Wystąpienie -

Szczecin, dnia
stycznia 2008 r.
NAJWYśSZA IZBA KONTROLI
Delegatura w Szczecinie
ul. Jacka OdrowąŜa 1, Szczecin
LSZ-41008-1-07
P/07/006
Pan
Marcin Zydorowicz
Wojewoda Zachodniopomorski
WYSTĄPIENIE POKONTROLNE
Na podstawie art. 2 ust. 1 ustawy o NajwyŜszej Izbie Kontroli1, zwanej dalej ustawą o NIK,
NajwyŜsza Izba Kontroli Delegatura w Szczecinie przeprowadziła kontrolę w Zachodniopomorskim
Urzędzie Wojewódzkim w Szczecinie, zwanym dalej Urzędem, w zakresie funkcjonowania systemów
zarządzania i kontroli Urzędu jako Instytucji Pośredniczącej biorącej udział w realizacji Zintegrowanego
Programu Operacyjnego Rozwoju Regionalnego (ZPORR) w obszarze Priorytetu 4 – Pomoc techniczna
oraz realizacji projektów pomocy technicznej przez Urząd jako beneficjenta końcowego w okresie od
1 maja 2004 r. do 30 czerwca 2007 r.
W związku z kontrolą, której wyniki przedstawione zostały w protokole kontroli podpisanym
w dniu 14.12.2007 r., NajwyŜsza Izba Kontroli, stosownie do art. 60 ust. 1 ustawy o NIK, przekazuje
Panu Wojewodzie niniejsze wystąpienie pokontrolne.
W toku kontroli przeprowadzono badanie systemu zarządzania i kontroli środków z funduszy
Unii Europejskiej, polegające na ustaleniu, czy w Urzędzie zostały opracowane i wdroŜone właściwe
elementy tego systemu dotyczące realizacji przez Urząd funkcji Instytucji Pośredniczącej (IP) oraz
dotyczące realizacji przez Urząd projektów pomocy technicznej w ramach ZPORR. Celem tych badań
było dokonanie wstępnej oceny systemu zarządzania i kontroli oraz identyfikacja ewentualnych słabych
jego elementów. Kontrolą objęto dokumentację dotyczącą procesu zawierania umów z beneficjentami,
wydawania decyzji o dofinansowaniu oraz weryfikacji i sporządzania wniosków o płatność, a takŜe
dokumentację wybranych projektów oraz dokumentację dotyczącą systemu kontroli wewnętrznej
w Urzędzie. Dokumentacja została zbadana pod kątem opracowania i wdroŜenia procedur oraz
podjętych działań, których celem było zapobieganie, wykrywanie oraz korygowanie błędów
i nieprawidłowości w realizacji projektów i wykonywania funkcji IP.
1
z dnia 23 grudnia 1994 r. j.t. Dz. U. z 2007 r. Nr 231, poz.1701
W odniesieniu do wykonywania przez Urząd funkcji beneficjenta, obowiązek posiadania
pisemnych procedur dotyczył procesu udzielania zamówień publicznych oraz zaciągania zobowiązań
i dokonywania wydatków ze środków publicznych. Określenie pisemnych procedur co do pozostałych
etapów realizacji projektu nie było konieczne. Istotną sprawą było jednak, aby działania dotyczące tych
etapów były wykonywane w sposób ciągły i prawidłowo dokumentowane, a odpowiedzialność za ich
realizację była przypisana konkretnym osobom2.
NajwyŜsza Izba Kontroli pozytywnie z nieprawidłowościami ocenia system
zarządzania i kontroli Urzędu jako IP oraz wykonywanie przez Urząd zadań IP, natomiast
pozytywnie ocenia system zarządzania i kontroli Urzędu jako beneficjenta oraz działania
Urzędu będącego beneficjentem projektów pomocy technicznej.
1.1. Zarządzaniem i obsługą funduszy strukturalnych w Urzędzie zajmowały się trzy komórki
organizacyjne: Wydział Zarządzania Funduszami Europejskimi (WZFE), Wydział Finansów i BudŜetu
(WFiB) oraz Biuro Prawne (BP). Biuro Zarządzania Funduszami Europejskimi (BZFE, przekształcone
następnie w WZFE) - powstało w styczniu 2004 r. Zorganizowanie takiej komórki w Urzędzie na cztery
miesiące przed przystąpieniem Polski do Unii Europejskiej, jak równieŜ przydział zadań związanych
z obsługą funduszy strukturalnych innym komórkom (w regulaminie Urzędu), NIK ocenia pozytywnie.
