Systemy handlu emisjami - brak pomocy

Systemy handlu emisjami - brak pomocy publicznej czy dozwolona pomoc publiczna
Autor: Michał Głowacki – radca prawny
Różnica kwalifikacji prawnej sytuacji zasygnalizowanych w tytule artykułu – aczkolwiek dla
laika dość subtelna – jest dość istotna a brak rozróżnienia tych kwestii może wywołać
niekorzystne skutki prawne. Warto to uwzględnić również w przypadku analizy nieodpłatnych
przydziałów dla polskich przedsiębiorstw w trzecim okresie rozliczeniowym 2013-2020.
Ciekawa rozbieżność daje się zaobserwować w stanowisku organów wspólnotowych w
zakresie oceny, czy wdrożenie krajowego systemu handlu emisjami stanowi pomoc
publiczną w rozumieniu art. 87 Traktatu ustanawiającego Wspólnotę Europejską i w jakich
przypadkach można ją uznać za zgodną ze wspólnym rynkiem.
Zgodnie z artykułem 24 Dyrektywy 2003/87/WE 1 Państwa Członkowskie mogą stosować
systemy handlu emisjami zgodnie z Dyrektywą do działań, urządzeń oraz gazów
cieplarnianych, które nie są wymienione w załączniku I do Dyrektywy, pod warunkiem że
włączenie takich czynności, urządzeń oraz gazów cieplarnianych jest zatwierdzone przez
Komisję przy uwzględnieniu wszelkich odpowiednich kryteriów, w szczególności skutków dla
rynku wewnętrznego, możliwości zakłócenia konkurencji, integralności środowiskowej
systemu oraz wiarygodności planowanego systemu monitorowania oraz sprawozdawczości.
Takie dodatkowe - w stosunku do wspólnotowego systemu handlu emisjami CO2 – systemy,
są wdrażane w różnych krajach Unii Europejskiej (np. w Holandii system handlu emisjami
tlenków azotu).
Pomoc publiczna – dodatkowe komplikacje, których można uniknąć
Przypomnijmy, iż ewentualne zakwalifikowanie danego, wprowadzanego przez Państwo
Członkowskie systemu handlu emisjami jako pomocy publicznej (nawet uznanej za zgodną
ze wspólnym rynkiem) wywołuje istotne skutki prawne względem tego Państwa
Członkowskiego, ponieważ powoduje, że do zgłoszonego środka znajdują zastosowanie
materialne i proceduralne przepisy wspólnotowe dotyczące pomocy państwa. Należą tu
m.in.:
1. zakwalifikowanie jako pomocy państwa powoduje zastosowanie art. 17–19
rozporządzenia nr 659/1999 Rady z dnia 22 marca 1999 r. ustanawiające szczegółowe
zasady stosowania art. 93 Traktatu WE 2 ;
2. Komisja jest uprawniona w przyszłości nałożyć wszelkie właściwe środki, co może
stanowić zagrożenie dla ciągłości i pewności prawnej zgłoszonego środka;
1
dyrektywa 2003/87/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 13 października 2003 r.
ustanawiająca system handlu przydziałami emisji gazów cieplarnianych we Wspólnocie oraz
zmieniająca dyrektywę 96/6l1WE (Dz.Urz. UE L 275 z 25.10.2003, str. 32; DZ.Urz. UE Polskie
wydanie specjalne, rozdz. 15,t. 7, str. 631), zmieniona dyrektywą 2004/101/WE Parlamentu
Europejskiego i Rady z dnia 27 października 2004 r. zmieniającą dyrektywę 2003/87/WE
ustanawiającą system handlu przydziałami emisji gazów cieplarnianych we Wspólnocie, z
uwzględnieniem mechanizmów projektowych Protokołu z Kioto (Dz. Urz. UE L 338 z 13.11.2004, str.
18)
2
Dz.Urz. UE L 83 z 27.03.1999
Systemy handlu emisjami - brak pomocy publicznej czy dozwolona pomoc publiczna? © Michał Głowacki 2009
1
www.ochronaklimatu.com
Ten dokument może być używany, kopiowany i rozpowszechniany bez ograniczeń, pod warunkiem, że każda kopia będzie
zawierać tę notę o prawach autorskich. This document may be freely used, copied and distributed on the condition, that each
copy shall contain this copyright notice.
