Ocena funkcjonowania kryteriów strategicznych w Programie

Warszawa, 31 maja 2010
Cezary Miżejewski
Ocena funkcjonowania kryteriów strategicznych w
Programie Operacyjnym Fundusz Inicjatyw
Obywatelskich
Niniejsza ekspertyza została sporządzona na zlecenie Departamentu Pożytku
Publicznego Ministerstwa Pracy i Polityki Społecznej. Zgodnie z zamówieniem
ekspertyza powinna zawierać:

funkcje kryteriów strategicznych

porównanie mechanizmu kryteriów strategicznych w PO FIO oraz w PO KL

analizę funkcjonowania mechanizmu kryteriów strategicznych w PO FIO w 2009
oraz 2010 roku

rekomendacje dotyczące konstrukcji kryteriów strategicznych w kolejnych latach
funkcjonowania PO FIO w kontekście rekonstrukcji struktury realizacji PO FIO.
W ekspertyzie, wykorzystano obowiązujące dokumenty, tj. Program Operacyjny Kapitał
Ludzki, Program Operacyjny Fundusz Inicjatyw Obywatelskich, jak również materiały
źródłowe i analizy Departamentu Pożytku Publicznego, ekspertyzy i raporty
ewaluacyjne, które informacje od ekspertów PO FIO, oraz własne doświadczenia z pracy
nad PO KL.
Prezentowana ekspertyza, z uwagi brak szczegółowych analiz za rok 2010, wskazuje
jedynie elementy o zasadniczym znaczeniu, mogące mieć znaczenie dla dyskusji nad
kryteriami strategicznymi na rok 2011.
str. 1
I.
Uwarunkowania
formalno-prawne
wyznaczania
kryteriów
strategicznych Programu Operacyjnego Fundusz Inicjatyw
Obywatelskich
Problem wprowadzenia kryteriów wyboru projektów, w tym kryteriów strategicznych
w ramach Programu Operacyjnego Fundusz Inicjatyw Obywatelskich wiąże się z
podporządkowaniem
Funduszu
Inicjatyw
Obywatelskich
rygorom
programów
operacyjnych zgodnie z ustawą z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia
polityki rozwoju (Dz. U. Nr 227, poz. 1658 oraz z 2007 r. Nr 140, poz. 984).
Program został przyjęty przez Radę Ministrów zgodnie z art. 19 ust. 3 ww. ustawy1, co
oznacza, iż tym samym powinien on respektować określone w niej wymogi.
Ustawa w art. 26 określa, iż do zadań Instytucji Zarządzającej Programem Operacyjnym
(w tym przypadku minister właściwy do spraw zabezpieczenia społecznego) należy w
szczególności:

przygotowanie i przekazanie Komitetowi Monitorującemu do zatwierdzenia
propozycji kryteriów wyboru projektów;

wybór, w oparciu o powyższe kryteria projektów, które będą dofinansowane w
ramach programu operacyjnego.
Instytucja Zarządzająca może również zgodnie z ustawą (art. 27 ust. 1) przekazać
Instytucji Pośredniczącej część zadań związanych z realizacją Programu Operacyjnego, a
w szczególności:

przygotowanie i przekazanie Komitetowi Monitorującemu propozycji kryteriów
wyboru projektu;
Uchwała nr 238/2008 Rady Ministrów z dnia 4 listopada 2008 r. w sprawie przyjęcia krajowego
Programu Operacyjnego Fundusz Inicjatyw Obywatelskich na lata 2009 – 2013.
1
str. 2

dokonywanie, w oparciu o określone kryteria, wyboru projektów, które będą
dofinansowane w ramach programu operacyjnego.
Ponadto w przepisach dotyczących konkursu (art. 29) wskazano, iż ogłoszenie powinno
zawierać kryteria wyboru projektów.
Tym samym ustawa regulująca zasady realizacji Programu Operacyjnego określa
obowiązek
przygotowania
kryteriów
wyboru
projektów,
które
oczywiście
funkcjonowały w ramach programu w okresie 2005 – 2008, lecz co istotniejsze wskazują
na rolę Komitetu Monitorującego w akceptacji powyższych kryteriów wyboru.
Przepisy te wynikają wprost z art. 65 rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006 z dnia
11 lipca 2006 r. ustanawiającego przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu
Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego oraz Funduszu Spójności i
uchylającego rozporządzenie (WE) nr 1260/1999.
Ustawa nie definiuje natomiast zasad określania tych kryteriów, jak również ich
hierarchii i szczegółowości, pozostawiając powyższy problem Instytucji Zarządzającej
oraz Komitetowi Monitorującemu.
W Programie Operacyjnym Fundusz Inicjatyw Obywatelskich na lata 2009 – 2013, który
został przyjęty przez Radę Ministrów w dniu 4 listopada 2008 r. w ramach systemu
realizacji programu określono, że do zadań Instytucji Zarządzającej – minister właściwy
do spraw zabezpieczenia społecznego, należy m.in. przygotowanie kryteriów i procedur
wyboru projektów. Instytucja Zarządzająca przygotowuje również szczegółowe
procedury i zasady przyznawania i rozliczania dotacji w ramach PO FIO, które zostaną
zamieszczone w dokumentach uszczegółowiających2. Analiza w/w dokumentacji
wskazuje, iż projektodawca PO FIO nie zdecydował się scedować uprawnień w zakresie
określenia kryteriów wyboru projektów na Instytucję Pośredniczącą (Instytucję
Wdrażającą). Ten sam dokument określa kompetencje Komitetu Monitorującego PO FIO,
jako organu czuwającego nad efektywnością i jakością wdrażania PO FIO. Określono
również jego niektóre3 kompetencje o charakterze analityczno – konsultacyjnym.
Dokument uszczegółowiający jest odpowiednikiem Szczegółowego Opisu Priorytetów Programu
Operacyjnego oraz zasad wyboru projektów, o których wspomina ustawa.
3 Na to wskazuje zapis Programu, używający w opisie kompetencji Komitetu Monitorującego pojęcie „w
szczególności”. Patrz: Program Operacyjny Fundusz Inicjatyw Obywatelskich na lata 2009-2013, s. 59).
2
str. 3
W dokumencie uszczegóławiającym Zasady przyznawania i rozliczania dotacji w ramach
Programu Operacyjnego Fundusz Inicjatyw Obywatelskich w 2009 r. ze stycznia 2009
oraz w dokumencie Zasady przyznawania i rozliczania dotacji w ramach Programu
Operacyjnego Fundusz Inicjatyw Obywatelskich w 2010 r. z grudnia 2009, Instytucja
Zarządzająca zgodnie z przepisami ustawy określiła kryteria o charakterze ogólnym, jak
i szczegółowym, wśród których wskazano kryteria strategiczne. Z tego punktu
wiedzenia dokumenty systemu realizacji PO FIO nie budzą wątpliwości.
Istotnym problemem jest natomiast rola Komitetu Monitorującego PO FIO. Komitet ten
został powołany Zarządzeniem Nr 5 Ministra Pracy I Polityki Społecznej z dnia 3 czerwca
2009 r. w sprawie Zespołu – Komitetu Monitorującego Program Operacyjny Fundusz
Inicjatyw Obywatelskich na lata 2009-2013. Oprócz składu Komitetu w § 2 określono
niektóre kompetencje Komitetu. W istocie są to zapisy powielające zapisy Programu
Operacyjnego. Natomiast zarówno w przypadku Programu jak i Zarządzenia brak jest
ustawowej kompetencji Komitetu do przyjmowania kryteriów wyboru projektów
przygotowanych przez Instytucję Zarządzającą. Jedynie Zasady przyznawania i
rozliczania dotacji w ramach PO FIO, wskazują, iż część kryteriów wyboru (kryteria
szczegółowe) przyjmowana jest po zasięgnięciu opinii Komitetu Monitorującego4.
Wydaje się, więc, że rozwiązanie to nie spełnia wymogów ustawowych na podstawie,
których realizowany jest Program Operacyjny.
W roku 2009 kryteria szczegółowe zatwierdzane były przez ministra właściwego ds. zabezpieczenia
społecznego po zasięgnięciu opinii Rady Działalności Pożytku Publicznego, z uwagi na niepowołanie
Komitetu Monitorującego.
4
str. 4
II.
Funkcje kryteriów strategicznych w Programach Operacyjnych
Jak wskazano wcześniej kwestia ustanowienia kryteriów strategicznych stanowi
suwerenną decyzję Instytucji Zarządzającej lub za jej zgodą Instytucji Pośredniczącej.
Powstaje, zatem pytanie, czemu mają służyć kryteria strategiczne w ramach kryteriów
oceny składanych wniosków o dofinansowanie.
Kryteria oceny przygotowywane przez właściwe instytucje organizujące konkurs
powinny służyć następującym zasadom:

zasadzie przejrzystości, – czemu służą znane przede wszystkim odbiorcom zasady
wyboru projektów,
prosta i przejrzysta procedura wyłaniania projektów
przewidzianych do dofinansowania oraz podlegająca społecznemu nadzorowi,
kontrola procedur wyłaniania projektów;

zasadzie bezstronności, – czemu służą jasno sprecyzowane zasady wyboru
projektów, odrzucające maksymalnie woluntaryzm w sposobie wyłaniania
projektów przewidzianych do dofinansowania;