Opis struktur organizacyjnych i procedur zarządzania finansowego i kontroli Urzędu
wykonującego funkcję IP w ramach ZPORR zawierały Podręczniki Procedur Instytucji Pośredniczącej
dla ZPORR (Podręczniki IP). Zgodnie z przyjętym przez Urząd „Harmonogramem działań…”3
naleŜało opracować Podręcznik IP do końca I kwartału 2004 r. W tym czasie Urząd posiadał projekt
Podręcznika. Podręcznik IP został wysłany do Instytucji Zarządzającej (IZ) celem akceptacji
20.07.2004 r. Wysłany dokument nie zawierał wszystkich wymaganych procedur zawartych we
wzorcowym
podręczniku4 procedur dla IP w ramach ZPORR, dlatego teŜ został poprawiony.
IZ 05.05.2005 r. zaakceptowała Podręcznik warunkowo w trybie roboczym. Kolejna wersja
Podręcznika IP została zatwierdzona przez Wojewodę 22.08.2006 r., a IZ ponownie warunkowo
zaakceptowała Podręcznik. Prace nad poprawkami trwały do 2007 r. Dnia 31.08.2007 r. Wojewoda
zatwierdził nowy Podręcznik IP i przesłał go IZ celem akceptacji. W dniu 12.11.2007 r. Urząd
przekazał do IZ i do Ministerstwa Finansów kolejne poprawki do Podręcznika IP.
Brak pisemnych procedur ZPORR na dzień 1 maja 2004 r. i późniejsza konieczność stałego
ich poprawiania i uzupełniania spowodowały, Ŝe system zarządzania i kontroli Urzędu jako pełniącego
funkcję IP, nie dawał gwarancji skuteczności.
2
Przyjęte przez NIK kryteria ocen systemu zarządzania i kontroli w obszarze wykonywania funkcji IP:
NIK pozytywnie z nieprawidłowościami ocenia system zarządzania i kontroli w przypadku stwierdzenia, Ŝe system w swoich
kluczowych punktach czasami zawodzi, ale nie więcej niŜ w przypadku 10% badanych elementów.
3
przyjętym 26.11.2003 r. na posiedzeniu Kolegium Wojewody
4
opracowanym przez IZ
2
Opracowane przez Urząd Podręczniki IP5 zawierały odrębne dla pomocy technicznej procedury
przygotowywania/zawierania/rozwiązywania/aneksowania umów o dofinansowanie projektu, jak
równieŜ odrębne procedury dotyczące przygotowywania/podpisywania/uchylania/wprowadzania zmian
do decyzji o dofinansowanie, a takŜe odrębne procedury weryfikacji wniosków o płatność. Podręczniki
zawierały równieŜ procedury ogólne dla wszystkich projektów ZPORR dotyczące m.in.: monitoringu
i sprawozdawczości, ewaluacji, kontroli (na miejscu), kontroli zamówień publicznych, ewidencji
księgowej i archiwizacji. NiezaleŜnie od Podręczników IP procedury księgowe dotyczące ZPORR
(Priorytetów 1, 2, 3 i 4) uregulowane zostały Zarządzeniami Wojewody6 w sprawie ustalenia zasad
rachunkowości oraz Zakładowego Planu Kont do obsługi finansowo – księgowej funduszy
strukturalnych Unii Europejskiej, a ogólne procedury archiwizacji dokumentów w Urzędzie
uregulowano Zarządzeniami Dyrektora Generalnego Urzędu7.
System zarządzania i kontroli Urzędu pełniącego funkcję IP był spójny, a opracowanie ww.
pisemnych procedur było działaniem celowym i rzetelnym. Pomimo braku ciągłości systemu NIK
pozytywnie ocenia skuteczność jego działania.
