły mu jak wielką siłą dysponują intelektualiści.
Twierdził, że mogą okazać się zagrożeniem dla systemu, jeżeli nie będą współpracować z KPCh. Podporządkowanie intelektualistów, jako sprawnego narzędzia propagandowego miało być kluczem w kontrolowaniu społeczeństwa.
Przez pięć tygodni, od maja do lipca, intelektualiści zaczęli ochoczo, choć
na początku z pewnymi oporami, negatywnie wypowiadać się o rządach, ko-
117
Piotr Rogalski
rupcji, braku demokratyzacji życia i bolączkach życia codziennego. Wydawano artykuły oraz prace, w których KPCh otrzymywała miażdżącą ocenę. Na
Uniwersytecie Pekińskim studenci stworzyli „ścianę demokracji”, na której
umieszczali swoje opinie na temat kraju. Ostrość i ilość negatywnych wypowiedzi zaskoczyło kierownictwo KPCh. Mao wszystkie te zarzuty potraktował jako krytykę swojej osoby. Tylko czekał, aż „żmije wyjdą ze swojego siedliska”,
żeby zdemaskować i zniszczyć wszystkich krytyków, którzy mogliby zaszkodzić
partii i całemu narodowi. W swoim przemówieniu grzmiał: „Krytyka ma służyć jedności, a nie podziałom, ma służyć budowaniu socjalizmu i pomagać
w umacnianiu dyktatury ludu; ma przyczyniać się do potęgi socjalizmu i wyższości partii komunistycznej”8. Ta, jak wiele innych kampanii bardzo szybko
została brutalnie stłumiona. Rozpoczęto czystki przeciwko wszystkim, którzy
ośmielili się krytykować Wielkiego Sternika i jego politykę. Intelektualistów
okrzyknięto elementami prawicowymi i wysłano ich na przymusową reedukację, a profesorom kazano szorować szalety. Jedną z wielu niesłusznie oskarżonych była wybitna pisarka Ding Ling, której pod wpływem niesłusznych oskarżeń przyklejono etykietę „prawicowca”, usunięta została ze wszystkich stanowisk włącznie z wykluczeniem z KPCh i wysłana na reedukację do prowincji
Heilongjiang w północnych Chinach. Represje dotknęły ponad 400 tysięcy
z 5milionowej elity intelektualistów oraz studentów, a około 30 tysięcy określano mianem „prawicowców”. „Trujące zielska ideologicznego oporu”9 zostały zadeptane – triumfował Wielki Nauczyciel. Brutalne zdławienie wszelkiej
formy krytyki było widocznym sygnałem, że Mao nie przyjmuje żadnego innego sposobu myślenia, niż jego własny; każda forma krytyki jego polityki czy
osoby będzie karana z całą surowością. Kult Wielkiego Sternika nabierał rozpędu.
Inną groteskową kampanią, która podkopała chińską gospodarkę, była akcja przeciwko szczurom, wróblom, muchom i komarom (czterem plagom) rozpoczęta w 1958 roku. Uświadomiono sobie, że dużą część winy za braki żywnościowe ponoszą wróble, które przeżerają rolnikom ziarna i kukurydzę, dlatego uznano, że trzeba pozbyć się ich. Zaczęto nawoływać do zabicia wszystkich ptaków, co jakoby miałoby się przyczynić do zwiększenia plonów. Całe
Chiny opanowała gorączka łapania wróbli. Szkoły oraz zakłady pracy organizowały konkursy, kto zabije najwięcej ptaków. Od rana do wieczora uderzano
w bębny i gongi, aby zastraszać ptactwo, które zdychało z wyczerpania i przerażenia. Rezultat tej kampanii był zupełnie odwrotny od zakładanych celów,
zachwianie równowagi łańcucha pokarmowego spowodowało rozmnożenie się
owadów, które pożerały całe uprawy. Niemalże rok potrzebowano, żeby darować życie wróblom.
8
9
118
J. Legrand, Mao Zedong, Warszawa 2000, s. 99.
Tamże.
Niewątpliwie największym ekonomicznym eksperymentem Mao był Wielki
Skok Naprzód, który został wprowadzony w życie w 1958 roku i miał doprowadzić Chiny do tak długo obiecanego komunizmu. W rezultacie okazał się
„wielkim skokiem w tył”, w wyniku którego zmarło około 30 milionów ludzi
i cofnęło gospodarczo Chiny o kilka lat.
Nowa polityka została wprowadzona w chwili wdrażania drugiej pięciolatki, która była programem bardziej spójnym oraz wyważonym. Radykałowie
skupieni wokół Mao, jak Chen Boda czy Kang Sheng, podkreślali, że Wielki
Skok jest jedynym słusznym programem, gdyż dzięki niemu główne założenia
gospodarki przewidziane w drugim planie pięcioletnim będą wykonane już
w latach 19581959, czyli trzy lata przed terminem. I tak planowany wzrost globalnej wartości produkcji przemysłu i rolnictwa w 1962 roku – w porównaniu
z 1957 roku; miał wynosić 71,1%, a tym czasem już w 1959 roku wskaźnik ten
wyniósł ponad 94%, przy czym globalna wartość produkcji przemysłu jakoby
wrosła o 131,5 %10.
Głównym celem Wielkiego Skoku było zrównanie z poziomem gospodarczym państw kapitalistycznych w ciągu najbliższych kilkunastu lat, a z czasem
osiągnąć nawet wyższy poziom rozwoju. Ślepo wpajano masom, że siła narodu tkwi tylko w jedności, dletego trzeba się zjednoczyć, aby wszyscy razem budowali Nowe Chiny. Hasło „więcej, szybciej, lepiej, oszczędniej” było myślą
przewodnią Wielkiego Skoku.
Na początku 1957 roku około 100 milionów wieśniaków zostało zmuszonych do uczestnictwa w wielkich projektach irygacyjnych często oddalanych
setki kilometrów od miejsca zamieszkania. Zdecydowano nawodnić około
7,8 milionów hektarów ziemi i przygotować ją pod uprawę, choć w istocie duża
jej część nie nadawała się do rolnictwa. Wyjazd tak wielu mężczyzn spowodował, że kobiety zaczęły przejmować rolę mężczyzn w gospodarstwach i pracować ciężej niż dotychczas. Nowa polityka wręcz wymusiła decyzje o centralizacji wsi i powstaniu pierwszych Komun Ludowych (po części wzorowanych na
Komunie Paryskiej w 1871 r.), które były integralną częścią Wielkiego Skoku.
Schemat Komun był bardzo prosty. Wszyscy mieszkańcy chińskiej wsi zostali
zgrupowani w zespoły, które miały przejąć uprawnienia władz administracyjnych w rolnictwie, handlu, finansach, kulturze, oświacie, zdrowiu i obronie narodowej. Każda Komuna miała obowiązek uprawy kawałka ziemi, którego
wielkość była uzależniona od ilości członków społeczności. W rezultacie 99%
gospodarstw tworzyło komuny, gdzie wszystkie dobra materialne zostały skolektywizowane i miały służyć wszystkim jej członkom. Jedna komuna mogła liczyć około 8 tysięcy członków, którzy razem jedli (w kolektywnych stołówkach),
pracowali, studiowali myśli Mao, oddawali dzieci do wspólnych przeszkoli.
10 F. Stachowiak, Gospodarka Narodowa Chińskiej Republiki Ludowej (1949–1982), Warszawa 1984, s. 79.
119
Piotr Rogalski
Wszystkie naczynia, garnki czy łyżki z domów prywatnych nakazano przekazać
do stołówek, radia do świetlic, które miały się stać jedynym miejscem spędzania czasu wolnego. Proponowano nawet zakazać używania pieniędzy – zapłata
traktowana była jako objaw skrajnego kapitalizmu. Wprowadzono bodźce moralno-polityczne zamiast materialnych, co miało wyrównać standard życia
i odrzuć możliwość bogacenia się. Utopijna wizja Komun Ludowych okazała
się ogromną klęska planistyczną. Zacofany chiński rolnik nie rozumiał głównych założeń nowej polityki i nie orientował się w nowej reformie rolno-społecznej. Od pokoleń przyzwyczajony do utrzymywania się z własnych przyzagrodowych poletek został zmuszony do wyzbycia się własnej ziemi i bez żadnych motywacji ekonomicznych pracować na skolektywizowanych polach, co
znacznie obniżyło wydajność pracy, albowiem miał świadomość, że bez względu na wielkość wkładu pracy i tak będzie miał zapewniony posiłek w kantynie.
Słaba wydajność rolnika oraz powszechny brak narzędzi rolniczych (które zostały przetopione na metal) szybko spowodowała upadek Komun Ludowych,
co wraz z klęską Wielkiego Skoku doprowadziło do klęski wielkiego głodu.
Wielki Skok był następnym wielkim błędem Mao. Nowa polityka obejmowała swoim zasięgiem wiele dziedzin gospodarki, jednakże z uwzględnieniem
prymatu przemysłu hutniczego. Dążono do uczynienia z kraju rolniczego kraj
przemysłowy oraz umocnienia jego pozycji na arenie międzynarodowej. Mao
przeforsował plan wytopu stali na wielką skalę. Zaczęto nawoływać masy do
budowania przyzagrodowych dymarek i wytopu stali metodą tradycyjną. Do
końca lipca 1958 roku wybudowano około 50 tysięcy pieców, w sierpniu 190 tysięcy, 700 tysięcy do końca września i milion w październiku. 100 milionów ludzi brało udział w „bitwie o stal”11. W atmosferze radosnej histerii przetapiano
wszystko co zawierało w sobie metal, np.: guziki, garnki, kapsle, igły czy noże.
Nad wytopem stali pracowano praktycznie całą dobę, szukając ciągle nowych
przedmiotów, z których może powstać stal. Po miesiącach wytopu okazało się,
że w Chinach nie ma żadnego przedmiotu metalowego. Wytopiono nawet narzędzia rolnicze, których brak był bardzo odczuwalny w pracach na roli.
Rok 1958 był rokiem wytopu stali, a okres od 1959 roku do 1961 roku był
okresem klęsk żywiołowych, które tylko częściowo przyczyniły się do załamania Wielkiego Skoku. Szybko uświadomiono sobie, że wyprodukowana stal,
którą nazywano „bydlęcym łajnem”, do niczego się nie nadaje, że zmarnowano potencjał ludzki, który powinien zostać spożytkowany w pracy przy zbiorach. Chłopi, zamiast zająć się rolnictwem, wytapiali stal, a mieszkańcy miast
w czasie wolnym od wytapiania stali „walczyli” z wróblami lub brali udział
w wiecach propagandowych. Rozwój innych gałęzi gospodarki był przesunięty
na drugi plan, zaniedbano zwłaszcza rolnictwo głównie poprzez wprowadzenie Komun Ludowych.
11
120
J.K. Fairbank, Historia Chin. Nowe Spojrzenie, Warszawa 1996, s. 344.
Zakładano również ogromny rozwój inwestycji budowlanych. Wyliczono
powstanie:
• 73 ponadlimitowanych obiektów hutniczych,
• 192 ponadlimitowanych obiektów przemysłu energii elektrycznej,
• 81 obiektów przemysłu węglowego,
• 203 obiekty budowy maszyn12.
W roku 1959 większość plonów zgniła na polach, głównie nie z powodu powodzi, jak stwierdził rząd, ale w wyniku braku narzędzi rolniczych oraz rąk do
pracy. To co nie zgniło zostało zjedzone przez owady (rezultat kampanii przeciw wróblom). Mimo widma kataklizmu władze prowincji informowały o wielkich nadwyżkach w produkcji rolnej. Sztucznie zawyżane wskaźniki były wynikiem ostrej rywalizacji między prowincjami o miano najszybciej rozwijającego
się regionu. Dane o zbiorach były celowo fałszowane, aby uzyskać pochlebne
opinie z Pekinu. Dochodziło do sytuacji, że ludzie byli na krawędzi głodu,
a statystyki wskazywały na wielki wzrost w rolnictwie. Gdy Pekin wyznaczył
podatek zbożowy w oparciu o sfałszowane dane, rozpoczęła się tragedia, gdyż
władze Komun były zmuszone oddać wszystkie dostępne zbiory na rzecz podatku.
Czynnik ludzki zdecydował o klęsce Wielkiego Soku. W końcu przyznano
się do porażki. Mao wyznał, że „przyjmuje odpowiedzialność za spowodowany chaos na wielką skalę13, jednak równocześnie stwierdził: „Towarzysze,
wszyscy musicie zbadać stopień swojej własnej odpowiedzialności. Jak trzeba
srać, to srajcie! Jak trzeba pierdnąć, pierdnijcie! Od razu poczujecie się lepiej”14. Jego częściowe przyznanie się do winy niewiele pomogło głodującym
Chińczykom. Obliczono, że w okresie wielkiego głodu, który trwał do 1962 ro-
Jeszcze w 1959 roku premier Li Fuchun przedstawił optymistyczny plan minimum na przyszły rok, który był efektem Wielkiego Skoku, ale już wtedy
spodziewano, że zakończy się on wielką klęską i widmo głodu wisi w powietrzu. Zakładał on wzrost:
• globalnej wartości produkcji o 32% w porównaniu do roku poprzedniego,
• produkcji stali o 38%,
• zużycia energii elektrycznej o 40%,
• wydobycia węgla o 22%,
• wydobycia ropy naftowej o 41%,
• liczby traktorów o 300%,
• liczby narzędzi rolniczych oraz młockarni o 250%.
12
Tamże.
P. Johnson, Historia Świata (od roku 1917), Wrocław 1989, s. 590.
14 Bruger 1981, s. 212.
13
121
Piotr Rogalski
ku, zmarło około 30 milionów ludzi, choć rzeczywiste liczby mogą być o wiele
wyższe. Zdesperowani chłopi zajadli szczury, korę, trawę. W niektórych regionach dochodziło do kanibalizmu oraz sprzedaży żon i dzieci. Skutki chińskiego głodu były bardziej makabryczne od porównywalnej klęski w ZSRR w latach 1932–1933, gdy kolektywizowano radziecką wieś.
Sam Skok zahamował rozwój ekonomiczny Chin o 5–7 lat, a straty gospodarcze wyniosły około 100 miliardów Renminbi (RMB)15 [100 mld RMB–50
mld PLN]. Mao, jak przystało na Ojca Narodu, na znak solidarności z głodującymi rodakami odmówił spożywania mięsa oraz na krótko wycofał się z życia politycznego. W 1958 roku dobrowolnie zrezygnował z funkcji przewodniczącego ChRL, ale nadał pozostał przewodniczącym partii, co pozwoliło mu
cały czas kontrolować sytuację na arenie politycznej. Owe dobrowolne zrzeknięcie się urzędu przewodniczącego było przemyślanym posunięciem taktycznym, chciał w ten sposób sprawdzić lojalność wysokich kadr partyjnych, jak
Deng Xiaoping. Nowym przewodniczącym został Liu Shaoqi, który awans na
to stanowisko przepłacił życiem w pierwszej fazie Rewolucji Kulturalnej
w 1967 roku.
Od początku lat 60-tych zaczęto wprowadzać politykę odwrotu od Wielkiego Skoku. Zdecydowano się na:
• swobodę rozwoju wolnego rynku;
• swobodę rozwoju małych przedsiębiorstw;
• swobodę powiększania prywatnych pól;
• odpowiedzialność za ustalenie wielkości produkcji.
Zaczęto kompleksowo spoglądać na gospodarkę chińską i starać się rozwiązać problemy, które wcześniej nie były zauważane: zapewnienie pracy młodzieży miejskiej, która wchodzi w wiek produkcyjny czy zrównanie poziomu
życia na wsi i w mieście. Dobrym przykładem poprawy sytuacji ekonomicznej
było zanikanie systemu kartkowego oraz większej dostępności nie tylko artykułów spożywczych, ale również towarów pierwszej potrzeby oraz odzieży.
Kluczowym posunięciem było odejście od Komun Ludowych oraz zezwolenie
ludności na handel, co w okresie Wielkiego Skoku było niedopuszczalne
i traktowane jako nawyk kapitalistyczny. Niniejsze zmiany miały pomóc społeczeństwu chińskiemu dojść do względnej równowagi ekonomicznej po totalnej klęsce polityki „Trzech Czerwonych Sztandarów”. Głośne hasło sprzed
wielkiego skoku: „Pracujmy jak mrówki i przenośmy góry” straciło na znaczeniu. Zaczęto bardzo powoli odbudowywać kraj.
Jak ocenili ekonomiści zagraniczni, dopiero w połowie lat 60-tych w wielu
sektorach gospodarki Chiny osiągnięły poziom z przed Wielkiego Skoku. Zaczęto nawet się przygotowywać do wprowadzenia trzeciego planu pięcioletniego, który miał przypadać na lata 1966–1970. Jednak pozytywne zmiany
15
122
W. Dziak, W. Burdelski, Chiny, Toruń 1997, s. 47.
2. Wielka Proletariacka Rewolucja Kulturalna
Na próżno można się doszukiwać racjonalnych przesłanek, którymi kierował się Mao przy wprowadzaniu nowej rewolucji. Z pewnością jedną z wielu
przyczyn była jego słaba pozycja w partii po klęsce Wielkiego Skoku. Czuł zagrożenie partyjnych dygnitarzy, którzy nie zawsze zgadzali się z jego opinią.
Słynna krytyka Wielkiego Skoku w 1958 roku przez marszałka Peng Dehuaia16
długo i silnie oddziaływała na psychikę Mao. Walki frakcyjne na najwyższym
szczeblu, były zjawiskiem powszechnym, choć zwykli obywatele o niczym nie
wiedzieli. Na scenie politycznej dominowały dwa obozy frakcyjne, tj. lewackoradykalny z samym Mao na czele oraz bardziej pragmatycznoracjonalny z m.in.
Deng Xiaopingiem. Nowa rewolucja miała oczyści partię z ludzi z kręgu Denga oraz innych wrogich Mao i nie zgadzających się z jego polityką.
Na czele grupy do spraw Rewolucji Kulturalnej przy KC KPCh stanął wierny towarzysz Mao, Chen Boda, a jego zastępcą została Jiang Qing, żona Mao.
W ścisłym kierownictwie znaleźli się również późniejsi członkowie „bandy
czworga” – Yao Wenyuan, Zhang Chunqiao oraz „chiński Beria”, Kang
Sheng. Zajęli się oni wdrażaniem myśli Mao oraz propagowaniem jego haseł,
jak np.: „nie ma budowania bez burzenia” czy wyeliminowanie „uczonych tyranów”17.
Rewolucja Kulturalna nie była ani rewolucją, ani tym bardziej kulturalną.
Powstała w oparciu o jednoosobowy kult Mao Zedonga, który chciał oczyścić
trwały tylko do 1966 roku, kiedy Mao Zedong ogłosił początek Rewolucji
Kulturalnej.
W okresie silnego kultu Mao zdecydowano się na stworzenie wizerunku
osobowego, który miał być wzorem do naśladowania przez masy. Kult Mao
krzepł i był zakrojony na szeroką skalę, ale obawiano się, że dla wielu prostych
Chińczyków może być on niezrozumiały, dlatego postanowiono, że powstanie
kult osoby prostej – z ludu. Idealnym przykładem był żołnierz Lei Feng, który
w 1962 roku zginął w wypadku samochodowym, a w pozostawionych po sobie
zapiskach chwalił partię, samego Mao i Nowe Chiny. Młody Lei Feng nie myślał o założeniu rodziny czy skupianiu się na sobie. Całym sercem pomagał innym. Rzucone, rok później, przez Mao hasło „uczmy się od towarzysza Lei
Fenga” bardzo szybko się przyjęło i zaczęto mobilizować masy, aby postępowali jak Lei. Owe hasło wzywało do pogłębienia wiedzy politycznej czy wzorową pracę dla innych. De facto była to już próba przygotowania całego narodu,
a zwłaszcza młodzieży, do nowego okresu – Wielkiej Proletariackiej Rewolucji Kulturalnej.
16 Peng Dehuai skrytykował Mao za politykę Wielkiego Skoku. Został usunięty ze wszystkich
zajmowanych stanowisk, aresztowany w 1966 roku i zamęczony w więzieniu 1974 roku.
17 P. Johnson, Historia…, dz.cyt., s. 594.
123
Piotr Rogalski
szeregi partii z elementów prawicowych. Na zgliszczach starego ładu chciał
powołać nowy organizm państwowy. Głównym celem nowej rewolucji była
drastyczna przemiana ideologiczna całego społeczeństwa chińskiego. Hasła
„lubię chaos pod kopułą nieba”18 czy „bunt jest usprawiedliwiony”, „trzeba
obalić kontrrewolucyjną, prawicową burżuazję i reakcyjne władze burżuazyjne”, „należy zniszczyć wszystkie zwyrodniałe monstra i demony”19 najtrafniej
określają jego schizofreniczną wizję zniszczenia wielowiekowej tradycji, kultury oraz uczynienia z Chin pustyni kulturalnej. Do realizacji tego planu posłużył się zawsze wiernie oddaną mu młodzieżą i studentami, którzy całym sercem wczytywali się w „Czerwoną Książeczkę”20. Młodzi bardzo chętnie popierali Mao. Liczyli bowiem, że dzięki Rewolucji Kulturalnej poprawi się ich status społeczny. Szybko wchłaniali wpajaną im nienawiść do kadry kierowniczej
oraz wszelkich autorytetów moralnych. Od końca 1966 roku czerwonogwardziści, czyli „mali generałowie”, jak nazywał uczniów i studentów Mao, mieli
praktycznie nieorganiczną władzę w wprowadzaniu obłędnej polityki zwalczania wszystkiego co było utożsamiane z kapitalizmem czy służalczością wobec
imperialistów z zachodu. Od sierpnia do listopada 1966 roku około 11 milionów czerwonogwardzistów brało udział na wiecach poparcia Przewodniczącego na placu Tianànmen. Jeden z głównych inicjatorów Rewolucji Kulturalnej
oraz twórca „Czerwonej Książeczki”, Lin Biao, wypowiedział brzemienne słowa, które wytyczyły szlak rewolucji: „Obalić tych, którzy zajmują odpowiedzialne stanowiska i kroczą drogą kapitalistyczną. Będziemy występować przeciwko wszystkiemu, co hamuje rewolucję (...) Zniszczymy starą ideologię, starą kulturę, stare obyczaje i zwyczaje. Powinniśmy śmiało mobilizować masy,
opierać się na rewolucyjnej lewicy”21.
Głównym sposobem walki z elementami prawicowymi były wiece potępienia, gdzie osobę oskarżoną zmuszano do założenia tak zwanej czapki hańby
i kazano jej godzinami wysłuchiwać wyzwisk przed wyjącym tłumem. Oskarżonym mógł zostać każdy. Kobieta, która nosiła pierścionek, sukienkę czy długie
włosy (oznaka burżuazji); cała rodzina, która miała dywan oraz sofę do kompletu; naukowiec, który miał słowniki czy czasopisma obcojęzyczne, muzyk
który grał na instrumencie; kierowca, który miał garaż czy dziecko, którego ojciec kiedyś miał styczność z obcokrajowcem. Zakazano używania perfum, biżuterii, samochodów, hodowli zwierząt domowych, śpiewania kołysanek czy
czytania bajek (tylko pieśni rewolucyjne), posiadania książek zachodnich, puszczania latawców, gry w karty, przyjmowania gości, wyprawiania wesel, posia18
Z. Li, Prywatne życie przewodniczącego Mao, Warszawa 1996, s. 464.
S. Barteczko, Przegrane bitwy Mao, Warszawa 1981, s. 119.
20 „Cytaty Przewodniczącego Mao” potocznie nazywane „Czerwoną Książeczką” to największy bestseller w dziejach Chin. W latach 1966–1968 wydana w ponad 740 mln egzemplarzy zawierała cytaty oraz myśli Mao Zedonga. Ukazujące się na świecie tłumaczenia nakładami przewyższały nawet Biblię.
21 S. Barteczko, Przegrane…, dz.cyt., s. 119.
19
124
22
23
dania obrazów, swobodnego spacerowania, używania sztućców, a na wsi nie
można było ogradzać się płotem. Za te wszystkie przewinienia było można zostać wysłanym na przymusową reedukuję przez ciężką pracę lub poddanym
krytyce na wiecu potępienia, który często kończył się zgonem, samobójstwem
lub chorobą psychiczną. Najokrutniejszy los spotykał ludzi wykształconych.
Przewodniczący przyzwalał, żeby studenci bili swoich wykładowców, żeby obcinano palce pianistom, łamano ręce lekarzom. Bardzo okrutnie obchodzono
się z wszystkimi, którzy mieli inne poglądy polityczne lub ekonomiczne niż
Mao czy jego żona. Setki członków partii, nawet najbardziej wpływowi, zostali poddani torturom fizycznym i psychicznym. Liu Shaoqi, od 1943 roku do
1966 roku „numer dwa” po Mao w chińskiej hierarchii komunistycznej, został
aresztowany pod zarzutem „bycia chińskim Chruszczowem oraz kroczący drogą kapitalistyczną”22 – zmarł w więzieniu w nieludzkich warunkach, pozbawiony podstawowej opieki lekarskiej. Jego żona, Wang Guangmei, która nawet
przez pewien okres była wiceprezydentem Chińskiej Akademii Nauk Społecznych, została poddana upokarzającemu procesowi na oczach milionów osób.
Po ośmiu godzinach przesłuchania przyznała się do „mieszczańskich zwyczajów”23. Była poniżana, wyzywana i oczerniana z powodu noszenia naszyjnika
z pereł. Równie okrutny los spotkał wielokrotnego wicepremiera oraz późniejszego architekta chińskiego cudu gospodarczego, Deng Xiaopinga, który był
maltretowany oraz poniżany, a z jego syna uczyniono kalekę.