3. w przypadku uznania danego środka za pomoc publiczną zmiany wnoszone do tego
środka muszą być zgłaszane Komisji;
4. Państwo Członkowskie byłoby zobowiązane sporządzać corocznie sprawozdanie z
wdrażania środka;
5. pomoc państwa przyznana w ramach zgłoszonego środka może uzasadniać przyszłą
decyzję Komisji Europejskiej stwierdzającą niezgodność nowej pomocy na podstawie zasad
kumulacji przewidzianych w ramach wspólnotowych przyjętych przez Komisję.
Sąd I Instancji wskazuje przesłanki braku selektywności
W tym kontekście za bardzo istotną należy uznać ocenę zawartą w wyroku Sądu Pierwszej
Instancji z dnia 10 kwietnia 2008 r. w sprawie T-233/04, w którym Sąd unieważnił decyzję
Komisji Europejskiej uznającą za pomoc publiczną (zgodną ze wspólnym rynkiem) system
handlu uprawnieniami do emisji tlenków azotu obowiązujący w Holandii.
Wbrew poglądom Komisji Europejskiej Sąd uznał, iż system handlu uprawnieniami do emisji
tlenków azotu obowiązujący w Holandii, przyznający beneficjentom korzyści, w postaci
zbywalności przyznanych nieodpłatnie uprawnień do emisji, nie stanowi pomocy publicznej
(Komisja uważała, iż pomoc publiczna w tym przypadku występuje ale jest zgodna ze
wspólnym rynkiem).
Istotnymi kryteriami oceny dokonanej przez Sąd były:
1) obiektywne kryterium beneficjentów systemu (bez preferencji sektorowych czy
geograficznych) – systemem (i ustalonym poziomem emisji NOx) objęto wszystkie duże,
najbardziej zanieczyszczające instalacje przemysłowe;
2) zgodność przyjętego kryterium z realizowanym celem, którym jest ochrona środowiska;
3) spójność przyjętego kryterium z wewnętrzną logiką systemu;
4) brak podobieństwa sytuacji faktycznej i prawnej przedsiębiorstw objętych ograniczeniem
poziomu emisji NOx z sytuacją przedsiębiorstw, w których poziom ten nie obowiązuje – brak
w związku z tym faktem możliwości przypisania systemowi charakteru odstępstwa od
jakiejkolwiek regulacji powszechnej.
Argumenty te spowodowały, iż Sąd uznał, iż holenderski system handlu NOx, rozumiany
jako całość:
1) nie sprzyja niektórym przedsiębiorstwom lub produkcji niektórych towarów w rozumieniu
art. 87 ust. 1 WE – a zatem brak mu kryterium selektywności,
2) nawet jeżeli by uznać, że system wprowadza zróżnicowanie między przedsiębiorstwami,
jest zatem a priori selektywny, to zróżnicowanie wynika w tym przypadku z charakteru lub
struktury systemu, w który się on wpisuje.
Sąd potwierdził wcześniejsze orzecznictwo Trybunału, iż warunku selektywności nie spełnia
środek, który – jakkolwiek stanowi korzyść dla swojego beneficjenta – uzasadniony jest
charakterem lub ogólną strukturą systemu, w który środek ten się wpisuje. Względy
ekologiczne uzasadniają rozróżnienie przedsiębiorstw emitujących duże ilości NOx od innych
przedsiębiorstw.
Podsumowując – zgodnie z poglądem Sądu I Instancji, w przypadku gdy określenie
przedsiębiorstw beneficjentów znajduje swe uzasadnienie w charakterze i ogólnej strukturze
Systemy handlu emisjami - brak pomocy publicznej czy dozwolona pomoc publiczna? © Michał Głowacki 2009
2
www.ochronaklimatu.com
Ten dokument może być używany, kopiowany i rozpowszechniany bez ograniczeń, pod warunkiem, że każda kopia będzie
zawierać tę notę o prawach autorskich. This document may be freely used, copied and distributed on the condition, that each
copy shall contain this copyright notice.
systemu ze względu na ich istotne emisje NOx i ciążącą na nich szczególną normę
obniżenia emisji, system handlu emisjami nie stanowi pomocy publicznej.
Wytyczne Komisji – jednak pomoc publiczna
Wyrok ten został wydany w kwietniu 2008 r. a zatem prawie równocześnie z opublikowaniem
przez Komisję Europejską Wytycznych wspólnotowych w sprawie pomocy państwa na
ochronę środowiska 3 – które do zagadnienia pomocy publicznej w systemach handlu
emisjami podchodzą w zupełnie odmienny sposób.