1.2. W badanym okresie - w zakresie pomocy technicznej dla beneficjentów zewnętrznych Wojewoda zawarł 99 umów o dofinansowanie, o łącznej wartości środków z EFRR8 4.056.853,64 zł,
z których 91 było zakończonych, a 8 w trakcie realizacji. Szczegółowa analiza postępowania
prowadzonego przed zawarciem 10 umów o największych wartościach wynoszących łącznie
1.416.816,02 zł (34,9 % całości) wykazała, Ŝe procedury określone w Podręcznikach IP były
przestrzegane i wszystkie te umowy zostały podpisane w obowiązującym terminie9.
Do 09.11.2007 r. Urząd złoŜył do IZ 11 wniosków zbiorczych o płatność. IZ zgłosiła łącznie
8 uwag do wniosków o płatność, z których 6 miało charakter formalny10, a 2 dotyczyły uznania
wydatków beneficjentów za niekwalifikowane – łącznie IZ nie zrefundowała kwoty 1.530,89 zł, tj.
0,04 % ogólnej kwoty wnioskowanej z EFRR wynoszącej dla projektów zewnętrznych 3.527.429,73 zł.
W okresie objętym kontrolą - w zakresie pomocy technicznej dla Urzędu - Wojewoda
wydał 33 decyzje o dofinansowaniu o łącznej wartości środków z EFRR 2.755.710,88 zł.
Szczegółowa analiza postępowania prowadzonego przed wydaniem 12 z ww. decyzji
(36,4 % ogółu, o łącznej wartości środków z EFRR 491.844,55 zł) wykazała, Ŝe termin
5
z 2005 r., 2006 r. i 2007 r.
Nr 316 z 30.07.2004 r., Nr 651/205 z 30.12.2005 r. i Nr 100/2006 z 07.03.2006 r.
7
66/2004 z 28.12.2004 r. w sprawie rozbudowania jednolitego rzeczowego wykazu akt obowiązującego w Urzędzie oraz
Instrukcją w sprawie organizacji i zakresu działania archiwum zakładowego w Urzędzie stanowiącą załącznik do
Zarządzenia Nr 25/07 z 31.05.2007 r.; system zabezpieczania danych oraz przechowywania zbiorów określało takŜe
Zarządzenie nr 43/2006 z 16.10.2006 r. w sprawie polityki rachunkowości w Urzędzie.
8
Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego
9
nie dłuŜszym niŜ 30 dni do 31 lipca 2005r. i nie dłuŜszym niŜ 60 dni roboczych po 31 lipca 2005 r. od daty przekazania
wniosku aplikacyjnego zatwierdzonego przez IZ do sekretariatu WZFE.
10
np. brak właściwego harmonogramu płatności, brak podpisu Wojewody pod Tabelą 2; brak pieczęci IP; brak jednego
wyciągu bankowego, róŜnice w wersji elektronicznej wniosku i papierowej, brak oświadczeń o kwalifikowalności VAT.
6
3
podpisania decyzji przez Wojewodę11 został zachowany w 11 przypadkach. W 1 przypadku
(pierwsza wydana decyzja) Wojewoda wydał decyzję 04.01.2005 r., tj. po 154 dniach
kalendarzowych od otrzymania zatwierdzonego wniosku. Na powyŜsze wpłynęło późne
otrzymanie wzoru decyzji z IZ (22.11.2004 r.) oraz opieszałość pracowników Urzędu.
Nieprawidłowości polegające na przekraczaniu terminów wystąpiły przy: 1) akceptacji
projektów pod względem finansowym przez WFiB (w 4 przypadkach – od 2 do 3 dni roboczych),
2) weryfikacji formalnej wniosków o płatność (w 6 przypadkach - od 3 do 15 dni roboczych),
3) weryfikacji merytorycznej wniosków o płatność (w 1 przypadku - o 26 dni roboczych).
Do 09.11.2007 r. Urząd złoŜył do IZ 40 wniosków o płatność pośrednią i końcową. IZ zgłosiła
łącznie 5 uwag do wniosków o płatność, których skutkiem było uznanie wydatków Urzędu w kwocie
łącznej 2.266,03 zł za niekwalifikowane, co stanowiło 0,12 % ogólnej kwoty wnioskowanej z EFRR
wynoszącej dla projektów własnych 1.912.189,03 zł. Nieprawidłowości te nie miały wpływu na
realizowane przez Urząd projekty.