Przykład Denga i Liu był ostrzeżeniem dla wszystkich, którzy byli u steru
władzy, że każdy może być następną ofiarą rozwścieczonych czerwonogwardzistów. Oskarżenia pod adresem Liu, a następnie jego śmierć była dla wszystkich
szokiem, jednak nikt oficjalnie nie stanął w jego obronie. Ten inteligentny pragmatyk komunistyczny, był dla wielu symbolem racjonalizmu, który potrafił
trzeźwo spojrzeć i trafnie ocenić wszelkie posunięcia i kampanie wprowadzane
przez Mao. W szczytowym okresie Rewolucji Kulturalnej osoby, które wątpiły
w poczynania Przewodniczącego były od razu likwidowane. Liu nie był bezwzględnie oddany Mao, jak np. wieloletni premier i minister spraw zagranicznych Zhou Enlai. Podobnie jak z Liu postąpiono z Lin Biao, który do śmierci
w 1971 roku zajmował najważniejsze stanowiska w kraju. W latach 19541971
był ministrem obrony narodowej oraz wicepremierem. Po śmierci Liu był oficjalnie wyznaczony na następcę Mao. To właśnie Lin był głównym propagatorem Rewolucji Kulturalnej. Kulisy jego śmierci do dziś są tajemnicą. Oficjalnie
został oskarżony o próbę zabójstwa Mao. Zginął w wypadku samolotowym
wraz ze swoją rodziną w czasie ucieczki do ZSRR po nie udanym puczu.
W szczytowym okresie Rewolucji Kulturalnej (do końca 1968 roku) Chiny
były pogrążone w chaosie. Wprowadzono nową kampanię zwalczania „czteZ. Li, Prywatne…, dz.cyt., s. 661.
J. Legrand, Mao…, dz.cyt., s. 118.
125
Piotr Rogalski
rech starych”, tj.: starych nawyków, tradycji, kultury, myślenia; która była przyzwoleniem zniszczenia wszystkiego, co jest utożsamiane z tradycją. Zamknięto szpitale, ośrodki naukowe, sklepy, szkoły i uczelnie wyższe (dopiero w 1977
roku wznowiono egzaminy wstępne na uczelnie wyższe) młodzież miała walczyć oraz niszczyć wielowiekową kulturę. Palono zbiory bibliotek, burzono stare zabytki, łapano kobiety i obcinano im warkocze, włamywano się do mieszkań, urzędów publicznych, nawet do ambasad, gdzie niszczono ważne dokumenty. W związku z paraliżem całej służby zdrowia, zwłaszcza na prowincji,
Mao powołał do życia tak zwanych bosonogich lekarzy. Owi lekarze, to głównie młodzież zesłana na wieś, która po kilkutygodniowym kursie medycznozielarskim zajmowała się leczeniem. Lekarze, którzy w tym samym czasie byli
na zsyłce na wsi nie mieli prawa wykonywania zawodu.
Kraj stał w obliczu wojny domowej, młodociane bandy dzieliły się na frakcje i zaczęły walczyć między sobą, a nawet z Armia Ludowo-Wyzwoleńczą
(ALW), co jeszcze bardziej potęgowało chaos. Najbardziej dramatyczna sytuacja miała miejsce w mieście Wuhan w centralnych Chinach, gdzie latem 1967
roku ALW aresztowała 500 radykalnych czerwonogwardzistów, co wywołało
ostre starcia, w walkach zginęło setki „małych generałów” zabitych przez żołnierzy. Podobne incydenty miały miejsce w Pekinie, Kantonie oraz prowincji
Heilongjiang. Zniszczenie wielu ważnych dokumentów w Ministerstwie Spraw
Zagranicznych w sierpniu 1967 roku uświadomiło Mao, że powoli traci kontrolę nad całą sytuacją. Rok później kazał rozwiązać czerwoną gwardię młodocianych bojówkarzy i powrócić studentom na wieś impet Rewolucji Kulturalnej widocznie spowolniał, ale dopiero śmierć Mao Zedonga w 1976 roku
zamknęła tragiczny rozdział współczesnych Chin.
W 1982 roku podano, że w czasie Rewolucji Kulturalnej bezpośrednia
przemoc dotknęła około 750 tysięcy obywateli, jednak liczbę tę szybko podniesiono do 100 milionów, z czego zamordowano około 2 miliony osób. Wraz
z dojściem do władzy Deng Xiaopinga, zaczęto pośmiertnie rehabilitować wielu niesłusznie oskarżonych, w tym między innymi Liu Shaoqi w 1980 roku,
Wang Guangmei w 1979 roku czy Peng Dehuaia w 1978 roku. Zdecydowano
się również na ponowną ocenę osób, które w czasie całego okresu maoistowskiego były przy sterach władzy, np.: odpowiedzialny za masowe represje Kang
Sheng został pośmiertnie usunięty z partii, a Chen Boda w 1981 roku skazany
został na długoletnie więzienie.
3. Dziedzictwo Mao Zedonga
Rządy Mao były bardzo niespójne, charakteryzowały się wieloma nieprzemyślanymi i szybkimi decyzjami. Irracjonalizm oraz przekładanie wartości ideologicznych nad wartościami zdroworozsądkowymi dominowały w każdym
aspekcie życia w Państwie Środka.
126
Duży wpływ na sytuację Chin miała ich izolacja na arenie międzynarodowej oraz dążenie do hegemoni wśród krajów Trzeciego Świata. Chiny od 1949
roku były uznawane głównie przez kraje Układu Warszawskiego. Dopiero od
początku lat 70-tych zaczęto nawiązywać stosunki dyplomatyczne z państwami
spoza bloku komunistycznego, do tego okresu najbliższym sojusznikiem pozostawała Albania oraz do końca lat 60-tych Związek Radziecki24. Przyjęcie
Chin do ONZ w 1971 roku25 oraz powolne nawiązanie stosunków dyplomatycznych z krajami kapitalistycznymi systematycznie zaczęły otwierać Chiny na
świat. Dopiero po śmierci Mao i dojściu do władzy Deng Xiaopinga w 1978 roku oraz wprowadzenie polityki „Otwarcia Chin na Świat” przyczyniło się
w sposób znaczący do poprawy sytuacji ekonomicznej kraju.
Zanim Deng wprowadził swoje reformy, Chiny były zdominowane przez
ekonomię socjalistyczną. Postawiono na rozwój przemysłu ciężkiego na wzór
radziecki. Przy pomocy inżynierów z ZSRR budowano wielkie, nieopłacalne
huty, jak w Baotou na północy Chin czy w Wuhanie w Chinach centralnych.
Wszyscy zdolni oraz wykształceni ekonomiści (często absolwenci uczelni amerykańskich oraz europejskich) byli odsunięci od władzy, a w okresie Rewolucji
Kulturalnej poddani ostrej krytyce. Pomijano fakt, że w kraju zamieszkanym
w latach 60-tych przez około 750 milionów obywateli tylko niespełna 20% to
mieszkańcy miast, reszta to rolnicy, w dużej ilości analfabeci. Dlatego zamiast
inwestować w przemysł ciężki, należy skierować część funduszy do przemysłu
lekkiego, który by stymulował produkcję artykułów konsumpcyjnych, których
brakowało na chińskim rynku. Ich produkcja z pewnością zdynamizowałaby
pracę rolników i pomogła w poprawie ich dramatycznej sytuacji ekonomicznej.
Jednak Mao pragnął za wszelką cenę uprzemysłowić kraj, choć Chiny nie były
na to przygotowane. W 1958 roku 64,8% nakładów inwestycyjnych przypadało
na przemysł lekki i ciężki, a na rolnictwo i leśnictwo tylko 9,9%26.
Innym problem, który spadał na barki rządzących po śmierci Mao, było
ogromne przeludnienie. Kwestia ta nigdy nie była poważnie traktowana, gdyż
Mao stwierdził, że siła narodu chińskiego tkwi w jego liczebności. Potrzebował
licznych Chin na wypadek wojny. Nie liczył się z własnym narodem i pogardzał
24
Stosunki z ZSRR były bardzo złożone. Moskwa wielokrotnie wspomagała ekonomicznie
Pekin zwłaszcza po 1949 roku. Kością niezgodny pozostała krytyka Stalina przez Chruszczowa,
którą Mao potraktował bardzo osobiście. W 1960 roku Chruszczow wycofał z Chin wszystkich
radzieckich specjalistów wraz z planami oraz zaprzestano budowy wielu rozpoczętych projektów.
W 1966 roku Moskwa wydaliła wszystkich studentów chińskich, a w 1969 roku doszło do starcia
wojsk radzieckich oraz chińskich nad rzeką Ussuri o małą wyspę Zhenbao (ros. Damanskij). Incydent bardzo oziębił już i tak chłodne stosunki między dwoma komunistycznymi mocarstwami
atomowymi.
25 Chiny Kontynentalne zajęły miejsce Tajwanu (Republiki Chińskiej) w Organizacji Narodów Zjednoczonych. Do 1971 roku rząd Tajwanu był postrzegany jako jedyny, który może reprezentować Chiny na arenie międzynarodowej. Głosujący oddali 76 głosów za przyjęciem Chin
(głównie kraje trzeciego świata), a 35 było przeciwnych.
26 F. Stachowiak, Gospodarka …, dz.cyt. s. 382.
127
Piotr Rogalski
ludzkim życiem, tak jak w innych krajach totalitarnych. W Chinach, ZSRR,
Kambodży Pol Pota czy Korei Północnej Kim Dzong-Ila ludzkie życie było
traktowane jako karta przetargowa w licznych sporach oraz zatargach. Gdy
Nehru27 składał wizytę w Pekinie w 1953 roku Mao oświadczył mu: „Bomba
atomowa jest papierowym tygrysem. Śmierć dziesięciu czy dwudziestu milionów osób nie musi nikogo niepokoić. Chińczycy są zbyt liczni aby, mogli być
skreśleni z mapy”28. Podobną rozmowę odbył z Chruszczowem w Moskwie
w 1957 roku o ewentualnej wojnie atomowej stwierdził: „Nasze straty mogą
przekroczyć trzysta milionów ludzi. Co z tego? Wojna jest wojną. Upłyną lata,
a my zabierzemy się do robienia dzieci i zrobimy ich więcej, niż kiedykolwiek”29.
Dopiero od 25 lat Chiny bardzo rygorystycznie przestrzegają zasad polityki planowania rodziny. Obecnie rząd przyzwala na posiadanie jednego dziecka, w ewentualnych przypadkach można się starać o drugie dziecko np.: gdy
pierwsze dziecko jest upośledzone, cierpi na chorobę śmiertelną bądź gdy rodzice są jedynakami, ale różnica wieku między dziećmi powinna wynosić przynajmniej cztery lata. W innych przypadkach trzeba złożyć pisemne podanie,
które rzadko jest rozpatrywane pozytywnie. Ostre restrykcje bardzo negatywnie zostały przyjęte na wsi, gdzie nadal dominuje myślenie konfucjańskie, nakazujące posiadanie przynajmniej jednego syna (a najlepiej czterech). Narodziny dziewczynki bywają odbierane bardzo źle, gdyż i tak po ślubie opuści
dom rodzinny, zamieszkując w domu męża i trzeba jeszcze zapewnić jej posag.
Zabijanie dziewczynek po urodzeniu było (a w nie których regionach jest
nadal) zjawiskiem powszechnym. Dlatego władze pozwoliły mieszkańcom wsi
na posiadanie dwójki dzieci, gdyż wieśniacy obawiali się, że na starość nie będą mieli opieki ze strony rodziny. Mieszkańcy miast nadal mogą mieć tylko
jedno dziecko i każde „nadprogramowe” jest karane grzywną pieniężną,
wstrzymaniem awansu w pracy czy nawet zwolnieniem.
W czasach Mao tego problemu nie dostrzegano. Zachęcano do zakładania
rodzin wielodzietnych, które będą budować silne Chiny. Wielki Sternik nie
zdawał sobie sprawy, że Chiny są zbyt biedne, żeby pozwolić sobie na tak
ogromny przyrost naturalny. Liczba mieszkańców Państwa Środka rosła w zastraszającym tempie. W latach 1964–1970 przyrost naturalny wynosił 27 promili, a latach 1970–1975 20 promili rocznie. Niniejsza tabela przedstawia tępo
zwiększała się liczebność Chin.
27
Jawahralal Nehru – pierwszy premier niepodległych Indii w latach 1947–1964.
29 P. Johnson, Historia …, dz.cyt., s. 585.
28
128
Rok
1949
1953
1957
1968
1970
1974
1976
Liczba ludności w mln
30
Do dramatycznej sytuacji ekonomicznej Chin pod koniec lat 70-tych przyczyniły się również duże wydatki na zbrojenie i liczne konflikty z państwami
graniczącymi.
W latach 19501953 Chiny wzięły udział w kosztownej wojnie koreańskiej,
która bardzo nadwerężyła budżet kraju i praktycznie zrujnowała chińską armię. Z hasłami „Stawiajmy opór agresji i pomóżmy Korei” poległo od 700 do
900 tysięcy Chińczyków31, w tym pierworodny syn Mao, Mao Anying. A chińska armia utraciła praktycznie cały sprzęt wojskowy.
Chiny cały czas były gotowe na inwazję Tajwanu. W latach 19541958 wielokrotnie bombardowano należącą do Tajwanu wyspę Jinmen (Quemoy), która
stanowiła „sanktuarium nacjonalistów”. Na przełomie lat 50-tych i 60-tych sytuacja z Indiami była również napięta. Nehru wielokrotnie podkreślał, że każda inwazja na Bhutan czy Sikkim ze strony Chin zakończy się ostrą reakcją ze
strony Hindusów. W 1962 roku Chiny wywołały konflikt graniczny z Indiami,
po kilkutygodniowej wymianie ognia armia Indyjska została pokonana. Chiny
zdobyły małą miejscowość, która miała strategiczne położenie w kontrolowaniu Tybetu. Incydenty zbrojne z Indiami trwały jeszcze przez wiele lat, najpoważniejszy miał miejsce w 1967 roku.
Liczne powodzie (kilka razy w roku), tajfuny, susze oraz trzęsienia ziemi
również drastycznie powiększały szkody w gospodarce Chin. W 1956 roku tajfun spustoszył nadmorską prowincję Zhejiang, a w wielkim trzęsieniu ziemi
w 1976 roku w miejscowości Tangshan zginęło 600 tysięcy osób.
Reasumując, Chiny po śmieci Mao były jednym z najbardziej zacofanych
gospodarczo krajów świata, z dochodem narodowym na jednego mieszkańca
nie przekraczającym 150 dolarów. W Państwie Środka praktycznie nie istniał
wolny rynek, a gospodarka była sterowana odgórnie przez niedouczonych
pseudoekonomistów32. Jednak zacofane gospodarczo Chiny wyrosły na potęgą atomową, kiedy to na początku lat 60-tych przeprowadziły pierwsze udane
Tabela 2. Ludność ChRL w latqach 1949–1976
30
Według komunikatu opublikowanego podczas drugiej sesji OZPL V kadencji w 1979 roku.
J. Polit, Chiny, Warszawa 2004, s. 198.
32 W Chinach do końca Rewolucji Kulturalnej o przydatności i wartości człowieka nie decydowało wykształcenie, ale pochodzenie klasowe, które określało miejsce w społeczeństwie.
31
129
Piotr Rogalski
próby z bronią nuklearną. Mao pozostawił po sobie zrujnowane państwo, ale
państwo z którym zaczęto się liczyć na arenie międzynarodowej.
W okresie maoistowskim przeciętny Chińczyk żył w warunkach wszechobecnego dyktatu państwa komunistycznego i drobiazgowej regulacji codzienności, nie istniały żadne impulsy materialne, gdyż bogacenie się było ostro potępiane i traktowane z największą surowością. Płace były biurokratycznie
ujednolicone (niewiele różniła się pensja np. lekarza i szwaczki). W społeczeństwie dominował egalitaryzm w biedzie, a tym samym donoszenie na każdego,
kto się wyróżniał posiadaniem czegokolwiek cenniejszego. Hasło „obciąć kapitalistyczny ogon” odnosiło się do wszystkich, którzy wykroczyli poza biedę.
Osoba, która wyróżniała się nawet jaskrawym kolorem waciaka mogła być postrzegana jako kapitalista, wróg numer jeden. Do śmierci Mao codzienne życie Chińczyków było sterowane przez państwo. To właśnie państwo decydowało, co należy studiować oraz gdzie po studiach pracować. Ktoś kto skończył
studia medyczne nie musiał pracować jako lekarz, mógł przez lata być bibliotekarzem, jeśli była taka wola partii. W okresie 20 lat straconych (od 1957 roku do 1976 roku) próbowano wykorzenić wszelkie wartości konfucjańskie,
które od wieków były nadrzędne dla każdego Chińczyka. Plagą stały się oskarżenia żon pod adresem mężów czy dzieci pod adresem swoich rodziców. Przymusowe rozwody oraz samobójstwa były codziennością. Dla wielu osób, zwłaszcza niesłusznie oskarżonych intelektualistów, samobójstwo było jedyną
ucieczką. W Chinach samobójstwo nigdy nie było symbolem słabości, wręcz
przeciwnie, oznaką honoru i męstwa, gdyż w ten sposób można ocalić godność
swoją i rodziny. Pewna licealistka stała się wzorem do naśladowania, kiedy domagała się kary śmierć dla swojego ojca, napisała: „Lu Xu, kiedy wymawiam
to niechlubne nazwisko, które jest twoje, wstydzę się i czuje się znieważona
w sposób nieznośny”33. Każdy Chińczyk żył w permanentnym strachu, że to on
może być oskarżony o konrrewolucjonizm, rewizjonizm, służalczość w stosunku do Stanów Zjednoczonych czy ZSRR, lewackość, zapędy imperialistyczne,
kroczenie drogą kapitalistyczną, burżuazyjną dekadencję czy antykomunistyczny element guomintangowski, itp. Wymyślność kar była bardziej posunięta niż wzory radzieckie.
Śmierć Wielkiego Nauczyciela we wrześniu 1976 roku została przyjęta
przez cały naród bardzo spokojnie. Chińczycy byli już zmęczeni wiecznymi
kampaniami, oskarżeniami oraz walkami na najwyższych szczeblach. Liczyli,
że nadejdą nowe, lepsze czasy.
Okres maoistowski zakończył się w 1978 roku, dwa lata po śmierci Mao.
Do władzy doszedł Deng Xiaoping, który zapoczątkował reformy społecznogospodarcze. Nowy władca, który wielokrotnie był potępiany przez Mao i wysyłany do obozów pracy, powoli zaczynał się odcinać od wielkiego wodza, choć
33
130
nigdy oficjalnie go nie potępił. Zaczęto się zastanawiać, co zrobić z wszechobecnym kultem Mao, w jaki sposób go ograniczyć przy jednoczesnym zachowaniu wizerunku Mao jako ucieleśnienie Marksa-Lenina-Stalina, chińskiej
walki rewolucyjnej. Pod koniec lat siedemdziesiątych zaprzestano drukowania
„Czerwonej Książeczki” i zaczęto w kuluarach władzy mówić o jej destrukcyjnym wpływie oraz o nieprzystosowaniu jej do nowych realiów politycznych.
Zaczęto powoli usuwać wszelkie oznaki kultu Mao, jak portrety, zdjęcia, pomniki. W wydanym tajnym oświadczeniu stwierdzono: „Nie należy likwidować
wszystkich portretów Przewodniczącego, ale trzeba zachować umiarkowanie,
żeby nie narazić na szwank uczuć nacjonalizmu”34. Chińczycy szybko zauważyli, że kult Mao z roku na rok osłabia się. W gazetach pojawiało się coraz
mniej cytatów z „Czerwonej Książeczki”, a z czasem praktycznie przestano je
zamieszczać. Ilość pomników Przewodniczącego znacznie zmalała. Nie zdecydowano się jednak na usunięcie wielkiego portretu z mównicy przy placu
Tianànmen, z której została proklamowana ChRL.
Postrzeganie rządów Mao jest zupełnie inne na Zachodzie niż w Chinach.
Chińczycy oceniają Mao, tak samo jak on sam ocenił Stalina „siedem do
trzech”. 70% stanowią zasługi dla Chin do 1949 roku, a 30 % to błędy popełnione po 1949 roku, które i tak przewyższają zasługi. Najgorzej oceniany jest
okres ostatnich 20 lat rządów Mao – wprowadzenie kampanii antyprawicowej,
Wielkiego Skoku oraz Rewolucji Kulturalnej. Gdyby jego rządy skończyły się
przed 1957 rokiem, obecnie byłby powszechnie szanowanym politykiem nie
tylko w Chinach, ale i zagranicą. Nie budziłby mieszanych uczuć, tak jak to jest
obecnie i bezdyskusyjnie byłby uważany za największą postać w historii Chin.
30 lat po śmierci Mao jego kult jest już zdecydowanie słabszy. Dzieci
w szkole nadal są uczone, że był wielkim wodzem, ale już nie bogiem, że dzięki niemu powstała ChRL, ale już nie, że jest potęgą ekonomiczną. Chińczycy
jednak nigdy nie potępią Mao, gdyż nie jest to zgodne z ich konfucjańską naturą, która nakazuje uległość w stosunku do władcy. Począwszy od pierwszego
cesarza Qinshi Huangdi, który w 221 roku p.n.e. zjednoczył Chiny i ustanowił
cesarstwo Chińskie, zawsze były rządzone „twardą ręką”. Władca jako pomazaniec Niebios35 miał nieograniczoną władzę w rządzeniu Państwem Środka
oraz decydowaniu o ludzkim życiu. Wpajany od urodzenia szacunek do rządzących oraz wiara, że władca jako wysłannik Nieba jest wszechwiedzący nie
pozwalała na krytykę. Mao jest traktowany jako cesarki władca, który choć popełniał błędy, to jednak był jedynym władcą, któremu należy się szacunek.
Dlatego Mao tak mocno odebrał krytykę Stalina przez Chruszczowa, gdyż
34 Dangde Xuanchuan Gongzuo Weijian Xuanbian 1976–1982 (Wybór propagandowych
opracowań roboczych KPCh w okresie 1976–1982).
35 VII wieku p.n.e. powstała teorią Mandatu Niebios zgodnie, którą władca Chin rządzi na
ziemi w imieniu Niebios jako ich syn. Niebiosa były traktowane jako najważniejszy byt, które decyduje o każdym aspekcie życia na ziemi, a władca ma postępować zgodnie z ich wolą.
131
Piotr Rogalski
132
w jego mniemaniu potępienie władcy było wykluczone. Współczesna KPCh
nie może i nie chce pozwolić sobie na krytykę Mao, gdyż ucierpiałby na tym
autorytet całego ruchu komunistycznego. Odejście od zasad komunizmu spowodowałoby ogromną pustkę w świadomości Chińczyków. Zostaliby pozbawieni czegoś w co wierzyli i co im wpajano, tym bardziej że Chiny są krajem
ateistycznym, gdzie komunizm zastępuje religie. Już obecnie dostrzegany jest
wielki kryzys wartości komunistycznych, które były nadrzędne w czasach skrajnego maoizmu. Trudno nawet już mówić o partii komunistycznej, choć sami
dygnitarze do tego się nie przyznają. Chińscy teoretycy partyjni bardziej byliby skłonni używać nazwy socjaldemokracja niż archaicznej nazwy komunizm,
jednakże na to jest jeszcze za wcześnie. Termin Deng Xiaopinga „socjalizm
o specyficznych cechach chińskich” jest obecnie najbardziej adekwatny. Owa
specyfika to po prostu kapitalizm. Nie zmienia to jednak faktu, że szybkie tępo rozwoju spowodowało, że kapitalizm zadomowił się na dobre. Świadczenia
socjalne zostały ograniczone do minimum. Nie istnieje już darmowa służba
zdrowia (z wyj. dygnitarzy państwowych oraz firm, które wykupiły ubezpieczenia pracownicze, a to zależy od rentowności przedsiębiorstwa i asygnowanej
kwoty na leczenie). Wszystkie uczelnie wyższe są płatne. Czesne na najlepszych uniwersytetach przekracza 10 tysięcy RMB za rok. Zredukowano nawet
bilety zniżkowe dla studentów. W połowie lat 90-tch zrezygnowano z darmowych przydziałów mieszkaniowych dla zwykłych obywateli (na bezpłatny przydział mogą tylko liczyć jednostki przydatne dla administracji rządowej lub mające odpowiednie układy).
Chiny początku XXI wieku to już nie ten sam kraj co jeszcze 30 lat temu.
Każdy aspekt codzienności różni się od idealistycznego „komunistycznego raju”, który był lansowany przez Mao. Choć nowe założenia są skrajnie różne od
wizji maoistowskich Chin z Mao jako bogiem i cesarzem w jednej osobie, to
nadal stary cesarz jest postrzegany jako ojciec narodu, a do jego mauzoleum
ustawiają się kilkusetmetrowe kolejki.
Bartłomiej
Zdaniuk
Na rozdrożu
Wschodu i Zachodu.
Mołdawska transformacja
polityczna lat 1988–2005
1. Definicja tożsamości mołdawskiej
Wszelka analiza mołdawskich dziejów politycznych natrafia w pierwszej
kolejności na problem zdefiniowania mołdawskiej tożsamości – jednej z najbardziej złożonych w Europie. Zjawisko to jest tym bardziej paradoksalne, iż
Mołdawia nie jest ani rozległym, ani bardzo ludnym krajem. Jej powierzchnia
wynosi 33,8 tys. km2, czyli 9,26 razy mniej niż w przypadku Polski. Jej ludność
liczy natomiast 4,3 miliona obywateli (prawie 9 razy mniej niż Polska). A jednak w kraju tym ścierają się elementy Wschodu, Zachodu i Południa, czyniąc
ze społeczeństwa mołdawskiego bardzo zróżnicowaną zbiorowość1. Rodzi to
wspomniany właśnie problem tożsamości Mołdawii i samych Mołdawian,
który – jak się wydaje – jest wciąż kluczową kwestią, zarówno w wewnętrznym
dialogu polityczno-społecznym, jak i w stosunkach Mołdawii z jej sąsiadami.