zasadzie, jakości – czemu ma służyć zestaw zobiektywizowanych kryteriów
wyboru, wyłaniających najlepsze projekty do dofinansowania, zapewniających
najwyższą jakość realizowanych działań;

zasadzie efektywności,
–
czemu
ma
służyć
zestaw kryteriów wyboru
zapewniających najwyższą efektywność przekazanych środków zgodnie zarówno z
zasadami efektywności, racjonalności oraz co istotne celowości przyznanych
środków.
Pomijając problematykę samej procedury wyboru projektów i skupiając się na
przesłankach samego ich wyboru, można wyróżnić dwa kryteria podstawowe:

kryterium formalne, którego celem jest weryfikacja zasadniczych elementów
składanego wniosku (m.in. właściwy formularz, złożenie do właściwej instytucji,
wypełnienie określonych pól zgodnie z instrukcją, przedłożenie właściwych
dokumentów, złożenie podpisów). Kryterium to jest neutralne dla wszystkich
wniosków i oceniane jest spełnieniem bądź niespełnieniem określonych wymogów
(system zero-jedynkowy).
str. 5

kryterium
merytoryczne,
którego
celem
jest
weryfikacja
merytoryczna
poszczególnych elementów składanego wniosku zgodnie z instrukcją(m.in. cel
zgodny z dokumentami programowymi, określenie grup docelowych, przeniesienie
zakładanych celów na działania, racjonalność działań, budżet oraz określenie
sposobu pomiaru efektów projektu).
O ile kryteria formalne wymagają jedynie pewnej staranności i nie powodują istotnych
problemów, o tyle kryteria merytoryczne mają już charakter znacznie bardziej
subiektywny. Punktowanej ocenie podlegają poszczególne elementy projektu, które
mogą być ocenione w różny sposób w zależności od kompetencji i doświadczenia osoby
oceniającej. Wyeliminowaniu przypadkowości oceny służą określone procedury wyboru
(m.in. możliwość udziału trzeciego eksperta etc.). Jednak dla maksymalizacji
obiektywnego wyboru sposób oceny ujmowany w zestawy skatalogowanych elementów
oceny. W tym celu przygotowywane są sformalizowane pomocnicze dokumenty np.
Przewodnik po kryteriach wyboru projektów (udzielania dofinansowania) w ramach
Programu Operacyjnego Kapitał Ludzki z czerwca 2008, co z kolei może stwarzać ryzyko
skupiania się przede wszystkim na wymaganych opisach poszczególnych elementów
wniosku niż na istocie wniosku.
W połączeniu ze spiętrzeniem zadań, brak
dodatkowych przesłanek wyboru może skutkować niespełnieniem zasad jakości i
efektywności lub sprowadzić je wyłącznie do przesłanek formalno-finansowych, a nie
merytorycznych. Na ten aspekt zwrócono wyraźnie uwagę w raportach z prowadzonych
badaniach ewaluacyjnych. Na przykład w raporcie z województwa podlaskiego
stwierdzono wyraźnie:
„Z badań wynika, że procedura konkursowa nie jest w pełni efektywna w wyborze
najlepszych projektów. Procedury pozwalają na dobrą ocenę poprawności technicznej
wniosku, nie zawsze jednak pozwalają na wybór dobrych merytorycznie projektów, które
od strony technicznej są gorzej napisane. Z tego powodu wystarczy dobrze znać zasady
wypełnienia wniosku i będzie on wysoko oceniony. Jest to efekt zbyt małej elastyczności
procedur, które nie pozwalają na reagowanie w sytuacjach nietypowych występujących w
projektach5”.
Ocena systemu wdrażania osi priorytetowych na poziomie regionalnym w ramach Programu
Operacyjnego Kapitał Ludzki Województwa Podlaskiego na lata 2007-2013, Raport końcowy wrzesień
2009, s. 106
5
str. 6
Realizacja programu finansowanego ze środków publicznych ma, – na co warto zwrócić
uwagę, na celu realizowanie określonej polityki publicznej. Polityka ta oczywiście
powinna podlegać uzgodnieniom lub konsultacjom z partnerami społecznymi (vide rola
Komitetu Monitorującego). Polityka społeczna jednakże, to nie tylko dostarczanie usług
lub dochodu obywatelom, lecz zgodnie z definicją prof. Adama Kurzynowskiego,
kształtowanie
prorozwojowych
struktur
społecznych.
Tym
samym
działania
realizowane w ramach programów dotyczących tego obszaru powinny mieć na celu
wybór nie tylko dobrych projektów – spełniających wszystkie wymogi Instytucji
Zarządzającej w wymiarze formalnym i merytorycznym, ale również projektów
realizujących oczekiwane w ramach polityk publicznych działania, kreujące określone
zachowania podmiotów aplikujących.
O ile w przypadku priorytetów lub konkretnych działań negatywnym czynnikiem jest
„naginanie” własnej działalności do kierunków wsparcia publicznego, o tyle w
przypadku kryteriów strategicznych to zachowanie można uznać zasadne, z uwagi na
oczekiwania, co do osiągania konkretnych celów strategicznych.
Tym samym możemy stwierdzić, iż kryteria strategiczne zapewniają celowość
realizowanych działań. Działania te mogą być określone zarówno poprzez cele jak i
wynikające z nich wskaźniki. Byłoby to jednak uproszczeniem, oceniać kryteria
strategiczne poprzez funkcję osiągania wskaźników samego programu.
Podstawową funkcją kryteriów strategicznych może być:

stworzenie swoistego „filtra”, mającego na celu przepuszczenie do oceny
merytorycznej wyłącznie preferowanych projektów
lub

