rola administracji - Stosunki międzynarodowe

Transkrypt

Zenon Ślusarczyk
Cezary Tomasz Szyjko
Rola administracji publicznej
we wdrażaniu funduszy
strukturalnych Unii Europejskiej
Warszawa 2010
Opracowanie graficzne okładki i stron tytułowych: Ryszard Duczyński
Na okładce wykorzystano zdjęcia: fot. ©AP Photo/Agencja Gazette
Komputerowe łamanie tekstu: Wydawnictwo MM
Druk i oprawa: Zakład Typograficzny EuroPaper
Zespół redakcyjno-korektorski: Adam Kamiński, Elżbieta Adamiec, Maria Wężek
Konsultacja merytoryczna: prof. zw. dr hab. Bolesław Rafał Kuc,
prof. nadzw. dr hab. Alfred Lutrzykowski
© Copyright by Authors
All rights reserved, Warszawa 2010
Dofinansowano z badań statutowych prof. Z. Ślusarczyka „Ocena wdrażania
funduszy UE w Polsce z uwzględnieniem projektów na ochronę środowiska”
Wydawca:
Instytut Stosunków Międzynarodowych
Wydział Filologiczno-Historyczny
Uniwersytet Humanistyczno-Przyrodniczy Jana Kochanowskiego
www.unipt.pl
Dyrektor Instytutu Stosunków Międzynarodowych UJK –
prof. dr hab. Kazimierz Malak
Dział sprzedaży:
Wydawnictwo Uniwersytetu JK, filia w Piotrkowie Tryb.
Tel: (044) 732-74-13
Sprzedaż wysyłkowa – księgarnia internetowa: www.książki.wp.pl
Spis treści
Wstęp .............................................................................5
Rozdział 1.
Zagadnienia wprowadzające ..........................................7
Rozdział 2.
Geneza standardów administracji publicznej
27
w Unii Europejskiej ........................................................
Rozdział 3
Istota administracji lokalnej ..........................................45
Rozdział 4.
69
Normy europejskie administracji lokalnej .....................
Rozdział 5.
Zasady polityki regionalnej UE z perspektywy
88
administracji publicznej ..................................................
Rozdział 6.
Administracja publiczna a zarządzanie
103
funduszami strukturalnymi ............................................
Rozdział 7.
Ochrona Środowiska naturalnego w unijnej
122
strategii zrównoważonego rozwoju ................................
Rozdział 8.
Unijne fundusze na ochronę środowiska
132
w Polsce po 2004 roku ......................................................
154
Pakiety aktywności .........................................................
Wstęp
Przyjęte ramy objętościowe tej książki dyktują konieczność syntetycznego
i porównawczego, a więc modelowego rozpatrzenia (wykładni) aktualnych
rozwiązań w administracji publicznej. Zwłaszcza, że dotyczą one 27 krajów
członkowskich Unii Europejskiej (UE). Niemożliwe jest więc szczegółowe
opisanie danych zagadnień w odniesieniu do każdego kraju z osobna. Drugą
wyjściową konstatacją jest, że właściwe (poprawne metodologicznie
i merytorycznie) opracowanie na dany temat powinno uwzględniać
odpowiednio rozbudowany opis korelacji na linii państwo, polityka, władza
państwowa a administracja publiczna. Zwłaszcza, jeśli chodzi o administrację
rządową na szczeblu centralnym. I znów z racji objętościowych opracowania
wynika
konieczność
syntetycznego
(skrótowego)
ujęcia
danych
współzależności. Tym bardziej, że w polskiej literaturze politologicznej
problematyka ta nie jest również opisana szczegółowo, poza pojedynczymi
przykładami krajów UE.
Kolejna uwaga to ta, że aktualne rozwiązania modelowe i funkcjonalne
administracji publicznej w państwach UE są rozpatrywane z uwzględnieniem
zasad obowiązujących w procesie decyzyjnym Wspólnoty. A jest to dzisiaj dla
państw członkowskich UE jedno z zasadniczych wymogów i kryteriów
dobrego funkcjonowania krajowej administracji publicznej. W sumie, z racji
wspomnianych wyżej, konieczne jest operowanie pewnymi uproszczeniami,
koncentrowanie się na niektórych tylko zagadnieniach najbardziej istotnych
dla charakterystyki danego szczebla i zadań administracji publicznej. Stąd też
rozbudowane przypisy (literatura) na dane tematy.
Powołanie, zadania i obowiązki rządu w demokratycznych państwach są
najczęściej określone (mniej lub bardziej szczegółowo) w konstytucjach.
W strukturach rządowych działają równolegle politycy i urzędnicy zawodowi.
Stąd ważnym zagadnieniem są relacje między nimi lub, inaczej rzecz ujmując,
relacje miedzy polityką a administracją w rządach poszczególnych państw.
Administracja rządowa bez polityki (programów, kierunków działania itp.)
1
byłaby swego rodzaju „utopią” .
Pojęcie „polityki” odnosi się co najmniej do dwóch obszarów jej
występowania: pierwszy to obszar zarządzania sprawami publicznymi (stąd
i określenia: polityka społeczna, zdrowotna, zatrudnienia itp.). Drugi to
zdobycie i utrzymanie władzy w państwie. Tak więc w pierwszym przypadku
pojęcie polityki odnosi się bezpośrednio do działalności państwa i jego
struktur organizacyjnych (urzędów), które mają za zadanie realizację
przyjętych przez rząd celów i zadań. I właśnie tak rozumiana i realizowana
polityka jest przedmiotem nas tu interesującym. Uwaga ta jest o tyle zasadna,
że w życiu społecznym, w mediach, ale i w literaturze przedmiotowej w Polsce
1
Por. H. Izdebski, M. Kulesza, 2004: Administracja publiczna. Zagadnienia ogólne, Warszawa,
s. 126.
6
Zenon Ślusarczyk, Cezary Tomasz Szyjko
najczęściej nie rozróżnia się w ten sposób „polityki”. Traktuje się jej dwojakie
2
rozumienie zamiennie, co powoduje szereg nieporozumień .
W UE oczekuje się, że administracja publiczna, wychodząc naprzeciw
potrzebom społecznym, wykaże się kreatywnością i innowacyjnością,
a w obszarze organizacji obsługi administracyjnej obywateli także
konkurencyjnością swoich usług. Stąd i pewne analogie do ogólnej teorii
zarządzania, dotyczące m.in. jakości świadczonych usług i zarządzania przez
cele. Od urzędnika administracji publicznej wymaga się dzisiaj nie tylko
znajomości przepisów prawa i umiejętności ich stosowania w konkretnych
przypadkach, ale i odpowiedniej wiedzy, fachowości, etyki i uprzejmości.