Trudność sprawia już sam fakt, że „Mołdawii” jest kilka. Stanowiąca przedmiot niniejszego opracowania Republika Mołdawii ze stolicą w Kiszyniowie
zajmuje tylko wschodnią część historycznego obszaru mołdawskiego, który
rozpościera się od Karpat na zachodzie po rzekę Dniestr na wschodzie. Zachodnia część tegoż obszaru należy natomiast do Rumunii i jest w tym kraju
nazywana najzwyczajniej „Mołdawią”2. Linia graniczna między Mołdawią
wschodnią a zachodnią biegnie wzdłuż rzeki Prut. Ów rozdział po raz pierwszy
1 Rdzenna ludność Mołdawii – rumuńskojęzyczni Mołdawianie – liczy 2,7 miliona osób
(64,6% społeczeństwa). Pozostali to głównie Rosjanie, 600 tys. osób (13,8%); Ukraińcy, 562 tys.
(13%) oraz Gagauzowie – ludność pochodzenia tureckiego – 153 tys. (3,5%). F. Gołembski, Polityka bezpieczeństwa Rumunii, Mołdowy i Bułgarii, Warszawa 1996, s. 13.
2 Co ważne, to właśnie w Mołdawii „rumuńskiej”, a nie w Republice Mołdawii, pozostała
większość zabytków i miejsc wiążących się z mołdawską tożsamością. Wśród nich można wymienić grób wojewody Stefana Wielkiego w klasztorze w Putnie, tzw. „malowane” bukowińskie klasztory, czy dwie stolice dawnego księstwa mołdawskiego, tj. Suczawa i Jassy.
133
Bartłomiej Zdaniuk
pojawił się w roku 1812, gdy Turcja i Rosja współnie zannektowały ziemie
księstwa mołdawskiego3. Wprawdzie w 1918 r. Mołdawia wschodnia (tzw. Besarabia) została zjednoczona z Rumunią, ale na mocy układu Ribbentrop-Mołotow Związek Radziecki dokonał jej aneksji w roku 1940, tworząc na większości jej obszaru Mołdawską Socjalistyczną Republikę Radziecką4. Tym samym wytyczona w 1812 roku linia graniczna przetrwała do chwili obecnej5.
Czymże zatem jest tożsamość mołdawska i czy w ogóle można mówić o narodzie mołdawskim i Mołdawianach? Istotę problemu wybornie streszcza polski badacz: „Główną grupą etniczną [Republiki Mołdawii] są Mołdawianie
posługujący się językiem rumuńskim. Zasadniczy problem sprowadza się do
tego, czy można uznać ich za Rumunów czy nie. W czasie panowania władzy
radzieckiej były wywierane liczne naciski oraz podejmowane działania mające
na celu uznanie Mołdawian za odrębny naród. Język rumuński (należący do
wschodniej grupy języków romańskich) posługuje się alfabetem łacińskim.
W przypadku mołdawskim celowo wprowadzano cyrylicę, aby podkreślić rzekomą odrębność językową Mołdawian od Rumunów. W opinii lingwistów nie
istniał w przeszłości odrębny język mołdawski. Można co najwyżej mówić
w tym przypadku o zróżnicowaniach dialektologicznych”6.
I rzeczywiście, teza o istnieniu odrębnego języka mołdawskiego (choć
w Konstytucji Republiki Mołdawii za język urzędowy uznaje się właśnie „mołdawski”7) jest niezwykle trudna do obrony. Mołdawski i rumuński to rzeczywiście ten sam język, a różnicę stanowią tylko niektóre regionalizmy i akcent.
Ten ostatni jest rzeczywiście słyszalny na tle rumuńskiego używanego w Bukareszcie, ale już mniej na tle rumuńskiego używanego w Mołdawii „rumuńskiej” (np. w Jassach). Warto też odnotować, iż nie istnieje żaden słownik mołdawsko-rumuński, który – gdyby to były różne języki – z pewnością by powstał.
Mołdawianie i Rumuni mówią nie tylko tym samym językiem, ale i odwołują się do tych samych postaci historycznych (np. do żyjącego na przełomie
3 O politycznych dziejach Mołdawii w pierwszych latach XIX w. zob. szerzej monografię: V.
Mischevca, Moldova în politica marilor puteri la începutul secolului al XIX-lea, Kiszyniów 1999;
a także: I. Jarcuþchi, V. Mischevca, Pacea de la Bucureºti (din istoria diplomaticã a încheierii tratatului de pace ruso-turc de la 16 (28) mai 1812), Kiszyniów 1993.
4 A. Kastory, Rozbiór Rumunii w 1940 roku, Warszawa 2002, ss. 200–209.
5 Osobną kwestię stanowi. wchodzący w skład Republiki Mołdawii – ale pozostający faktycznie poza jej kontrolą – obszar tzw. „Naddniestrza”, tj. samozwańczego „państwa”, które w swej
oficjalnej nazwie również nosi przymiotnik „mołdawski” („Naddniestrzańska Republika Mołdawska” – podkr. B.Z.). Owa deklarowana „mołdawskość” jest jednak w lokalnych realiach całkowicie pozbawiona treści.
6 F. Gołembski, Polityka…, ss. 13–14.
7 Z drugiej jednak strony, wchodząc na strony internetowe niektórych państwowych urzędów
i instytucji mołdawskich, użytkownik ma – oprócz rosyjskiej i niekiedy angielskiej – możliwość
wyboru „rumuńskiej”, a nie „mołdawskiej” wersji językowej. Jest tak (stan na styczeń 2006)
w przypadku stron internetowych Ministerstwa Edukacji, Młodzieży i Sportu, Ministerstwa
Zdrowia i Opieki Społecznej, Departamentu Stosunków Międzyetnicznych, Krajowego Biura
Statystycznego, Ośrodka Informacji o Migracji, Ośrodka Walki z Przestępstwami Gospodarczymi i Korupcją, czy Mołdawskich Kolei Żelaznych.
134
8 Na mołdawskich banknotach znajdują się np. pierwsze wyrazy znanego poematu rumuńskiego Mioriþã (owieczka), który opowiada o wędrówce trzech pasterzy – Węgra, Wołocha i Mołdawianina – ze swymi owcami.
9 Flagę mołdawską od rumuńskiej różni tylko godło Republiki Mołdawii, które umieszczone
jest w środku żółtego pola (we fladze rumuńskiej żółte pole jest puste). Samo godło Republiki
Mołdawii również przedstawia – tak jak godło rumuńskie – orła z krzyżem w dziobie i tarczą na
piersi. W godle mołdawskim orzeł trzyma w szponach berło i gałązkę oliwną, a w rumuńskim
berło i miecz. Na tarczy z godła mołdawskiego widnieje głowa tura, która również pojawia się na
tarczy w godle rumuńskim. W tym ostatnim jednak przypadku, oprócz głowy tura (symbolizującej Mołdawię) występują również symbole pozostałych rumuńskich krain: Wołoszczyzny, Siedmiogrodu, Banatu, Dobrudży itp., których – z oczywistych względów – nie ma w godle Republiki Mołdawii.
10 W chwili uzyskania niepodległości Mołdawianie stanowili dwie trzecie społeczeństwa, ale
jedynie 48% osób zatrudnionych w przemyśle, 43% kadry dyrektorskiej i zaledwie 32% kadry naukowej (zob. : La Moldavie: bâtir les fondements de l’identité nationale, Les rapports du Sénat, nr
102, 1999–2000, s. 6).
11 Jednak i taki stan rzeczy może w ciągu najbliższych lat ulec zmianie: demonizowana ongiś
sąsiednia Rumunia staje się kierunkiem emigracji zarobkowej dla wielu Mołdawian (integracja
z Unią Europejską pozwoliła rumuńskiej gospodarce znacznie wyprzedzić gospodarkę mołdawską), co sprzyja zmianie nastawienia do tego państwa. Ponadto w Republice Mołdawii nie ma wyższej uczelni z wykładowym rosyjskim, co rodzić może problem dalszego trwania rosyjskojęzycznej elity. Zastąpienie takowej przez mołdawską może być również korelatem szerszego otwarcia
się społeczeństwa na Europę Zachodnią (jeśli nie samą Rumunię) Tamże, s. 22).
Na rozdrożu Wschodu i Zachodu. Mołdawska transformacja polityczna…
XV i XVI w. wojewody mołdawskiego Stefana Wielkiego), chlubią się tymi samymi dziełami literackimi8, a nawet używają bardzo podobnej flagi i godła9.
Nie da się jednak – jak chcieliby tego zwolennicy zjednoczenia Republiki
Mołdawii z Rumunią – w prosty sposób utożsamić Mołdawian z Rumunami.
Pozostawanie przez prawie dwa wieki ziem na wschód od Prutu pod panowaniem rosyjskim lub radzieckim pozostawiło niezatarte ślady. Nastąpiła głęboka rusyfikacja społeczeństwa, połączona z wywózką rdzennej ludności w głąb
imperium i osiedlaniem się w Mołdawii – najczęściej przymusowym – osób pochodzących z innych części rosyjskiego lub radzieckiego państwa. Przyczyniło
się to do powstania zróżnicowanej zbiorowości (zwłaszcza w kadrze urzędniczej i naukowej), dla której językiem porozumiewania się był rosyjski, a nie rumuński, i która siłą rzeczy nie odczuwała żadnych więzi z Rumunią10 (zjawisko
potęgowane jeszcze przez antyrumuńską propagandę). Nic więc dziwnego, iż
w wyborach prezydenckich z grudnia 1991 r. na Mirczę Snegura – kandydata
opowiadającego się za pełną niepodległością Republiki Mołdawii i sprzeciwiającego się zjednoczeniu z Rumunią – głosowało 98,2% wyborców. Zdaje się
więc, że istnieje odrębna od rumuńskiej tożsamość mołdawska, przy czym ta
ostatnia ma raczej charakter przynależności „państwowej” lub „obywatelskiej”, a nie „etnicznej” czy „narodowościowej”, jak w przypadku tożsamości
polskiej czy właśnie rumuńskiej. Sami Mołdawianie – choć mówią różnymi językami – wydają się być mimo wszystko przywiązani do własnej, niezależnej
państwowości11.
Celem niniejszego opracowania jest prześledzenie ewolucji Mołdawii od
republiki radzieckiej do niezależnego państwa, z uwzględnieniem stojących
135
Bartłomiej Zdaniuk
przed krajem wyzwań. Analizie zostały poddane warunki, w jakich przyszło
Mołdawii walczyć o niepodległość a także pierwsze piętnaście lat jej wewnętrznego życia politycznego. Warto pokazać jak wygląda mołdawska droga do
konsolidacji państwa, demokracji i pluralistycznego systemu partyjnego. Obszerność zagadnienia nie pozwoli natomiast na omówienie kwestii Naddniestrza, która już i tak została obszernie opisana w literaturze12.
Republika Mołdawii w oryginale nazywa się Republica Moldova. Powoduje to, iż używana jest również nazwa „Mołdowa”, będąca kalką językową oryginału. Wyraz „Mołdowa” stosowany jest np. przez polskie Ministerstwo
Spraw Zagranicznych i Ambasadę RP w Kiszyniowie. Z drugiej jednak strony, Wielka Encyklopedia PWN (tom 18, Warszawa 2003, s. 21) nazywa państwo ze stolicą w Kiszyniowie „Mołdawią” a nie „Mołdową”. Autor niniejszego opracowania postanowił korzystać z przyjętego dotychczas wyrazu
„Mołdawia”, jako głęboko już zakorzenionego w polskim języku. Nie przesądza to jednak w żadnym razie o słuszności argumentów na rzecz jednej czy
drugiej nazwy, ani tym bardziej nie stanowi próby naruszenia czyjejkolwiek
godności.
2. Walka o niepodległą Mołdawię (1988–1991)
2.1. Powstanie Frontu Ludowego Mołdawii
Początki przemian w Mołdawskiej SRR wiążą się z działalnością Związku
Pisarzy Mołdawii, który już w maju 1987 r. wymógł na KC Komunistycznej
Partii Mołdawii przyjęcie uchwały „o poprawie nauczania języka mołdawskiego w Mołdawskiej SRR”13. Swoista „rehabilitacja” języka ojczystego była
bowiem warunkiem niezbędnym dla odnowienia poczucia godności narodowej Mołdawian. Rok później, 27 maja 1988 r., walne zgromadzenie Związku
Pisarzy Mołdawii napiętnowało „stagnację panującą we wszelkich dziedzinach życia społecznego, kulturalnego i gospodarczego”. 3 czerwca zawiązała
się grupa inicjatywna Demokratycznego Ruchu na rzecz Przebudowy (Miºcarea Democraticã în sprijinul Restructurãrii). W jej programie zwracano uwagę
nie tylko na potrzebę ożywienia języka ojczystego, lecz i na konieczność rehabilitacji ofiar stalinizmu. Postulaty te zdobyły poparcie szerszych odłamów
społeczeństwa, co pozwoliło na przekształcenie zwykłego stowarzyszenia literatów w masowy ruch społeczny, podnoszący hasła politycznej i narodowej
emancypacji.
12 Zob. Mołdowa: mało znany w Polsce kraj, „Zeszyty Naukowe Koła Wschodnioeuropejskiego Stosunków Międzynarodowych”, Numer Specjalny (1), Wrocław 2003; a także: V. Ja. Grosul,
T. S. Guzenkova, „Pridnestrov’e”, [w:] Moldavija: Sovremennyje tendencii razvitija, red. E. M. Kożokin, Moskwa 2004.
13 KC przyjął jednocześnie analogiczną uchwałę odnośnie języka rosyjskiego (zob. Gh. Cojocaru, Colapsul URSS ºi dilema relaþiilor româno-române, Bukareszt 2001, ss. 23).
136
2.2. O rehabilitację języka. Zalążki samodzielnych instytucji
Od stycznia 1989 r. w Radzie Najwyższej Mołdawskiej SRR tworzone były,
a później rozpatrywane, projekty ustaw „O statusie języka mołdawskiego”
i „O funkcjonowaniu na obszarze Mołdawskiej SRR języków mołdawskiego,
rosyjskiego i innych”. Z inspiracji Frontu, 27 sierpnia 1989 r. na ulicach Kiszyniowa zebrało się tzw. Wielkie Zgromadzenie Narodowe (Marea Adunare
Naþionalã) – zgromadzenie ogółu obywateli (w rzeczywistości zebrało się od
500 do 800 tys. osób), mające nawiązywać do tradycji wieców z czasów wojewody Stefana Wielkiego i być symbolem narodowego odrodzenia Besarabii.
Zgromadzenie przyjęło uchwałę domagającą się zwrotu masom chłopskim
skolektywizowanej ziemi, przywrócenia tradycyjnych symboli narodowych
(flagi niebiesko-żółto-czerwonej), przyznania suwerenności Mołdawskiej
SRR i uchwalenia ustawy o języku.
Na przełomie wiosny i lata 1988 r. doszło też do pierwszych manifestacji
ulicznych, podczas których padały coraz bardziej radykalne żądania („Mołdawia dla Mołdawian!”, „walizka-dworzec-Rosja!”)14. W lipcu 1988 r. KC Komunistycznej Partii Mołdawii postanowił utworzyć międzyresortową komisję
prezydium Rady Najwyższej Mołdawskiej SRR do spraw analizy uwarunkowań rozwoju języka „mołdawskiego”. Jednocześnie próbowano zdławić społeczny protest: 17 listopada 1988 r. aresztowano 57 osób, co nie przyniosło jednak oczekiwanego rezultatu. W pierwszych miesiącach 1989 r. znów manifestowano. 20 maja zebrał się kongres założycielski Demokratycznego Ruchu na
rzecz Przebudowy, na którym przyjęto nową nazwę: Front Ludowy Mołdawii
(FPM – Frontul Popular din Moldova). W programie Frontu postulowano
przyznanie suwerenności Mołdawskiej SRR jako równoprawnemu państwu
w obrębie ZSRR i pogłębienia procesu demokratyzacji15.
Podczas wiecu Frontu zorganizowanego 25 czerwca w Kiszyniowie domagano się, aby 2 grudnia – dzień utworzenia w 1917 r. Autonomicznej Ludowej
Republiki Mołdawskiej – został uznany za dzień niepodległości narodu mołdawskiego spomiędzy Prutu i Dniestru. Jednocześnie żądano zwrotu obszarów
dawnej Besarabii, które w 1940 r. zostały włączone do Ukraińskiej SRR, a także ustanowienia 28 czerwca (data wkroczenia wojsk radzieckich w 1940 r.)
dniem żałoby narodowej. Trzy dni później, 28 czerwca 1989 r., działacze FPM
uniemożliwili przeprowadzenie uroczystości poświęconych rocznicy „wyzwolenia Besarabii spod ziemiańskiego jarzma rumuńskiego i zjednoczenia jej
z radziecką ojczyzną”16.
14
V. Ja. Grosul, T. S. Guzenkova, „Pridnestrov’e”, dz.cyt., s. 373.
Gh. Cojocaru, Colapsul URSS..., s. 6.
16 J. Darski, Rumunia. Historia, współczesność, konflikty narodowe, Warszawa 1995, s. 105.
15
137
Bartłomiej Zdaniuk
Kilka dni później (31 sierpnia) po burzliwych debatach, ta ostatnia została
wreszcie przyjęta przez Radę Najwyższą Mołdawskiej SRR. Projekt ustawy
uległ jednak w ostatniej chwili istotnej modyfikacji. W artykule 1 zadośćuczyniono wprawdzie głównemu postulatowi podnoszonemu przez Front, gdyż językiem państwowym ustanowiono język mołdawski oparty na alfabecie łacińskim (a nie, jak dotąd, cyrylicznym). W artykule 3 zapisano jednak, iż język rosyjski funkcjonuje równolegle z mołdawskim, jako język komunikacji między
narodami, co zapewnić ma, wedle sformułowania ustawy, „rzeczywistą dwujęzyczność”. Zredagowany w powyższy sposób dokument miał stanowić kompromis, zadowalający zarówno ludność mołdawską, jak i niemołdawską, skupioną zwłaszcza na lewym brzegu Dniestru. Dalsze wydarzenia pokazały jednak, że separatyzmowi naddniestrzańskiemu nie udało się zapobiec17.
Na przełomie lutego i marca 1990 r. przeprowadzono wybory do nowej Rady Najwyższej Mołdawskiej SRR, w której kandydaci Frontu zdobyli łącznie
jedynie 135 z 367 mandatów. Przewodniczącym Rady Najwyższej został wspomniany już Mircea Snegur, opowiadający się za budową niepodległej Mołdawii i sprzeciwiający się integracji z Rumunią. Dokładnie odwrotne poglądy wyrażał nowy premier Mircea Druc – ongiś dysydent zmuszony mieszkać poza
terytorium republiki. Jednakże w pierwszych miesiącach różnice poglądów
między Snegurem a Drukiem nie stanowiły jeszcze przeszkody dla wspólnego
działania, zwłaszcza że wciąż istniał Związek Radziecki i na wszelkie ostateczne decyzje o przyszłości Mołdawii było jeszcze za wcześnie. Z tego samego powodu powstanie niezależnego państwa mołdawskiego nie było i nie mogło być
rezultatem jednorazowej proklamacji. Nastąpiło ono w rzeczywistości w wyniku długotrwałego procesu i stopniowo podejmowanych decyzji: najpierw
w maju 1990 r. przyjęto nową flagę, a w listopadzie tegoż roku – nowe godło
państwowe18. Ważne wydarzenie nastąpiło także 23 czerwca 1990 r.: tego dnia,
nazajutrz po podjęciu podobnej decyzji przez Rosyjską FSRR, Rada Najwyższa Mołdawskiej SRR przyjęła tzw. deklarację suwerenności. Republikę uznano w deklaracji za państwo suwerenne, jednolite i niepodzielne, którego granice mogą zostać zmienione jedynie mocą umowy Mołdawskiej SRR z innymi
państwami. Na wyłączną własność republiki przejść miała ziemia, zasoby
podziemne, wody, lasy, inne zasoby oraz całość potencjału gospodarczego, finansowego i techniczno-naukowego znajdujące się w granicach państwa. Deklaracja przewidywała również możliwość ustanowienia przez Mołdawską
SRR własnego obywatelstwa, jak i utrzymywania przez nią stosunków dyplomatycznych z innymi państwami19.
17 Gh. Cojocaru, Colapsul URSS..., ss. 15–24. Warto odnotować intrygujący brak jakiejkolwiek reakcji na wydarzenia w Mołdawskiej SRR ze strony rządzącego jeszcze w sąsiedniej Rumunii N. Ceauºescu, który przecież tak bardzo odwoływał się do nacjonalistycznych haseł.
18 J. Darski, Rumunia..., s. 108.
19 Gh. Cojocaru, Colapsul URSS..., ss. 44–46.
138
2.3. Niepodległość
W drugiej połowie 1990 r. doszło do licznych rozruchów, w których z władzami w Kiszyniowie starli się przeciwnicy niepodległej Mołdawii: mieszkańcy Naddniestrza i Gagauzji. Przewodniczący Rady Najwyższej Mołdawskiej
SRR wykorzystał to dla umocnienia własnych wpływów: we wrześniu 1990 r.
w republice ustanowiono system prezydencki, a na stanowisko prezydenta wybrano właśnie Snegura. Nie był to jednak jeszcze kres budowania własnego
mołdawskiego państwa. Władze Związku Radzieckiego pragnęły odzyskać inicjatywę i zaproponowały nowy układ związkowy, oznaczający kres marzeń
W tym samy czasie zaczęto otwierać szczelnie dotąd zamkniętą granicę
z Rumunią (był to również początek kontaktów społeczeństwa mołdawskiego
ze światem nieradzieckim). 6 maja 1990 r. zorganizowano przedsięwzięcie pod
nazwą „kwiatowy most na Prucie” (podul de flori de peste Prut). Tego dnia
w dziewięciu miejscach setki obywateli Rumunii mogły przejść do miast i wsi
leżących po drugiej stronie granicy. Przy dźwięku dzwonów, punktualnie
o godz. 13:00 do granicznego Prutu zostały z obydwu stron rzucone tysiące
kwiatów. Utworzony w ten sposób kwiatowy dywan na powierzchni wody miał
być symbolem braterstwa ponad graniczną rzeką. Podobne przedsięwzięcie
zrealizowano rok później (16 czerwca 1991), lecz to Mołdawianie w liczbie 25
tys. przeszli tym razem na stronę rumuńską. Przy tej okazji również rzucono
do rzeki tysiące kwiatów, niemniej jednak przyznać należy, że wydarzenia te
nie wywołały tak masowego entuzjazmu, jak w przypadku Niemców po upadku muru berlińskiego i uzyskaniu możliwości swobodnego przejścia na drugą
stronę. Rumunia nie była bowiem w tamtych latach tak atrakcyjna gospodarczo dla Mołdawian, jak RFN była wtedy dla obywateli NRD. Między innymi
to sprawiło, że lansowane przez polityków Frontu (Mircea Druc, Iurie Roºca)
postulaty zatarcia skutków układu Ribbentrop-Mołotow przez ponowne zjednoczenie całej Rumunii nie zyskały szerszego poparcia ani w obrębie mołdawskiego społeczeństwa, ani wśród mołdawskiej klasy politycznej20.
20 Tamże, ss. 41–44. Połączenia Mołdawii z Rumunią nie wspierały także – na pozór paradoksalnie – władze samej Rumunii. Decydenci w Bukareszcie obawiali się bowiem, że rewizja
wschodniej granicy ich państwa wywoła falę roszczeń ze strony mniejszości węgierskiej w Siedmiogrodzie, domagającej się włączenia ich regionu do Węgier. Obawę potęgowały naciski
ZSRR, który dawał do zrozumienia, iż może wycofać swe gwarancje dla zachodniej granicy Rumunii, gdyby państwo to wchłonęło radziecką Mołdawię. „A gdybyśmy tak porozmawiali o Siedmiogrodzie?” – odparł jeden z dyplomatów radzieckich, gdy w jego obecności podjęty został temat Besarabii (tamże, s. 47). Inne źródła przypominają o długoletniej znajomości M. Gorbaczowa z nowym rumuńskim przywódcą Ionem Iliescu (A. Czubiński, W. Olszewski, Historia Powszechna 1939–1997, Poznań 2002, s. 500) lub wręcz mówią o „ścisłym związaniu Iliescu z ośrodkiem moskiewskim” (J. Darski, Rumunia..., s. 112). Być może dlatego 5 kwietnia 1991 r. – a więc
w ostatnich miesiącach istnienia Związku Radzieckiego – podpisany został radziecko-rumuński
traktat o przyjaźni, w którym potwierdzano nienaruszalność granic.
139
Bartłomiej Zdaniuk
o niepodległości poszczególnych republik. Przeciwko takiemu obrotowi sprawy znów gwałtownie zaprotestował Front Ludowy Mołdawii, organizując (za
aprobatą Snegura) 16 grudnia 1990 r. drugie Wielkie Zgromadzenie Narodowe. 800 tys. zebranych obywateli zaprotestowało przeciwko projektowi nowego układu związkowego, domagając się pełnej niepodległości21. Ostatecznie,
postanowieniem Rady Najwyższej z lutego 1991 r., na obszarze Mołdawii nie
doszło nawet do rozpisania referendum w sprawie utrzymania ZSRR (przeprowadzono je natomiast na obszarze samozwańczego Naddniestrza).
Kolejne miesiące były czasem rozłamu w obrębie ekipy rządzącej i ostatecznej konsolidacji niezależnego państwa. W marcu 1991 r. prezydent Snegur
uzyskał od Rady Najwyższej specjalne pełnomocnictwa, a w maju doprowadził
do dymisji rządu Druka i zepchnięcia Frontu do opozycji. Nową koalicję utworzyli współrządzący dotychczas z Frontem agraryści22 oraz grupa rozłamowców z Frontu, a nowym premierem został 22 maja Valeriu Muravschi (czyt.
murawski). Zmiana rządu oznaczała definitywne zerwanie z ideą zjednoczenia
z Rumunią na rzecz utworzenia samodzielnego państwa: jeszcze za rządu
Druka przyjęto ustawę wprowadzającą własne, mołdawskie obywatelstwo
(maj 1991), natomiast już dzień po powołaniu rządu Muravschiego zdecydowano o zmianie nazwy państwa z Mołdawskiej Socjalistycznej Republiki Radzieckiej na „Republika Mołdawii” (Republica Moldova).