Komisja uznaje, iż programy handlu uprawnieniami mogą wiązać się z pomocą państwa w
różny sposób, na przykład kiedy państwo członkowskie przyznaje uprawnienia i ulgi poniżej
ich wartości rynkowej i jest to faktycznie działanie państwa członkowskiego.
W punkcie 3.1.12. Wytycznych określono szczegółowe zasady przyznawania pomocy
dotyczącej programów handlu uprawnieniami do emisji.
Wg Komisji Europejskiej pomoc państwa przyznana w ramach programów handlu
uprawnieniami może zostać uznana za zgodną ze wspólnym rynkiem w rozumieniu art. 87
ust. 3 lit. c) Traktatu WE, tylko o ile spełnione są warunki określone w Wytycznych:
a) programy handlu uprawnieniami muszą być przygotowywane w sposób pozwalający
osiągnąć cele w zakresie ochrony środowiska wykraczające poza te, które mają być
osiągnięte na podstawie norm wspólnotowych obowiązkowych dla przedsiębiorstw, o których
mowa;
b) przydział uprawnień musi odbywać się w sposób:
- przejrzysty,
- w oparciu o obiektywne kryteria i źródła danych o najwyższej dostępnej jakości,
- całkowita kwota uprawnień lub zezwoleń przyznana każdemu przedsiębiorstwu poniżej ich
wartości rynkowej nie może przekraczać jego przewidywanych potrzeb oszacowanych dla
sytuacji nieistnienia programu handlu uprawnieniami;
c) metoda przydziału uprawnień nie może faworyzować określonych przedsiębiorstw lub
określonych sektorów, chyba że jest to uzasadnione logiką ekologiczną samego programu,
lub w przypadkach, gdy takie zasady są niezbędne dla zachowania spójności z innymi
obszarami polityki związanymi z ochroną środowiska;
d) nowe podmioty zasadniczo nie mogą otrzymać uprawnień ani zezwoleń na
korzystniejszych warunkach niż istniejące przedsiębiorstwa działające na tych samych
rynkach;
e) przyznawanie większej liczby uprawnień istniejącym instalacjom w porównaniu z nowymi
podmiotami nie powinno powodować nadmiernych barier wejścia na rynek.
Odrębnie określono dodatkowe kryteria, które będą stosowane w odniesieniu do okresu po
31 grudnia 2012 r. (dla jasności wywodu pominięto je w tym miejscu).
3
Dz.Urz. UE C 82 z 1.4.2008
Systemy handlu emisjami - brak pomocy publicznej czy dozwolona pomoc publiczna? © Michał Głowacki 2009
3
www.ochronaklimatu.com
Ten dokument może być używany, kopiowany i rozpowszechniany bez ograniczeń, pod warunkiem, że każda kopia będzie
zawierać tę notę o prawach autorskich. This document may be freely used, copied and distributed on the condition, that each
copy shall contain this copyright notice.
Różnica poglądów
Widoczna jest zatem ewidentna różnica poglądów organów wspólnotowych: Sądu I Instancji i
Komisji Europejskiej w kwestii podejścia do zagadnienia pomocy publicznej w wdrażanych
aktualnie w Państwach Członkowskich Unii Europejskiej systemach handlu emisjami na
podstawie art. 24 Dyrektywy 2003/87/WE. Widocznym jest, iż podejście preferowane przez
Komisję Europejską przyznaje Komisji większy wpływ na proces wdrażania tych systemów,
umożliwiając władcze interwencje również poprzez standardowe mechanizmy monitorowania
pomocy publicznej.
W przypadku natomiast przyjęcia poglądów Sądu I Instancji – przy spełnieniu przez dany
system wskazanych przez Sąd warunków – zagadnienie pomocy publicznej w konstruowaniu
systemu handlu można w zasadzie pominąć.
Doktryna – najbardziej rygorystyczne podejście
W doktrynie z kolei stanowisko Komisji Europejskiej – uznające dotychczasową nieodpłatną
alokację uprawnień do emisji CO2 w I i II okresie rozliczeniowym – za pomoc publiczną
zgodną (pod pewnymi warunkami) ze wspólnym rynkiem, zostało skrytykowane 4 .