dodatkowe preferowanie projektów posiadających parametry merytoryczne
wskazywane
przez
Instytucję
Zarządzającą
lub
Pośredniczącą
Programu
Operacyjnego.
Istotą powinien być jednak sposób ustawienia kryteriów strategicznych w kryteriach
wyboru projektów oraz zdefiniowanie ich roli. Kryteriami o wymiarze strategicznym są
przecież ni mniej ni więcej dzisiejsze kryteria horyzontalne czy też niektóre kryteria
dostępu w PO KL.
str. 7
Tym samym kryteria merytoryczne sensu largo mogą albo dokonywać wstępnego
doboru projektów, albo premiować konkretne projekty. W wymiarze kryteriów
strategicznych sensu stricte, nagradzają one wskazane określonymi parametrami
projekty.
W tym drugim wymiarze oczywiście trwa dyskusja pomiędzy zwolennikami i
przeciwnikami stosowania takiego kryterium. Przeciwnicy kryterium strategicznego,
wskazują po pierwsze na możliwość zaistnienia faktu promowania projektów słusznych,
ale gorszej jakości, kosztem projektów lepszych. Po drugie wskazują również, że oznacza
to dopasowywanie się projektodawców do oczekiwanych rozwiązań kosztem
oddolnych,
samodzielnych
inicjatyw6.
Przeciwnicy
wyodrębniania
kryteriów
strategicznych w zamian proponują wyodrębnianie konkursów dla wybranych typów
projektów o charakterze strategicznym..
Zaproponowane rozwiązanie wyodrębnienia osobnych konkursów ma oczywiście sens
w określonych przypadkach, np., gdy konkurują pomiędzy sobą różne typy projektów w
ramach tego samego działania. Przykładowo w przypadku Priorytetu VII PO KL
zasadnym było zachęcanie do wyodrębnienia osobnego konkursu dla Centrów Integracji
Społecznej, które regularnie przegrywały konkurencję w ramach Poddziałania 7.2.1. z
projektami prostszymi, łatwiejszymi do oceny i bardziej zrozumiałymi dla członków
KOP.
Jednak przeważnie kryteria strategiczne nie wskazują – lub nie powinny wskazywać –
konkretnych typów wsparcia, a powinny koncentrować się na osiąganiu określonych,
niezbędnych efektów realizacji danego działania strategicznego lub osiągnięcia
zakładanych celów programu.
Takie wyodrębnienie konkursów mogłoby doprowadzić do nieracjonalności alokacji
środków i bezustannego korygowania i przesunięć. Byłoby też arbitralnym określeniem
limitu na dane działanie. Nie jest to oczywiście wykluczone, lecz w każdym przypadku
wymaga poważnego rozważenia.
Argumentacja przytoczona na podstawie stanowiska Fundacji Fundusz Współpracy w trakcie konsultacji
dokumentu Zasady dokonywania wyboru projektów w ramach Programu Operacyjnego Kapitał Ludzki na
początku 2009 roku.
6
str. 8
Osobną kwestią są natomiast argumenty o wyborze projektów gorszych, lecz
spełniających wymogi kryteriów strategicznych oraz o dążeniu beneficjentów do
podporządkowania się kryteriom strategicznym.
Warto jednak zwrócić uwagę, że przyznawanie dodatkowej premii punktowej za
spełnienie kryteriów strategicznych w ramach Programu Operacyjnego Kapitał Ludzki
nie jest dokonywane dowolnie. Oceniający dokonuje bowiem sprawdzenia spełniania
przez projekt wszystkich kryteriów strategicznych, o ile oceniający przyznał wnioskowi,
co najmniej 60 punktów, a także przynajmniej 60% punktów w poszczególnych
punktach oceny merytorycznej7. Tym samym wybór następuje spośród projektów
uznanych za dobre. I dopiero spośród nich dokonuje się wprowadzenia preferencji
merytorycznej. Nie ma zatem możliwości, aby projekty słabe, ocenione gorzej
merytorycznie otrzymały dodatkową punktację.
Potwierdzają to między innymi, wyniki badań ewaluacyjnych z województwa
zachodniopomorskiego8. Według tych badań więcej niż trzecia część rekomendowanych
do dofinansowania projektów w ogóle nie wpisała sie w preferowany profil projektów 36, 1% wniosków uzyskało 0 punktów w odniesieniu do szczegółowych kryteriów
strategicznych. Co piaty projekt (20,1%), który uzyskał wsparcie w ramach PO KL w
połowie wpisywał sie w strategie IP uzyskując 10 punktów. Mniej niż trzecia część
rekomendowanych do dofinansowania wniosków (31, 8%) uzyskała maksymalna
premie punktowa (20 punktów), czyli w pełni odpowiadała oczekiwaniom IP pod kątem
strategicznych obszarów wsparcia. Zdaniem autorów raportu istnieje ścisła korelacja
pomiędzy projektami dobrymi merytorycznie a projektami premiowanymi punktami za
kryteria strategiczne. Według oceny autorów:
„Oznaczać to może, że kryteria strategiczne premiowały dobre pod względem
merytorycznym projekty. Istnieje związek istotny statystycznie pomiędzy punktacją
przyznawana za ogólne kryteria merytoryczne a punktacja przyznawana za spełnianie
szczegółowych kryteriów strategicznych9”.
Zasady dokonywania wyboru projektów w ramach Programu Operacyjnego Kapitał Ludzki, Warszawa, 1
grudnia 2008 r.
8 Postęp we wdrażaniu Programu Operacyjnego Kapitał Ludzki w województwie zachodniopomorskim.
Raport z badan, Poznań, 14 sierpnia 2009, s. 125.
9 Op. cit. s. 126.
7
str. 9
Podobna sytuacja występuje w Programie Operacyjnym Fundusz Inicjatyw Obywatelski.
Jak wynika z uzyskanych informacji, premia za spełnienie kryteriów strategicznych,
może zostać przyznana wyłącznie wnioskom ocenionym pozytywnie na etapie oceny
merytorycznej10, a tym samym również oznacza to wybór spośród dobrych projektów.
Warto jednak zwrócić uwagę, że kryterium oceny pozytywnej oznacza minimum 49%
punktacji, natomiast w PO KL 60% punktacji, co może poszerzać krąg uprawnionych do
przyznania punktów strategicznych.
Niektórzy eksperci PO FIO twierdzą jednak, że kryteria punkty za kryteria strategiczne dodaje się bez
względu na to ile jest punktów w ocenie merytorycznej. Sprawa ta wymaga wyjaśnienia.
10
str. 10
III.
Porównanie mechanizmu kryteriów strategicznych w PO FIO
oraz w PO KL
III.1. Problematyka mechanizmu kryteriów strategicznych PO KL
W okresie 2004 – 2006 w ramach realizacji Sektorowego Programu Operacyjnego
Rozwój Zasobów Ludzkich (SPO RZL) w Uzupełnieniu SPO RZL określono wspólne dla
wszystkich projektów dość ogólne kryteria formalne oraz kryteria merytoryczne. Dla
poszczególnych działań sformułowano kryteria szczegółowe, które również miały
charakter dość ogólny. Na przykład dla Działania 1.5. Promocja aktywnej polityki
społecznej
poprzez
wsparcie
grup
szczególnego
ryzyka,
takimi
kryteriami
szczegółowymi były:

zgodność projektu z lokalną/regionalną strategią polityki społecznej;

dla projektów skierowanych między innymi lub wyłącznie do osób bezdomnych
preferowane będą projekty obejmujące osoby bezdomne przystępujące do
programów mających na celu wychodzenie z bezdomności;

uwzględnienie w projekcie działań towarzyszących, w szczególności zapewnienia
opieki nad dziećmi i osobami zależnymi od osób objętych działaniami
aktywizującymi;

lokalizacja projektu dotyczącego tworzenia CIS (preferowane obszary wiejskie i
restrukturyzowane);
Był to rodzaj określenia kryteriów wychodzących naprzeciw oczekiwanym celom
merytorycznym. Jednak ich ogólność i dość swobodna ocena powodowały, że w
kolejnym okresie programowania 2007-2013, postanowiono wzbogacić kryteria
wyboru kładąc nacisk na kwestie preferowania określonych projektów. Należy
pamiętać, że konstrukcja kryteriów wyboru nie stanowiła wymogu Komisji
Europejskiej i stanowi suwerenną decyzję Polski.
str. 11
Tym samym, obok kryteriów formalnych i merytorycznych wynikających ze
standardowej oceny każdego projektu wprowadzono zestaw kryteriów mających
wymiar strategiczny sensu largo. Były to kryteria:

kryteria horyzontalne, dotyczące zgodności z politykami Wspólnoty. Praktycznie
dotyczące wymiaru równego statusu kobiet i mężczyzn. Instytucja Zarządzająca PO
KL do dzisiaj nie zdecydowała się na wprowadzenie kolejnych wymiarów kryterium
horyzontalnego, choć takie prace były prowadzone 11. Kryteria te mają charakter
zero-jedynkowy, a więc ich spełnienie lub niespełnienie warunkuje przejście
projektu do dalszego etapu oceny merytorycznej.

kryteria dostępu są obowiązkowe dla wszystkich projektodawców i podlegają
weryfikacji podczas oceny formalnej wniosku. Kryteria te mogą mieć zarówno
charakter czysto formalno-biurokratyczny (np. posiadanie biura na terenie
województwa, adresowanie projektu do mieszkańców województwa, maksymalna
kwota projektu, maksymalny lub minimalny okres realizacji projektu, liczba
składanych wniosków), jak również mogą mieć wymiar merytoryczny np. w
województwie małopolskim, jako kryterium dostępu w konkursie w Poddziałaniu
7.2.1. wskazano, iż:
„W przypadku skierowania wsparcia do osób bezrobotnych, grupa docelową w
projekcie stanowią jedynie kobiety i mężczyźni bezrobotni pozostający w rejestrze
Urzędu Pracy nieprzerwanie przez okres, co najmniej 24 miesięcy. Kryterium nie
stosuje się do osób po urlopach macierzyńskich i wychowawczych, które utraciły
zatrudnienie i posiadają obecnie status osób bezrobotnych12”.
Z kolei w województwie lubelskim w Priorytecie VI w konkursie dla Poddziałania
6.1.1. wskazano, iż jednym z kryteriów dostępu jest zobowiązanie, aby:
Cezary Miżejewski, Zagadnienia horyzontalne w projektach Programu Operacyjnego Kapitał Ludzki, w:
Jak dobrze przygotować diagnozę? Poradnik dla projektodawców Programu Operacyjnego Kapitał Ludzki,
Centrum Projektów Europejskich Krajowy Ośrodek Europejskiego Funduszu Społecznego, Warszawa
marzec 2010.
12 Plan Działań dla Priorytetu VII na 2009 rok w województwie małopolskim.
11
str. 12
„W
ramach projektu zastosowane zostaną, co najmniej trzy różne formy wsparcia w
odniesieniu do każdego uczestnika projektu (kompleksowość wsparcia). Obligatoryjnie dla
każdego uczestnika projektu zostanie przygotowany Indywidualny Plan Działania13”.
Również i w tym przypadku kryterium to ma charakter zero- jedynkowy, lecz jak
widzimy może ono określać pewne preferowane wymiary o charakterze strategicznym.

Kryteria strategiczne – stanowiące kryteria strategiczne sensu stricte, dotyczą
preferowania pewnych typów projektów, co w praktyce oznacza przyznanie
spełniającym je wnioskom premii punktowej. Premia jak już wcześnie wspomniano
dotyczy wyłącznie projektów ocenionych pozytywnie merytorycznie. Należy zwrócić
uwagę, że początkowo premia wynosiła maksymalnie 20 punktów. Od 1 kwietnia
2009
podwyższono
limit
punktowy
do
40
punktów
odnosząc
to
do
przygotowywanych planów działania na 2010 rok. Jedynie w ramach Pakietu
antykryzysowego PO KL opracowanego przez IZ dla Planów działania dla Priorytetu
VI na rok 2009 wysokość premii punktowej za spełnianie kryteriów strategicznych,
w Poddziałaniu 6.1.1 oraz Działaniu 6.2 może wynosić maksymalnie 25 punktów14.
Warto zwrócić uwagę, że Instytucja Zarządzająca PO KL wyraźnie wskazała na
elastyczność kryteriów strategicznych, stwierdzając w raporcie podsumowującym
rok 2008:
„System realizacji Programu oraz zakres wsparcia w nim przewidziany są na tyle
szerokie i elastyczne, że pozwalają w sposób skuteczny odpowiadać na obecne potrzeby
gospodarki. Cele ustanowione dla poszczególnych Priorytetów Programu są utrzymane
na dużym stopniu ogólności. Daje to możliwość corocznego dostosowania zakresu
wsparcia w ramach Priorytetu do istniejących potrzeb15”.
W tym samym dokumencie wskazano użyteczność kryteriów strategicznych
wskazując, że:
„zdecydowana większość proponowanych kryteriów dostępu odnosi się bowiem do
kwestii „administracyjnych” dotyczących beneficjenta (pochodzenie z obszaru
województwa), lokalizacji projektu, minimalnej i maksymalnej wartości projektu,
Plan Działań dla Priorytetu VI na 2009 rok w województwie lubelskim.
Zasady dokonywania wyboru projektów w ramach PO KL (wersja z 24 sierpnia 2009) s. 35.
15 Sprawozdanie roczne wdrażania Programu Operacyjnego Kapitał Ludzki 2007-2013 za 2008 rok, s. 52.
13
14
str. 13
maksymalnej długości realizacji projektu, natomiast kryteria strategiczne preferują
określone formy wsparcia, grupy docelowe lub tematykę projektów16”.
Analiza kryteriów strategicznych prezentowanych w Planach działania Programu
Operacyjnego Kapitał Ludzki wskazuje, że można wyróżnić kilka typowych preferencji:

kryterium określonej grupy docelowej, np. grupę docelową w projekcie stanowią
w 100 % osoby w wieku powyżej 45 roku życia. Wsparcie w ramach projektu zostało
dostosowane do specyficznych potrzeb tej grupy17;

kryterium określonych form wsparcia, np. projekt w całości realizuje zakres
tematyczny dotyczący wyłącznie zarządzania wiekiem w przedsiębiorstwie, w tym
tworzenia strategii zarządzania wiekiem w firmie18;

kryterium formy realizacji, np. projekt realizowany jest w partnerstwie, w ramach
którego Liderem lub partnerem jest podmiot posiadający doświadczenie w realizacji
zadań i/lub projektów z zakresu wspierania funkcjonowania i/lub tworzenia
podmiotów/instytucji ekonomii społecznej19;

kryterium obszaru realizacji, np. projekt realizowany na obszarze gmin lub
skierowany do mieszkańców gmin wymienionych w załączniku nr 6 do Regionalnego
Programu
Operacyjnego
Województwa
Zachodniopomorskiego
tj.
gmin
w
szczególnie niekorzystnej sytuacji społeczno-ekonomicznej20;

kryterium
komplementarności,
np.
projekt
jest
komplementarny
ze
zrealizowanymi bądź będącymi w realizacji inwestycjami związanymi z rozbudową
infrastruktury społecznej, współfinansowanymi ze źródeł wspólnotowych innych niż
Europejski Fundusz Społeczny.21
Jednak sprecyzowanie kryteriów strategicznych oraz sposobu ich punktowania
pozostawiono Instytucjom Pośredniczącym, choć nie ulega wątpliwości, że „sugestie”
Op. cit. s. 53.
Plan Działania Priorytetu VII na 2009 dla województwa łódzkiego.
18 Plan Działania dla Priorytetu VIII na 2009 dla województwa pomorskiego.
19 Plan Działania dla Priorytetu VII na 2009 rok dla województwa śląskiego.
20 Plan Działania dla Priorytetu VII na 2009 rok dla województwa zachodniopomorskiego.
21 Plan Działania dla Priorytetu VII na 2009 rok dla województwa opolskiego.
16
17
str. 14
Instytucji
Zarządzającej
mają
dość
istotny
wpływ
na
określanie
kryteriów
strategicznych22.
III.2. Problematyka mechanizmu kryteriów strategicznych PO FIO
Nie ulega wątpliwości, że Program Operacyjny Fundusz Inicjatyw Obywatelskich w
swoim wymiarze merytorycznym, jak i operacyjnym powstał pod wyraźnym wpływem
Programu Operacyjnego Kapitał Ludzki. W dokumencie Zasady przyznawania i
rozliczania dotacji w ramach Programu Operacyjnego Fundusz Inicjatyw Obywatelskich
w 2009 roku, wprost określono, że:
„PO FIO, stanowi przedsięwzięcie komplementarne w stosunku do Programu Operacyjnego
Kapitał Ludzki (PO KL) na lata 2007-2013. Cel strategiczny PO FIO, a także działania
służące jego realizacji są adekwatne do zapisów projektu PO KL, przyjętego przez Radę
Ministrów w dniu 29 listopada 2006 r. Komplementarność obu Programów odnosi się
przede wszystkim do zakresu wsparcia, jaki oferują23”.
Tym samym wskazano wyraźną więź, która skutkuje również w wymiarze systemu
realizacji. Jednak uwzględniając zapisy ustawowe oraz doświadczenia PO KL, w ramach
Programu Operacyjnego Fundusz Inicjatyw Obywatelskich wypracowano własną
systematykę kryteriów wyboru.
Program Operacyjny Fundusz Inicjatyw Obywatelskich określił bowiem poziom
kryteriów ogólnych, do których zakwalifikowano kryteria formalne i merytoryczne oraz
poziom kryteriów szczegółowych, do których zakwalifikowano kryteria horyzontalne
oraz kryteria strategiczne.
Problem ten ma dość istotne znaczenie w korelacji pomiędzy celami krajowymi a celami regionalnymi.
Widoczny jest dość duży wpływ Instytucji Zarządzającej na regionalne Plany działania, co świadczy raczej
o braku własnych preferencji w regionach. Temat ten jednak wykracza poza ramy ekspertyzy.
23 Zasady przyznawania i rozliczania dotacji w ramach Programu Operacyjnego Fundusz Inicjatyw
Obywatelskich w 2009 r., Warszawa styczeń 2009, s. 10.
22
str. 15
Tabela.1 Hierarchia kryteriów wyboru PO KL i PO FIO
Kryteria
Kryteria ogólne
Program Operacyjny Kapitał
Ludzki
Formalne
Program Operacyjny Fundusz
Inicjatyw Obywatelskich
Formalne
Merytoryczne
Merytoryczne
Horyzontalne
Kryteria szczegółowe
Dostępu
Strategiczne
Horyzontalne
Strategiczne
O ile wspólne są dla obu Programów kryteria formalne i merytoryczne, o tyle inne
kryteria mające charakter strategiczny sensu largo stosowane są odmiennie.
Po pierwsze, w ramach PO FIO zrezygnowano z wprowadzenia odrębnych kryteriów
dostępu. Warto zauważyć, że stosując analogię z PO KL kryteria te mogą znaleźć się, jako
jeden z elementów kryteriów strategicznych.
Po drugie, w ramach PO FIO kryteria horyzontalne (innowacyjność, partnerstwo,
zrównoważony rozwój oraz równość szans) nie mają charakteru bezwzględnego jak w
przypadku PO KL, a w 2009 roku wniosek o przyznanie dotacji premiowany był
osiągnięciem łącznie 8 dodatkowych punktów (po 2 punkty za spełnianie każdego z
kryteriów). W 2010 roku dołączono dodatkową przesłankę oceny uwzględnienia kwestii
horyzontalnych wskazanych dla każdego Priorytetu, dając możliwość otrzymania 5
punktów (po jednym punkcie za każde kryterium). Kryterium horyzontalne w istocie
stanowi integralną część kryterium merytorycznego wniosku o dofinansowanie, każdy z
ekspertów przyznaje bowiem samodzielnie 5 punktów, co łącznie może dać sumę 10
punktów w ocenie24.
Po trzecie, wyróżniono właściwe kryteria strategiczne oznaczające przyznanie
spełniającym je wnioskom premii punktowej (w wysokości maksymalnie 20 punktów).
Premia może zostać przyznana wyłącznie wnioskom ocenionym pozytywnie na etapie
oceny merytorycznej, (choć są tu rozbieżności wśród pytanych ekspertów). Tu w
stosunku do PO KL premia za spełnianie kryteriów strategicznych jest niższa o połowę
(w PO KL 40 punktów).
Tak czytając literalnie Zasady, natomiast wokół tego narosło szereg wątpliwości czy jest to 5 punktów
przyznawanych raz czy dwa razy.
24
str. 16
Dość ogólnikowo natomiast Program wskazuje na preferencje w określaniu kryteriów
strategicznych. W Programie stwierdzono szczegółowe PO FIO realizowane będą:
„z uwzględnieniem kryterium terytorialnego, potencjału organizacji i obszaru działania, w
ramach czterech priorytetów”25.
Tym samym Program wskazał preferowanie:

zakresu terytorialnego działania wnioskodawcy;

potencjału wnioskodawcy;