Do proklamacji pełnej niepodległości doszło kilka miesięcy później,
w związku z próbą zamachu stanu w ZSRR z 19 sierpnia 1991 r. Przedstawiciele spiskowego Komitetu Stanu Wyjątkowego zażądali wtedy od władz mołdawskich pełnego podporządkowania się nowej ekipie. Żądania te zostały
odrzucone, a na apel Frontu i samego prezydenta Snegura, na ulice Kiszyniowa wyszło przeszło 100 tys. osób, które wnet przystąpiły do budowania barykad i obwarowywania budynków publicznych. Tłumy zatrzymały również ciągnące na Kiszyniów kolumny wojsk, a popierające spiskowców organy prasowe zostały zamknięte. Zdelegalizowano również partię komunistyczną i znacjonalizowano jej majątek.
Zamiast wzmocnić wpływy centrali, próba zamachu stanu przyczyniła się
do czegoś zupełnie odwrotnego: walka o władzę na Kremlu zachęciła do działania przywódców poszczególnych republik, z republiką rosyjską i Borysem
Jelcynem na czele. Odtąd to on, a nie przywrócony wprawdzie na stanowisko
prezydenta ZSRR Michaił Gorbaczow, miał odgrywać decydującą rolę w politycznej grze. Błyskawicznie zareagowała też republika ukraińska, proklamu21
Obszerny opis postulatów, w tym również o wymiarze gospodarczym, podniesionych 16
grudnia 1990 r. zob. w: Gh. Cojocaru, Colapsul URSS..., ss. 57–62.
22 Pod nazwą „agrarystów” kryje się grupa dyrektorów mołdawskich kołchozów. Nomenklatura ta w listopadzie 1991 r. utworzy tzw. Demokratyczną Partię Agrarną, która swój największy
sukces odniosła w wyborach parlamentarnych z 1994 r. zdobywając 43,1% głosów. Zob. Leksykon systemów politycznych, T. Goduń [et al.], Warszawa 2003, rozdz. „Mołdawia” (współaut.
M. Fijka).
140
3. W poszukiwaniu konsensu politycznego (1991–2001)
3.1. Rządy prezydenta Snegura
W przeprowadzonych w grudniu 1991 r. wyborach prezydenckich bezapelacyjne zwycięstwo odniosła dotychczasowa głowa państwa – Mircea Snegur
(98,2% głosów). Oznaczało to kontynuację polityki umacniania niezależnej od
nikogo Mołdawii, przy czym najbliższe miesiące były akurat czasem zbliżenia
z nowopowstającymi strukturami na wschodzie. Nie uprzedzając o tym nikogo, prezydent Snegur podpisał w grudniu 1991 r. w Ałma-Acie porozumienie
tworzące Wspólnotę Niepodległych Państw, choć w spotkaniu przywódców
dotychczasowych republik radzieckich miał brać udział jedynie w charakterze
obserwatora. Snegur nie zgodził się wprawdzie na udział Mołdawii w strukturach wojskowych WNP, ale popierał integrację gospodarczą przestrzeni postradzieckiej, podpisując w związku z tym w połowie roku 1992 odpowiednie
umowy z Rosją i Ukrainą.
Wszystko to wywołało gwałtowny sprzeciw ze strony prorumuńskiego Frontu Ludowego Mołdawii, który w lutym 1992 r. przekształcił się w chadecką
partię o nazwie: Chrześcijańsko-Demokratyczny Front Ludowy Mołdawii
(Ch-DFLM). Wywiązał się ostry spór z grupą Snegura, którego kulminacyjnym momentem stało się głosowanie nad ratyfikacją umów o przystąpieniu do
WNP, do którego to doszło dopiero w sierpniu 1993 r.24 Grupie Snegura zabrakło wtedy raptem czterech głosów do uzyskania wymaganej większości,
w odpowiedzi na co prezydent doprowadził do rozpisania przedterminowych
wyborów na 27 lutego 1994 r. W wyborach sukces odnieśli zwolennicy Snegura: Demokratyczna Partia Agrarna zdobyła 43,1% a prorosyjska koalicja Partii Socjalistycznej i ruchu „Jedność” 22% głosów. Ch-DFLM uzyskał jedynie
jąc niepodległość już 24 sierpnia 1991 r. W tej sytuacji ostateczny krok ku niepodległości został również uczyniony w Mołdawii. 27 sierpnia – w drugą rocznicę pierwszego – zwołane zostało trzecie i ostatnie Wielkie Zgromadzenie
Narodowe, które w przyjętej uchwale zażądało natychmiastowego ogłoszenia
niepodległości przez parlament, co nastąpiło w chwilę potem tego samego
dnia. W przyjętej jednogłośnie (choć pod nieobecność jednej czwartej deputowanych) uchwale parlamentu, Republikę Mołdawii uroczyście proklamowano „suwerennym, niepodległym i demokratycznym państwem”23.
23
Gh. Cojocaru, Colapsul URSS..., ss. 142–155. I jeszcze tego samego 27 sierpnia 1991 r. Rumunia jako pierwsza uznała nową, niepodległą Republikę Mołdawii. Dwa dni później nawiązano stosunki dyplomatyczne pomiędzy obydwoma krajami, a 19 stycznia 1992 r. Rumunia, również jako pierwsze państwo na świecie, otworzyła swoje przedstawicielstwo dyplomatyczne w Kiszyniowie.
24 Rok 1992 upłynął natomiast pod znakiem otwartego konfliktu zbrojnego z samozwańczymi władzami Naddniestrza.
141
Bartłomiej Zdaniuk
7,5% a prozachodni Blok Chłopów i Intelektualistów 9,2% głosów25. Pozwoliło to na zachowanie dotychczasowej koalicji i utrzymanie na stanowisku premiera Andreia Sangheliego, który pełnił już swe funkcje od lipca 1992 r. 29
lipca 1994 r. przyjęto natomiast nową konstytucję, która ustanawiała system
prezydencki i wybory prezydenta w głosowaniu powszechnym, przy jednoizbowym, składającym się ze 101 posłów parlamencie.
Stopniowo następował jednak zmierzch władzy Snegura. W 1994 r. ponownie zalegalizowana została partia komunistyczna (pod nazwą: Partia Komunistów Republiki Mołdawii) z Vladimirem Voroninem na czele. Partia rozpoczęła stopniowy marsz po władzę. Przeciwko Snegurowi wystąpił także inny polityk – Petru Lucinschi (czyt. luczinski), ongiś przywódca mołdawskiej partii komunistycznej i członek Biura Politycznego KC KPZR, a od stycznia 1993 r.
przewodniczący mołdawskiego parlamentu. W pierwszej turze wyborów prezydenckich z 1996 r. sukces odniósł wprawdzie Snegur, zdobywając 38,8% głosów
(pozostali kandydaci: Lucinschi 27,7%, Voronin 10,2%, Sangheli 9,5%), jednak w drugiej turze wybranym na prezydenta został Lucinschi (54% głosów)26.
3.2. Parlament a prezydent Lucinschi
Lucinschiemu nie były dane spokojne rządy. Przeprowadzone 22 marca 1998
r. kolejne wybory parlamentarne przyniosły daleko posunięte rozdrobnienie
frakcji parlamentarnych i dość istotne przetasowania. Przede wszystkim progu
wyborczego nie przekroczyła rządząca dotychczas partia agrarna. Najwięcej głosów (30%) zdobyli za to komuniści, co pozwoliło im obsadzić 40 ze 101 mandatów. Koalicję rządową utworzyły jednak wszystkie pozostałe kluby razem wzięte. W skład tzw. „Sojuszu za Demokrację i Reformy” (łącznie 61 posłów) weszło
11 deputowanych tzw. Partii Sił Demokratycznych (ugrupowania prawicowego,
powstałego w październiku 1995 r., opowiadającego się za radykalnymi reformami gospodarczymi i integracją z zachodem; przew. Valeriu Matei), 24 deputowanych Ruchu na rzecz Demokratycznej i Kwitnącej Mołdawii (utworzonego
w 1996 r., pierwotnie jako struktura popierająca P. Lucinschiego; przew. D. Diacov) oraz 26 deputowanych tzw. Konwencji Demokratycznej, będącej sama sojuszem dwóch ugrupowań: Partii Odrodzenia i Zgody Mołdawii, utworzonej jeszcze w lipcu 1995 r. przez ówczesnego prezydenta M. Snegura (17 mandatów)
i... Chrześcijańsko-Demokratycznego Frontu Ludowego Mołdawii (9 mandatów), będącego niegdyś najzacieklejszym rywalem Snegura, a którego przywódcą od kwietnia 1994 r. stał się Iurie Roºca (czyt. roszka)27.
25
Leksykon..., tamże.
B. I. Rogozin, T. S. Guzenkova, „Vnutripoliticzeskaja situacija v Respublike Moldove
1998–2004 gg.”, [w:] Moldavija: Sovremennyje tendencii razvitija..., red. E.M. Kożokin, dz.cyt., s.
184. W dalszej części idziemy za wątkiem zaprezentowanym w powyższym artykule.
27 Tamże, ss. 185–187. Nie po raz pierwszy i nie ostatni Roºca pokazał wówczas swą zaskakującą zdolność zawiązywania najbardziej niespodziewanych aliansów, jak i równie częstego ich
26
142
Pomimo zmiany większości parlamentarnej na stanowisku pozostał dotychczasowy (od 1997 r.) premier, I. Ciubuc – protegowany prezydenta Lucinschiego. Zmienił się natomiast skład rządu, do którego weszli przedstawiciele
czterech koalicyjnych partii. Nowy rząd ze starym premierem nie przetrwał
jednak zbyt długo: wewnętrzne tarcia, na które nałożyła się katastrofalna sytuacja gospodarcza i finansowa związana z czyniącym właśnie spustoszenie
kryzysem ekonomicznym w Rosji, skłoniły I. Ciubuca do złożenia dymisji 1 lutego 1999 r. Rozpoczęły się więc gorączkowe dyskusje pomiędzy samymi koalicjantami i pomiędzy nimi a prezydentem Lucinschim w przedmiocie utworzenia nowej rady ministrów. Ostatecznie w połowie marca premierem został,
obiecujący radykalne reformy, I. Sturza, jednak już sam początek jego premierostwa nie wróżył najlepiej. Oto w chwili, gdy Parlament28 miał właśnie przystępować do głosowania nad wotum zaufania dla rządu Sturzy, przywódca koalicyjnego Ch-DFLM Iurie Roºca oznajmił, iż jego klub wycofuje swoje poparcie. Na szczęście dla samego premiera udało się i bez posłów Roszki przegłosować wotum zaufania, ale tylko większością jednego głosu (52 głosy „za”, czyli dokładnie tyle, ile wymagała konstytucja)29.
Premier Sturza musiał także liczyć się z utrudnieniami ze strony prezydenta Lucinschiego, który walczył o pełnię władzy dla siebie. 22 marca 1999 r. prezydent postanowił, że wraz z wyborami samorządowymi przewidzianymi na
maj, odbędzie się konsultacyjne referendum, w którym obywatele mieli wyrazić swoje stanowisko na temat wprowadzenia prezydenckiego systemu rządów,
z radą ministrów zależną od prezydenta. W głosowaniu na „tak” opowiedziało się 55% głosujących, co skłoniło prezydenta do dalszych działań na rzecz
zmiany konstytucji: i tak wysunął on propozycję przeprowadzenia jeszcze jednego referendum, tym razem mającego definitywnie zatwierdzić zmiany
w ustawie zasadniczej. Na to z kolei nie zgodził się Trybunał Konstytucyjny argumentując, że jakakolwiek zmiana konstytucji może mieć miejsce jedynie za
zgodą Parlamentu. Taki stan rzeczy krzyżował natomiast plany prezydenta,
gdyż większość w Parlamencie była mu nieprzychylna. Petru Lucinschi postanowił więc rozbić Parlament poprzez odwrócenie sojuszy i obalenie reformatorskiego rządu premiera Sturzy.
zrywania. Prawda natomiast, że notoryczne tasowania w politycznym układzie sił, jakich dokonywał Roºca nigdy nie wiązały się ze zmianą treści jego poglądów.
28 Wyraz „Parlament” pisany jest odtąd wielką literą, gdyż jest to nazwa własna. Tak mocą
konstytucji z 1994 r. nazwa się występujący w Mołdawii jednoizbowy organ ustawodawczy.
29 Ów głos „na wagę złota” wyrażony został w iście kuriozalny sposób. Przekazał go listownie
poseł I. Ilaºcu, który od czerwca 1992 r. przetrzymywany był w więzieniu przez separatystyczne
władze w Tyraspolu, lecz który był regularnie wybierany na deputowanego – w 1998 r. z listy Partii Sił Demokratycznych (zob. B. I. Rogozin, T. S. Guzenkova, „Vnutripoliticzeskaja situacija...,
s. 193).
143
Bartłomiej Zdaniuk
3.3. Destabilizacja
Taki też scenariusz został zrealizowany. Z inspiracji prezydenta zawiązała
się nieformalna koalicja łącząca komunistów, grupę posłów niezależnych i...
partię I. Roszki. Wymienione frakcje przegłosowały 9 listopada 1999 r. wotum
nieufności dla rządu (58 głosów „za”) i premier Sturza podał się do dymisji po
zaledwie ośmiu miesiącach urzędowania. Wydawało się więc, że nowy rząd
utworzy osobliwa koalicja skrajnej prawicy i skrajnej lewicy. Wysunięta została nawet kandydatura Valeriu Bobuþaca – dotychczasowego ambasadora Mołdawii w Rosji – na stanowisko premiera, dokonano podziału tek ministerialnych między komunistami i frakcją Roszki i przedstawiono na posiedzeniu
Parlamentu program nowego rządu. Jednak Iurie Roºca – ponownie na kilka
chwil przed głosowaniem nad wotum nieufności – znów wycofał swoje poparcie, przez co za udzieleniem wotum zaufania opowiedziało się jedynie 48 deputowanych, przy wymaganej większości 52.
Prezydent Lucinschi zaproponował wówczas kandydaturę przywódcy komunistów Vladimira Voronina. Lucinschi sądził bowiem (jak miała pokazać
przyszłość – do pewnego stopnia słusznie), iż pod czerwonymi sztandarami
z sierpem i młotem, których komuniści nadal używali jako symboli, może kryć
się odpowiedzialna, zdolna do rządzenia i przeprowadzania koniecznych reform partia. Jednak i wniosek o wotum zaufania dla Voronina uzyskał jedynie
48 głosów poparcia.
Lucinschi wysunął wówczas trzecią kandydaturę: dotychczasowego wiceministra gospodarki Dumitru Braghiºa (czyt. bragisza). Swoje poparcie wyrazili
dlań komuniści i grupa Roszki. Zaraz potem Roºca zmienił jednak znowu swe
stanowisko, by ostatecznie zagłosować jednak za wnioskiem o wotum zaufania
(21 grudnia 1999)30. Raptem trzy miesiące później od rządu Braghiºa odwrócili się z kolei komuniści: rządowy program reform zakładał prywatyzację kluczowych dla mołdawskiej gospodarki sektorów produkcji wina i tytoniu, na co
komuniści nie chcieli się zgodzić. Projekt odnośnej ustawy został m. in. ich
głosami odrzucony. Tymczasem wspomniana prywatyzacja była warunkiem,
jaki Mołdawii postawił Międzynarodowy Fundusz Walutowy, aby mogła być
kontynuowana pomoc finansowa. Tym samym wobec zablokowania prywatyzacji, wstrzymane zostały również wszelkie przelewy ze strony instytucji międzynarodowych. Aby zachować równowagę budżetową rząd został wówczas
zmuszony do radykalnej redukcji wydatków, w tym zwłaszcza świadczeń socjalnych i różnorakich zniżek na przejazdy autobusowe i kolejowe. To z kolei
natychmiast wywołało falę manifestacji i wieców, w których gwałtownie protestowali emeryci, renciści, kombatanci, nauczyciele i studenci. Doszło do zamieszek ulicznych (kwiecień 2000). By opanować sytuację, rząd wycofał się
30
144
Tamże, s. 200.
3.4. Zmiana konstytucji. Rozwiązanie Parlamentu
Winą za taki stan rzeczy obarczono prezydenta Lucinschiego, który pół roku wcześniej doprowadził do upadku rządu Sturzy i przyczynił się do destabilizacji państwa. Oto dochodziło bowiem do kuriozalnej sytuacji: premier Braghiº zmuszony był upraszać opozycję o poparcie ustawy prywatyzacyjnej, gdyż
nie mógł liczyć na głosy koalicyjnych komunistów. Pytano więc o sens rozbijania koalicji Sturzy, skoro za innym rządem mieli teraz głosować ci sami posłowie. Wszystko to, w powiązaniu z podejmowanymi od dawna przez Lucinschiego próbami wzmocnienia swych kompetencji, doprowadziło do stanowczej reakcji Parlamentu. Dnia 5 lipca 2000 r. do konstytucji przyjęta została
poprawka drastycznie ograniczająca uprawnienia prezydenta, a co ważniejsze
– znosząca jego wybór w głosowaniu powszechnym na rzecz elekcji przez Parlament. Kilka miesięcy później udało się również odblokować patową sytuację
gospodarczo-społeczną, uchwalając wreszcie ustawę o prywatyzacji sektora
winnego i tytoniowego, co zaowocowało natychmiastowym wznowieniem pomocy finansowej przez Międzynarodowy Fundusz Walutowy31.
Nie był to jednak kres rywalizacji między frakcjami parlamentarnymi.
W związku z upływającą w 2001 r. kadencją prezydenta Lucinschiego i zmianą trybu wyboru nowego prezydenta, Parlament przystąpił do głosowania.
Swoją kandydaturę wystawili przywódca komunistów Vladimir Voronin i prezes Trybunału Konstytucyjnego Pavel Barbalat. Żadnemu z nich nie udało się
jednak zdobyć wymaganego przez znowelizowaną konstytucję poparcia trzech
piątych liczby posłów wybranych, tj. 61 głosów, chociaż w jednym z głosowań
V. Voroninowi zabrakło ich jedynie 2. W tej sytuacji, dotychczasowy prezydent
P. Lucinschi rozwiązał 31 grudnia 2000 r. Parlament, wyznaczając przedterminowe wybory na 25 lutego 2001 r.
z części ograniczeń wydatków, jednak do akcji protestacyjnych dochodzić miało jeszcze wielokrotnie w ciągu najbliższych miesięcy. Sytuację komplikowały
jeszcze katastrofalne skutki suszy i bardzo słabe zbiory w rolnictwie, będącego głównym źródłem dochodów kraju.
4. Powrót komunistów do władzy (2001–)
4.1. Sukces wyborczy a wątpliwości programowe
Wybory okazały się miażdżącym triumfem komunistów. Zdobyli oni około
51% głosów i 71 ze 101 mandatów w Parlamencie. Pozwalało im to nie tylko
samodzielnie stworzyć rząd i uchwalać ustawy, ale nawet wybierać prezydenta
i dokonywać zmian w konstytucji (wymagana większość: 68 głosów). Swój
31
Tamże, ss. 201–208.
145
Bartłomiej Zdaniuk
sukces komuniści zawdzięczali również daleko posuniętemu rozdrobnieniu
innych partii politycznych, których przeważająca część najzwyczajniej nie
przekroczyła progu wyborczego (6% dla jednej partii, 9% dla koalicji wyborczej dwóch i 12% dla bloku trzech lub więcej partii) i nie weszła do Parlamentu. Stało się tak np. z Partią Odrodzenia i Zgody Mołdawii byłego prezydenta Snegura (5,79% głosów – prawda, że tej akurat partii zabrakło bardzo niewiele). Ostatecznie oprócz komunistów mandaty zdobyli jedynie tzw. „Sojusz
Braghiºa” – centrowy związek kilku ugrupowań kierowany przez dotychczasowego premiera D. Braghiºa (łącznie 19 mandatów) i przemianowane na
Chrześcijańsko-Demokratyczną Partię Ludową ugrupowanie radykalnego
Iurie Roszki (11 mandatów)32.
Stosunek sił w nowym Parlamencie – tj. niepodważalna przewaga komunistów – sprawił, że w nowej kadencji nie dochodziło już do bezustannych zmian
koalicji, odwracania sojuszy i ustawicznego poszukiwania większości parlamentarnej. Przeciwnie: izba stała się posłuszną „maszynką do głosowania”.
W ciągu zaledwie dwóch tygodni od swojego pierwszego posiedzenia Parlament zdążył wyłonić swe władze (przew. komunistka Eugenia Ostapciuc), powołać komisje parlamentarne i bez najmniejszej niespodzianki wybrać
4 kwietnia 2001 r. Vladimira Voronina na prezydenta Republiki Mołdawii.
Bez kłopotów co do uzyskania wotum zaufania został również powołany rząd
z premierem Vasile Tarlevem na czele33.
Kłopoty pojawiły się natomiast przy redagowaniu programu rządów i doborze ekipy ministerialnej. Przed wyborami komuniści podnosili postulaty
przystąpienia Mołdawii do Związku Białorusi i Rosji, ustanowienia rosyjskiego językiem państwowym i przywrócenia kontroli państwowej nad gospodarką. Tymczasem już dwa dni po wyborach parlamentarnych V. Voronin zapewniał, iż nowa ekipa rządząca nie będzie odchodzić od gospodarki rynkowej.
W rzeczywistości bowiem, głoszący nostalgiczne hasła komuniści starli się
z zupełnie nieznanymi im realiami państwa niepodległego, zobowiązanego do
spłaty zadłużenia zagranicznego i otoczonego od zachodu państwami czyniącymi znaczne postępy na drodze do NATO i Unii Europejskiej (kilka lat
później również sąsiednia Ukraina dokona zwrotu na Zachód, co jeszcze bardziej wpłynie na geopolityczną sytuację Mołdawii i ewolucję programową komunistów). Partii Voronina brakowało natomiast doświadczonych kadr, potrafiących zarządzać państwem i – jak się wydaje – realnego pomysłu na rozwój Mołdawii, wciąż borykającej się z podstawowym wręcz problemem integralności terytorialnej (Naddniestrze, w mniejszym stopniu Gagauzja).
32
Moldavie 2000: Le dénouement paradoxal d’une crise majeure, http://www.colisee.org.
Warto przy tym odnotować, że poprawka do konstytucji z 2000 r. miała w założeniu
ograniczyć kompetencje głowy państwa, tymczasem rezultat wyborów parlamentarnych z 2001 r.
sprawił, polityczne znaczenie prezydenta Voronina było większe, niż w przypadku jego poprzednika – zapewne dzięki posłusznej mu większości parlamentarnej.
33
146
4.2. Opozycja. Wybory 2005 roku
Pomimo stabilnej większości parlamentarnej, kadencja 2001–2005 nie była
pozbawiona sporów i rywalizacji. Zwolennicy integracji z Moskwą zarzucali
prezydentowi Voroninowi zdradę przedwyborczych obietnic. Iurie Roºca i jego Chrześcijańsko-Demokratyczna Partia Ludowa rozpoczęli natomiast
w styczniu 2002 r. gwałtowną akcję protestacyjną przeciwko wprowadzeniu do
szkół obowiązkowej nauki języka rosyjskiego i zmianie programu nauczania
historii, w którym zamiast historii Rumunów zaczęto mówić o historii Mołdawian34. Znów doszło do manifestacji ulicznych. Rząd zawiesił wtedy na jeden
miesiąc działalność Ch-DPL, przeciwko czemu wystąpiła sąsiednia Rumunia.
Wywołało to gwałtowny spór dyplomatyczny między Kiszyniowem a Bukaresztem, który miał trwać aż do zmiany rumuńskiej ekipy rządzącej i objęcia stanowiska prezydenta Rumunii przez Traiana Bãsescu (grudzień 2004)35. Sam
Iurie Roºca nie składał broni zapowiadając zwołanie na 31 marca 2002 r. kolejnego Wielkiego Zgromadzenia Narodowego, które zażąda destytucji prezydenta i przedterminowych wyborów. Wezwania te nie spotkały się jednak
z szerszym odzewem społecznym ani nawet nie uzyskały aprobaty instytucji
europejskich. Do manifestacji i mityngów organizowanych przez Ch-DPL dochodziło jednak nadal.
Równolegle próbę zjednoczenia podjęło polityczne centrum i centrolewica. Główną rolę w procesie tym starała się odegrać Partia Demokratyczna
(przew. D. Diacov), powstała jeszcze w kwietniu 2000 r. z przekształcenia Par-
W tej sytuacji program polityczny komunistów stał się mało czytelną zbitką
starych haseł i pragmatycznych decyzji, połączeniem orientacji prozachodniej
i prowschodniej, dążenia ku Europie przy licznych wciąż ograniczeniach dla
swobody mediów. Z jednej strony Mołdawia stała się członkiem Światowej
Organizacji Handlu (w 2001 r.), nastąpiła dalsza prywatyzacja gospodarki, a za
cel polityki zagranicznej uznano integrację z Unią Europejską. Z drugiej jednak strony kraj wciąż pozostaje członkiem Wspólnoty Niepodległych Państw,
a w 2001 r. przyjęta została reforma administracyjna przywracająca radziecki
podział na rejony w miejsce ustanowionych niedawno ujazdów (judeþe). Wszystko to uniemożliwia przedstawienie spójniej definicji dzisiejszego mołdawskiego komunizmu.