Obywatele-petenci urzędów administracji samorządowej w coraz większym
zakresie oczekują od pracowników administracji obsługi kompetentnej,
kompleksowej i szybkiej.
2
Patrz: Encyklopedia politologii. Teoria polityki, 1999: (red.) W. Sokół, M. Żmigrodzki,
Kraków; F. Ryszka, 2002: Historia, polityka, państwo, Toruń.
Rozdział 1.
Zagadnienia wprowadzające
1. Polityka a zadania publiczne
Administracja rządowa i samorządowa wykonują zadania publiczne.
Liczba tych zadań stale rośnie, stąd i jej rola odpowiednio wzrasta. Od jakości
jej kadr, ich kwalifikacji i kompetencji zależy coraz więcej w życiu każdego
obywatela. Najogólniej administracja publiczna to system jednostek
organizacyjno-terytorialnych, wzajemnie powiązanych i współzależnych,
powołanych na mocy odpowiednich przepisów konstytucyjnych i ustaw, do
wykonywania funkcji władczych i zarządczych (administrowania). Natomiast
administrowanie to rządzenie, kierowanie i zarządzanie zgodne z wykładnią
prawną i prakseologiczną – zakładającą wysokie kompetencje i sprawność
1
organów i personelu administracyjnego .
W świetle powyższego warto więc przypomnieć konstatację twórcy
polskiej szkoły prakseologii – T. Kotarbińskiego, który pisał, że warunkiem
istnienia całości zorganizowanej (tj. administracji publicznej) jest sprawność
2
jej działania i dążenie do zrealizowania określonych celów . Warto również
zwrócić uwagę i na tę podstawową prawdę związaną z powyższym
stwierdzeniem, iż brak precyzji w podziale zadań w administracji publicznej
(i jej personelu) wpływa negatywnie na działalność organizacji jednostek
administracyjnych, a także i na to, że sprawne działanie danej jednostki
administracji publicznej wymaga dobrej znajomości zasad prawnostatutowych, organizacyjnych i celów działania jednostek nadrzędnych.
Znajomość taka ułatwia wnikanie w sens otrzymywania z góry poleceń
(zarządzeń) oraz zachowanie właściwej linii postępowania w tych
przypadkach, gdzie owych poleceń brakuje czy też są niekompletne bądź nie
3
dość jasne .
Uwagi te, choć sformułowane względnie dawno, nie straciły na swojej
aktualności i obecnie, w czasach szybkich zmian globalizacyjnych,
w warunkach niestabilności systemowej – społecznej, gospodarczej itd.,
a w ślad za tym administracyjnego zarządzania. Stąd aktualnie nośne jest
hasło zarządzania zmianą, które w odniesieniu do aparatu administracyjnego
oznacza, że musi być coraz bardziej sprawny, adekwatnie do tych
zmienionych warunków. Dlatego też państwo (władze centralne) powinno
wykazywać się stosowną umiejętnością zarządzania zasobami administracji
publicznej i posiadać odpowiedni program jej rozwoju instytucjonalnego.
1
Por. S. Kowalewski, 1982: Nauka o administrowaniu, Warszawa, s. 12–15; T. Pszczołowski,
1978: Mała encyklopedia prakseologii i teorii organizacji, Warszawa, s. 335–336.
2
Por. T. Kotarbiński, 1973: Traktat o dobrej robocie, Warszawa, s. 103–104.
3
Por. S. Kowalewski, 1982: op. cit.., s. 250–253; patrz także: T. Pszczołowski, 1978:
Organizacja od dołu do góry, Warszawa, s. 184 i n.; W. Kieżun, 1978: Funkcje i organizacja pracy
kierowniczej, Warszawa, s. 82.
8
Tymczasem np. rząd Polski nie ma agendy zajmującej się organizacją
zarządzania zasobami instytucjonalnymi państwa (administracją). Nikt nie
bada struktur ministerstw i innych urzędów w stosunku do zadań, jakie te
urzędy mają realizować. Zadanie takie jest przypisane konstytucyjnie
prezesowi Rady Ministrów jako zwierzchnikowi całej administracji rządowej
4
(i pośrednio, na niższych szczeblach) . Taki stan rzeczy powoduje duże
trudności w opisie działalności administracji publicznej w Polsce, tym bardziej
w aspekcie licznych reform w tym zakresie po 1989 r.
2. Aspekty podmiotowo-funkcjonalne administracji publicznej
W literaturze poświęconej zagadnieniu administracji publicznej najczęściej
wymienia się takie jej cechy, jak: zorganizowanie, trwałość, celowość
5
utworzenia i funkcji oraz jej wykonawczy charakter . Administrację publiczną
ujmuje się często także podmiotowo lub funkcjonalnie. W ujęciu podmiotowym
traktuje się ją jako strukturę instytucjonalną i personalną, której działanie jest
ukierunkowane na realizację zadań o charakterze wykonawczym w sferze
publicznej. W takim ujęciu administracja to „całokształt struktur
organizacyjnych w państwie oraz ludzi zatrudnionych w tych strukturach,
spełniających zadania publiczne, zbiorowe i indywidualne, reglamentacyjne
6
i świadczące oraz organizatorskie” .
W drugim ujęciu zwraca się główną uwagę na określoną działalność
struktur administracyjnych. A więc jest to rozpatrywanie administracji z punktu
7
widzenia wykonywanych przez nią funkcji . Obecnie jednak częściej
rozpatruje się administrację, łącząc te dwa ujęcia. Przykładem nich będzie
tutaj definicja, która traktuje administrację jako „zespół działań, czynności
i przedsięwzięć organizatorskich i wykonawczych, prowadzonych na rzecz
realizacji interesu publicznego przez różne podmioty, organy i instytucje na
8
podstawie ustawy i w określonych prawem formach” .
Przy definiowaniu administracji publicznej akcentowana jest jej zależność
od państwa i prawa. A także jej wielofunkcyjność. Do podstawowych funkcji
administracji publicznej zalicza się: funkcje reglamentacyjne i policyjne
(związane z zapewnieniem porządku i bezpieczeństwa publicznego),
świadczeń materialnych i niematerialnych oraz wykonywanie uprawnień
właścicielskich i zarządzanie majątkiem w imieniu państwa lub organów
9
samorządu terytorialnego . Zachowując trwałe związki między rozwiązaniami
ustrojowymi, administracja w państwach europejskich, z racji nowych zadań,
podlega zarazem pewnym przekształceniom w zakresie przedmiotowego
działania, mechanizmów kontroli i granic odpowiedzialności. Zachowuje
4
Por. M. Kulesza, 2010: Reforma administracji jest równie ważna jak finansów publicznych,
„Polska”, 30–31 stycznia.