obszaru działania wnioskodawcy;
Trudno jednak wprost literalnie traktować powyższe zapisy, bowiem jednej strony mają
charakter dość wieloznaczny (np. pojęcie potencjał wnioskodawcy), z drugiej zaś
ograniczałyby w sposób znaczący Instytucję Zarządzającą. Dlatego też należy uznać je za
wskazówkę, nie zaś za zapis o charakterze obligatoryjnym.
Warto zwrócić uwagę, że w latach 2009 oraz 2010 Instytucja Zarządzająca dość
ostrożnie określała kryteria strategiczne odwołując się do okresu działania organizacji
lub wymiaru terytorialnego jej działania.
25
Program Operacyjny Fundusz Inicjatyw Obywatelskich na lata 2009-2013, s. 41.
str. 17
IV.
Analiza funkcjonowania mechanizmu kryteriów strategicznych
w PO FIO w 2009 oraz 2010 roku
IV.1. Kryteria strategiczne z 2009 roku
W 2009 roku Instytucja Zarządzająca wprowadziła dwa kryteria strategiczne (oba
punktowane po 10 punktów). Pierwsze kryterium identyczne dla wszystkich
priorytetów premiowało organizacje młode działające do dwóch lat (założone po 1
stycznia 2007 roku) oraz aplikujące o dotację do wysokości 100 tys. zł.
Drugie kryterium był zróżnicowane w zależności od Priorytetu.
W Priorytecie I
skierowanym na pobudzanie aktywności obywateli wskazano kryterium terytorialne,
adresowane do organizacji działających w gminach do 100 tys. mieszkańców. W
Priorytecie II adresowanym na wzmacnianie potencjału organizacji wskazano
województwa charakteryzujące się niskim uczestnictwem organizacji pozarządowych
na tle kraju (województwa: świętokrzyskie oraz lubuskie).
Priorytet III adresowany do działań w sferze zabezpieczenia społecznego i integracji
społecznej wskazywał konkretne grupy docelowe dzieci i młodzież do 18 roku życia lub
osoby po 60 roku życia. To kryterium było szczególnie ciekawe, z uwagi na fakt, iż
wynikło ono
Ministerstwem
z
dyskusji
Pracy
i
pomiędzy
Polityki
Ministerstwem Rozwoju
Społecznej
mającej
na
Regionalnego a
celu
zapewnienie
komplementarności z PO KL. Warto bowiem zwrócić uwagę, że działania PO KL w tym
obszarze adresowane są do osób w wieku aktywności zawodowej, a pomijają grupy
przed osiągnięciem tego wieku oraz po jego zakończeniu.
W Priorytecie IV ukierunkowanym na rozwój przedsiębiorczości społecznej kryterium
strategiczne dotyczyło organizacji z województw o wysokim wskaźniku zagrożenia
ubóstwem (województwa świętokrzyskie i lubelskie).
Tabela: 2 Kryteria strategiczne w 2009 roku
Priorytet
Priorytet I
Aktywni, świadomi obywatele,
aktywne wspólnoty lokalne
Kryterium I
Organizacja założona po 1
stycznia 2007 r. i wnioskująca o
nie więcej niż 100 tys. zł
Kryterium II
Projekt realizowany przez
organizację mającą swoją
siedzibę w gminie poniżej 100
tys. mieszkańców
str. 18
Priorytet
Priorytet II
Sprawne organizacje
pozarządowe w dobrym
państwie
Kryterium I
Organizacja założona po 1
stycznia 2007 r. i wnioskująca o
nie więcej niż 100 tys. zł
Priorytet III
Integracja i aktywizacja
społeczna, zabezpieczenie
społeczne
Priorytet IV
Rozwój przedsiębiorczości
społecznej
Organizacja założona po 1
stycznia 2007 r. i wnioskująca o
nie więcej niż 100 tys. zł
Kryterium II
Projekt realizowany przez
organizację mającą swoją
siedzibę w woj. o niskim
uczestnictwie NGO, tj. woj.
świętokrzyskim lub lubuskim
Projekt adresowany jest do dzieci
i młodzieży do 18 roku życia lub
osób po 60 roku życia
Organizacja założona po 1
stycznia 2007 r. i wnioskująca o
nie więcej niż 100 tys. zł
Projekt realizowany przez
organizację mającą swoją
siedzibę w woj. o wysokim
wskaźniku zagrożenia ubóstwem,
tj. woj. świętokrzyskim lub
lubelskim
Źródło: Zasady przyznawania i rozliczania dotacji w ramach Programu Operacyjnego Fundusz Inicjatyw
Obywatelskich w 2009 r., Warszawa styczeń 2009
Przygotowana na zlecenie analiza kryteriów wyboru projektów Programu Operacyjnego
Fundusz Inicjatyw Obywatelskich w 2009 r. wykazała, że eksperci nie mieli problemów
z oceną kryteriów strategicznych, z wyjątkiem drugiego kryterium strategicznego w
Priorytecie III odnoszącym się do dzieci młodzieży lub osób starszych. Zdaniem autorki
raportu:
„Najprawdopodobniej powodem tego jest nieprecyzyjność sformułowania tego kryterium.
Posługuje się ono bowiem określeniem „adresaci projektu”, które przez cześć ekspertów
mogła być rozumiana wyłącznie, jako grupa docelowa, a przez inną część także jako osoby,
których sytuacja zmieni się na skutek realizacji działań projektowych, a więc tzw.
adresatów pośrednich26”.
Należy zgodzić się zatem z oceną, iż kryteria muszą mieć charakter precyzyjny. System
oceny jest bowiem w stanie wyłapać błąd eksperta poprzez Instytucję Zarządzającą,
natomiast dużo poważniejsza sytuacja byłaby w sytuacji, gdy błąd popełniłoby dwóch
ekspertów.
Wstępna analiza składanych wniosków oraz wniosków przyjętych do dofinansowania
opracowana przez pracowników Departamentu Pożytku Publicznego wskazuje, że w
2009 roku 45,9% zarejestrowanych wniosków spełniało, co najmniej jedno kryterium,
zaś 12,5% zarejestrowanych wniosków spełniało dwa kryteria. Natomiast spośród
Adrianna Niedoszewska, Raport. Analiza kryteriów wyboru projektów Programu Operacyjnego Fundusz
Inicjatyw Obywatelskich w 2009 r., Warszawa sierpień 2009, s. 21.
26
str. 19
dofinansowanych wniosków aż 68,2% spełniało jedno lub dwa kryteria strategiczne, z
czego 50,8% spełniało tylko jedno kryterium.
Porównując wnioski złożone oraz wnioski dofinansowane, które spełniały jedno lub
dwa kryteria strategiczne widać wyraźnie, że spełnianie kryterium strategicznego
powodowało przesunięcie wniosku do strefy dofinansowania. Szczególnie widoczne
było to w Priorytecie III, w którym odsetek wniosków zarejestrowanych spełniających,
co najmniej jedno kryterium strategiczne wynosił 64%, zaś w grupie wniosków
dofinansowanych odsetek ten wzrósł do 91,5%. Podobnie sytuacja obserwowana była,
choć w znacznie mniejszym stopniu w innych Priorytetach.
Można oczywiście wyprowadzić z tej analizy dwie hipotezy. Pierwsza, iż pomimo
problemów z kryterium z Priorytetu III odpowiadał on zainteresowaniom dużej grupy
wnioskodawców lub że wnioskodawcy pisali wnioski „pod kryteria strategiczne”. Jednak
analiza pierwszego kryterium wskazuje, że na ogólną liczbę 3087 zarejestrowanych w
2009 roku wniosków zaledwie 205 (6,9%) zostało złożonych przez „młode” organizacje
wnioskujące o małą dotację. Warto jednak zwrócić uwagę, że spośród 205 tych
organizacji, aż 91 uzyskało dofinansowanie, co oznacza wskaźnik 44,4% spośród
składających wnioski i spełniających wyłączenie pierwsze kryterium strategiczne. Tym
samym można stwierdzić, iż mechanizm kryterium strategicznego zadziałał w tym
przypadku. A kryterium pierwsze nie mogło powodować przeprofilowania działań
organizacji, a jedynym elementem mogło być zmniejszenie dofinansowanych wniosków,
wśród „doświadczonych” wnioskodawców zgodnie z kryterium strategicznym.
Tabela 3. Liczba i odsetek wniosków, które spełniały kryteria strategiczne (jedno lub dwa) w 2009
Zarejestrowane
wnioski
Priorytet 1
Priorytet 2
Priorytet 3
Priorytet 4
ŁĄCZNIE
1094
242
1687
64
3087
Spełnianie kryterium /
kryteriów wśród
zarejestrowanych
634
66
1088
14
1802
58,0%
27,3%
64,5%
21,9%
58,4%
Dofinansowane
wnioski
327
189
282
52
850
Spełnianie
kryterium /
kryteriów wśród
dofinansowanych
250
58
258
14
580
76,5%
30,7%
91,5%
26,9%
68,2%
Źródło: Analizy DPP MPiPS.
str. 20
W przypadku drugiego kryterium widać wyraźniejszą korelację, na ogólną liczbę
wniosków aż 54,9% wniosków spełniało warunek drugiego kryterium lub pierwszego i
drugiego łącznie. Rozkład był zależny od Priorytetu.

W Priorytecie I warunek drugiego kryterium strategicznego lub łącznie pierwszego i
drugiego kryterium spełniało 50,7% projektów, co oznaczało wnioski z gmin poniżej
100 tys. mieszkańców. Wśród dofinansowanych projektów odsetek ten wzrósł do
66,6%

W Priorytecie II ten sam warunek spełniało 9,5% wnioskodawców pochodzących z
województw świętokrzyskiego i lubuskiego. Wśród dofinansowanych projektów
odsetek ten wzrósł zaledwie do 11%.

W Priorytecie III ten warunek spełniało 60,1% organizacji. Wśród dofinansowanych
projektów odsetek ten wzrósł do 86,8%.