34 O sporze wokół programu historii zob.: În apãrarea istoriei ºi demnitãþii naþionale, Asociaþia istoricilor din Republica Moldova, Kiszyniów 2003, ss. 2332 i 56.
35 Ze względu na napięte stosunki między obu państwami, prezydent Voronin nie wziął
w 2004 r. udziału w hucznych obchodach 500 rocznicy śmierci wojewody Stefana Wielkiego (najbardziej hołubionej postaci historycznej w Republice Mołdawii), które odbywały się w rumuńskim klasztorze Putna – miejscu pochówku wojewody. Prezydent Voronin przybył za to do Putny kilka tygodni później, składając „prywatną wizytę”. Z kolei po wyborze T. Bãsescu, stosunki
między obydwoma państwami stały się wręcz bardzo serdeczne.
147
Bartłomiej Zdaniuk
tii na rzecz Demokratycznej i Kwitnącej Mołdawii. Osłabieniu uległa natomiast Partia Odrodzenia i Zgody Mołdawii – głównie ze względu na rosnące
zniechęcenie do jej założyciela i przywódcy M. Snegura. Z biegiem czasu partia została całkowicie wchłonięta przez inne formacje. Ostatecznie do wyborów parlamentarnych z 2005 r. stanął Blok „Demokratyczna Mołdawia”,
którego główną siłę stanowiła utworzona w lipcu 2003 r. z jedenastu ugrupowań Partia »Sojusz „Nasza Mołdawia”«36. W jego składzie znalazł się Serafim
Urecheanu (burmistrz Kiszyniowa), a także Dumitru Braghiº, którego frakcja
parlamentarna uległa w między czasie znacznemu zmniejszeniu, stając się
w znacznym stopniu satelitą komunistów. Oprócz Partii »Sojuszu „Nasza Mołdawia«” w skład Bloku „Demokratyczna Mołdawia” weszły również Partia
Demokratyczna (Dumitru Diacov) i Partia Socjal-Liberalna (centroprawicowa formacja utworzona w 2001 r. pod przewodnictwem młodego profesora
uniwersyteckiego, Olega Serebriana).
W rezultacie wyborów do Parlamentu z 6 marca 2005 r. mandaty deputowanych znów uzyskały jedynie trzy ugrupowania (pozostałe nie przekroczyły
progu wyborczego). Ponownie zwyciężyła, choć z mniejszym poparciem, Partia Komunistów Republiki Mołdawii, uzyskując 46% głosów i 56 mandatów.
Drugie miejsce zajął Blok „Demokratyczna Mołdawia” (28,5% głosów i 34
mandaty), a trzecie Chrześcijańsko-Demokratyczna Partia Ludowa (9% głosów i 11 mandatów)37.
Zaraz po wyborach doszło jednak do rozpadu Bloku „Demokratyczna
Mołdawia”. Utworzono oddzielne frakcje parlamentarne Sojuszu „Nasza
Mołdawia” (23 mandaty), Partii Demokratycznej (8 mandatów) i Partii SocjalLiberalnej (3 mandaty, choć oficjalnie jej posłowie występują jako „niezależni”38).
Jednym z pierwszych zadań, które czekało na nowy Parlament był wybór
prezydenta (upływała właśnie czteroletnia kadencja V. Voronina). Tym razem
jednak komuniści nie dysponowali wystarczającą większością (brakowało im
pięciu głosów) i zmuszeni zostali do poszukiwania aliansów. Ku powszechnemu zaskoczeniu V. Voronin został jednak wybrany ponownie i to z poparciem
75 deputowanych, tj. o czterech więcej niż w poprzedniej kadencji, kiedy komuniści dysponowali niezagrożoną większością. W 2005 r. z kolei, oprócz komunistów za ponownym wyborem V. Voronina głosowało również ośmiu posłów Partii Demokratycznej i... jedenastu posłów partii Iurie Roszki39. Szczególnie to ostatnie posunięcie wywołało sensację, jako że Roºca był jednym
z najzacieklejszych krytyków Voronina. Swoją decyzję radykalny lider tłuma36
Zob. http://www.parties.e-democracy.md/parties/pamn/.
http://www.alegeri2005.md/results/.
38 http://www.parlament.md/structure/fractions/.
39 Moldavie: les circonstances de la réélection du président Voronine traduisent une modification notable du paysage politique, http://www.colisee.org.
37
148
***
Wywiązanie się Voronina ze złożonych obietnic pozostaje kwestią otwartą,
podobnie jak otwartą jest przyszłość samego państwa mołdawskiego. Nierozstrzygnięta pozostaje kwestia Naddniestrza, a stosunki Mołdawii z Rosją ulegają dalszemu ochłodzeniu (Mołdawia również boryka się z renegocjacją ceny
rosyjskiego gazu). Z drugiej jednak strony stopniowe otwieranie się ku Zachodowi, może rodzić nadzieję na dalsze ożywienie gospodarcze i – w końcowym
rozrachunku – poprawę stopy życiowej Mołdawian.
czył następująco: brak było poważnej alternatywy dla kandydatury Voronina,
toteż jej blokowanie mogło prowadzić tylko do paraliżu państwa, na czym akurat – w realiach po pomarańczowej rewolucji na Ukrainie – mogło zależeć niektórym przeciwnikom państwa mołdawskiego40. Z drugiej strony, kierowana
przez Voronina Mołdawia poczyniła pewne postępy na drodze do Unii Europejskiej, a sam mołdawski prezydent popadł w wielką niełaskę na Kremlu
(w 2003 r. storpedował on wchodzący już w fazę realizacji rosyjski plan uregulowania konfliktu w Naddniestrzu – tzw. „Plan Kozaka”). Wszystko to skłoniło Roszkę do udzielenia Voroninovi poparcia, jednak za cenę zagwarantowania niezależności mediów41, niezawisłości władzy sądowniczej, decentralizacji
państwa i poddania służb specjalnych parlamentarnej kontroli.
40 Systemy polityczne oraz polityka wewnętrzna i zagraniczna w państwach postkomunistycznych Europy i Azji w latach 2004–2005, red. J.M. Fiszer, Warszawa 2005, s. 120.
41 Choć sam Roºca jest wytykany przez organizację pozarządową Reporterzy bez Granic jako osoba zwalczająca wolne media. http://www.rsf.org/article.php3?id_article=13480.
149
Edukacja
ekonomiczna
Tadeusz Maj
Elementy nauki
o organizacji
w Podstawach
przedsiębiorczości
W programie nauczania przedsiębiorczości zawarte zostały elementy teorii
organizacji, głównie organizacji pracy. Warto nieco rozszerzyć ten zakres.
Przedsiębiorczość jest bowiem ściśle związana ze sprawnością działania,
a więc z prakseologią, która jest z kolei związana z teorią organizacji. Warto
zainteresować nauczycieli tymi zagadnieniami, które wydają się istotne we
wdrażaniu uczniów do przedsiębiorczości.
Pierwszym z nich jest sprawność działania. Podstawowymi postaciami
sprawnego działania są: skuteczność, korzystność i ekonomiczność.
Zacznijmy od skuteczności. Skutecznym nazywamy takie działanie, które
prowadzi do skutku zamierzonego jako cel1. Wyjaśnijmy to na następującym
przykładzie. Pewien przedsiębiorca postawił sobie za cel działania, osiągnięcie
w określonym czasie zysku w wysokości miliona złotych. Jeżeli taki zysk osiągnie, to jego działanie będzie skuteczne. A jeżeli osiągnie zysk w wysokości
600 tys. zł, to powiemy, że jego działanie nie było w pełni skuteczne i nawet
możemy określić jego skuteczność w procentach (w tym przypadku – 60%).
Można więc przyjąć, że skuteczność podlega stopniowaniu. Działanie może
więc być w pełni lub częściowo skuteczne. A jeżeli przedsiębiorca nie osiągnął
żadnego zysku? Wtedy mówimy, że jego działanie było nieskuteczne.
Zdarza się też, że działanie nie przybliża do zamierzonego celu, ale wręcz
przeciwnie, od niego oddala. Przykładem może być inwestor giełdowy, który
kupił pakiet akcji jakiejś spółki z zamiarem osiągnięcia zysku, a akcje mają coraz niższe notowania i zamiast zysku ma straty. Takie działanie nazywamy
przeciwskutecznym2.
Z punktu widzenia osiągnięcia celu działanie może być również obojętne –
ani skuteczne, ani przeciwskuteczne. Jeżeli na przykład ktoś przechadza się po
1
2
Por.: T. Kotarbiński, Traktat o dobrej robocie, Wrocław–Warszawa–Kraków 1975.
Por.: T. Pszczołowski, Organizacja od dołu i od góry, Warszawa 1978.
153
Tadeusz Maj
peronie w oczekiwaniu na pociąg, a jego celem jest dotarcie do celu podróży,
to jego działanie (przechadzka) ani nie przybliża, ani nie oddala od osiągnięcia tego celu.
Warto jeszcze zwrócić uwagę, że może powstać sytuacja, w której skuteczność nie jest poddawana stopniowaniu. Będzie tak wtedy, gdy mogą wystąpić
tylko dwie sytuacje: działanie nieskuteczne (zero skuteczności) lub w pełni
skuteczne. Ma to zazwyczaj miejsce wtedy, gdy działanie jest tylko jednym elementarnym aktem i ma wyłącznie jeden cel3. Posłużmy się przykładami: czek
można podpisać albo nie podpisać, ślub można wziąć z określoną osobą albo
nie; czeku nie można więc uczynić bardziej lub mniej podpisanym, a narzeczoną w świetle prawa mniej lub bardziej poślubioną.
Drugą podstawową postacią sprawności działania jest korzystność. Upraszczając nieco sprawę, możemy powiedzieć, że korzystność to różnica między
wynikiem użytecznym uzyskanym z działania a kosztami działania. Jeżeli wynik użyteczny (W) będzie wyższy niż koszty działania (K), czyli W>K, to takie
działanie uznać należy za korzystne. Jeżeli natomiast wynik użyteczny będzie
równy kosztom działania, czyli W=K, to takie działanie nazwiemy obojętnym
pod względem korzyści. Natomiast, gdy wynik użyteczny będzie gorszy od kosztów działania (W<K), to takie działanie nazwiemy oczywiście niekorzystnym. Należy pamiętać, że zarówno wyniku użytecznego jak i kosztów działania nie należy rozpatrywać tylko w kategoriach ekonomicznych. Bowiem cenność wyniku użytecznego i jego koszt należy traktować jako indywidualną wartość dla określonej osoby podejmującej działanie. Dla kogoś innego te wartości mogą być przecież nieco inne.
Ponieważ zarówno skuteczność, jak i korzystność są postaciami sprawności
działania, to warto rozpatrzyć warianty powiązań między nimi. Oczywiście najbardziej wskazane jest działanie skuteczne i korzystne. Jest to właśnie działanie sprawne. Ale przecież mogą zdarzać się też inne warianty:
• działanie skuteczne, ale niekorzystne – spowodowało niezamierzone
skutki, oceniane negatywnie, których wartość przekracza osiągany wynik użyteczny, W. Kieżun4 podaje jako przykład budowę fabryki, która
przynosi zyski w wysokości miliona złotych rocznie, jednak niezamierzone skutki w postaci zanieczyszczenia środowiska spowodowały konieczność płacenia kar w wysokości 2 mln złotych rocznie, cel jakim było zbudowanie fabryki został osiągnięty, czyli działanie było skuteczne, ale
jednocześnie bilans zysków i strat powoduje, że działanie jest niekorzystne;
• działanie nieskuteczne, ale korzystne – zamierzony cel nie został wprawdzie osiągnięty, ale skutki niezamierzone, pozytywnie oceniane, prze3
4
154
T. Kotarbiński, Traktat…, dz.cyt.
W. Kieżun, Sprawne zarządzanie organizacją, brak miejsca wydania 1997 r.
Elementy nauki o organizacji w Podstawach przedsiębiorczości
kraczają wartość nieosiągniętego celu, posłużmy się przykładem: student przygotowuje się do egzaminu w bibliotece, egzaminu, co prawda
nie zdał, ale przy okazji przygotowywania się w bibliotece poznał dziewczynę, która została jego żoną5, tak więc mimo nieskutecznego działania i nie osiągnięcia zamierzonego celu (zdany egzamin), jego działanie
okazało się w sposób niezamierzony korzystne;
• działanie nieskuteczne i niekorzystne a więc w pełni niesprawne.
W. Kieżun wymienia jeszcze jeden wariant powiązań między skutecznością
a korzystnością6. Są to działania skuteczne, ale doraźnie niekorzystne, o odroczonych korzyściach. Doraźna niekorzyść po osiągnięciu celu, po pewnym czasie zamienia się w korzyść. Klasycznym przykładem może tu być algebra Boole’a. G. Boole – w połowie XIX wieku – wynalazł tzw. algebrę dwójkową, która
wtedy nie była do niczego przydatna, a więc koszty pracy przekroczyły wynik
użyteczny. Sto lat później trudno sobie wyobrazić funkcjonowanie komputerów, gdyby nie było algebry Boole’a. W ocenie korzyści należy zatem uwzględniać przedział czasowy.
Trzecią podstawową postacią skutecznego działania jest ekonomiczność.
Miarą ekonomiczności jest stosunek cenności osiągniętego wyniku użytecznego do cenności kosztów działania7. Należy podkreślić, że pojęcia ekonomiczności nie należy rozumieć wyłącznie w kategoriach ekonomicznych, bowiem
uwzględnia ono zarówno koszty materialne (ekonomiczne), jak i moralne.
Jeżeli stosunek wyniku użytecznego do kosztów (pamiętając, że chodzi
o ich cenność) jest większy od jedności, to takie działanie jest ekonomiczne.
Natomiast gdy ten stosunek jest równy jedności, to działanie jest obojętne
z punktu widzenia ekonomiczności. Jeżeli uzyskany wynik użyteczny jest niższy od poniesionych kosztów, co oznacza, że ich stosunek jest mniejszy od jedności, to takie działanie jest nieekonomiczne.
Może się wydawać, że ekonomiczność i korzystność są tożsame. Analiza
obu pojęć pozwala jednak na stwierdzenie, że w praktyce nie zawsze zmiana
korzystności jest proporcjonalna do zmiany ekonomicznej, a więc nie zawsze
najkorzystniejszy wariant jest równocześnie najbardziej ekonomiczny.
W związku z tym kryteria korzystności i ekonomiczności, jako kryteria wyboru wariantu działania, mogą występować oddzielnie. Zwiększenie ekonomiczności, czyli znalezienie bardziej ekonomicznego sposobu działania nazywamy
5
W. Kieżun, Sprawne…, dz.cyt.
Tamże.
7 Należy pamiętać, że po pierwsze cenność jest wielkością subiektywną: to samo zdarzenie
może mieć dla jednej osoby inną cenność niż dla drugiej i po drugie cenność można także stopniować, poprzez określanie jej wartości. Możemy więc wszystkie przewidywane i nieprzewidywane skutki działania uszeregować wzdłuż jednej skali cenności. Po lewej stronie punktu obojętności w odpowiedniej rosnącej skali rozmieszczamy skutki oceniane negatywnie, a po prawej –
wszystkie oceniane pozytywnie. Sumę cenności wszystkich negatywnie ocenianych skutków danego działania nazywamy cennością kosztu działania (J. Zieleniewski, Organizacja i zarządzanie,
brak miejsca i daty!!!).
6
155
Tadeusz Maj
ekonomizacją działań. W gospodarce rynkowej dążenie do daleko idącej ekonomizacji jest zjawiskiem powszechnym. Dbałość o koszty jest bowiem wszędzie warunkiem rozwoju ekonomicznego8.
Na zakończenie tych rozważań należy dodać, że przedstawione tu trzy
podstawowe postacie sprawności (skuteczność, korzystność, ekonomiczność) nie są równoważne. Działanie, które można uznać za sprawne, musi
być choć w minimalnym stopniu skuteczne. Bez tego inne walory sprawności
nie mają znaczenia. Dokonując oceny sprawności określonych działań, ustalamy ich hierarchię według stopnia skuteczności. Dopiero działania o jednakowym stopniu skuteczności oceniamy według stopnia korzystności lub ekonomiczności. Podobnie postępujemy, gdy skuteczność nie jest stopniowalna.
Wtedy miarą sprawności będzie właśnie stopień korzystności lub ekonomiczności9.
Należy zwrócić uwagę, że pojęcie sprawnego działania, nie wiąże się tylko
z przedsiębiorczością. Możemy nawet powiedzieć, że wręcz przeciwnie. Tadeusz Kotarbiński sprawność działania traktował bardzo ogólnie, jako postępowanie człowieka w różnych okolicznościach. Ale to nie przeszkadza, bowiem
chcąc być przedsiębiorczym trzeba umieć działać sprawnie – także w znaczeniu prakseologicznym.
Drugim zagadnieniem z zakresu nauki o organizacji, które wiąże się
z przedsiębiorczością jest cykl działania zorganizowanego10. Każde działanie,
aby było skuteczne i mogło zakończyć się powodzeniem, powinno być prowadzone według kolejności etapów, składających się na cykl działania zorganizowanego11. Etapy te są uporządkowane według zależności następnego od
poprzedniego. Każdy etap powinien być oparty na analizie aktualnej i przewidywanej sytuacji i każdy wymaga podejmowania bieżących decyzji.
Etap pierwszy – to uświadomienie sobie rzeczywistego celu (lub celów) działania. W przypadku działania zespołowego – kierownik przekazuje tę świadomość członkom zespołu.
Zastanówmy się przez chwilę co nazwiemy celem działania. Ogólnie – celem nazwiemy to, do czego zmierza sprawca w swej skutecznej działalności12.
Inaczej mówiąc – jest to przyszły stan rzeczy, który ma być wytworzony lub zachowany po to, aby zaspokajał określoną potrzebę człowieka (lub ludzi), zgodnie z posiadanym jej wyobrażeniem13. Brzmi to skomplikowanie i naukowo,
ale samo sformułowanie celu jest na pewno znacznie prostsze. Może to być
przecież odpowiedź na pytanie: co chcemy osiągnąć?
8
Por. W. Kieżun, Sprawne…, dz.cyt., s. 20.
Por. Tamże, s. 21.
10 Wg. J. Zieleniewski, Organizacja…, dz.cyt.
11 Za twórcę cyklu działania zorganizowanego uznaje się Henry Le Chateliera (18501936),
francuskiego popularyzatora naukowej organizacji pracy.
12 T. Pszczołowski, Zasady sprawnego działania, brak miejsca i daty!!!
13 Encyklopedia organizacji i zarządzania. brak miejsca i daty!!!
9
156
14
Rys. Algorytm cyklu działania zorganizowanegowedług W. Kieżuna14 . Jest
tu nieco inne oznaczenie etapów.
W. Kieżun, Sprawne…, dz.cyt., s. 60.
157
Tadeusz Maj
Należy zwrócić uwagę, że cel działania może być realny lub nierealny. Realny to znaczy wykonalny, leżący w możliwościach człowieka. Na pewno
podróż na biegun jest celem realnym, natomiast zbudowanie perpetum mobile należy traktować jako cel nierealny mimo, że już wielu próbowało tego dokonać. Tak więc cel działania powinien być osiągalny, a jego wybór wymaga
przemyślanej decyzji, zwykle poprzedzonej diagnozą istniejącego w tym zakresie stanu. Nasze zamierzenie powinno być bowiem zweryfikowane przez analizę możliwości, czyli zbadanie zasobów i warunków jakie posiadamy lub możemy posiadać, a które trzeba zastosować, aby osiągnąć cel.
Zwykle cel naszego działania nie jest jeden, lecz jest ich kilka lub cały szereg. Gdy na przykład planujemy podjęcie działalności gospodarczej, to naszym
celem nie jest tylko możliwość pracy, ale też osiąganie dochodów i zysków,
a przy ich pomocy zaspokajanie potrzeb. A przecież celem może być jeszcze
na przykład rozwój osobowości (w kontaktach z innymi), satysfakcja z osiągnięć, dostatek w rodzinie, znaczenie w środowisku lokalnym, itp. W takich
przypadkach warto ustalić hierarchię celów, aby ich realizacja odbywała się
w odpowiedniej kolejności.
I jeszcze jedno – cel (lub cele) powinien być sformułowany możliwie ściśle,
oczywiście jeszcze przed przystąpieniem do działania. Im lepiej to uczynimy,
tym łatwiejsze będzie ustalenie warunków jego osiągnięcia, czyli przeprowadzenie następnych etapów działania zorganizowanego.
Drugim etapem cyklu działania zorganizowanego jest planowanie działania, czyli obmyślenie środków i sposobów działania, dostosowanych zarówno
do celów, jak i do przewidywanych warunków i okoliczności. Precyzyjne zaplanowanie pozwoli na uniknięcie marnotrawstwa sił i środków w trakcie realizacji i jest warunkiem racjonalności działania. Planowanie odbywać się może
w różny sposób, w zależności od stopnia złożoności celu i zakresu przewidywanego działania. W inny sposób będzie planowana budowa fabryki, a w inny domu jednorodzinnego; inaczej utworzenie banku, a inaczej uruchomienie małego sklepu osiedlowego: inaczej założenie dużej firmy, a inaczej indywidualnej działalności gospodarczej. Także metody planowania mogę być różne – od
wielkich planów sporządzanych przy wykorzystaniu matematycznych metod
sieciowych, poprzez rozbudowane biznesplany, po proste harmonogramy lub
plany sporządzane na jednej kartce papieru. Ważne, aby plan był na tyle szczegółowy, żeby w trakcie jego realizacji nie było wątpliwości co, jak i kiedy należy zrobić.
Ale jak ocenić, czy plan jest sporządzony poprawnie? Według T. Kotarbińskiego dobry plan to taki, który jest15:
• celowy, a więc doprowadzający do wyznaczonego celu;
• wykonalny, czyli możliwy do wykonania;
15
158
T. Kotarbiński, Traktat…, dz.cyt., s. 177–183.
niesprzeczny – czynność następna wynika z wcześniejszej;
operatywny, tzn. łatwy w zrozumieniu i w opanowaniu jego treści;
racjonalny, tj. oparty na rzetelnej wiedzy;
elastyczny, co oznacza, że dopuszcza zmiany w trakcie realizacji;
optymalnie szczegółowy – ani zbyt szczegółowy, ani zbyt ogólny;
odpowiednio długodystansowy, obejmujący wystarczający przedział czasu;
• terminowy, a więc wyznaczający końcową datę jego ważności;
• kompletny tzn. obejmujący całość zadania i wszystkie jego istotne elementy składowe.
Trzecim etapem w cyklu działania zorganizowanego jest pozyskiwanie zasobów. Chodzi o pozyskanie zasobów rzeczowych i ludzkich koniecznych do realizacji celów według założonego planu. Gdy natomiast pozyskanie nowych
środków nie jest możliwe, to w tym etapie tak należy przekształcić zaplanowane działania, aby cele mogły być osiągnięte za pomocą zasobów będących
w dyspozycji.
Jeżeli planujemy realizację celów przy pomocy zespołu, to w tej właśnie fazie tworzymy odpowiednie struktury organizacyjne. Pozyskujemy, szkolimy
i rozmieszczamy zasoby ludzkie, czyli członków zespołu, przydzielamy im
czynności i ustalamy podział kompetencji. Pozyskujemy także odpowiednie
pomieszczenia oraz narzędzia i sprzęt. Zapewniamy też zaopatrzenie w potrzebne materiały i surowce oraz utrzymanie zespołu i zasobów w gotowości
do funkcjonowania.
Na tym etapie może też nastąpić weryfikacja przygotowanego wcześniej
planu. Brak możliwości uzyskania wszystkich, wcześniej zaplanowanych zasobów rzeczowych lub pozyskania odpowiednio wykwalifikowanych członków
zespołu będzie przyczyną, która spowoduje konieczność zmiany planu. Być
może potrzebne będzie zastanowienie się nad celami działania i być może np.
zmiana ich hierarchii.
Te trzy pierwsze etapy cyklu działania zorganizowanego nazywa się często
fazą preparacji (czyli przygotowania). Natomiast następny etap, to już etap wykonywania, czyli realizacji planu. Jego powodzenie zależy w dużym stopniu od
dokładności wykonania wszystkich, nawet najdrobniejszych szczegółów planu.
Ale należy pamiętać, że plan jest tylko środkiem do osiągnięcia celu, a nie celem samym w sobie. Wobec tego warto z góry założyć, że w trakcie realizacji
plan ma prawo ulec zmianie. Zmieniające się warunki realizacji mogą spowodować taką konieczność. Może też okazać się, że w trakcie planowanie nie wykazaliśmy się nadmierną wnikliwością i umiejętnością przewidywania.
Etapem ostatnim cyklu działania zorganizowanego, zawsze koniecznym,
jest kontrola realizacji celu (celów) i sformułowanie wynikających stąd wniosków. Kontrola ta jest prowadzona w fazie realizacji (kontrola bieżąca) i po
zakończeniu działania (kontrola końcowa) obejmująca realizację całego plaNr 2 (7)/2006 Społeczeństwo i Polityka
•
•
•
•
•
•
159
Tadeusz Maj
160
nu. Wątpliwości może tu budzić nacisk na kontrolę zrealizowania planu, a nie
osiągnięcia celu. We wcześniejszej literaturze przedmiotu właśnie kładziono
nacisk na kontrolę procesu realizacji i jego zgodności z planem. Obecnie –
w nowoczesnych systemach zarządzania – większy nacisk kładzie się na kontrolę realizacji celów. Sama procedura działania staje się nieco mniej ważna.
Kontrola końcowa skłania do sformułowania wniosków: czy można było
osiągnąć zamierzone cele mniejszym nakładem sił i środków, czy można było
je osiągnąć w krótszym czasie, czy plan był przygotowany precyzyjnie, czy przygotowane zasoby były wystarczające, a może nadmierne, czy zaplanowane
działanie było ekonomiczne, itp. A jeżeli jest możliwość porównania naszego
działania z jakimś wzorcem, to też warto to zrobić. Być może w następnym
działaniu uda się nam uniknąć błędów.