5
Patrz: E. Zieliński, 2001: Administracja rządowa w Polsce, Warszawa; E. Ochendowski,
2004: Prawo administracyjne. Część ogólna, Toruń.
6
Cyt. za: E. Zieliński, 2001: op.cit., s. 12.
7
Por. G. Rydlewski, 2006: Polityka i administracja w rządach państw członkowskich Unii
Europejskiej, Warszawa, s. 23.
8
Cyt. za: H. Izdebski, M. Kulesza, 2004: op.cit., s. 79.
9
Tamże, s. 104–120.
9
jednak sformalizowaną strukturę, kieruje się zbiorem określonych wartości,
10
zasad, norm i procedur . Tworzą się one najczęściej w relacjach polityka
(politycy)–administracja publiczna. Przy czym administracja ma znaczący
wpływ na politykę z racji takich jej cech, jak m.in.: trwałość struktur
organizacyjnych, fachowość kadr w poszczególnych dziedzinach działania,
umiejętność pozyskiwania i zarządzania informacją, zdolność modyfikacji
programów przyjętych w sferze polityki w procesie ich realizacji, znaczne
możliwości mobilizowania opinii publicznej do różnych działań. W relacjach
tych, a więc i w zakresie zmian w administracji, aktywnymi podmiotami są
11
i politycy i urzędnicy .
3. Zasady funkcjonowania administracji publicznej w UE
Najważniejsze zasady administracji publicznej, które określają reguły
postępowania organów administracji publicznej przedsstaiwa poniższy
schemat.
GŁÓWNE ZASADY
ADMINISTRACJI PUBLICZNEJ
Zasada praworządności
Zasada pomocniczości
Zasada jedności działania
Zasada efektywności działania
Zasada kompetencyjności
Rys. 1. Zasady administracji publicznej (opracowanie własne)
Podstawy do formułowania powyższych zasad wynikają z obowiązujących
przepisów prawnych. Zasady te wzajemnie się warunkują i uzupełniają.
Zgodnie z zasadą praworządności wszystkie podmioty wykonujące zadania
z zakresu administracji publicznej prowadzą tę działalność na podstawie
10
Patrz: Ch. Demmke, 2004: Służba cywilna w krajach europejskich: między tradycją
a reformą, Łódź; A. Dębicka, M. Dębicki, M. Dmochowski, 2004: Prawo urzędnicze Unii
Europejskiej, Warszawa.
11
Patrz: Z. Leoński, 2002: Nauka administracji, Warszawa.
10
oraz w granicach określonych przez prawo, a warunkiem przestrzegania
zasady praworządności jest stworzenie odpowiednich mechanizmów
zabezpieczających tę zasadę.
Zgodnie z kolejną z zasad administracji – zasadą kompetencyjności
należy szczegółowo określić zakres kompetencji każdego z organów
administracji publicznej i przestrzegać tego podziału. Odbywa się to na
podstawie przyznania temu organowi uprawnień dotyczących rodzaju spraw,
którymi organ ten ma się zajmować. Jak juz wspomnieliśmy, opis
kompetencji poszczególnych organów administracji publicznej jest określany
w obowiązujących przepisach prawnych.
Nastepna zasada jawności działania administracji publicznej oznacza, że
każda osoba powinna mieć prawo do zapoznania się ze sprawami
prowadzonymi przed organami administracji publicznej, które jej dotyczą lub
które dotyczą interesu społecznego. Natomiast zasada efektywności działania
administracji publicznej oznacza w skrócie, że organy administracji publicznej
powinny dążyć do osiągnięcia postawionych przed nimi celów przy jak
najmniejszych nakładach poniesionych w związku z ich realizacją. Zasadę
subsydiarności omówimy oddzielnie ponieważ zajmuje ona szczególne
miejsce w procesie integracji europejskiej.
3.1. Zasada subsydiarności (pomocniczości)
Jest to zasada obowiązująca w UE, w tym i w Polsce, uznawana za jedną
z ogólnych zasad prawa, a nie tylko administracji publicznej. Zgodnie z nią
w systemie administracji publicznej zadania powinny być realizowane na jak
najniższym poziomie, przy zapewnieniu środków proporcjonalnych do osiągnięcia
zamierzonego celu. Zasada pomocniczości została uznana w UE za jedną
z podstaw organizacji państwa demokratycznego. Administracja publiczna
powinna wykonywać zadania, które nie mogą być zrealizowane przez obywateli
lub przez ich organizacje. W skrócie polega ona na decentralizacji działań
i decyzji na szczebel najbliższy obywatelowi. Oznacza także rozłożenie zadań,
zgodnie z którym państwo jako całość wykonuje tylko te zadania, które nie mogą
być realizowane przez samych obywateli lub przez ich wspólnoty czy
12
organizacje . Zasada subsydiarności oznacza, że jednostki administracyjnoprawne wyższego szczebla działają w dziedzinach, w których ich status daje im
przewagę nad jednostkami niższymi w postaci osiąganych efektów. Przy czym
nie ma jednoznacznych kryteriów pozwalających stwierdzić, kiedy możliwości
takiego efektywnego działania jednostek administracyjnych zostały wyczerpane.
Zatem można powiedzieć bez zbędnej przesady, że istotą subsydiarności jest
dążenie do jak najbardziej racjonalnego podziału władzy między poszczególne jej
13
szczeble, w oparciu o kryteria efektywności ich działań . Zasada subsydiarności
została zawarta w Europejskiej Karcie Samorządu Terytorialnego, której art. 4 ust.
12
Por. J. Regulski, 1999: Nowy ustrój, nowe szanse, nowe problemy. Podstawowe wartości
i założenia reformy ustrojowej, Kancelaria Prezesa Rady Ministrów, zeszyt nr 1, Warszawa, s. 18.
13
Por. Z. Ofiarski, M. Mokrzyc, B. Rutkowski, 1998: op.cit., s. 34–35; A. Sauer, E. KaweckaWyrzykowska, M. Kulesza, 2000: Polityka regionalna Unii Europejskiej, a instrumenty wspierania
rozwoju regionalnego w Polsce, Warszawa, s. 25–30.