Na dzień 15.11.2007 r. Urząd jako IP przeprowadził 86 kontroli na miejscu (86 projektów na 99
zawartych umów). Szczegółowa analiza 10 kontroli na miejscu wykazała, Ŝe w 6 przypadkach
podpisanie upowaŜnień do kontroli dla członków zespołu kontrolującego odbyło się później niŜ na
1 dzień przed planowanym terminem rozpoczęcia kontroli12. Naruszono w ten sposób normy ustalone
w Podręcznikach IP, co NIK ocenia jako brak rzetelności w tym zakresie.
Obowiązujące w Urzędzie procedury księgowe13 dla funduszy strukturalnych i inne regulacje14
zobowiązywały IP do stosowania wyodrębnionego systemu ewidencji księgowej oraz prowadzenia jej
w taki sposób, by umoŜliwiała identyfikację poszczególnych projektów. Do września 2005 r. Urząd
w ogóle nie prowadził odrębnej ewidencji księgowej dla środków finansowych EFRR (prowadził
ewidencję w arkuszu kalkulacyjnym MS Excel). Zmieniona ewidencja od września 2005 r. do
końca 2006 r. pozwalała juŜ na identyfikację poszczególnych beneficjentów, nie dawała natomiast
moŜliwości wyodrębnienia z niej poszczególnych projektów. Odrębna ewidencja księgowa dotycząca
realizacji poszczególnych projektów prowadzona była w Urzędzie od 01.01.2007 r. Wcześniejsze
prowadzenie przez Urząd jako IP ewidencji księgowej bez wyodrębnienia poszczególnych projektów
było w ocenie NIK działaniem nierzetelnym.
11
nie dłuŜszy niŜ 30 dni roboczych od dnia otrzymania zatwierdzonego wniosku o dofinansowanie od Komisji
Zatwierdzającej Wnioski o Przyznanie Środków Pomocy Technicznej ZPORR
12
projekty: 1/400, 01/94, 01/322, 01/ 296, 01/515, 01/566.
13
Patrz przypis nr 6.
14
Porozumienie Trójstronne w sprawie zarządzania finansowego ZPORR (z 08.07.2004 r. i 10.04.2006 r.), zawarte pomiędzy
Ministrem Finansów, Ministrem Gospodarki i Pracy a Wojewodą Zachodniopomorskim.
4
Urząd z opóźnieniem15 przystąpił do wdroŜenia systemu SIMIK. Stan wdroŜenia był zaleŜny od
działań Ministerstwa Finansów (MF) będącego administratorem tego systemu. Moduł systemu SIMIK
dotyczący sprawozdawczości i monitoringu nie został uruchomiony przez MF do dnia zakończenia kontroli.
2.1. Od stycznia 2004 r. utworzono w WZFE (wówczas BZFE) stanowisko pracy ds. informacji
i promocji ZPORR oraz Pomocy Technicznej ZUW16. Zgodnie z Podręcznikami IP do zadań tego
stanowiska naleŜała m.in. obsługa Priorytetu 4 ZPORR – Pomoc Techniczna w zakresie dotyczącym
Urzędu jako beneficjenta pomocy.
Urząd prawidłowo ustalił, w formie pisemnej, procedury dotyczące udzielania zamówień
publicznych oraz procedury zaciągania zobowiązań i dokonywania wydatków ze środków publicznych.
Proces monitorowania i oceny postępów we wdraŜaniu projektów własnych pomocy
technicznej działał w Urzędzie zgodnie z przyjętymi zasadami.
Rzetelne i legalne były działania Urzędu w zakresie: 1) dokumentowania związku pomiędzy
specyfikacją prac (określoną w zbadanych w trakcie kontroli decyzjach o dofinansowaniu), pracami
faktycznie wykonanymi (bądź zakupionymi towarami) i wypłaconymi wykonawcom (dostawcom)
kwotami, 2) terminowości i kompletności sprawozdań z realizacji projektów, 3) przechowywania
i archiwizowania dokumentacji związanej z realizacją projektów.