Cykl działania zorganizowanego jest „narzędziem”, którym należy się posługiwać w organizowaniu działalności gospodarczej. Przecież biznesplan to
właśnie faza preparacji w cyklu działania zorganizowanego. Jest tam uświadomienie i sformułowanie celów, jest dokładny plan działania, jest też opisany
sposób pozyskiwania zasobów. Jeżeli przedsiębiorca lub podejmujący działalność gospodarczą będzie dokładnie realizował sporządzony w ten sposób
plan, to będzie działał zgodnie z zasadami cyklu działania zorganizowanego.
Teoretyczne rozważania, a przede wszystkim praktyka organizowania i zarządzania firmami według przedstawionych tu zasad, pozwalają na stwierdzenie,
że taki sposób postępowania nie jest oczywiście receptą na sukces, ale daje dużo większe szanse na jego osiągnięcie na rynku, niż bez ich wykorzystania.
Stosowanie w działalności gospodarczej zasad składających się na cykl
działania zorganizowanego nie powinno budzić wątpliwości. Dobrze zaplanowane i przygotowane przedsięwzięcie gospodarcze ma duże szanse powodzenia. W duchu prakseologii, czyli nauki o sprawnym działaniu, będzie stosowanie cyklu działania zorganizowanego także i w innych działaniach. Czy wycieczkę szkolną, obóz integracyjny lub studniówkę można przygotować i przeprowadzić wykorzystując etapy cyklu działania zorganizowanego? Tak. Byłoby
to wskazane. Czy w ten sposób warto organizować indywidualne działania każdego z nas? Zapewne tak. I warto nauczyć tego uczniów, dla których przyjęcie
takiego sposobu działania może się okazać korzystne w osiąganiu życiowych
celów.
Materiały
metodyczne
Marek Wielgo
Racjonalność
a optymalność i błędność
decyzji politycznych
1. Racjonalność w procesie decydowania politycznego
Rozważania na temat racjonalności należy rozpocząć od samego wyjaśnienia tego pojęcia. Definicja słownikowa opisuje działanie racjonalne, jako oparte na rozwiniętych i rozsądnych podstawach popartych nowoczesnymi, naukowymi metodami, dające dobre wyniki1. Racjonalność można rozpatrywać na
kilku płaszczyznach, a mianowicie jako cechę charakteryzującą proces rozumnego myślenia danego podmiotu, jako sposób determinujący podejmowanie
konkretnych wyborów, racjonalną czy nieracjonalną formę przekazywania otoczeniu przesłanek i tłumaczenia czynników prowadzących do danego wyboru
(decyzji), czy w końcu jako rozumny sposób działania, który przybiera charakter procesualny. Pojęcie racjonalności odwołuje się bezpośrednio do rozumu
człowieka i jego zaangażowania w rozwiązanie danego problemu w sposób jak
najbardziej celowy i skuteczny. Odwołanie do rozumu ma punkt wyjścia w wiedzy, którą posiada podmiot, właściwej do danego działania, decyzji. Jeśli odwołuje się do konkretnej wiedzy, konkretnego podmiotu, to tym samym ma charakter subiektywny i zarazem zmienny, bo w miarę dopływu informacji zwiększa się wiedza podmiotu decyzyjnego, tym samym jego racjonalne spojrzenie
na dany problem. Aspekt subiektywizmu jest podstawą humanistycznej definicji racjonalności. Określany jest przez zdeterminowanie podmiotu decyzyjnego
co do działania podejmowanego na podstawie posiadanej wiedzy i możliwości
do zaistnienia przewidywanych skutków, czy wyników2.
Racjonalność działania przez podmioty gry politycznej zakłada maksymalną realizację założonych celów (potrzeb, interesów) przy uwzględnieniu wszystkich możliwych wariantów rozwoju sytuacji i ich konsekwencji. Dlatego
przez racjonalność działania podmiotów politycznych należy rozumieć decyzje
1
2
Słownik wyrazów obcych, red. J. Tokarski, Warszawa 1980, s. 621.
M. Karwat, Człowiek polityczny. Próba interpretacji marksistowskiej, Warszawa 1989, s. 104.
163
Marek Wielgo
i możliwe sposoby ich realizacji, co do których ów podmiot zakłada, że posiada wiedzę na temat możliwych sposobów działania prowadzących do postawionych celów i odpowiednich wyników. Jest w stanie oszacować wartość zastosowanych metod pod względem ich opłacalności, użyteczności w kontekście spodziewanych rezultatów. Ma zdolność do selekcjonowania i uporządkowywania możliwych do wykorzystania sposobów działania w alternatywy pod
względem oczekiwanej wartości, co do wyników i skutków.
Posiada również zdolność do ich uporządkowania w sposób dający możliwość wybrania jak najbardziej odpowiedniego działania, a zarazem pozwalającego na najskuteczniejsze osiągnięcie celu przy zachowaniu wszystkich odpowiadających podmiotowi działania parametrów, czyli maksymalnej realizacji celu, opłacalności, optymalności, bezpieczeństwa, itd.
Podmiot polityczny w swoim racjonalnym działaniu może jednak nie być do
końca obliczony tylko na bezwzględną i wyczerpującą maksymalizację celów.
Za racjonalne można także uznać samoograniczenie się podejmującego działanie, do przyjęcia takich rozwiązań, które są właściwe dla danej sytuacji i dają adekwatny do potrzeb maksymalny cel na miarę możliwości, jakie dają konkretnie panujące warunki i układ sił.
Jest to charakterystyczne dla sytuacji, w których niezadowolenie się możliwym w danej rzeczywistości zaspokojeniem potrzeb (celów) równałoby się
z pozbawieniem się przez podmiot działania, możliwości uzyskania jakichkolwiek korzyści, albo wręcz z poniesieniem strat.
2. Ograniczenia racjonalności politycznej
Wymienione kryteria podlegają ograniczeniu mającemu wpływ na potencjał racjonalnego działania. Ograniczoność ta przejawia się w niepełności, czy
w niemożliwości pełnego poznania rzeczywistości (informacji o niej), w której
dochodzi do procesu decyzyjnego, co istotnie wpływa na zdolności analizy posiadanej wiedzy oraz jej przetwarzaniu. Drugi problem wynikający bezpośrednio z braku informacji (wiedzy) to brak możliwości uporządkowania wspomnianych wcześniej potencjalnych sposobów działania (alternatyw) pod
względem wartości ich wyników3.
Aby móc mówić o racjonalnym działaniu muszą zostać spełnione konkretne warunki. Podmiot w swych decyzjach powinien zakładać pełną wiedzę
co do założonych celów pod względem wszystkich możliwych do przewidzenia wariantów realizacji, prawdopodobieństw zajścia i rozwoju poszczególnych wyników działania w konkretnym wariancie oraz posiadania hierarchii
preferencji, która określa możliwe do przyjęcia koszty i rezultaty podjętych
decyzji4.
3
164
Z. Zimny, Racjonalność działań jednostkowych i społecznych, Katowice 1977, ss. 10–11.
Stopniowalność racjonalności
Stopniowalność racjonalności można rozpatrywać na kilku poziomach.
Działanie polityczne nosi znamiona gry posiadającej uczestników i rządzącej
się konkretnymi regułami. Dlatego proces decyzyjny należy rozumieć jako zależne od siebie ciągi interakcji i reakcji podmiotów uczestniczących w grze.
Pod tym względem racjonalność podmiotu działania może być stopniowana
w kontekście możliwości reakcji, modyfikacji i urzeczywistniania decyzji, co
jest związane z zdolnościami i siłami podmiotu decydującego. Decydent może
mieć mniejszą lub większą w stosunku do przeciwnika możność pozyskiwania,
analizowania i wykorzystywania informacji mających wpływ na racjonalność
wyboru wariantu decyzji (pierwszy poziom).
Racjonalność a optymalność i błędność decyzji politycznych
Mogłoby się wydawać, iż podmiot posiadający maksymalną wiedzę na temat rzeczywistości, stanów świata i spełniający konsekwentnie wszystkie wspomniane wyżej zasady będzie za każdym razem osiągać cel racjonalności działań i maksymalizacji założonych zysków. Jednak praktyczne działania i zakłócenia mogące wystąpić w procesie decydowania dają zgoła odmienne wnioski. Mirosław Karwat zauważa, że polityka jest sferą kooperacji i współdziałania5 rozumianego w większości wypadków jako kooperacja negatywna oparta
na współzawodnictwie, walce i wojnie. Polityka jest sceną nieustannego ścierania się interesów, dążeń, pragnień, nie tylko tych o wymiarze materialnym,
ale też i ideologicznym. Dlatego racjonalność działania jest nie tylko wypadkową rozumnego podejścia do problemu, ale należy także wziąć pod uwagę
„czynnik ludzki”, ponieważ owa rozumność wynikająca z wiedzy podmiotów
decyzyjnych, jak zostało wspomniane, jest wartością subiektywną. Na proces
decydowania racjonalnego wpływ ma nie tylko zasób posiadanych informacji,
nie zawsze pełny, a raczej zawsze w jakimś stopniu ograniczony, ale co ważniejsze wpływ ma środowisko zewnętrzne i splot warunków (cech otoczenia,
aktorów gry politycznej) determinujących przebieg danego procesu. W kontekście subiektywnej rozumności oraz preferencji6 podmiotu decydującego
możemy mówić o względności racjonalności oraz o jej stopniowalności i ograniczoności.
4 M. Karwat, W. Milanowski, Racjonalność i optymalność działań politycznych, [w:] Decyzje
polityczne w systemach społecznych, red. A. Bodnar, W. J. Szczepański, Warszawa 1987, s. 35.
5 M. Karwat, Racjonalność myślenia i działania w polityce, [w:] Racjonalność myślenia, decydowanie i działanie, red. L.W. Zacher, Warszawa 2000, s. 203.
6 Poprzez preferencje należy rozumieć podstawowe zdolności podmiotu decyzyjnego do działania. Są one niejako obrazem systemu aksjologicznego wyrażonego w stanowisku politycznym
wobec danego zagadnienia, problemu. W swojej istocie zawierają elementy sądu wartościującego, kompetencji kulturowych (czyli umiejętności ustawienia w hierarchii i sensownego uporządkowania zjawisk i stanów, które znajdują się w polu zainteresowania podmiotów decyzyjnych),
oraz element samoświadomości co do roli i pozycji zajmowanej w otaczającej rzeczywistości.
165
Marek Wielgo
Druga płaszczyzna to interakcja podmiotów decyzyjnych (czy grup) z innymi
podmiotami gry politycznej. Nawet jeśli działania są podejmowane przez
podmioty jednoosobowe, to są one wynikiem istniejących powiązań z innymi
podmiotami, które inspirują dane działania, są ich ukrytym motorem, nadają im
ważność, osłaniają i asekurują ich przebieg, w końcu egzekwują ich konkretne
wykonanie. Zarówno w przypadku podmiotów jednoosobowych, tak i w przypadku grup, można zauważyć występowanie tego typu zależności. Prowadzą one
w konsekwencji do skrępowania układem sił, uleganiu sugestiom, itp.
Poziom trzeci to struktura wewnętrzna działania. Podmiot decyzyjny
podejmuje przy realizacji decyzji czynności mniej lub bardziej złożone.
Poziom czwarty to umiejętność czy zdolność do przewidywania ruchów
przeciwnika i adekwatne do sytuacji wyprzedzanie jego posunięć, czy też po
prostu właściwa odpowiedz na konkretną akcję.
Na każdej z tych płaszczyzn, poziom i zakres racjonalności jest inny i zależy od posiadanej wiedzy, możliwości i koordynacji własnych działań7.
Ograniczoność racjonalności
Racjonalność działań politycznych podlega istotnym ograniczeniom. Za
pierwsze należy uznać niedostatki i bariery związane z własną wiedzą
(podmiotów). Istotą jest tutaj czynnik wartości i norm, którymi kieruje się decydent, gdyż determinują one podmiot w swym działaniu. System wartości (ich
samookreślenia) jest subiektywny dla danej grupy, przez co może dochodzić
do zakłóceń i deformacji procesu decyzyjnego w wyniku błędnej autoidentyfikacji, a co za tym idzie niekonsekwencji przy wyborze i sformułowaniu celów
decyzji politycznych.
Drugie ograniczenie wynika z braku pełnej wiedzy podmiotu działania.
Wiedza ta podlega systemowi wartości, tym samym ulega pozytywnemu bądź
negatywnemu określeniu, dodatkowo mogą tu zostać włączone elementy stereotypizacji pewnych zjawisk czy podmiotów, co będzie miało wpływ na zdefiniowanie celów działania. System aksjologiczny będzie też mieć znaczenie
w deformacji wiedzy pod wpływem emocji, którymi w danym momencie ulega
grupa decyzyjna, także w wyniku presji wewnętrznej grupy, ale też i środowiska zewnętrznego – opinii publicznej, czy innych aktorów gry politycznej.
Wpływ na ograniczanie wiedzy będzie też mieć konformizm grupy, przejawiający się w syndromie myślenia grupowego i wynikających z niego konsekwencji. Wiedza w takich warunkach może być wykorzystywana selektywnie, ulegać
filtracji i celowemu ograniczaniu choćby poprzez manipulację.
Trzeci typ ograniczeń związany jest z niezgodnością systemu wartości a posiadaną wiedzą. Podmiot decyzyjny będzie działał wbrew swojej wiedzy o sta7
166
M. Karwat, Racjonalność…, dz.cyt., s. 206.
3. Racjonalizacja działań politycznych
W kontekście działania politycznego pod względem jego racjonalności na
uwagę zasługuje zjawisko racjonalizacji działań. Poprzez racjonalizację należy
rozumieć „czynienie z działań już przez człowieka wykonywanych lub zrealizowanych działań rozumnych (racjonalnych), że jest to dopisywanie racji do
tego, co już się dokonało, co zaistniało”9.
Głównym zadaniem racjonalizacji jest takie przedstawienie swoich działań,
aby w odbiorze były one postrzegane jako rozumne, słuszne, konieczne i uzasadnione. Jest niejako procesem naprawczym, który maskuje czy tłumaczy motywy działania (niekiedy irracjonalne), przedstawiając je w pozytywnym świetle.
Typy racjonalizacji
Racjonalizację można podzielić na dwa typy:
• pierwszy to racjonalizacja pragmatyczna, której głównym założeniem jest naprawienie czy usprawnienie podjętych działań, co do ich realności w przeprowadzeniu, i optymalności;
• drugi typ to racjonalizacja ideologiczna, mająca na celu odwołanie
się do środowiska zewnętrznego – społeczeństwa, przeciwnika gry politycznej, i takie nadanie wymiaru swoim działaniom, aby zostały odebrane jako lepsze niż w rzeczywistości, bardziej konieczne i słuszne, działanie takie jest obliczone na pozyskanie aprobaty albo przynajmniej milczącej zgody dla swoich posunięć10.
Czynności mające na celu racjonalizowanie decyzji, działań politycznych,
zakładają nadanie im konkretnego sensu. Można wyróżnić trzy czasowe możliwości zastosowania racjonalizacji – przed podjęciem działania, w trakcie jego trwania, i po jego ustaniu, zakończeniu.
Racjonalizacja „przed” odnosi się do formułowania celów do takiego
kształtu, jaki powinny one mieć adekwatnie do rozpatrywanej sytuacji decyzyjnej (w rzeczywistości takiego kształtu nie posiadają).
nach świata bądź będzie dokonywał selekcji informacji w celu dostosowania wiedzy do systemu aksjologicznego. Tak rozumiane działania należałoby uznać za
wręcz irracjonalne. Często jest to wynikiem wpływu reakcji podświadomych
odbywających się w formie automatycznej. Mirosław Karwat zakłada zaistnienie
takich działań w polityce, mimo iż za racjonalne działanie należy uznać zachowanie świadome i celowe, to są obserwowane działania rutynowe i odruchowe,
jednak pod względem ich kalkulacji i motywacji ulegające „zubożeniu”8.
8
M. Karwat, Człowiek..., dz.cyt., ss. 109–112.
Cyt. za: M. Karwat, W. Milanowski, Racjonalność…, dz.cyt., s. 40.
10 M. Karwat, Racjonalność…, dz.cyt., ss. 206–207.
9
167
Marek Wielgo
Racjonalizowanie podczas trwania procesu decyzyjnego i jego implementacji, ma za zadanie korygowanie występujących błędów oraz utwierdzanie
w słuszności podjętych działań.
Natomiast racjonalizacja po zakończeniu działania ma przede wszystkim
na celu pozyskanie (bądź utrzymanie) poparcia społecznego dla przeprowadzonych działań, ale też samoutwierdzenie w słuszności podjętych wyborów,
tym samym zwiększając motywację grupy podejmującej decyzje. Ten rodzaj racjonalizacji w zależności od efektów działań i ich konsekwencji może prowadzić do samousprawiedliwienia się, ale także, co istotne do uniknięcia odpowiedzialności za popełnione błędy podczas podejmowania i przeprowadzania
działań politycznych.
Racjonalizacja ma jeszcze jedno oblicze. Jest nim świadoma manipulacja informacjami i działaniami w celu osiągnięcia efektów, które wcale nie są zgodne
z akceptacją społeczną, jednakże sposób, w jaki zostają przedstawione i ich interpretacja zapewniają ową aprobatę. Grupa decydująca ustala tym samym i petryfikuje w społeczeństwie, czy przeciwnikach politycznych, konkretne zachowania11.
4. Optymalność i optymalizacja działań politycznych
Z kategorią racjonalności ściśle związane jest pojęcie optymalności, czyli
specyficznej odmiany racjonalności, która jest uważana za działanie najbardziej odpowiadające danej sytuacji i dające najlepsze z możliwych wyniki.
Należy wyróżnić dwa rodzaje optymalności – w sensie metodologicznym
i rzeczowym. Pierwszy typ odnosi się do działania, które oparte jest na posiadaniu pełnej wiedzy (na temat warunków podejmowania decyzji), którą jest
w stanie pozyskać podmiot decyzyjny po uprzednim jej zanalizowaniu i wyselekcjonowaniu.
Typ rzeczowy to działanie, które jest najodpowiedniejsze do rzeczywistości, w której zostanie przeprowadzone z uwzględnieniem wszystkich możliwych wyników tego działania. Istotnym założeniem optymalności działania
jest jego akceptacja przez środowisko zewnętrzne, tym samym dająca decydentom możliwość zweryfikowania podjętych decyzji pod kątem ich słuszności i trafności.
Optymalność dokonywanych wyborów jest podstawą optymalizacji, czyli
złożonego procesu mającego na celu ciągłe (w miarę rozwoju sytuacji) ulepszanie, doskonalenie i przekształcanie całego procesu przebiegu decyzji oraz
jej implementacji tak, aby były jak najbardziej adekwatne do przekształcanej
rzeczywistości12.
11
12
168
M. Karwat, Człowiek..., dz.cyt., ss. 114–115.
M. Karwat, W. Milanowski, Racjonalność…, dz.cyt., ss. 35–36.
Optymalizację można poddać kategoryzacji pod względem kryterium wartości (aksjologiczne) oraz sprawności przeprowadzanego działania (kryterium
prakseologiczne).
Kryterium aksjologiczne zakłada w swojej istocie trzy pod-kryteria odnoszące się do działania politycznego. Są nimi: słuszność podjętych działań, koszty społeczne z nimi związane oraz efekt maksymalizacji wartości, jakie ze sobą niosą.
Poprzez słuszność należy rozumieć zgodność z systemem aksjologicznym,
w którym podejmowane są działania, a także realność podjęcia i, co ważne,
przeprowadzenia decyzji.
Koszty społeczne są wyrażone w podjęciu działań o jak najmniejszej konfliktowości z istniejącym systemem wartości, inaczej mówiąc będzie to reakcja
społeczeństwa w przypadku naruszenia systemu aksjologicznego w celu realizacji zamierzonych działań. Zbyt duże i rażące złamanie przyjętych norm będzie skutkować spadkiem społecznej akceptacji dla grupy decydentów i realizowanych przez nich celów.
Natomiast maksymalizacja wskazuje na oceną uzyskanych wartości w wyniku działania: w jakim stopniu udało się je zrealizować, i jakie najbardziej pożądane wartości udało się zaspokoić? Maksymalizacja jest jednak pojęciem
względnym, które zależy od możliwości i zasobów podmiotów działających,
jest powiązane z kategorią kosztów społecznych, których przekroczenie może
mieć ujemny wpływ na istotę maksymalizacji. Uzyskane cele mogą okazać się
niewspółmierne do kosztów.
Kwestia prakseologiczna optymalizacji działań politycznych również jest
rozpatrywana na trzech poziomach. Pierwszy odnosi się do kryterium efektywności organizacyjnej i społecznej. Chodzi o takie działanie, które jest optymalne
pod względem możliwości realizacji przez podmiot decyzyjny. Sprawność realizacyjna stanowi bowiem o zakresie skuteczności danego działania politycznego.
Drugie kryterium to ekonomiczność i odnosi się do kosztów i efektów działania. Jest to o tyle istotne, że stanowi o sensowności podejmowanych kroków
i powinno przynosić wymierny pożytek dla rzeczywistości, w której są podejmowane decyzje, oraz minimalizację kosztów dla samych decydentów.
Ostatnie kryterium jest natury socjopsychologicznej i odnosi optymalizację do
świadomości społecznej. Działanie powinno być zarówno przez odbiorców z zewnątrz (mam tu na myśli także podmiot, wobec którego są podejmowane działania), ale też i przez decydentów, zrozumiałe co do środków, metod, możliwości
i adekwatności. Jednakże oczywistym jest, że w przypadku np. konfliktu zbrojnego kryterium wydaje się całkowicie bezzasadne przynajmniej dla jednej ze stron13.
13
Kryteria optymalizacji
Tamże, ss. 42–47.
169
Marek Wielgo
5. Pozyskiwanie poparcia społecznego
W kontekście optymalizacji należy poruszyć też bardzo istotny czynnik, jakim jest pozyskiwanie poparcia społecznego. Podstawą dla realizacji decyzji
w systemie demokratycznym jest posiadanie społecznej akceptacji dla podejmowanych działań politycznych. Istotą demokracji jest możliwość otwartego
sprzeciwu wobec proponowanych rozwiązań i dlatego pełna akceptacja społeczna jest zjawiskiem rzadkim i dotyczy sytuacji zagrażających bytowi państwa czy społeczeństwa, takich jak np. zagrożenie bezpieczeństwa państwowego w wypadku agresji z zewnątrz.
Pod względem akceptacji decyzji można wyróżnić trzy przypadki co do uzyskiwania poparcia. Pierwszy to pełna akceptacja większości społeczeństwa
połączona z entuzjazmem i włączeniem się w proces decyzyjny i wdrożeniowy.
Może to też być sytuacja pozbawiona owej dawki energetycznej, emocjonalnej
ze strony popierających, jednakże większość udziela poparcia i jest zdecydowana na wsparcie implementacyjne.
Drugi typ to akceptacja obojętna. Takie zachowanie wydaje się oczywiste,
jedyne co można nadmienić, to w przypadku podjęcia decyzji i jej wykonania,
nie zostanie podjęty sprzeciw.
Ostatni rodzaj akceptacji odnosi się do decyzji, w wyniku których dochodzi
do oporu społecznego. Ma ona (akceptacja) dwie odmiany. Aktywne przeciwdziałanie (uniemożliwianie) podjęcia i implementacji decyzji poprzez nacisk na aparat wykonawczy. Drugi rodzaj to intensyfikacja pierwszego i jego
przekształcenie w negatywny sposób, przejawiający się otwartym sprzeciwem włącznie z demonstracjami i akcjami protestacyjnymi. Przeprowadzenie
założeń decyzyjnych wydaje się wtedy niemożliwe przy „użyciu pokojowych
środków perswazyjnych”, mimo to ośrodki decyzyjne mogą spróbować na
działanie wbrew opinii społecznej, ale z uwzględnieniem kosztów jakie mogą
przy tym ponieść14.
Akceptację można uzyskać poprzez zmianę świadomości społecznej, czyli
przez ową pokojową perswazję. Umiejętne przedstawienie argumentów może
doprowadzić do zmiany stanowiska społecznego i w następstwie do przyjęcia
danych rozwiązań decyzyjnych ze świadomością ich niekorzystności, ale co
istotne konieczności ich podjęcia.
Proces perswazji15 politycznej może być prowadzony z różnym natężeniem,
zakresem wykorzystania środków propagandowych, i jest zależny od wyobra14
Z.J. Pietraś, Decydowanie polityczne, Warszawa 1998 s. 168.
Pojęcie perswazji należy tu rozumieć w szerokim znaczeniu, jako działanie intelektualnoracjonalne oparte na tłumaczeniu i uzasadnianiu własnego stanowiska poprzez znalezienie płaszczyzny wspólnych interesów i płynących z nich korzyści, ale także jako działanie o charakterze
emocjonalnym opartym na odniesieniu do uczuć, lojalności, poczucia obowiązku i powinności,
czy bezpieczeństwa danej wspólnoty. Do tak rozumianej perswazji należy zaliczyć argumentację
zawierającą racjonalno-logiczne uzasadnienie, ale także odwołanie do emocji jak np. wspomnia15
170
Typy argumentacji w decydowaniu politycznym
Można wyróżnić cztery rodzaje argumentacji spełniające warunki racjonalności w decydowaniu politycznym. Pierwszy to argumentacja deskryptywna
posiadająca charakter uogólnienia podejmowanych decyzji i wskazania na
aspekt przyczynowo-skutkowy podejmowanych działań. Zaakcentowany jest
związek między sytuacją, w której dochodzi do decydowania, a samymi założeniami decyzji. Nieokreślenie przesłanek działania odwołuje się jedynie do
emocji odbiorców i nie wskazuje na konkretne cechy sytuacji.