11
3 mówi, iż obowiązek wykonywania zadań publicznych powinien przede
wszystkim spoczywać na organach najbliższych obywatelowi. Zapis ten z racji
znaczenia Karty powinien zostać uwzględniony we wszystkich ustawodawstwach
14
państw UE . W Konstytucji RP zasada subsydiarności została zapisana
w preambule i wskazuje, że w systemie administracji publicznej zadania
powinny być realizowane na jak najniższym poziomie, przy zapewnieniu
15
środków proporcjonalnych do osiągnięcia celu . Tak więc przyjęta koncepcja
samorządu terytorialnego, oparta na zasadzie pomocniczości, nie stoi
w sprzeczności z zasadą unitarności państwa. Jednostki samorządu
terytorialnego w Polsce nie mają uprawnień władzy ustawodawczej,
a podejmowane przez nie akty administracyjne (ogólne i indywidualne) muszą
16
mieć umocowanie w Konstytucji i ustawach .
3.2. Zasada samodzielności
Zasada ta oznacza, że admmnistracja publiczna (jej organy) realizuje
samodzielnie przekazane mu prawnie zadania publiczne w imieniu własnym
i na własną odpowiedzialność. W literaturze przedmiotu wyróżnia się
najczęściej następujące aspekty samodzielności admnistracji:
- wyodrębnienie prawne – tzn. przyznanie osobowości prawnej, dającej
możliwość
podejmowania
m.in.
czynności
o
charakterze
cywilnoprawnym, w tym w zakresie posiadania i zarządzania
majątkiem;
- przyznanie samorządom prawa wykonywania zadań określonych
ustawowo – także stanowienia prawa miejscowego, w przypadku
Polski zgodnego z ustawą o ogłaszaniu aktów normatywnych na
poszczególnych szczeblach władzy;
- samodzielność finansowa – w przypadku Polski wynikająca przede
wszystkim z przepisu art. 167 ust. 1 Konstytucji, który zapewnia
jednostkom samorządu terytorialnego udział w dochodach
publicznych; wśród dochodów jednostek samorządu terytorialnego
wyróżnia się dochody (podatki) własne, subwencje i dotacje celowe
z budżetu państwa.
Gwarancje samodzielności finansowej zapewnia art. 167 ust. 2 Konsty17
tucji RP, a konkretyzują ją odpowiednie ustawy .
4. Specjalizacja w administracji publicznej
Uwzględniając historyczny aspekt zmian w podziale administracyjnym
kraju oraz zakres prawnych i innych kompetencji administracji publicznej,
należy zgodzić się ze spostrzeżeniem S. Kowalewskiego, że struktura ta nie
14
Por. B. Dolnicki, 2003: Samorząd terytorialny, Kraków, s. 23–25.
Por. W. Kisiel, 2003: Ustrój samorządu terytorialnego w Polsce, Warszawa, s. 33; patrz
także: K. Głąbicka, M. Grewiński, 2003: Europejska polityka regionalna, Warszawa, s. 64–70.
16
Tamże; patrz także: Z.Ofiarski, M. Mokrzyc, B. Rutkowski, 1998: Reforma samorządu
terytorialnego, t. 1, Szczecin–Zielona Góra, s. 34.
17
Por. J. Wojnicki, Samorząd lokalny w Polsce i Europie, Pułtusk 2003, s. 54–56.
15
12
18
powinna być traktowana jako coś ustalonego raz na zawsze . Stąd m.in.
zagadnienie struktur administracji publicznej i wzajemnego powiązania ich
organów stanowi przedmiot bieżących analiz ustawodawczych i nauki
o administracji. Przypomnijmy konstatację S. Kowalewskiego, który pisał, że
żadne stanowisko pracy nie jest izolowane od szerszego systemu, i że ten
szerszy system jest podsystemem każdego następnego (szczegółowego,
19
a więc administracji), jeszcze szerszego . Stąd i wiele zasad i metod pracy
zależy od przynależności i powiązań strukturalnych jednostek szczeblowych
administracji publicznej.
Żadne stanowisko pracy w administracji publicznej nie jest izolowane od
szerszego systemu tej administracji, w którym odgrywa ono rolę
20
podsystemu .Dlatego też wiele warunków należytej organizacji stanowisk
pracy, wiele zasad organizacyjnych wywodzi się właśnie z tej przynależności
do wyższych hierarchicznie jednostek administracyjnych (podporządkowań
21
prawno-organizacyjnych) . Warto również przypomnieć uwagę S. Kowalewskiego, iż zasada specjalizacji w administracji publicznej musi być rozumiana
w sposób elastyczny, a jej treść w decydującej mierze zależy od szczebla
i stopnia, na jakim to stanowisku jest usytuowane oraz od liczebności komórki
organizacyjnej, w której skład wchodzi.
Specjalizację w administracji państwowej można wyjaśnić następująco: im
dana problematyka (zadania) ma być rozdzielona między większą liczbę
stanowisk, tym specjalizację należy rozumieć węziej, i odwrotnie – im dana
problematyka ma być rozdzielona między mniejszą liczbę etatów, tym
22
specjalizacja powinna być rozumiana szerzej . Przy czym należy zaznaczyć,
że w tak ujętej specjalizacji urzędników chodzi głównie o kontrolę zadań
powierzonych na danych stanowiskach nie w jakimś sensie absolutnym, ale
23
zależnie od szczebla administracji i warunków pracy .
5. Aktualne rozwiązania modelowe w UE
O powołaniu i odwołaniu danego rządu, jego strukturze ministerialnej,
kompetencjach i zadaniach rozstrzygają zapisy konstytucyjne poszczególnych
państw UE, ich ustroje polityczne. Wyznaczają one model wzajemnych
stosunków między władzą ustawodawczą, wykonawczą i sądowniczą,
budowę i sposób ustanawiania organów władzy wykonawczej oraz wzajemne
stosunki między organami władzy państwowej. Dotyczy to także wyznaczania
roli i zadań samorządu terytorialnego, jego administracji oraz podziału
terytorialnego kraju. Decydują one o tym, czy dane państwo jest unitarne,
federacyjne czy też konfederacyjne. Czy jest scentralizowane, czy
24
zdecentralizowane .
18
Por. S. Kowalewski, 1973: Teoria struktury administracji państwowej, Warszawa, s. 66 i n.
Za: S. Kowalewski, 1982: op. cit.., s. 31.
20
Tamże, s. 32.
21
Tamże, s. 33 i n.
22
Por. S. Kowalewski, 1973: op. cit., s. 81–82.
23
Tamże, s. 87.