W Priorytecie IV warunek zlokalizowania podmiotu aplikującego na terenie
województwa świętokrzyskiego lub lubelskiego spełniało 7,8% wnioskodawców.
Wśród dofinansowanych projektów odsetek ten wzrósł do 28,8%.
Tym samym widać silne oddziaływanie drugiego kryterium w Priorytecie I, co nie jest
dziwne, ponieważ w istocie wyeliminowano z niego 26 miast (gminy przekraczające 100
tys. mieszkańców). Stosunkowo niski wskaźnik spełniania w/w kryteriów wynika z
faktu, że działalność organizacji pozarządowych koncentruje się w miastach powyżej
100 tysięcy. Warto przypomnieć, że na terenie 16 głównych polskich miast działa
prawie 40% wszystkich organizacji w Polsce, (z czego co czwarta - 11% - ma siedzibę w
Warszawie)27.
Natomiast w Priorytecie III kryterium nakierowania projektu na dzieci i młodzież lub
osoby starsze wyraźnie dominował, oddziałując na całość obrazu. Powstaje pytanie, czy
organizacje w tym przypadku kierowały swoje działania „pod kryteria”, czy też obszar
ten jest wyjątkowo niedofinansowany? To pytanie wymagałoby dokładnej analizy.
Wprawdzie wniosek zawiera pozycje dotyczące opisania zakresu działania statutowego,
ale nie podlega on żadnej weryfikacji ani też ocenie. Warto zastanowić się nad
wprowadzeniem zbadania zgodności statutowego działania organizacji z deklarowanym
spełnieniem kryterium strategicznego.
27
Dane za ngo,pl Informacja dostępna na stronie: http://civicpedia.ngo.pl/x/328111#badania_2008
str. 21
Optymistyczne jest natomiast niewielki wzrost dofinansowanych, w stosunku do
złożonych wniosków spełniających kryterium pochodzenia z województw o wyższym
poziomie ubóstwa. Jednak należy przypuszczać wynik ten jest wypadkową niewielkiej
liczby wniosków.
IV.2. Kryteria strategiczne z 2010 roku
W 2010 pojawiła się nieco inna konstrukcja. Liczba kryteriów strategicznych została
zwiększona z dwóch do trzech.
Pierwsze
kryterium
dotyczące
wszystkich
Priorytetów
przyznawało
kryteria
strategiczne o ile projekt był ukierunkowany na rozwój wolontariatu. Kryterium to
wyjaśnia się w przypisie określając, iż chodzi o działania edukacyjne (zarówno dla
organizacji w celu pozyskiwania wolontariuszy, jak również dla samych wolontariuszy),
promocyjne, aktywizujące28. Porównując to kryterium z kontrowersyjnym - według
ekspertów – kryterium z 2009 roku w Priorytecie III, można się spodziewać dość dużej
dowolności w jego opisaniu we wniosku jak również w przyznawaniu punktów za
spełnienie tego kryterium.
I rzeczywiście, jak wynika ze wstępnych analiz, na ogólną liczbę składanych wniosków
rozbieżności pomiędzy ekspertami przy ocenie czy dany wniosek spełnia, czy tez nie
spełnia to kryterium wyniosła 924 wnioski, co stanowi 24,7% ogółu złożonych
wniosków!29 Należy uznać, że kryterium to w zaproponowanym kształcie zrodziło
olbrzymie problemy dla ekspertów oceniających wnioski.
Drugie kryterium w zasadzie było powtórzeniem kryterium z roku 2009 i odnosiło się
do organizacji działających nie dłużej niż dwa lata i wnioskujących o środki do 100 tys.
zł. Pojawił się jeden wyjątek dotyczący Priorytetu III promujący organizacje działające
dłużej niż dwa lata. Warto się nad tymi dwiema kwestiami zastanowić.
Utrzymanie kryterium „młodej” organizacji należy uznać za słuszne jednak rozbicie
kryterium spowodowało zmniejszenie wysokości premii punktowej z 10 do 5 punktów.
Tym samym preferencja stała się zaledwie wyrównaniem szans. Warto bowiem
pamiętać, że 5 punktów przyznaje się w ramach oceny merytorycznej za „doświadczenia
Zasady przyznawania i rozliczania dotacji w ramach Programu Operacyjnego Fundusz Inicjatyw
Obywatelskich w 2010 r., Warszawa grudzień 2009, s. 30.
29
Obliczenia własne na podstawie roboczych materiałów Departamentu Pożytku Publicznego MPiPS.
28
str. 22
Wnioskodawcy (oraz partnerów formalnych i nieformalnych) w realizacji podobnych
projektów (merytoryczne i co do skali przedsięwzięcia) oraz doświadczenia i kwalifikacje
kluczowych osób zaangażowanych w realizacje projektu”. Jak należy sądzić, to właśnie w
tym miejscu oceny merytorycznej wniosku organizacje te uzyskają niewielką liczbę
punktów. O ile preferencja w 2009 roku była wyraźna, tym razem spadła do rangi
drugorzędnej. Wśród dofinansowanych wniosków kryterium „młodej organizacji”
spełniało odpowiednio w Priorytecie II i IV ok. 26% i 21% dofinansowanych
wniosków30, co jednak wskazuje na relatywnie umiarkowaną preferencję dla tej
kategorii kryterium strategicznego.
Natomiast ciekawa zmiana nastąpiła w przypadku Priorytetu III, zamiast preferować
organizacje „młode”, odwrócono kryterium preferując organizacje „doświadczone”. Jak
wynika z analizy roku 2009, dotychczasowe kryterium spełniało zaledwie 4,4%
organizacji. Należy zatem sądzić, że zmiana kryterium jest efektem silnego wpływu
organizacji. Warto jednak zwrócić uwagę, że dotychczasowe kryterium nie zmieniało
ostatecznej listy beneficjentów, bowiem z ponad 4-procentowej grupy spełniającej
kryterium działania do dwóch lat, dofinansowanie dostało mniej więcej tyle samo
organizacji, co oznacza, że nie powodowało to zmiany struktury listy rankingowej. W
2010, przy odwróceniu kryterium wśród 1638 wniosków ocenionych formalnie
pozytywnie i merytorycznie, kryterium to spełniło 808 wniosków (49,2%), zaś wśród
wniosków, które otrzymały dofinansowanie było 90 wniosków spełniających to
kryterium (60,4% dofinansowanych wniosków). Widać, że w tym przypadku filtr
zadziałał na rzecz znaczącego zwiększenia tej grupy wniosków. Warto się nad tą kwestią
poważnie zastanowić, na czym polegają różnice pomiędzy tym latami.
Trzecie kryterium stanowi powtórzenie z roku 2009 dopasowanym do poszczególnych
priorytetów: małe gminy (Priorytet I), województwa o niskim wskaźniku organizacji
pozarządowych (Priorytet II), dzieci lub osoby starsze (Priorytet III), województwa o
wyższym poziomie ubóstwa (Priorytet IV).
30
W takcie przygotowania ekspertyzy brak było danych w stosunku Priorytetu I.
str. 23
Tabela: 4 Kryteria strategiczne w 2010 roku
Priorytet
Priorytet I
Aktywni, świadomi
obywatele, aktywne
wspólnoty lokalne
Kryterium I
5 pkt.
Projekt
ukierunkowany
na rozwój
wolontariatu
Kryterium II
5 pkt.
Organizacja założona po 1
stycznia 2008 r. i
wnioskująca o nie więcej
niż 100 tys. zł
Priorytet II
Sprawne organizacje
pozarządowe w
dobrym państwie
Projekt
ukierunkowany
na rozwój
wolontariatu
Organizacja założona po 1
stycznia 2008 r. i
wnioskująca o nie więcej
niż 100 tys. zł
Priorytet III
Integracja i
aktywizacja społeczna,
zabezpieczenie
społeczne
Priorytet IV
Rozwój
przedsiębiorczości
społecznej
Projekt
ukierunkowany
na rozwój
wolontariatu
Organizacja założona
przed 1 stycznia 2008 r. i
wnioskująca o nie więcej
niż 100 tys. zł
Projekt
ukierunkowany
na rozwój
wolontariatu
Organizacja założona po 1
stycznia 2007 r. i
wnioskująca o nie więcej
niż 100 tys. zł
Kryterium III
10 pkt.
Projekt realizowany
przez organizację mającą
swoją siedzibę w gminie
poniżej 100 tys.
mieszkańców
Projekt realizowany
przez organizację mającą
swoją siedzibę w woj. o
niskim uczestnictwie
NGO, tj. woj.
świętokrzyskim lub
lubuskim
Projekt adresowany jest
do dzieci i młodzieży do
18 roku życia lub osób po
60 roku życia
Projekt realizowany
przez organizację mającą
swoją siedzibę w woj. o
wysokim wskaźniku
zagrożenia ubóstwem, tj.
woj. świętokrzyskim lub
lubelskim
Źródło: Zasady przyznawania i rozliczania dotacji w ramach Programu Operacyjnego Fundusz Inicjatyw
Obywatelskich w 2010 r., Warszawa grudzień 2009.
I w tym przypadku zdecydowane znaczenie miało kryterium z Priorytetu III, dotyczące
dzieci lub osób starszych. Wśród 120 dofinansowanych wniosków z Priorytetu III,
kryterium to spełniało 127 wniosków, czyli 85,8% wniosków, które uzyskały
dofinansowanie31. Widać zatem, że kryterium to stanowiło jedną z istotnych przesłanek
otrzymania dofinansowania w 2010 roku. Warto zatem rozważyć bardziej staranne
wyprofilowanie tego kryterium, aby filtrowało wnioski w sposób bardziej precyzyjny.
Dodatkowo warto zwrócić uwagę na fakt, iż w stosunku do 313 wniosków tj. 17,3%
ogólnej liczby złożonych wniosków, eksperci mieli rozbieżne opinie, co do zastosowania
tego kryterium.
31
Obliczenia własne na podstawie roboczych materiałów Departamentu Pożytku Publicznego MPiPS.
str. 24
Tabela 5. Liczba i odsetek wniosków, które spełniały kryteria strategiczne w 2010
Zarejestrowane
wnioski
Poddane
ocenie
Spełnianie
kryterium /
kryteriów wśród
poddanych ocenie
Dofinansowane
wnioski
Spełnianie
kryterium /
kryteriów
wśród
dofinansowany
ch
Priorytet 1
1353
1349
1014
75,2%
199
182
91,5%
Priorytet 2
415
413
307
74,3%
120
103
85,8%
Priorytet 3
1810
1799
1596
88,7%
148
145
98,0%
Priorytet 4
156
156
63
40,4%
89
41
46,1%
ŁĄCZNIE
3734
Źródło: Materiały DPP MPiPS
3717
2980
79,8%
556
471
84,7%
Brak jest jednak jeszcze na tym etapie szczegółowych danych, które mogłyby stać się
podstawą bardziej wnikliwych analiz, choć już dziś można zwrócić uwagę na
zdecydowanie niekorzystną liczbę rozbieżnych ocen przy przyznawaniu punktów z
uwagi kryteria strategiczne, W Priorytecie I, w 67 (ok. 5% wszystkich wniosków)
przypadkach eksperci mieli rozbieżne oceny czy organizacja została założona po 1
stycznia 2008 r. i wnioskuje o nie więcej niż 100 tys. zł, zaś w
90 (6,6% ogółu
wniosków) przypadkach powstały rozbieżne opinie, czy projekt jest realizowany przez
organizację mającą swoją siedzibę w gminie poniżej 100 tys. mieszkańców. W
Priorytecie II sytuacja wyglądała podobnie. W przypadku kryterium organizacji
założonej po 1 stycznia 2008 r. i wnioskującej o nie więcej niż 100 tys. zł, rozbieżności
dotyczyły 21 wniosków (ok. 5% ogółu wniosków), zaś w przypadku kryterium
organizację mającej swoją siedzibę w woj. o niskim uczestnictwie NGO, tj. woj.
świętokrzyskim lub lubuskim „tylko” lub raczej „aż”
9 wniosków (2,1% ogółu
wniosków). W Priorytecie III rozbieżności w kryterium organizacji założonej przed 1
stycznia 2008 r. i wnioskującej o nie więcej niż 100 tys. zł, rozbieżności dotyczyły 249
wszystkich złożonych wniosków (13,7%).
W Priorytecie IV, kryterium organizacji założonej po 1 stycznia 2008 r. i wnioskującej o
nie więcej niż 100 tys. zł, rozbieżności dotyczyły 7 wniosków (ok. 4,5% ogółu
wniosków), zaś rozbieżności, w ocenie czy projekt realizowany jest przez organizację
mającą swoją siedzibę w woj. o wysokim wskaźniku zagrożenia ubóstwem, tj. woj.
świętokrzyskim lub lubelskim dotyczyło 5 wniosków. Rozbieżność ta dotyczyła 3,2%
ogółu wszystkich składanych wniosków, oraz jednej trzeciej deklarujących to kryterium
str. 25
strategiczne! Nie należy nadużywać słowa „porażający”, ale w przypadku rozbieżności
kryteriów o charakterze wyjątkowo oczywistym, słowo to jest wyjątkowo adekwatne do
przedstawionej powyżej sytuacji. Oznacza to albo nieprzygotowanie ekspertów, lub
wyjątkowo pobieżną ocenę wniosków.
IV.3. Kryteria strategiczne a cele i rezultaty FIO
Ważne jest również przyjrzenie się kryteriom strategicznym Programu z uwagi na cele
Programu oraz wskaźniki rezultatu przewidziane w Programie.
Cele Programu zostały sformułowane w sposób dość ogólny:
1. Zwiększenie aktywności i świadomości obywateli i wspólnot lokalnych.
2. Rozwój potencjału sektora organizacji pozarządowych.
3. Zwiększenie zaangażowania sektora organizacji pozarządowych na rzecz usług
społecznych w zakresie integracji i aktywizacji społecznej oraz zabezpieczenia
społecznego.
4. Wspieranie rozwoju polskiego modelu ekonomii społecznej.
Choć sformułowano również wskazówkę, że PO FIO stwarza szansę przede wszystkim
dla małych organizacji, których innowacyjne projekty nie mogły zostać wprowadzone w
życie ze względu na ich ograniczone zdolności finansowe32.
Trudno jednak wyprowadzić wprost z celów Programu określone kierunki
kształtowania kryteriów strategicznych. Analizując wskaźniki rezultatu określone w
Programie mamy następujące elementy.
W Priorytecie I wskaźnikami rezultatu są:

Odsetek obywateli pracujących społecznie na rzecz swojego środowiska lub osób
potrzebujących;

Odsetek organizacji pozarządowych, w których funkcjonują wolontariusze.
W Priorytecie II wskaźnikami rezultatu są:

32
Wysokość średniego budżetu rocznego organizacji pozarządowej;
Program Operacyjny Fundusz Inicjatyw Obywatelskich na lata 2009-2013, s. 56.
str. 26

Odsetek obywateli pracujących społecznie w organizacjach obywatelskich.
W Priorytecie III wskaźnikami rezultatu są:

Liczba organizacji, których główną sferą działania jest integracja społeczna i
zabezpieczenie społeczne (usługi społeczne);

Odsetek wydatkowanych środków przez organy administracji publicznej na
realizację zadań publicznych w obszarze integracja i aktywizacja społeczna oraz
zabezpieczenie społeczne.
W Priorytecie IV wskaźnikami rezultatu są:

Liczba wykształconych liderów ekonomii społecznej i animatorów lokalnych ze
środków PO FIO;

Liczba przedsięwzięć edukacyjnych z zakresu ekonomii społecznej i animacji
lokalnej dofinansowanych w ramach PO FIO;

Liczba działań innowacyjnych z zakresu ekonomii społecznej i animacji lokalnej
dofinansowanych w ramach PO FIO.
Z przedstawionych wskaźników możemy wyprowadzić, co najmniej kilka kierunków
myślenia o kryteriach strategicznych:

rozwój wolontariatu w istniejących organizacjach;

zwiększenie udziału obywateli w organizacjach, co należy interpretować jako
potrzebę kreowania nowych organizacji jak również zwiększana zasobów
istniejących;