Rodzaj drugi to argumentacja eksplanacyjna. W jej wypadku mamy już
do czynienia z określeniem przesłanek mających wpływ na rozpoczęcie procesu decyzyjnego oraz konkretnych wariantów decyzyjnych. Akceptacja przesłanek będzie się równać z akceptacją przyjętych działań.
Bardziej rozbudowaną jest argumentacja prospektywna. Nacisk oprócz
przesłanek jest położny na wątek prognostyczny co do działań w wymiarze
skutków natychmiastowych, ale też i dalekosiężnych. Występuje tu też element aksjologiczny, odwołujący się do przyszłości rzeczywistości, w której dochodzi do działań. Inaczej mówiąc argumentacja oscyluje wokół problemu, jak
owa rzeczywistość powinna wyglądać. Jeśli zaistnieje zgodność pomiędzy proponowanym działaniem a pożądanymi wyobrażeniami społecznymi, można
uznać, że akceptacja będzie mieć miejsce w obliczu przedstawionej sytuacji, jej
opisu, eksplikacji oraz jej związku z przyszłym obrazem rzeczywistości po podjęciu danych rozwiązań.
Aksjologiczna argumentacja jest ostatnim typem. Zawiera wszystkie elementy poprzednich, ze szczególnym uwzględnieniem wartości żywotnych dla
społeczeństwa w danym okresie. Odwołanie się do przyszłego obrazu rzeczywistości, czyli tego jak powinna wyglądać, przez pryzmat sytuacji obecnej ma
na celu uzyskanie poparcia dla wybranej decyzji politycznej.
żeń społecznych co do własnych interesów i interesów państwa, oraz od wewnętrznej równowagi społecznej.
Zbyt silna perswazja może nie doprowadzić do oczekiwanych przemian
w świadomości społecznej, a w skrajnej postaci nawet przynieść efekt odwrotny co do akceptacji działań. Aby perswazja była jak najbardziej skuteczna
przedstawianie informacji (argumentacji) społeczeństwu powinno odbywać
się już w momencie dochodzenia do decyzji, a następnie w trakcie jej podejmowania i w końcu implementacji.
ne poczucie obowiązku, itp. Znajduje się tu też element sugestii, ale bez posuwania się do groźby czy rozkazu. Perswazja w takim ujęciu jest też swoistego rodzaju wezwaniem, namową, odezwą funkcjonującymi poprzez wytworzenie poczucia wspólnego celu, interesu.
Wąskie rozumienie perswazji to równoznaczność z racjonalną argumentacją, zmierzającą do
wytworzenia poparcia lub posłuchu wynikającego z rozumno-logicznej interpretacji wniosków
płynących z przedstawionych faktów.
171
Marek Wielgo
Optymalizacja decyzji politycznych we współczesnych warunkach przemian
rzeczywistości politycznej ma szczególne i ważne znaczenie. Nie ma bowiem
sytuacji, która jest zgodna z teoretycznymi założeniami ośrodków decyzyjnych.
Podejmowane decyzje, ich przebieg i skutki rodzą nowe sytuacje, co do
których decydenci mieli inne wyobrażenia. Jest to wynikiem błędów w samym
procesie podejmowania decyzji i jej implementacji; czy nowo powstałych okoliczności, nad którymi decydenci nie mają kontroli. Mnogość informacji i wyników mających wpływ na działanie jest bardzo duża, prawie nieskończona,
ponieważ nowa sytuacja wygenerowana po podjęciu decyzji rodzi następną,
a ta w konsekwencji kolejną, itd. Celem działań ma być przekształcanie rzeczywistości zgodnie z założeniami decydentów. Nowe sytuacje mogą być niedoskonałe i tworzyć nowe problemy pozostawiając proces ciągle otwartym.
Optymalizacja ma na celu jak najskuteczniejsze przygotowanie decyzji i jej
przebiegu zgodnie z wartościami i interesami decydentów i interesami reprezentowanych przez nich grup społecznych16.
6. Typowe błędy w decyzjach politycznych
We współczesnym świecie większość decyzji politycznych w systemach demokratycznych jest podejmowana przez podmioty decyzyjne liczące z reguły
niewielu członków. Podejmowanie działań decyzyjnych w tak niewielkich
ośrodkach posiada i zalety, i wady. Oczywistą zaletą jest to, że podejmowanie
decyzji w grupie jest bardziej demokratyczne niż by to miało miejsce przy autorytarnym podejmowaniu działań przez jedną osobę. Oczywiście w grupie
mamy do czynienia ze ścieraniem się interesów czy wizji rozwiązania danego
problemu, jednakże dochodzenie do konsensusu stanowi o kreatywności grupy. Kompromis jest też związany z wdrażaniem projektu w życie, ponieważ
wszystkim zależy na jak najlepszym przebiegu założeń decyzyjnych, a zatem
zdolność do przeprowadzenia danego działania jest bezwzględnie większa, co
z kolei ma wpływ na większą wydolność grupy jako całości, nie jest po prostu
sumą indywidualnych wydolności twórczych poszczególnych członków grupy.
Jest to tak zwany efekt synergii.
Syndrom myślenia grupowego i jego symptomy
Za wadę działań w grupie można uznać czas jaki jest potrzebny na podjęcie decyzji, zwłaszcza w sytuacji kryzysu, gdzie czas poświęcony na podjęcie
kompromisu może okazać się katastrofalny w skutkach. Mogłoby się wydawać,
że większa liczba mózgów biorących udział w opracowywaniu i podejmowaniu
decyzji będzie jednoznacznie przekładać się na racjonalność działań. Tak jed16
172
Z.J. Pietraś, Decydowanie…, dz.cyt., ss. 167–174.
nak nie jest, wręcz odwrotnie. Grupa, w której odpowiedzialność jest rozłożona na większą liczbę osób wykazuje skłonność do podejmowania działań bardzo ryzykownych17. Jest to związane z tym, że grupa jako podmiot funkcjonalny ulega zjawisku określanemu jako syndrom grupowego myślenia.
Można wyróżnić pięć objawów tego zjawiska. Pierwszym jest złudzenie
bezpieczeństwa, jakie daje grupa. Wynikiem są właśnie owe działania ryzykowne bez zwracania uwagi na konsekwencje negatywne.
Drugi symptom to błędna stereotypizacja ludzi spoza grupy, ale też
i przeciwnika, co przejawia się w postrzeganiu go niekiedy wręcz jako ucieleśnienie zła, co z kolei przekłada się na jego odczłowieczenie, a co będzie miało wpływ na łatwość podjęcia decyzji. Taki błąd może też się wiązać z niedocenianiem sił i możliwości przeciwnika.
Kolejnym objawem jest samocenzurowanie się członków grupy, które jest
związane z konformizmem, stanowiącym o lojalności wobec grupy, prowadzi
w konsekwencji do złudnego obrazu jednomyślności członków grupy. Nikt nie
wysuwa krytycznych opinii wobec projektu, mimo że może się zdarzyć, iż większość członków grupy nie popiera przyjętych rozwiązań.
Jednomyślność jest czwartym objawem syndromu grupowego myślenia,
ale silnie związanym z ową autocenzurą członków grupy doprowadzającą do
sytuacji, w której milczenie jest uznawane za zgodę. W takich warunkach dochodzi do skostnienia (usztywnienia stanowiska) grupy wobec danego problemu i niedopuszczanie do głosu innych alternatyw rozwiązania.
Ostatnim objawem jest bezpośrednia presja na członków grupy w stosunku do osób, które mają opinię różną od większości18.
Do tego katalogu można zaliczyć jeszcze trzy pozycje opracowane przez
Z.J. Pietrasia. Pierwsza to przecenianie przez grupę swojej siły, spójności, co
wiąże się z mniemaniem członków grupy o swojej nietykalności, a przejawia się
w podejmowaniu decyzji szczególnie ryzykownych, bez założenia, że rzeczywistość może być odmienna od tej postrzeganej przez decydentów. Mamy też do
czynienia ze stereotypizacją przeciwnika, postawieniem go na wiele niższej pozycji od nas, także jeśli chodzi o moralność. Mając takie usprawiedliwienie decydenci mogą się posuwać do bardzo radykalnych rozwiązań działań mających
na celu unieszkodliwienie czy wręcz totalne zniszczenie przeciwnika.
Druga pozycja to konformizm i tutaj mamy do czynienia z takim samym
wytłumaczeniem jak wcześniej.
Interesująca jest trzecia z kategorii – to system sankcji, który działa poprzez osoby, które w grupie wyrastają na najbardziej oddane sprawie. Pilnują,
aby do grupy docierały tylko istotne informacje ze względu na utrzymanie jednomyślności grupy i podtrzymanie stereotypów co do przeciwnika. Na tym po17
Tamże, ss. 103104.
T. Tyszka, Psychologiczne pułapki oceniania i podejmowania decyzji, Gdańsk 1999,
ss. 60–61.
18
173
Marek Wielgo
ziomie możemy mieć do czynienia z niebezpieczeństwem wystąpienia celowej
manipulacji informacjami19.
Wszystkie te błędy prowadzą do zakłóceń w procesie decyzyjnym, a co za
tym idzie błędnego podejmowania decyzji, co z kolei rodzi mogące nie dać się
przewidzieć nieodwracalne konsekwencje.
Skutki syndromu myślenia grupowego
Do skutków syndromu myślenia grupowego można zaliczyć cztery zjawiska. Pierwsze to niekompletne i niekompetentne badanie alternatywnych
możliwości. Polega to na dążeniu do realizacji przyjętej jednej opcji, co do
której grupa sądzi, że jest najbardziej racjonalna i optymalna. Jednakże determinizm, z jakim prze do jej urzeczywistnienia jest tak duży, że nie bierze czy
wręcz nie dostrzega innych alternatyw, które mogłyby być znacznie bardziej
odpowiednie. Poza tym zdeterminowanie większości grupy przekłada się na
milczące przyzwolenie tych, którzy mogą mieć odmienne poglądy, ale wolą
jednak „nie wychylać się” w imię lojalności i jednomyślności grupy.
Niekompletna analiza celów to druga konsekwencja myślenia grupowego. Polega na zawężeniu analizy celów tylko do tych, do których ma prowadzić podejmowane działanie. Inne cele, które mogłyby zostać osiągnięte nie
liczą się, a celem przecież może też być i powinno być jednoczesne nie zaszkodzenie samemu sobie, bądź uchronienie innych ważnych interesów czy
wartości.
Obrót informacją to trzecia konsekwencja. Selektywne badanie i przyjmowanie informacji prowadzi do poważnych błędów. Wybierane są tylko te informacje, które ośrodek decyzyjny utwierdzają w planowanym działaniu o jego słuszności, albo dostarczają ewentualne usprawiedliwienie dla podjęcia decyzji. To
właśnie na tym etapie dochodzi do nie docenienia sił i możliwości przeciwnika.
Skutkiem jest zaskoczenie innym od planowanego obrotem wydarzeń.
Z owymi nieprzewidzianymi skutkami związana jest ostatnia konsekwencja
syndromu, czyli pomijanie ryzyka związanego z wybieraną opcją. W tym
wypadku brak kalkulacji co do opłacalności decyzji, zwłaszcza w warunkach
sytuacji kryzysowej, wiąże się z dużym ryzykiem. W tej sytuacji niepewności
podejmowanych działań jest brak analizy ryzyka i jego ewentualnego wpływu
na decyzje i ich długofalowe skutki20.
Niebezpieczeństwo syndromu myślenia grupowego jest szczególne i najczęściej występuje w sytuacjach kryzysowych, w których czas odgrywa bardzo dużą rolę, dlatego dogłębna analiza wszystkich alternatyw i możliwych skutków
nie jest możliwa.
19
20
174
Z.J. Pietraś, Decydowanie…, dz.cyt., ss. 106–107.
T. Tyszka, Psychologiczne…, dz.cyt., ss. 62–63.
Na koniec na uwagę zasługuje zagadnienie informacji, która często, a może w większości przypadków jest źródłem błędu w podejmowanych decyzjach,
tym samym prowadząc do ich tragicznych konsekwencji i postrzeganiu jako
niewiele mających wspólnego z racjonalnością.
Informacja jest bezsprzecznie podstawą, która stanowi o dokonywaniu wyboru, formułowaniu celu, podejmowaniu określonych działań i decyzji, a także sposobu ich implementacji poprzez odpowiedni dobór środków i metod.
Umiejętność pozyskiwania informacji, jej analizowania, przetwarzania i użycia
stanowi warunek skutecznego postępowania i funkcjonowania jednostek,
grup, organizacji, państw21.
Informacja jest głównym elementem dochodzenia do konkretnych rozwiązań i budowania planu rozwoju sytuacji decyzyjnej oraz prognoz, które można
postawić w jej oparciu. Zdolność posługiwania się informacją daje także możliwość analizy konkretnych działań, ich korekcji i szukania rozwiązań i środków, jak najbardziej odpowiadających postawionym celom22. „W każdej dziedzinie życia celna prognoza jest istotnym warunkiem celnego działania”23.
Informacja zafałszowana, brak informacji czy trwanie przy informacji nieaktualnej jest przyczyną wielu błędów w decydowaniu politycznym – błędów
w wyborze celów i metod prowadzących do niepożądanych następstw24.
Niewystarczalność i selekcja informacji
Katalog błędów i zjawisk mających swoje źródło i związek z informacją jest
bardzo obszerny, dlatego przytoczone zostaną jedynie wybrane zagadnienia.
Pierwszym jest niewystarczalność informacji, o tyle istotna, gdyż niesie
ze sobą błąd, który w wyniku niedokładności, niepełności danych prowadzi do
zadowolenia się posiadanymi informacjami i wystąpienia zjawiska „wystarczalności”, które z kolei generuje fałszywą podstawę pewności. Jednak nie istnieje stan idealny i większość decyzji jest podejmowanych w oparciu o niewystarczającą informację. W sytuacji działania racjonalnego niezwykle trudne
i odpowiedzialne jest podejmowanie decyzji właśnie na podstawie informacji
niedokładnej i niekompletnej, tym bardziej, gdy ośrodek decyzyjny posiada
wiedzę o owych brakach25.
Błędem wynikającym z niedoboru informacji jest nadmierne uproszczenie. Ilość elementów składających się na rzeczywistość stanów świata, w której
7. Zakłócenia informacyjne jako przesłanka błędów
21
S. Garczyński, Z informacją na bakier, Warszawa 1984, s. 5.
Tamże, s. 6.
23 Cyt za: Tamże, s. 7.
24 Tamże, s. 9.
25 Tamże, ss. 23–27.
22
175
Marek Wielgo
dokonuje się działania, jest bardzo duża i tym samym niemożliwa do całkowitego poznania.
Dochodzi do selekcji konkretnych danych czy zjawisk, które są postrzegane jako najbardziej istotne dla danego przedsięwzięcia, co prowadzi do uproszczeń, schematyzacji i wzrostu ryzyka podejmowanych działań26. Posługiwanie się uproszczeniami i wiedzą niepełną prowadzi do ignorancji (nie zauważania luk w informacji), a stąd już krok do działań rutynowych, zatem „(…)
warto czasem nieufnie odnieść się do tego, co zdaje się najbardziej zgodne ze
zdrowym rozsądkiem i oczywiste. (…) Dlatego, że jako zgodny ze zdrowym
rozsądkiem uznajemy dotychczasowy sposób postępowania, a za oczywistą poczytujemy taką interpretację doznań, sygnałów, itp., jaką dotąd nasze otoczenie i my sami uważaliśmy za jedynie możliwą”27.
Nasuwa się wniosek, że informacja może doprowadzić do „skostnienia”
i upartego pozostawania na obranych pozycjach. Postrzeganie rzeczywistości
odbywa się poprzez pryzmat ustalonych koncepcji, posiadanej wiedzy i doświadczenia, które dokonują cenzury napływających z otoczenia nowych treści. Informacje, które nie pasują do przyjętej strategii czarno-białego postrzegania rzeczywistości nie są brane pod uwagę z tego względu, że mogłyby doprowadzić do rozmycia prostego i ostrego obrazu, który stanowi punkt odniesienia i wskazuje kierunek dla dalszych działań. Podjęte zaangażowanie mogłoby zostać zakłócone przez wątpliwości co do słuszności i sensowności
podejmowanych działań28.
Do tego typu błędów prowadzi niewłaściwa selekcja informacji, czy to
prowadzona przez samego decydenta, czy przez jego otoczenie – zespół doradców, ekspertów, podległe agendy i organizacje. Najczęściej decydenci
otrzymują informację już przetworzoną, która ma zawierać jak najistotniejsze
elementy, o szczególnej wadze. Droga jaką pokonuje informacja jest z reguły
dość długa, z ośrodków pozyskujących wiedzę, poprzez ośrodki analityczne, aż
do ośrodków podejmujących działanie. Może się zdarzyć, że w trakcie tej wędrówki dochodzi do ubożenia i uogólnienia informacji.
Istnieje też sytuacja odwrotna; mianowicie docierających danych jest tak
dużo, że dochodzi do szumu informacyjnego (zbytniej szczegółowości), „rozmycia” i utraty istotności dla danej sytuacji decyzyjnej, i w konsekwencji do
wyciągnięcia nietrafnych wniosków i wyznaczenia nieodpowiednich celów
i środków do ich osiągnięcia29.
26
Tamże, ss. 30–31.
Cyt za: Tamże, s. 83.
28 Tamże, ss. 82–86.
29 Tamże, s. 102.
27
176
Do błędów decydowania należy też określanie samych celów. Błąd może
wynikać z ogólnikowego określenia celu, jego nie doprecyzowaniu czy wręcz
uabstrakcyjnienia jego wymiaru, zyskującego tym samym charakter utopii.
W takim przypadku może dojść do utraty postrzegania proporcji pomiędzy
wyznaczonymi zadaniami a możliwościami ich realizacji. Wynikający błąd może okazać się trwałym, ponieważ zmierzanie do nierealnego celu niejednokrotnie związane jest z niemożliwością przestawienia się i korekcji działań,
oraz z niedostrzeganiem zmieniających się warunków i upartego dążenia do
nieosiągalnej rzeczywistości.
Dlatego cel ogólny powinien być sprecyzowany i podlegać etapowej implementacji celów pośrednich, ze względu na posiadane środki z uwzględnieniem
ceny ich realizacji i odpowiedniości do założeń wyjściowych przy zmieniających się warunkach działania30.
Podczas określania celu musi zostać przeprowadzona prognoza uwzględniająca ewentualny obraz przyszłej sytuacji. Niedostateczne wyobrażenie
przyszłości zmienionej pod wpływem działania może doprowadzić do błędu.
Zwłaszcza jeśli nie są brane pod uwagę możliwe konsekwencje, a tylko korzyści płynące z przyszłego działania. Jeśli podjęta decyzja okaże się błędna, możliwie racjonalnym sposobem jest wykorzystanie błędu i wyciągnięcie z niego
jak najwięcej korzyści przez analizę poczynionego działania, tak aby móc
opracować postępowanie zapobiegawcze. Zrozumienie przyczyn błędu umożliwia jego usunięcie a zarazem wzmożenie czujności, zwiększenie świadomości istniejących pułapek i ograniczenie prawdopodobieństwa popełnienia go
powtórnie31. „Dokładne zrozumienie charakteru i przyczyn błędów jest warunkiem skutecznego zapobiegania im”32.
Błędne określanie celów
8. Decyzje sprzeczne z własnym interesem,
wiedzą i rozsądkiem
W kontekście zagadnienia racjonalności podejmowanych działań politycznych należy również omówić zjawisko irracjonalności, w szczególności „tępogłowia” – pojęcia, którego autorką jest Barbara W. Tuchman. W książce „Szaleństwo władzy”33 porusza problem podejmowania przez decydentów działań,
które stoją w sprzeczności z własną korzyścią, czy korzyścią grupy, którą reprezentują. „Godnym uwagi, a dostrzeganym w toku całej historii fenomenem,
niezależnym ani od epoki, ani od miejsca, jest uprawianie przez rządy polity30
S. Garczyński, Skąd te błędy?, Warszawa 1981, ss. 12–24.
Tamże, ss. 160–169.
32 Cyt za: Tamże, s. 169.
33 B.W. Tuchman, Szaleństwo władzy. Od Troi do Wietnamu, Katowice 1992.
31
177
Marek Wielgo
ki sprzecznej z korzyścią własną. Sprawia to wrażenie, że ludzie znacznie gorzej wykonują funkcje rządzenia niż wszelką inną działalność. W tej dziedzinie
mądrość postępowania – którą należałoby zdefiniować jako realizowanie koncepcji powziętej na podstawie doświadczenia, zdrowego rozsądku i dostępnych informacji – objawia się rzadziej i częściej zawodzi niż powinna”34.
Chodzi tu o działania, których analiza pod względem doboru celu, zastosowanych metod i założonych wyników balansuje wręcz na granicy szaleństwa
czy po prostu bezmyślnego, ślepego parcia do osiągnięcia właśnie owego
sprzecznego z własnym interesem, czy interesem państwa, celu. „Interesem
własnym jest to wszystko, co prowadzi do dobrobytu lub korzyści rządzonego
społeczeństwa”35.
Za szaleństwo należy zaś uznać „taką politykę, która w określonych warunkach prowadzi do czegoś akurat przeciwnego”36. Szaleństwo to objawia się
tym, że rządzący, którzy podejmują decyzje w imieniu większej społeczności,
państwa, zaślepieni własnymi ideałami, dążeniami, pragnieniami, stereotypami czy wręcz uprzedzeniami, są w stanie nakłonić do takiego bezmyślnego
działania, prowadzącego często do sytuacji bez wyjścia, tych którym są zobowiązani służyć.
Nawet jeśli błąd zostanie zauważony, to niemożność czy brak zahamowań
i kompleksów nie pozwala na przyznanie się do działania sprzecznego ze zdrowym rozsądkiem i powoduje grzęźnięcie w sytuacje, które mogą przynieść jedynie dalsze niebezpieczeństwa i klęski, z których można się już nie podnieść37.
Tego rodzaju sposób działania zyskuje miano „tępogłowia”, które jako
„(…) źródło samooszukiwania siebie, jest czynnikiem, który w sztuce rządzenia odgrywa zdumiewająco poważną rolę. Polega na ocenie sytuacji na podstawie z góry ustalonych sądów, z ignorowaniem i odrzuceniem wszystkiego co
przeciwne. Jest to działanie zgodne jedynie z własnym pragnieniem, nie zezwalające na ugięcie się nawet pod naciskiem faktów”38. Jest także brakiem
umiejętności czerpania (czy celowym odrzuceniem) korzyści, jakie płyną z doświadczenia, czy to własnego czy cudzego.
Władza daje wiele możliwości, ale może przerodzić się w szaleństwo,
w którym jeden z atrybutów rządzenia, czyli „(…) moc dawania rozkazów jest
często przyczyną defektów rozumowania”39, w wyniku których „odpowiedzialność władzy nieraz ulega zmniejszeniu, w miarę jak zwiększa się korzystanie z niej”40. By móc powiedzieć o władzy, że jest odpowiedzialna, musi
34
Cyt za: tamże, s. 18.
Cyt za: tamże, ss. 19–20.
36 Cyt za: tamże, s. 20.
37 M. Karwat, Racjonalność…, dz.cyt., s. 212.
38 Cyt za: B.W. Tuchman, Szaleństwo…, dz.cyt., s. 22.
35
178
41
42
ona poza rozsądnym sprawowaniem rządów i podejmowaniem decyzji adekwatnych do możliwości i celu (by nie działać wbrew własnej korzyści), być
również władzą poinformowaną w sposób jak najbardziej rozległy i aktualny,
by poprzez racjonalną analizę sytuacji dokonywać wyborów, które nie będą
nosić znamion „tępogłowia”41. „Jeśli umysł jest dość otwarty, by dostrzec, że
dana polityka jest raczej szkodliwa niż korzystna i dość odważny, by się do tego przyznać, a także dość mądry, by temu przeciwdziałać – będzie to szczytem w sztuce rządzenia”42.
Tamże, s. 52.
Cyt za: tamże, s. 52.
179
Anna
Kamieniarz
Elity polityczne
– ich miejsce i rola
w społeczeństwie polskim
W nauce o polityce wyraźnie dostrzega się renesans zainteresowania problematyką elit politycznych1. Elity postrzegane są jako odzwierciedlenie dążeń, priorytetów oraz dążeń rozwojowych danego systemu społecznego2.
W polskich realiach elity występują w roli głównego architekta i zarazem aktora transformacji systemowej, ponoszącego odpowiedzialność za zachodzące
przeobrażenia i ponoszone koszty społeczne3. Rekrutacja kadr przywódczych
ma zasadnicze znaczenie dla reform mających na celu ugruntowanie zmian
demokratycznych w krajach Europy Środkowej i Wschodniej. Dlatego też koniecznym wydaje się spojrzenie na polskie elity polityczne.
Od lat 70. jako odrębna makroteoria procesu politycznego traktowany jest
paradygmat elityzmu4. Jest jedną z dominujących tendencji we współczesnych
badaniach politologicznych. Teoretycznym fundamentem, na którym zasadza
się elityzm jest pogląd, że każda forma politycznego zorganizowania społeczeństwa wyznacza hierarchiczność jego struktury. Mniejszość stanowiąca
wierzchołek bądź jej szczyt jest znacznie bardziej upodmiotowiona politycznie
niż większość tworząca jej podstawę. Sytuacja taka implikuje każdorazowo
podział społeczny na elitę i masy5. Wśród twórców teorii oraz badaczy elit politycznych sposób postrzegania grup realizujących funkcje przywódcze jest
zróżnicowany i często zmienia się wraz z rozwojem poszczególnych koncepcji.
1
J. Nocoń, Elity polityczne. Studium interpretacji badawczej, Toruń 2004, s. 5.
Tamże, s. 57.