24
Patrz: B. Banaszak, 2004: Porównawcze prawo konstytucyjne współczesnych państw
demokratycznych, Kraków; G. Rydlewski, 2006: Polityka i administracja w rządach państw
członkowskich Unii Europejskiej, Warszawa, s. 45–47.
19
13
Większość państw członkowskich UE to państwa unitarne. Przy czym
w Finlandii, Francji, Grecji i Holandii unitarność ta jest silnie scentralizowana,
natomiast w Hiszpanii, Portugalii i Wielkiej Brytanii zdecentralizowana.
25
W Austrii, Belgii i Niemczech struktura terytorialna ma charakter federacyjny .
Konstatacje powyższe rzutują również na treść samego pojęcia „rząd”, tworzą
różnice w definiowaniu Rady Ministrów, czy gabinetu ministrów. I nie chodzi tu
o kwestie nazewnictwa, lecz m.in. o procedury ich powołania, skład liczebny,
zakres odpowiedzialności itp. Najczęściej w systemach ustrojowych państw
UE wyodrębnia się pięć różnych sposobów rozumienia tego, czym jest rząd
i jakie są jego relacje z innymi formami instytucjonalnymi należącymi do sfery
rządowej:
rząd jako gabinet ministrów, kierowany przez szefa gabinetu,
rząd jako gabinet ministrów, na cele którego stoi prezydent (głowa
państwa),
rząd jako gabinet ministrów na cele z szefem gabinetu, ale niemający
części kompetencji naczelnego organu wykonawczego w państwie, które
są zastrzeżone dla gabinetu ministrów z głowa państwa na czele,
pojęcie „rząd” nie występuje w tekście konstytucji danego państwa,
a podmiotem władzy wykonawczej jest inaczej nazwany organ,
rząd traktowany jest bardzo szeroko, np. w Wielkiej Brytanii26.
Najczęściej występującym modelem rządów jest gabinet ministrów (różnie
nazywany w poszczególnych krajach) na czele z kanclerzem, premierem,
przewodniczącym lub prezesem Rady Ministrów, który nie pełni zarazem funkcji
głowy państwa. Modele takie występują m.in. w Austrii (kanclerz), Belgii (premier),
Czechach (przewodniczący rządu), Finlandii (Rada Państwa), Grecji (Rada
Ministrów), w Hiszpanii (przewodniczący), Luksemburgu (Rada Ministrów), na
27
Łotwie (Gabinet Ministrów) .
W Danii rząd to Rada Państwa złożona z króla i ministrów, a zarazem i Rada
Ministrów, w skład której wchodzą wszyscy ministrowie, a przewodniczy jej
premier. Rada Ministrów pełni w zasadzie tylko funkcje wykonawcze, natomiast
Rada Państwa posiada inicjatywę legislacyjną. Podobnie jest we Francji, gdzie
Rada Gabinetowa przygotowuje sprawy na posiedzenie Rady Ministrów. Z racji
prezydenckiego systemu rządów w tym kraju ma to duże znaczenie dla
wypracowania określonych porozumień, celów i zadań rządu (tzw. kohabitacja)
w sytuacji, kiedy zaistnieją wyraźne różnice polityczne między prezydentem
i Radą Gabinetową. Różnice takie mogą wyniknąć m.in. stąd, że prezydent jest
wybierany w wyborach powszechnych, a rząd według zwycięskiego rezultatu
partii politycznych w wyborach parlamentarnych. Sam termin „Rada Ministrów”
odnosi się tylko do posiedzeń rządu, któremu przewodniczy prezydent.
W Holandii rząd to król i ministrowie, a równocześnie istnieje Rada Ministrów
25
Patrz: B. Banaszak, 2004: op. cit.; Konstytucjonalizacja zasad i instytucji ustrojowych, 1997:
(red.) P. Sarnecki, Warszawa; T. Kaczmarek, 2005: Struktury terytorialno-administracyjne i ich
reformy w krajach europejskich, Poznań.
26
Por. G. Rydlewski, 2006: op. cit., s. 55; Wąsowicz M., 1998: Historia ustroju państw
Zachodu. Zarys wykładu, Warszawa.
27
Por. G. Rydlewski, 2006: op. cit., s. 56–57.
14
składająca się z ministrów, na czele której stoi premier. Król wchodzi w skład
28
Rady, ale nie jest jej przewodniczącym.
W poszczególnych państwach UE różnie też przedstawiają się regulacje
konstytucyjne (i inne) dotyczące administracji rządowej i (ogólnie) administracji
publicznej. W większości konstytucji tych państw mniej lub bardziej szczegółowo
zapisane są takie kwestie, jak: status, mechanizmy tworzenia, struktury
i kompetencje organów administracji rządowej. Określone są zasadnicze
wymagania wobec osób zatrudnionych w tej administracji (służba cywilna). Za
pomocą różnych określeń, ale z wyraźnym wskazaniem prawie we wszystkich
konstytucjach zapisano kierowniczą rolę rządu (jako gabinetu ministrów) wobec
administracji oraz włączono administrowanie do obowiązków i kompetencji rządu.
29
Dla przykładu tak jest w konstytucjach Austrii, Finlandii i Hiszpanii .
W Polsce do zadań Rady Ministrów należy kierowanie administracją rządową (art.
146 Konstytucji). W innych państwach, np. w Grecji, jeśli nie ma w konstytucji
wyodrębnionego zapisu o administracji rządowej, to są one zamieszczone w innych
rozdziałach i artykułach i najczęściej łączą się z przepisami dotyczącymi całościowo
30
administracji publicznej oraz podziału terytorialnego państwa . Ze względu na podział
terytorialny krajów UE oraz role i kompetencje nadane konstytucyjnie samorządom
terytorialnym, zróżnicowany jest też podział zadań związanych ze sprawowaniem
władzy wykonawczej przez administrację rządową i samorządową. Różnice te są
widoczne zwłaszcza w zależności od przyjęcia dwóch lub trzech szczebli podziału
terytorialnego. W części krajów współwystępują te dwa rodzaje administracji w części
jednostek podziału terytorialnego, np. we Francji na szczeblu departamentu, a w Polsce
31
na szczeblu województwa .
5.1. Opis modelu brytyjskiego
Specyfika ustroju politycznego Wielkiej Brytanii polega m.in. na braku
konstytucji w formalnym znaczeniu tego terminu. W Wielkiej Brytanii istnieje
niepisana konstytucja oparta na konwenansach i precedensach. Zgodnie z tak
rozumianą konstytucją najważniejszym organem władzy państwowej jest
parlament — suwerenny w swojej działalności, nieograniczony przez władzę
wykonawczą i sądowniczą. Parlament w Wielkiej Brytanii jest dwuizbowy. O jego
specyfice przesądza fakt, że izba wyższa – Izba Lordów – nie jest wybieralna.