Dostrzeżono, iż ścisłe przestrzeganie przez Komisję reguł dotyczących pomocy publicznej w
procedurze przydziału uprawnień oraz zatwierdzaniu Krajowych Planów Rozdziału
Uprawnień mogłoby spowodować znaczne ryzyko dla skutecznego wdrożenia
wspólnotowego systemu handlu CO2 oraz że przy zatwierdzaniu krajowych KPRU Komisja
przyjęła bardzo uproszczone, prowizoryczne podejście polegające na zakwestionowaniu
jedynie przydziałów jawnie dyskryminujących lub najbardziej oczywistych przypadków
nadmiernej alokacji.
Tymczasem wspólnotowy system handlu (emisje CO2) spowodował wygenerowanie przez
najbardziej zanieczyszczające instalacje znacznych, dodatkowych przychodów z tytułu tzw.
„windfall profits” 5 (warto dodać, iż niestety polskie instalacje w przeważającej większości były
pozbawione takich możliwości ze względu na opóźnione uruchomienie rejestru).
W doktrynie zwrócono uwagę, iż zupełnie zaskakujące w świetle art. 87 ust. 1 Traktatu o
Wspólnocie Europejskiej jest, iż Komisja Europejska uznała te korzyści za zgodne ze
wspólnym rynkiem, o ile tylko nieodpłatne przydziały uprawnień nie przekroczyły
„uzasadnionych potrzeb”.
Próby zakwestionowania na drodze sądowej takiego wąskiego podejścia Komisji zostały
jednak odrzucone (patrz: sprawa T-387/04, EnBW Energie Baden-Württemberg AG
przeciwko Komisji Wspólnot Europejskich).
Wnioski
Dotychczasowe nieodpłatne przydziały uprawnień do emisji CO2, po zatwierdzeniu
krajowych planów rozdziału przez Komisję Europejską, raczej nie powinny zostać już
skutecznie zakwestionowane z punktu widzenia niezgodności z zasadami udzielania pomocy
publicznej.
4
Joëlle de Sépibus, The European emission trading scheme put to the test of state aid rules, NCCR
Trade Working Papers, http://papers.ssrn.com/sol3/papers.cfm?abstract_id=1088716, 28.05.2009
5
możliwość przeniesienia na kontrahenta kosztów uprawnień do emisji CO2, mimo otrzymania
nieodpłatnych przydziałów
Systemy handlu emisjami - brak pomocy publicznej czy dozwolona pomoc publiczna? © Michał Głowacki 2009
4
www.ochronaklimatu.com
Ten dokument może być używany, kopiowany i rozpowszechniany bez ograniczeń, pod warunkiem, że każda kopia będzie
zawierać tę notę o prawach autorskich. This document may be freely used, copied and distributed on the condition, that each
copy shall contain this copyright notice.
Natomiast przy wdrażaniu nowych – krajowych systemów handlu emisjami – warto
uwzględnić przesłanki, którymi kierował się Sąd I Instancji przyjmując, iż przydziały
uprawnień nie stanowią w ogóle pomocy publicznej. Ze względu na wyżej przykładowo
wskazane, szczególne rygory rządzące pomocą publiczną, argumentacja sądu – wskazująca
drogę do ich uniknięcia - wydaje się w tym względzie szczególnie atrakcyjna.
W związku z prawnym charakterem wytycznych wydawanych przez Komisję Europejską,
należy jednak oczekiwać, iż Komisja będzie w swoich rozstrzygnięciach kierować się
poglądami tam wyrażonymi – jest bowiem nimi związana.
Wskazana kontrowersja może jednak odżyć na nowo w przypadku przewidzianych nowym
pakietem klimatycznym częściowych nieodpłatnych przydziałów, stanowiących wyjątek od
zasady aukcji a dotyczących trzeciego okresu rozliczeniowego 2013 - 2020. Podniesione
wątpliwości będą niestety stanowić kolejne ryzyko regulacyjne na polu tak ważnych dla
polskich przedsiębiorstw kwestii alokacji uprawnień.
Systemy handlu emisjami - brak pomocy publicznej czy dozwolona pomoc publiczna? © Michał Głowacki 2009
5
www.ochronaklimatu.com
Ten dokument może być używany, kopiowany i rozpowszechniany bez ograniczeń, pod warunkiem, że każda kopia będzie
zawierać tę notę o prawach autorskich. This document may be freely used, copied and distributed on the condition, that each
copy shall contain this copyright notice.