3 Tamże, s. 6.
4 Zwolenników elityzmu łączy przekonanie, że decydującą rolę w wyjaśnianiu procesów politycznych i przekształceń systemów sprawowania władzy ma charakter i logika rywalizacji pomiędzy grupami przywódczymi, która wywiera decydujący wpływ na kształt powoływanych do życia politycznych instytucji (por. J. Szczupaczyński, Polityka jako proces rywalizacji i współpracy
elit, [w:] Metafory polityki, red. B. Kaczmarek, Warszawa 2001, s. 169.
5 J. Nocoń, Elity…, dz.cyt., s. 13.
2
180
Elity polityczne – ich miejsce i rola w społeczeństwie polskim
Rozbieżności w interpretacji pojęcia elity w poszczególnych koncepcjach badawczych wynikają również z odmiennych sytuacji politycznych i środowiska
naukowego zajmującego się tą problematyką6. Poszczególne definicje można
uszeregować zgodnie z trzema kryteriami wyróżniania:
• miejsca zajmowanego w strukturze społecznej (zróżnicowany status elit
i pozostałych członków społeczeństwa);
• roli w procesach decyzyjnych, która obejmuje definicje określające elity
w oparciu o stopień ich partycypacji w podejmowaniu decyzji politycznych; elitę stanowią tu jednostki na najwyższych szczeblach władzy;
• wpływu – dotyczy takich ujęć definicyjnych, które wyodrębniają elity
w oparciu o ich rolę w kształtowaniu rzeczywistości społecznej7.
Vilfred Pareto, jeden z twórców teorii elit politycznych, definiował elitę jako „warstwę społeczną, która bezpośrednio lub pośrednio odgrywa znaczną
rolę w rządzeniu”8. Elitę polityczną dzielił na rządzącą i nierządzącą. W skład
elity rządzącej wchodzą jednostki, które bezpośrednio lub pośrednio odgrywają ważną rolę w sprawowaniu władzy politycznej. Elita nierządząca, zwana także kontrelitą, składa się z jednostek, które o władze zamierzają walczyć9.
Współcześnie upowszechniła się koncepcja, w której proces polityczny w warunkach demokracji bywa porównywany do mechanizmu rynku. Podział dóbr,
wartości i uprawnień władczych jest wynikiem zderzenia się w wolnej grze preferencji i interesów, a jego wynik zależy od przydatnych w tej grze zasobów,
którymi dysponują uczestnicy. W tej koncepcji proces rywalizacji w obrębie
elit politycznych jest jednym z fundamentalnych dla funkcjonowania procesu
politycznego. Ta swoista gra odbywać się musi zgodnie z wyraźnie określonymi regułami. Są one zawarte w konstytucjach i normach demokratycznej kultury politycznej10.
Ludzie władzy, potocznie określani jako grupa trzymająca władzę, stanowią
niezwykle ważny element systemu politycznego. Do elity politycznej zaliczane
są osoby wywierające realny wpływ bądź posiadający prerogatywy do bezpośredniego formowania polityki państwa. W skład elit politycznych wchodzą zatem parlamentarzyści, także opozycyjni, liderzy partii, związków zawodowych,
przedstawiciele rządu, hierarchii kościelnej, znani publicyści i dziennikarze
wywierający ewidentny wpływ na decyzje władzy oraz mniej lub bardziej znane grono faktycznych doradców prezydenta, premiera oraz kolejnych rządzących partii. „Elitę władzy tworzą więc pierwszoplanowi aktorzy sceny politycznej, jak i ci z tzw. „mgły” – mimo formalnej przynależności do innych niż polityczne środowisk, wpływają na decyzje organów państwa. Należą do nich
6
Szerzej: tamże, s. 68.
Tamże, s. 68 – 69.
8 V. Pareto, Traktat o socjologii ogólnej, [w:] Historia idei politycznych. Wybór tekstów, oprac.
S. Filipowicz (i in.), Warszawa 1998, s. 519.
9 J. Nocoń, Elity…, dz.cyt., s. 200.
10 Por. J. Szczupaczyński, Polityka…, dz.cyt. s. 169.
7
181
Anna Kamieniarz
przedstawiciele finansjery, elity pieniądza działającej na styku polityki i gospodarki”11.
Rozważając kwestię elit politycznych nie sposób pominąć zagadnienia
przywództwa politycznego. Jak zauważa Tadeusz Bodio, „przywództwo polityczne jest tym ogniwem władzy (formalnej i nieformalnej), w którym ogniskują się kluczowe problemy współczesnej polityki?”. Problematyka ta w państwach tranzytowych jest szczególnie ważka. Transformacja systemowa w państwach Europy Środkowej i Wschodniej od początku wiązała się z radykalnymi zmianami w obszarze przywództwa politycznego. Przebieg transformacji
w państwach posttotalitarnych dostarcza wiele argumentów, wskazujących
z jednej strony na erozję przywództwa politycznego, z drugiej – przywódcy polityczni w tych krajach czują się pewnie, coraz bardziej poszerzając zakres swojej władzy. W państwach tych występują, jak twierdzi Tadeusz Bodio, dwie
przeciwstawne tendencje tego samego procesu: deprecjacji tradycyjnej instytucji przywództwa w odbiorze społecznym oraz dążeniu elit politycznych do
utrwalania hierarchicznych struktur władzy12. Przywódcy polityczni państw
tranzytowych w swoich zachowaniach oscylują między wartościami ethosowymi a tymi, które wynikają z ekonomizacji polityki, prowadząc do szeregu
zmian w obszarze władzy w większości państw. Procesy te związane są ze zjawiskiem globalizacji. Jak pisze Jadwiga Staniszkis, „globalizacja dziś – to już
nie tylko wir wciągający w swą przestrzeń nowe obszary, to nie tylko rozszerzający się zakres i wzrastająca szybkość operacji, (...), lecz także siła wyrywająca
poszczególne kraje z ich „czasu historycznego” i narzucająca im instytucje
i procedury wprawdzie racjonalne, ale dla innego stadium i innej skali”13. Moc
sprawcza globalizacji, jak twierdzi Staniszkis, jest olbrzymia i wymusza nowy
sposób analizowania zjawiska władzy. Konieczne jest traktowanie władzy jako
właściwości systemu – chodzi o sterowność systemu nad samym sobą, a nie tylko dominacją danego kręgu osób nad innymi14. Władza relacyjna zmieniała
się – dawne państwo o wyraźnym centrum i hierarchicznie uporządkowanych
strukturach zastąpiło państwo sieciowe z pajęczynami powiązań, które często
wysuwają się poza nominalne granice15. Tadeusz Bodio zauważa, iż stopniowo
władza przejmowana jest przez elity finansowe i korporacje międzynarodowe16. Nie aktywizuje to jednak mechanizmów obronnych przywódców i elit.
Obserwuje się raczej ich uwikłanie w polityczno–biznesowo–medialne konglomeraty, jak sieć powiązań nazywa Tadeusz Bodio17. Model przywództwa
11
Por. M. Jarosz, Władza. Przywileje. Korupcja, Warszawa 2004, s. 17.
T . Bodio, Przywództwo polityczne w obliczu wyzwań transformacyjnych, [w:] Przywództwo
polityczne, dz.cyt., s.204.
13 J. Staniszkis, Władza globalizacji, Warszawa 2003, s. 7.
14 Tamże, s. 16.
15 Szerzej: tamże, s. 17.
16 T. Bodio, Przywództwo..., dz.cyt. s. 217–218.
17 Tamże, s. 218.
12
182
w tych państwach zdaje się więc ewoluować: od ethosowego poprzez transformacyjne do transakcyjnego. To ostatnie dobrze się wpisuje w koncepcję polityki bez ideologii, w której polityka to sztuka bycia wybranym, zaś przywództwo to atrakcyjny towar na rynku politycznym. W biznesie tym rządzą prawa
rynku: popytu i podaży, a oferowany towar wymaga promocji. Polityka, jak towar, znaczy się marką, etykietą, gwarancją. Maski przyrastają do twarzy przywódców kryjąc ich rzeczywiste oblicze. W rezultacie polityka miernego formatu można sprzedać jako wielkiego przywódcę obdarzonego ponadprzeciętnymi zdolnościami18.
Marketing polityczny jest bowiem jednym z najszybciej rozwijających się
elementów zaliczanych do szeroko pojętych nauk politycznych. Pierwszą strategię mającą cech strategii marketingowej przygotowano w 1952 r. dla Dwighta Eisenhowera. Polityk ten był bohaterem serii reklam politycznych. Niektórzy politolodzy uznają rok 1952 za początek marketingu politycznego19.
Definiuje się go jako „proces społeczny i zarządczy tworzenia, oferowania
i wymiany wartości miedzy uczestnikami rynku politycznego”20. Celem marketingu jest powodzenie swoistej wymiany, która przyniesie korzyść obu stronom, wyborcom i wybieranym. Zmierza on do wytworzenia produktu politycznego, będącego odpowiedzią na potrzeby elektoratu. Program przedstawiony
przez kandydata bądź partię polityczną, jak i wizerunek, powstaje w oparciu
o analizę rynku politycznego. Następnie określona zostaje strategia, dotycząca kandydata i programu, sposobu komunikacji z wyborcami, działań promocyjnych. Celem jest dotarcie do potencjalnych zwolenników i nakłonienie ich
do wymiany, czyli poparcia. Zarządzają tym procesem sztaby wyborcze partii
lub kandydata, które nieustannie organizują i kontrolują cały proces. Fazę tę
często nazywa się istotą marketingu politycznego21. Fazą finalną jest wspomniana wymiana. Wyborca zyskuje program i obietnicę jego realizacji, w zamian za co, powinien zagłosować na daną partię lub kandydata. Proces głosowania dostarcza także jednostce uczucia satysfakcji czerpanego z uczestnictwa
w wyborach i poczucie zadowolenia ze spełnienia obywatelskiego obowiązku22. Marketing polityczny jest więc odzwierciedleniem poglądu, iż politycy
świadczą usługi, które mają charakter produktu dostarczanego klientowi23.
Eksperci i doradcy towarzyszący najpotężniejszym politykom świata mają
olbrzymi wpływ na zachowania swoich klientów. Posiadają oni dużą wiedzę
z dziedziny psychologii i socjologii, potrafią manipulować ludźmi a przy pomocy olbrzymich wpływów, znajomości i pieniędzy, każdą informację potrafią
18
Tamże , s. 200–223.
M. Mazur, Marketing polityczny. Studium porównawcze prezydenckich kampanii wyborczych
w USA i w Polsce, Warszawa 2002, s. 13.
20 Tamże, s. 18.
21 Tamże, s. 19.
22 Tamże.
23 Leksykon Politologii, red. A. Antoszewski, R. Herbut, Wrocław 1997, s. 208.
19
183
Anna Kamieniarz
sprzedać tak, by nie zaszkodziła ich klientom. Wypracowują zespół instrumentów służących badaniu, interpretacji i kształtowaniu opinii24. Dla wyborców
pozostają niewidzialni, co pozwala politykom zachować pozory autentyczności
i zaangażowania przy podejmowaniu decyzji czy wyrażaniu zdania. W Polsce
marketing polityczny rozwija się bardzo szybko. Specjaliści od wizerunku
szkolą między innymi posłów z komisji śledczych, jak mają zabłysnąć przed kamerami, a świadków – jak wypaść nudno, ale wiarygodnie. Ci, którzy mają coś
do ukrycia korzystają z usług firm, które pomogą im zatuszować zakłopotania
i brak wiedzy. Jak twierdzi specjalista od marketingu politycznego, Eryk Mistewicz, ustalenie prawdy przez komisje było trudne lub wręcz niemożliwe, bo
coraz więcej zeznających korzysta z usług wyspecjalizowanych firm. Posiedzenia komisji zaczynają więc przypominać przedstawienia teatralne25.
Przedstawienie jest inscenizacją, w której biorą udział aktorzy odtwarzający swoją rolę. Polityka traktowana jest więc jako gra, co – jak sądzi Piotr Pawełczyk26 - wskazuje na powszechną w społeczeństwie potrzebę oddzielenia
polityki od realnego życia. To daje szanse abstrahowania od polityki, rezygnacji z uczestnictwa w grze, co w rzeczywistości jest tylko wyobrażeniem gdyż,
co brzmi jak truizm, polityka dalece wkracza w życie każdej jednostki. Pojmowanie polityki jako gry oznacza odbieranie jej w kategoriach sztuki dramatu
czy spektaklu, jak i w kategoriach konkurencji, rozgrywki, czy rywalizacji.
Rzeczywistość polityczną często opisuje się mówiąc o walce czy starciu aktorów politycznych lub też np. Polityka traktowana jest więc jako sztuka osiągania celów, czysta gra interesów, co wskazuje na oddzielenie etyki od polityki.
Gra ta zmierza do szczęśliwego końca, czyli sukcesu spektaklu i osiągnięcia
celu. W kolejnym akcie sztuki mogą zmienić się aktorzy 27.
Polskie elity polityczne, co jest normą w państwach demokratycznych, a co
wiąże się z profesjonalizacją polityki, poddają się prawom marketingu politycznego28. Specyfika polskich elit politycznych wynikać może z uwarunkowań
politycznych, szczególnie zaś z niedojrzałości polskiej demokracji.
Rekrutacja elit politycznych w takich warunkach jest zjawiskiem niezwykle
skomplikowanym. Na polskiej scenie politycznej działają bowiem aktorzy zwani postkomunistami, którzy wychowali się i swoje kariery zaczynali w jakże
odmiennych od obecnych warunkach historycznych i politycznych, przyzwyczajeni do działania w okolicznościach, gdy nomenklatura komunistyczna,
której byli członkami, uzurpowała sobie prawo do decydowania o wszystkim,
co dzieje się w państwie. Z drugiej zaś strony zapytać się można, w jaki sposób
24
Por.: Jean–Gabriel Fredet, Rządy niewidzialnych, „Forum” 2004, nr 4.
Por.: C. Łazarewicz, Wykuwanie prawdy na pamięć, „Przekrój” 2005, nr 17.
26 P. Pawełczyk, Socjotechniczne aspekty gry politycznej, Poznań 2000, s. 19 i nast.
27 Tamże, s. 21.
28 Por. G. Ulicka, Wpływ marketingu politycznego na zmiany w życiu publicznym państw demokratycznych, [w:] „Studia Politologiczne”, 1996 nr 1, s. 159.
25
184
wpływa na demokratyczny habitus zmiana sytuacji elit – od ruchów opozycyjnych, działających w warunkach autorytarnej kontroli środków przemocy państwowej, do elit zwycięskich, działających w warunkach nowego ładu polityczno-ekonomicznego29. Odpowiedzi na pytania dotyczące losów elit postkomunistycznych w latach transformacji, sposobu rekrutacji na szczyty hierarchii
społecznej rozważane są z dwóch, konkurencyjnych punktów widzenia. Politycy prawicowi (choć nie wszyscy) apelują o wymianę elit, lewicowi zaś o spowolnienie tempa zmian30.
Rzeczywistość społeczna zmienia się szybko, zmienia się też tożsamość elit
wywodzących się z różnych porządków politycznych. Racje moralne zostają
zdominowane przez interesy ekonomiczne i polityczne. „Krystalizuje się elita postkomunistyczna i postsolidarnościowa zarazem. Indywidualne biografie polityczne przestają być wyznacznikiem miejsca zajmowanego w elicie. Stają się
nim uświadamiane interesy grupowe i preferowane opcje polityczne”31. Ciekawym wydaje się stosunek społeczeństwa do zmian w sferze władzy. Ludzie
przez dłuższy czas żyjący pod panowaniem komunistów nauczyli się, iż istnieje sfera prywatna i sfera państwowa, na którą nie mają wpływu. W krótkim
czasie musieli się nauczyć, iż w ustroju demokratycznym to obywatele decydują o tym, kto rządzi, czyli kto zasiądzie w parlamencie. Nagle więc uzyskali
wpływ na sferę państwową. W latach osiemdziesiątych opozycja w krajach Europy Środkowej i Wschodniej postawiła sobie za zadanie odbudowę społeczeństwa obywatelskiego, zdając sobie sprawę jak ważne jest jego tworzenie32.
Próbowano tworzyć je w opozycji do komunistycznych władz – przeciwstawiano przymusowe, jakby „nie nasze” państwo i organizację społeczną, opierającą się na dobrowolnym współdziałaniu. Organizację tę oparto więc na wspólnocie moralnej, gdzie człowiek to jednostka żyjąca w prawdzie a nie homo oeconomicus, jak to jest w krajach o tradycjach demokratycznych. Może stąd
bierze się niechętny stosunek obywateli naszego kraju do partii politycznych,
jak i aktywnego udziału w życiu politycznym. Ryzykowną, ale wartą zastanowienia jest teza, iż w niewystarczający sposób zwalczano opozycyjne stereotypy, ukazujące państwo z jego aparatem władzy jako uosobienia zła. Transformacja ustrojowa, której następstwem było wprowadzenie ustroju demokratycznego, uczyniła bowiem państwo gwarantem równowagi i spokoju, niezbędnych dla owocnej działalności gospodarczej33.
Aby istniało społeczeństwo obywatelskie, musi istnieć silne państwo, które
może pozwolić sobie na samoograniczenie w pewnych dziedzinach, oraz silne
29
J. Szczupaczyński, Polityka..., dz.cyt., s. 173.
M. Jarosz, Władza…, dz.cyt., s. 20.
31 J. Wasilewski, E. Wnuk–Lipiński, Polska: kręta droga od elity komunistycznej do postsolidarnościowej, [w:] Elity w Polsce, Rosji i na Węgrzech, za: M. Jarosz, Władza…, dz.cyt., s. 20.
32 J. Szacki, Liberalizm po komunizmie, Kraków 1994, s. 112 i nast.
33 Tamże, s. 159.
30
185
Anna Kamieniarz
ugruntowane więzi społeczne i etyczne. Obecny stan polskiej demokracji
w żadnym wypadku nie spełnia ani jednego z tych dwóch warunków. Państwo
polskie jest nadmiernie rozbudowane w tych sferach, w których powinno być
słabe, natomiast tam gdzie powinno być silne, okazuje się wyjątkowo kruche.
Podstawową funkcją państwa jest zapewnienie pokoju wewnętrznego oraz
obrona przed zagrożeniem zewnętrznym. Cały współczesny konstytucjonalizm, wszystkie artykułowane przez niego prawa i obowiązki dotyczące obywateli wynikają w zasadzie z jednego głównego przekonania, iż państwo dobrze
spełnia swoją podstawową funkcję, a więc zapewnia swym obywatelom pokój.
Państwo gwarantuje swoim obywatelom bezpieczeństwo wewnętrzne i zewnętrzne, w zamian za posłuszeństwo. Słabe państwo nie gwarantuje równości
szans. Obecnie pewne grupy obywateli wykorzystują dostęp do publicznych
pieniędzy dla swoich celów, nie zwracając uwagi na dobro społeczne. Grupa
bogatszych i bardziej wpływowych obywateli realizuje kosztem pozostałych
własne interesy w tych obszarach, które tradycyjnie podlegały opiece i kontroli państwa.
Patologia władzy, której najbardziej spektakularnym przejawem jest korupcja, nie jest rzeczą nową. W PRL–u korupcjogenny był system niedoborów
rynkowych i sposób osiągania dóbr trudno dostępnych. W latach wczesnych
przemian powszechne były nadzieje, że zmiany spowodują likwidację kolejek,
arogancji i łapówek. Tymczasem niewiele się zmieniło. Wolne od cenzury media ujawniają wielkie afery III Rzeczypospolitej. Uprawnienia władzy często
otwierają furtkę korupcji. Działania legalne przybierały formę działań w interesie grup politycznych i gospodarczych a nie, jak być powinno, w interesie publicznym. Do przykładów owych legalnych, ale w gruncie rzeczy patogennych
i korupcjogennych poczynań zaliczyć można m.in. rozbudowę agencji i funduszy wyprowadzających ze skromnego budżetu państwa duże środki finansowe,
rozbudowę aparatu rządowego i terytorialnego, a zwłaszcza o finansowe preferencje płacowe dla ludzi aparatu władzy (rządowej, samorządowej i parlamentarnej)34. Przez cały okres transformacji obserwujemy częste zmiany rządów. Zjawiskiem stałym, dla wszystkich praktycznie elit władzy, było instrumentalne traktowanie sprawowanych stanowisk, jako źródło zaspokojenia
aspiracji i interesów własnych, grupowych i partyjnych, a także jako rodzaju
trampoliny, umożliwiającej przejście do innych partii czy na inne atrakcyjne
stanowisko35. Czyż nie jest zastanawiającym, że Józef Oleksy w zeszłym roku
piastował sześć stanowisk? Maciej Rybiński, publicysta „Rzeczpospolitej”, ironicznie i szyderczo pisze: „(...) zaryzykuję kilka proroctw na rok 2005. Już
wkrótce Sejm przegłosuje poprawkę uznającą Józefa Oleksego za dożywotni,
konstytucyjny i nieusuwalny organ państwa; (...) również w celu destabilizacji
34
35
186
Tamże, s. 238.
Tamże.
państwa, jego zawłaszczenia i upartyjnienia zostaną ujawnione kolejne afery,
korupcje, złodziejstwa i przekręty, ale tylko te, których ABW nie zdąży uznać
za tajne specjalnego przeznaczenia”36. Najpoważniejsza korupcja rzadko ma
wymiar czysto finansowy. Nomenklatura, nepotyzm, koneksje, znajomości,
wszechobecne w strukturach władzy układy, prowadzą do dezorganizacji, demontażu instytucji państwa, tworzenia złego i nieskutecznego prawa, braku
profesjonalizmu w zarządzaniu instytucjami publicznymi ze szkodą dla obywateli37.Tak więc – Polska stoi aferami, złodziejstwem i korupcją. Kto za to odpowiada? Polacy mają tendencję do umywania rąk i przerzucania odpowiedzialności za państwo na czyjeś plecy – nie głosujemy (między innymi na tym
prawie – zasadzie demokracje budują społeczeństwo obywatelskie) i nie interesujemy się.
Korupcja zdaje się być prawidłowością wśród naszych elit. Jest to następstwem – jak twierdzi socjolog Krzysztof Jasiecki – zawłaszczenia państwa
przez różne grupy interesów. Winę za to ponoszą politycy, gdyż to oni kształtują instytucje i reguły organizujące państwo. Elity polityczne poświęcały zbyt
mało uwagi wprowadzaniu i stosowaniu odpowiednich zasad i procedur, które
cywilizowałyby nasz kapitalizm. Przedsiębiorcy budowali kariery metodami
kapitalizmu politycznego, dochodząc do sukcesu gospodarczego. Problemu
tego nie zauważano, by nie spowolnić reform. Naukowiec twierdzi również, że
transformacja postkomunistyczna wyróżniała się tym, że elity władzy, przejmujące scentralizowane państwo i jego majątek, miały wyjątkowo duży zakres
autonomii i mogły reformy w części ukierunkować na realizację swoich interesów. Patologie pierwsze zauważają media a nie sejm. Część posłów nie była zainteresowana ich ukróceniem, bo dla nich była to okazja do tego, co można
nazwać transformacyjną akumulacją kapitału, zdobyciem pierwszych większych pieniędzy. Rola mediów jest teraz w odniesieniu do afer szczególnie duża, ale przede wszystkim świadczy o tym, że nie działają właściwie instytucje
państwa. Jeśli najpierw czytamy o czymś w gazecie, a dopiero potem zajmuje
się tym prokuratura albo NIK, to oznacza, że nasze państwo cierpi na poważne zaburzenia, że została odwrócona logika gry38.
Politycy zazwyczaj działają pod wpływem emocji – niezależnie czy opierają
się one na próbie spełnienia własnych ambicji czy też poczuciu dziejowej misji; polityka jest grą, z której łatwo wypaść a politycy doskonale zdają sobie
z tego sprawę. Obserwując obecną scenę polityczną, można nabrać wrażenia,
iż gra zdominowała umysły polityków. Zatrważający brak zasad moralnych
stał się zjawiskiem nagminnym. Nie ma wątpliwości co do tego, że system wartości przywódców politycznych nie jest tożsamy z wartościami, z którymi utożsamiają się ich zwolennicy. Podstawowy interes przywódców polega na utrzy36
M. Rybiński, Pytia domowa, czyli Nostradamus dla każdego, „Wprost” 2005, nr 1, s. 15.
M. Mońka, „Odra”, marzec 2004, za: „Plus Minus”, „Rzeczpospolita”, 2004, nr 13, s. A5.
38 Dodatek „Plus Minus”, „Rzeczpospolita” 2004, nr 49, s. A5–A8.
37
187
Anna Kamieniarz
maniu swojej pozycji w systemie politycznym. Im bardziej jest zagrożona, tym
bardziej otwierają się oni na interesy szerszych grup, co w symbolicznym języku polityków określa się jako obronę interesów ludzi, narodu, mas, itp. Aby do
takiego stanu rzeczy nie dochodziło, konieczny jest system kontrolnych instytucji politycznych39.
Krótką analizę patologizacji elit politycznych warto podsumować słowami
Waldemara Kuczyńskiego, ekonomisty i publicysty, polityka Unii Wolności:
„Na poczuciu, że wszystko spaprano, wyrośnie obywatelski nihilizm, egoizm,
prywata i szukanie zbawcy, który ma szybkie metody wywieszania, kogo trzeba i zrobienia raju bez wysiłku (...). Weszliśmy w piętnasty rok zbiorowego zagospodarowywania wolności. To dobra okazja do zabrania się za rzetelny bilans, wolny od politycznych uwikłań, a także za rachunek własnych sumień.
Polityków, intelektualistów i wyborców, za rachunek prawdziwy, polegający na
tym, że każdy robi go sobie samemu, a nie drugim, co jest powszechnością, i to
od dawna”40.
39 Szerzej: S. Ehrlich, Wiążące wzory zachowania. Rzecz o wielości systemów norm, Warszawa
1995, s. 252.
40 Dodatek „Plus Minus”, „Rzeczpospolita” 2004, nr 3, s. A5
188

Społeczeństwo i Polityka. Pismo Edukacyjne

Transkrypt

Podobne dokumenty