Składa się z parów (lordów) dziedzicznych oraz parów (lordów) dożywotnich,
mianowanych przez królową na wniosek premiera. Izba Lordów pełni rolę sądu
konstytucyjnego, a ponadto sprawuje nadzór i kontrolę nad władzą wykonawczą –
premierem i ministrami. Druga izba to Izba Gmin wybierana w wyborach
powszechnych, w oparciu o ordynację większościową.
W Wielkiej Brytanii cechą szczególną jest rola monarchy — formalnie nadal
najwyższego organu władzy wykonawczej. Obecnie rola ta została znacznie
ograniczona i sprowadza się głównie do działań podejmowanych za radą
premiera lub ministrów odpowiedzialnych za realizację poszczególnych polityk
28
Tamże, s. 57–58.
Tamże, s. 59–60.
30
Patrz: P. Sarnecki, 2003: Ustroje konstytucyjne państw współczesnych, Kraków.
31
Patrz: B. Dolnicki, 2003: Samorząd terytorialny, Kraków.
29
15
przed Izbą Gmin (stąd powiedzenie: „monarcha panuje, ale nie rządzi”). Premiera
mianuje królowa. Na mocy konwenansu utrwalonego w XX w. jest nim
przewodniczący (lider) zwycięskiej frakcji parlamentarnej, który powinien
pochodzić z Izby Gmin. Premier przewodniczy posiedzeniom rządu, powołuje
ministrów i może ich także indywidualnie odwołać. Do jego kompetencji należy
również możliwość interwencji we wszystkie sprawy resortowe (ministerialne)
działania rządu. Resortowe ministerstwa należą do głównych instrumentów
realizujących politykę rządu. Najważniejszą rolę odgrywa tutaj urząd Szefa
Rządu. Jego podstawowym zadaniem jest utrzymywanie bieżących kontaktów
z poszczególnymi ministrami, zapewnienie im doradztwa w kwestiach będących
przedmiotem szczególnego zainteresowania premiera, komunikowanie się
z mediami oraz pełnienie funkcji sekretariatu. Premier jest równocześnie
ministrem służby cywilnej.
Wielka Brytania jest państwem unitarnym, jednak wśród jej części składowych
– Anglii, Walii, Szkocji oraz Irlandii Północnej – istnieją często istotne różnice
32
w systemach administracyjnych i prawnych . Brytyjska praktyka organizacji
i funkcjonowania administracji publicznej od lat osiemdziesiątych XX w. to tzw.
model Whitehall, modyfikowany w latach następnych. Jego zasadnicze cechy to:
- uczynienie ze służby cywilnej odrębnej profesji,
- stały charakter jej funkcjonowania,
- wykluczenie wpływu polityków na decyzje dotyczące personalnej obsady
poszczególnych stanowisk w administracji (zasada neutralności
politycznej),
- obejmowanie najważniejszych stanowisk w administracji przez
urzędników o ogólnym przygotowaniu, a nie ekspertów,
- brak odrębnego korpusu służby cywilnej, składającego się z polityków,
- odpowiedzialność polityczna ministrów, a nie urzędników za podjęte
decyzje.
Centralna administracja tego kraju zorganizowana jest w postaci
hierarchicznie
usytuowanych
departamentów
kierowanych
przez
odpowiedzialnych politycznie ministrów (wiceministrów). Na czele każdego
departamentu stoi sekretarz odpowiedzialny bezpośrednio przed ministrem.
Specyficzną cechą brytyjskiego systemu administracji jest funkcjonowanie
systemu specjalnych agencji, innych niż ministerialne departamenty, zwanych
QUANGO-s, które przejęły wiele publicznych zadań. Formalnie są one poza
polityczną kontrolą. Do ich głównych zadań należą: załatwianie spraw
publicznych na zasadach „rynkowych” oraz świadczenie usług doradczych
i eksperckich dla departamentów. Wynika to m.in. stąd, że w kraju tym
(tradycyjnie) utrzymuje się zasada, iż kariera polityczna i administracyjnozawodowa nie powinny się przeplatać.
Szefowie agencji wykonawczych określają jasno zdefiniowane cele
organizacyjne i wykonawcze. Posiadają w tym względzie szeroką niezależność
33
finansową i organizacyjną . W Wielkiej Brytanii rozbudowany jest system
32
Patrz: Administracja publiczna, 2003: (red.) J. Hausner, Warszawa, s. 63–66; B. Banaszak,
2004: op.cit., Kraków; E. Zieliński, I. Bokszczanin, 2003: Rządy w państwach Europy, Warszawa;
P. Sarnecki, 2003: op.cit.
33
Patrz: Administracja i polityka. Wprowadzenie, 1999: (red.) A. Ferensa, I. Macek, Wrocław,
16
administracji samorządowej, która odpowiada za wiele spraw, które w innych
państwach europejskich należą do kompetencji rządu, np. za funkcjonowanie
miejscowej policji i szkolnictwa. Przewodniczący samorządów lokalnych wybierani
są przez rady lokalne w wyborach pośrednich. Funkcje te obejmują najczęściej
liderzy zwycięskich ugrupowań wyborczych — kandydaci rekomendowani są
przez ogólnokrajowe partie polityczne.
W większości kraju dominuje dwuszczeblowy samorząd lokalny — hrabstw
i dystryktów. Hrabstwa odpowiedzialne są m.in. za planowanie strategicznego
rozwoju, szkolnictwo, policję, straż pożarną i świadczenia społeczne. Dystrykty
wykonują funkcje o charakterze typowo lokalnym, związane z ochroną
34
środowiska, opieką zdrowotną, mieszkalnictwem, gospodarką odpadami itp.
5.2. Francuski system administracji
System administracji publicznej kształtowany był we Francji od czasów
napoleońskich. Składają się na niego takie organy centralne i urzędy, jak: Rada
Ministrów, Rada Stanu, Izba Obrachunkowa, urząd prefekta i tzw. wielkie korpusy
służby cywilnej. Zgodnie z obecną konstytucją we Francji funkcjonuje system
parlamentarny. Posiada on jednak cechę specyficzną, a mianowicie szczególną
rolę prezydenta, który jest najwyższym organem władzy wykonawczej. Prezydent
wybierany jest w głosowaniu powszechnym, tak jak parlament.