2.2. Sprawdzone przez NIK projekty własne Urzędu (12) były realizowane terminowo, zgodnie
z zawartymi decyzjami o dofinansowaniu i przyjętymi harmonogramami.
Obowiązujące w Urzędzie procedury księgowe dla środków ZPORR dotyczących projektów
własnych przewidywały prowadzenie kont syntetycznych i pomocniczych kont analitycznych – dla
poszczególnych projektów. W Urzędzie operacje dotyczące poszczególnych projektów własnych
ZPORR były księgowane na kontach syntetycznych (130 „Rachunek bieŜący”, 400 „Koszty według
rodzajów”) z rozbudowanym systemem kont analitycznych. W ocenie NIK ewidencja operacji
księgowych dotyczących pomocy technicznej ZPORR była prowadzona w sposób rzetelny.
W okresie objętym kontrolą Audytor Wewnętrzny Urzędu w wyniku dokonanych analiz ryzyka
nie uznał obszaru pomocy technicznej za ryzykowny. śaden z audytów przeprowadzonych w WZFE
w latach 2004-2007, a dotyczących ZPORR, nie obejmował swym zakresem pomocy technicznej.
NIK nie stwierdziła nieprawidłowości i uchybień w zakresie wykorzystania przez Urząd
środków otrzymanych z rezerwy celowej i środków pochodzących z prefinansowania oraz w zakresie
sporządzania sprawozdań Rb-23 PRF i Rb-28 PRF. Sprawozdania z realizacji projektów własnych z lat
2004-2007 sporządzane były z zachowaniem ustawowych terminów. Zamówienia publiczne
15
w maju 2004 r. system nie został wdroŜony; w sierpniu 2004 r. system uruchomiono w wersji testowej; w lipcu 2006 r. w
ramach zawartego z Urzędem porozumienia Ministerstwo Finansów wyznaczyło Koordynatora SIMIK wspomagającego
Urząd we wszystkich pracach związanych z wdraŜaniem systemu SIMIK.
16
Zachodniopomorskiego Urzędu Wojewódzkiego.
5
niezbędne dla realizacji projektów własnych Urzędu były udzielane zgodnie z przepisami ustawy
Prawo zamówień publicznych17 i procedurami wewnętrznymi.
Przedstawiając powyŜsze oceny i uwagi, NajwyŜsza Izba Kontroli Delegatura w Szczecinie, na
podstawie art. 60 ust. 2 ustawy o NIK, wnioskuje o:
1. Wydawanie upowaŜnień do kontroli zgodnie z ustalonymi terminami.
2. Podjęcie działań mających na celu:
a) dochowywanie terminów weryfikacji formalnej i merytorycznej wniosków o płatność, w których
beneficjentem jest Urząd,
b) dochowywanie terminów akceptacji projektów własnych pod względem finansowym przez WFiB,
c) zapewnienie sporządzania kompletnych i pozbawionych błędów wniosków o płatności (pośrednie,
końcowe i zbiorcze).
NajwyŜsza Izba Kontroli, na podstawie art. 62 ust. 1 ustawy o NIK, oczekuje przedstawienia przez
Pana Wojewodę w terminie 30 dni od daty otrzymania niniejszego wystąpienia pokontrolnego,
informacji o sposobie wykorzystania uwag i wykonania wniosków, bądź o działaniach podjętych
w celu ich realizacji lub przyczynach niepodjęcia takich działań.
Zgodnie z treścią art. 61 ust. 1 ustawy o NIK, w terminie 7 dni od daty otrzymania niniejszego
wystąpienia pokontrolnego, przysługuje Panu Wojewodzie prawo zgłoszenia na piśmie, do Dyrektora
Delegatury NIK w Szczecinie, umotywowanych zastrzeŜeń w sprawie ocen, uwag i wniosków
zawartych w tym wystąpieniu.
W razie zgłoszenia zastrzeŜeń, zgodnie z art. 62 ust. 2 ustawy o NIK, termin nadesłania informacji,
o którym wyŜej mowa, liczy się od dnia otrzymania ostatecznej uchwały właściwej komisji NIK.
17
z dnia 29 stycznia 2004 r., Dz.U. z 2006 r. Nr 164, poz. 1163 ze zm.
6