zwiększenie liczby organizacji w usługach społecznych.
Nie ulega wątpliwości, że bardzo trudno przełożyć wskaźniki Programu na roczne
kryteria strategiczne. Dlatego wydaje się zasadne coroczne określanie zestawu
wskaźników wynikających z rezultatów Programu, których realizacja służyć będzie
osiągnięciu wskaźników całego Programu, oraz do których dopasowane zostaną kryteria
strategiczne.
str. 27
V.
Rekomendacje dotyczące konstrukcji kryteriów strategicznych
w kolejnych latach funkcjonowania PO FIO w kontekście
rekonstrukcji struktury realizacji PO FIO.
Przedstawiona ekspertyza niewątpliwie wymaga dodatkowej pogłębionej analizy
oddziaływania dotychczas przyjętych kryteriów strategicznych. Wydaje się jednak, iż
można sformułować kierunkowo, kilka podstawowych rekomendacji:
Rekomendacja 1 Należy zwiększyć rolę Komitetu Monitorującego
Zgodnie z zapisami ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki
rozwoju (Dz. U. Nr 227, poz. 1658 oraz z 2007 r. Nr 140, poz. 984) należy nadać
Komitetowi Monitorującemu prawo zatwierdzania kryteriów wyboru projektów
(ogólnych i szczegółowych). Nie wymaga to wprost zmiany zarządzenia, musi jednak
zostać zawarte w dokumencie Zasady przyznawania i rozliczania dotacji w ramach
Programu Operacyjnego Fundusz Inicjatyw Obywatelskich w 2011 r.
Rekomendacja
2
Należy
rozważyć
podwyższenie
wymogów
wniosku
otrzymującego dodatkowe punkty za spełnienie kryterium strategicznego
Należy rozważyć, czy nie należałoby podnieść wymaganego minimum pozytywnej oceny
wniosku 49 do 60, dla których mogą być przyznawane kryteria strategiczne.
Wyeliminowałoby to ewentualne sytuacje wypromowania wniosków dużo słabszych za
pomocą kryteriów strategicznych i umożliwiłoby preferencje dla preferowanych wśród
zbliżonych do siebie jakościowo wniosków.
Rekomendacja 3: Należy utrzymać dotychczasową hierarchię kryteriów wyboru
Obowiązujący obecnie system kryteriów wyboru projektów należy uznać za przyjazny
dla organizacji pozarządowych. Szczególnie istotne jest utrzymanie warunkowego trybu
str. 28
kryteriów horyzontalnych, choć należałoby wyraźnie rozszerzyć opis wymaganych
elementów wraz z instrukcją oceny dla ekspertów tego elementu wniosku o
dofinansowanie. Nie eliminowanie wniosków z powodu niespełniania kryteriów
horyzontalnych nie może bowiem prowadzić do ich lekceważenia. Obecny system należy
uznać za proces edukacyjny przygotowujący do aplikowania o środki Europejskiego
Funduszu Społecznego.
Rekomendacja
4:
Należy
utrzymać
dotychczasową
wartość
kryterium
strategicznego
Analiza realizacji PO FIO w 2009 oraz 2010 roku wskazuje, iż są one na tyle silne, iż
promują preferowane typy projektów. Nie ma zatem potrzeby podnoszenia wartości
punktowej kryterium strategicznego idąc śladem PO KL. Dalsze kroki w tym kierunku
należy poprzedzić dogłębną analizą wpływu dotychczasowych preferencji w ramach
kryteriów strategicznych.
Rekomendacja 5: Należy uważnie określać wagi poszczególnych kryteriów
strategicznych
Przy utrzymaniu całkowitej liczby punktów za spełnienie kryterium strategicznego
należy jednak znacznie bardziej uważnie określać wagi poszczególnych kryteriów.
Rozpraszanie wartości poszczególnych kryteriów bez uwzględnienia korelacji z oceną
merytoryczną, jak w przypadku „młodych organizacji” może powodować ich
niwelowanie ich efektu. Rekomenduje się rozważenie utrzymania nie więcej niż dwóch
kryteriów strategicznych.
Rekomendacja 6: Należy zadbać o jednoznaczność kryteriów strategicznych
Z dotychczasowych analiz widoczne jest, że zarówno w 2009 jak i 2010 niektóre
kryteria strategiczne (w 2009 w Priorytecie III, w 2010 dla wszystkich Priorytetów),
mają charakter umożliwiający różną interpretację, zarówno na etapie konstruowania
str. 29
wniosku, jak i na etapie oceny. Należy doprowadzić do jednoznaczności kryteriów
strategicznych, aby nie było żadnej wątpliwości, co do ich spełniania lub niespełniania.
Rekomendacja 7: Należy zadbać o przygotowanie ekspertów oceniających wnioski
Rozbieżności w ocenie kryteriów strategicznych w 2010 roku, dotycząc nie tylko
kryteriów niejednoznacznych, które mogły powodować wątpliwości. Rozbieżności
pojawiaj się również w ocenie kryteriów, które trudno nazwać za niejednoznaczne,
Wynika to albo z niestarannej pracy ekspertów, albo niezrozumienia zapisów kryteriów
strategicznych. Dlatego niezbędne jest przed następnym konkursem staranne
przygotowanie ekspertów do oceny we wszystkich kryteriach oceny, ze szczególnym
uwzględnieniem kryteriów horyzontalnych i kryteriów strategicznych.
Rekomendacja 8: Należy wprowadzić ocenę zbieżności celów statutowych z
deklarowanymi kryteriami strategicznymi
Istnieje ryzyko, iż niektóre organizacje skuszone dodatkową premią punktową mogą
poszukiwać swoich szans w obszarach, które nie były dotychczas w kręgu
zainteresowania organizacji. Aby temu zapobiec należałoby wprowadzić na etapie
weryfikowania kryterium strategicznego porównanie celów statutowych, które znajdują
się we wniosku z deklarowanym spełnieniem kryteriów strategicznych, jeżeli dotyczą
one działań o charakterze merytorycznym. Jest to również istotne ze względu na fakt, iż
maksymalna liczba punktów, która może zostać przyznana za zgodność projektu z celem
i obszarem wsparcia PO FIO to zaledwie 4 punkty.
Rekomendacja 9: Należy ściślej powiązać kryteria strategiczne z celami i efektami
PO FIO
Należy doprowadzić do ściślejszego związku pomiędzy celami oraz wskaźnikami
rezultatu a określonymi corocznie kryteriami strategicznymi. Tym samym należy w
dokumencie Zasady przyznawania i rozliczania dotacji w ramach Programu
str. 30
Operacyjnego Fundusz Inicjatyw Obywatelskich w 2011 r. określić cząstkowe wskaźniki
rezultatu, które powinny podlegać następnie badaniu przy sprawozdaniach organizacji.
Rekomendacja 10: Należy analizować losy organizacji z uwagi na cele strategiczne
PO FIO
Należy poprzez badanie organizacji korzystających z FIO zrealizować badania
określające wpływ działań FIO na realizację podstawowych wskaźników Programu:

zwiększenia odsetka organów administracji publicznej, które prowadzą współpracę
finansową z organizacjami pozarządowymi oraz podmiotami kościelnymi i
związkami wyznaniowymi (w podziale na Ministerstwa, Urzędy Centralne, Urzędy
Wojewódzkie, Urzędy Marszałkowskie, Miasta na prawach powiatu, Powiaty,
Gminy);

zwiększenia odsetka środków rocznie przekazanych stowarzyszeniom i fundacjom z
budżetu na finansowanie lub dofinansowanie zadań zleconych przez jednostki
samorządu terytorialnego.
Powyższe wskaźniki są badane na podstawie innej metody badań, jednak warto
rozważyć, aby te elementy znalazły się również w badaniu losów organizacji
korzystających z FIO, choć kwestia ta wymaga przedyskutowania.
str. 31
Bibliografia
Strony internetowe

www.pozytek.gov.pl

www.ngo.pl
Program Operacyjny Fundusz Inicjatyw Obywatelskich - dokumenty

Uchwała nr 238/2008 Rady Ministrów z dnia 4 listopada 2008 r. w sprawie przyjęcia
krajowego Programu Operacyjnego Fundusz Inicjatyw Obywatelskich na lata 2009 –
2013.

Program Operacyjny Fundusz Inicjatyw Obywatelskich na lata 2009-2013,

Zasady przyznawania i rozliczania dotacji w ramach Programu Operacyjnego
Fundusz Inicjatyw Obywatelskich w 2009 r., Warszawa styczeń 2009

Zasady przyznawania i rozliczania dotacji w ramach Programu Operacyjnego
Fundusz Inicjatyw Obywatelskich w 2010 r., Warszawa grudzień 2009

Zarządzenie Nr 5 Ministra Pracy I Polityki Społecznej z dnia 3 czerwca 2009 r. w
sprawie Zespołu – Komitetu Monitorującego Program Operacyjny Fundusz Inicjatyw
Obywatelskich na lata 2009-2013
Program Operacyjny Kapitał Ludzki - dokumenty

Ocena systemu wdrażania osi priorytetowych na poziomie regionalnym w ramach
Programu Operacyjnego Kapitał Ludzki Województwa Podlaskiego na lata 20072013, Raport końcowy wrzesień 2009, s. 106

Zasady dokonywania wyboru projektów w ramach Programu Operacyjnego Kapitał
Ludzki, Warszawa, 1 grudnia 2008 r.

Zasady dokonywania wyboru projektów w ramach PO KL (wersja z 24 sierpnia
2009).
Raporty ewaluacyjne i ekspertyzy
str. 32

Adrianna Niedoszewska, Raport. Analiza kryteriów wyboru projektów Programu
Operacyjnego Fundusz Inicjatyw Obywatelskich w 2009 r., Warszawa sierpień 2009,

Ocena systemu wdrażania osi priorytetowych na poziomie regionalnym w ramach
Programu Operacyjnego Kapitał Ludzki Województwa Podlaskiego na lata 20072013, Raport końcowy wrzesień 2009,

Postęp we wdrażaniu Programu Operacyjnego Kapitał Ludzki w województwie
zachodniopomorskim. Raport z badan, Poznań, 14 sierpnia 2009,

Sprawozdanie roczne wdrażania Programu Operacyjnego Kapitał Ludzki 2007-2013
za 2008 rok,
Plany Działań PO KL

Plan Działań dla Priorytetu VII na 2009 rok w województwie małopolskim.

Plan Działań dla Priorytetu VI na 2009 rok w województwie lubelskim.

Plan Działania Priorytetu VII na 2009 dla województwa łódzkiego.

Plan Działania dla Priorytetu VIII na 2009 dla województwa pomorskiego.

Plan Działania dla Priorytetu VII na 2009 rok dla województwa śląskiego.

Plan Działania dla Priorytetu VII na 2009 rok dla województwa
zachodniopomorskiego.

Plan Działania dla Priorytetu VII na 2009 rok dla województwa opolskiego.
Inne materiały

Jak dobrze przygotować diagnozę? Poradnik dla projektodawców Programu
Operacyjnego Kapitał Ludzki, Centrum Projektów Europejskich Krajowy Ośrodek
Europejskiego Funduszu Społecznego, Warszawa marzec 2010.

Przewodnik po kryteriach wyboru projektów (udzielania dofinansowania) w ramach
Programu Operacyjnego Kapitał Ludzki, Warszawa, czerwiec 2008;

Materiały statystyczne Departamentu Pożytku Publicznego MPiPS.
str. 33