Władzę wykonawczą sprawuje także rząd na czele z premierem. Funkcjonuje
więc swoista dwuwładza wykonawcza. Prezydent posiada szczególne uprawnienia w zakresie polityki obronnej i zagranicznej, natomiast Rada Ministrów, której
przewodniczy premier mianowany przez prezydenta, kieruje pozostałymi działami
administracji. Rząd składa się z ministrów i sekretarzy stanu. Praktyką jest, iż
rząd nie podejmuje decyzji wiążących bez obecności prezydenta, który ma wpływ
na jego bieżącą działalność. Kluczową rolę w systemie centralnej administracji
francuskiej odgrywa Sekretarz Generalny Gabinetu Premiera. Szefowie poszczególnych departamentów w ministerstwach podlegają ministrom. Specyficzną rolę
odgrywają tzw. urzędy ministrów, mające charakter doradczo-ekspercki, które
spełniają zarówno funkcje polityczne, jak i administracyjne. W skład takich
urzędów wchodzi 3–5 członków, w zdecydowanej większości wywodzących się ze
35
służb cywilnych .
Na szczeblu administracji terytorialnej ważną rolę odgrywa prefekt
zapewniający trwałość mechanizmów ustrojowych państwa. Jest on
przedstawicielem rządu w terenie (region, departament) i kieruje działalnością
większości urzędników państwowych w tych jednostkach oraz stoi na straży
legalności działań władz samorządowych. Ponadto realizuje politykę państwa
w regionie i departamencie oraz dba o zgodność działań administracji
samorządowej z kierunkami polityki państwowej. System administracji
s. 42–43; P. Bartczak, 2001/2002: Instytucje pozaministerialne w Wielkiej Brytanii, „Służba
Cywilna”, nr 3.
34
Patrz: Administracja publiczna, 2003: op.cit., s. 65–67; T. Kaczmarek, 2005: op.cit.
35
Patrz: Administracja i polityka. Wprowadzenie, 1999: op. cit., s. 44–45; Administracja
publiczna, 2003: op. cit., s. 69–70; E. Zieliński, I. Bokszczanin, 2003: op. cit.; E. Gdulewicz, 2000:
System konstytucyjny Francji, Warszawa.
17
samorządowej we Francji to administracja zdecentralizowana. Jej działalność
reguluje Ustawa o prawach i wolnościach gmin, departamentów i regionów z 1982
r. Wprowadziła ona trzyszczeblowy podział samorządu terytorialnego: gminy,
departamenty i regiony.
Decentralizacja miała m.in. na celu przekształcenie regionów w podmioty
samorządu terytorialnego, powołanie rad regionalnych w wyborach
powszechnych i bezpośrednich oraz wyposażenie ich w prawo prowadzenia
własnej działalności administracyjnej i tworzenie prawa lokalnego. Wspomniana
ustawa regulowała: procedury przekazywania władzy wykonawczej w regionach
i departamentach w ręce przewodniczących rad, podział i rozszerzenie
kompetencji między gminy, departamenty i regiony, utworzenie regionalnych izb
obrachunkowych itp.
Ustawa ta dokonała także podziału zadań urzędu prefekta między dwa organy
– przewodniczących rad w departamentach oraz tzw. komisarzy republiki
występujących w roli nadzorców w realizacji przez samorząd ustaleń władzy
centralnej. Ustalenia te zawęziły też zakres funkcji prefekta. Gmina jest
podstawowa jednostką francuskiej administracji samorządowej. Gminy mają
jednolity status prawny, ale są bardzo zróżnicowane pod względem
demograficznym, urbanistycznym i obszarowym. Rada gminy, tworzona przez
radnych wybieranych w wyborach powszechnych, jest organem uchwałodawczym
i kontrolnym. Jej organem wykonawczym jest burmistrz, wybierany przez radę.
Natomiast przekształcenia departamentu w jednostkę samorządu
terytorialnego dokonano przez powierzenie władzy wykonawczej – uprzednio
sprawowanej przez przedstawiciela rządu, tj. prefekta – przewodniczącemu rady
departamentu. W przypadku regionu jako jednostki samorządu terytorialnego,
status taki wprowadzono w 1982 r. Zarządza nim rada regionu z jej
przewodniczącym jako organem wykonawczym. Regiony i departamenty we
Francji mają podwójny status – są, jak to już stwierdziliśmy, jednostkami
administracji samorządowej i jednocześnie szczeblami zdecentralizowanej
administracji państwowej reprezentowanej przez prefektów. Podstawowymi
zadaniami administracji gmin są: zaspokojenie potrzeb społeczności lokalnych
w zakresie funkcjonowania przedszkoli i szkół podstawowych, lokalnej
infrastruktury komunikacyjnej, gospodarki gruntami itp. Do zadań departamentów
należą m.in.: planowanie rozwoju społeczno-gospodarczego, zarządzanie
36
przestrzenne, pomoc społeczna itp .
Tworzenie sprawnie funkcjonujących struktur komunikacyjnych w łonie
instytucji UE i państw członkowskich to dziś jedno z ważniejszych zadań.
Modelowym przykładem są tutaj rozwiązania stosowane we Francji, gdzie już
w latach osiemdziesiątych XX w. utworzono całą strukturę komunikowania – od
szczebla centralnego po lokalny. Zasadniczymi celami tego modelu komunikacji
są:
- informowanie rządu o pojawiających się trendach w opinii publicznej
i w mediach,
- informowanie społeczeństwa o działaniach rządu,
36
Patrz: Administracja publiczna, 2003: op.cit., s. 70–72; D. Sobków, 1997: Status urzędnika
oraz zasady naboru do służby cywilnej w V Republice Francuskiej, „Biuletyn Służby Cywilnej”,
nr 2.
18
-
koordynowanie rządowego komunikowania publicznego.
We Francji utworzono też ministerialne biura informacji o dość szerokich
uprawnieniach. Co charakterystyczne, ponad 95 proc. instytucji administracji
publicznej w tym kraju – od rad regionalnych po władze lokalne – ma w swoich
strukturach komórki zajmujące się komunikowaniem.
5.3. System organów niemieckich
Niemcy są republiką federalną składającą się z 16 landów. Głową państwa
jest prezydent, który nie jest wybierany bezpośrednio, lecz w drodze głosowania
Konwencji Federalnej – ciała konstytucyjnego składającego się z członków
Bundestagu (parlamentu) oraz przedstawicieli wybieranych przez parlamenty
landów. Prezydent wykonuje funkcje reprezentacyjne, zwłaszcza w stosunkach
międzynarodowych. Posiada natomiast formalne uprawnienia związane
z powoływaniem szefa rządu – kanclerza – oraz do przedterminowego
rozwiązania parlamentu.
Faktyczna władza wykonawcza jest w gestii rządu federalnego. Do niego
należy podejmowanie decyzji politycznych oraz proponowanie projektów ustaw.
Natomiast kompetencje landów mają w większości charakter administracyjny.
Ogólnie biorąc, jak to jest ujmowane w literaturze przedmiotu, władza
wykonawcza w Niemczech oparta jest na trzech zasadach:
kanclerskiej – to kanclerz jako szef rządu decyduje o najważniejszych
sprawach politycznych,
gabinetowej – członkowie rządu podejmują decyzje kolegialnie,
ministerialnej – ministerstwa odpowiadają za działalność ich departamentów.
System organów władzy wykonawczej tego kraju określany jest też jako
demokracja kanclerska, co odzwierciedla pozycję kanclerza federalnego jako
szefa rządu. Kanclerz jest jedynym członkiem rządy wybieranym przez Bundestag
i tylko on odpowiada przed nim za działalność rządu. Odwołanie kanclerza może
nastąpić po przeprowadzeniu w Bundestagu tzw. konstruktywnego wotum
nieufności. Na wniosek kanclerza prezydent powołuje pozostałych członków
rządu. Do głównych zadań kanclerza należy koordynowanie pracy rządu oraz
określanie jego celów politycznych, które są wiążące dla ministrów.
Działalność kanclerza wspiera urząd kanclerski, na czele którego stoi
sekretarz stanu. Utrzymuje on robocze kontakty ze swoim odpowiednikiem – tzw.
parlamentarnym sekretarzem stanu. Kontakty te mają służyć koordynacji ich
wzajemnych kontaktów. Z reguły rząd przyjmuje w ten sposób przygotowane
37
propozycje . Niemiecka służba cywilna składa się z urzędników administracji
federalnej, landów i samorządów. Jej status cywilnoprawny jest uregulowany
stosownym ustawodawstwem federalnym. Konstytucja Niemiec stanowi, że do
kompetencji każdego landu należy określenie własnej organizacji administracji.
Funkcjonowaniem dystryktu – jednostki administracyjnej w ramach landu –
kieruje komisarz dystryktu i jego urząd. Komisarza mianuje rząd landu. W Niemczech
istnieją dwa szczeble samorządu terytorialnego – lokalno-gminny oraz powiatowy.
37
Patrz: Administracja i polityka. Wprowadzenie, 1999: op. cit., s. 28–40; H. Minz, 1997:
Charakterystyka niemieckiej służby cywilnej, „Biuletyn Służby Cywilnej”, nr 5–6.
19
Samorząd działa na zasadach subsydiarności. Większe miasta posiadają z reguły
status gminny oraz powiatu. Wszystkie władze samorządowe (rady) wybierane są
bezpośrednio. Natomiast burmistrzowie wybierani są przez rady. Jednak w części
gmin i powiatów mogą być oni wybierani przez mieszkańców. W powiatach starosta
38
łączy funkcje organu samorządowego i rządowego .
5.4. Model administracji szwedzkiej
Szwecja to monarchia konstytucyjna o parlamentarnej formie rządów. Głową
państwa jest król, który pełni funkcje reprezentacyjne, a także otwiera coroczną
sesję parlamentu – nie bierze jednak udziału w jego pracach, ani nie kontrasygnuje decyzji rządu. Szefa rządu nominuje przewodniczący parlamentu. Od 1971
r. parlament szwedzki jest jednoizbowy. Do kompetencji premiera należy
powoływanie i odwoływanie ministrów tworzących gabinet, jako organ władzy
wykonawczej. Członkowie gabinetu to przeważnie deputowani do parlamentu.
Urzędnicy ministerialni wspomagają szefa danego resortu w kreowaniu polityki
publicznej przez przygotowywanie projektów ustaw do parlamentu. Wspomagają
ich w tych pracach liczne agencje, komitety i urzędy, w tym administracji
terytorialnej.
W bieżącej pracy premiera wspomaga jego urząd, zwłaszcza w zakresie
doradztwa politycznego i prawnego. Urząd ten zatrudnia polityków-doradców
w tym zakresie. W skład sekcji prawnej tego urzędu wchodzą apolityczni
urzędnicy, odpowiedzialni za regulacje (projekty) konstytucyjne i ustawowe oraz
procedury odbywania posiedzeń rządu. W szwedzkiej służbie cywilnej
zatrudnionych jest wiele dziesiątków tysięcy polityków i urzędników. Wśród
struktur organizacyjno-administracyjnych, w których oni pracują, najważniejsze
role odgrywają takie instytucje centralne, jak: Krajowy Urząd Zdrowia i Spraw
Socjalnych, Krajowy Urząd Podatkowy, Krajowa Agencja Edukacji, Agencja
Rolnictwa oraz Agencja Mieszkalnictwa, Budownictwa i Planowania. Regułą jest,
że na czele każdej agencji stoi dyrektor generalny mianowany przez rząd.
Agencje obsługują głównie poszczególne ministerstwa w zakresie przygotowania
odpowiednich ekspertyz, projektów decyzji i ustaw parlamentarnych. Część z tych
agencji działa także na szczeblu jednostek terytorialnych.
W Szwecji istnieje terenowa administracja rządowa na poziomie regionalnym.
Na jej czele stoi gubernator mianowany przez rząd. Natomiast członków rad
regionalnych mianują przedstawiciele regionalnego samorządu. Podstawowe
zadania administracji samorządowej to planowanie rozwoju regionalnego oraz
koordynacja działań administracji rządowej, regionalnej oraz gminnej.
Subsydiarność samorządu terytorialnego w Szwecji gwarantuje i reguluje ustawa
z 1992 r. Zgodnie z nią regionalna administracja samorządowa ma bezpośrednio
wybieralne rady regionalne. Do ich kompetencji należy (prócz wymienionych
wcześniej) kierowanie niektórymi formami edukacji i szkolenia zawodowego.
Samorząd gminny uprawniony jest do nakładania podatków lokalnych oraz do
pobierania opłat za świadczenie usług publicznych, m.in. utrzymanie dróg,
39
zaopatrzenie w wodę, a także w zakresie działalności rekreacyjnej .
38
39
Patrz: Administracja publiczna, 2003: op. cit., s. 73–76.
Patrz: Administracja publiczna, 2003: op. cit., s. 77–81; Administracja i polityka.
20
6. Standard administracji demokratycznego państwa prawnego
Model narodowej administracji publicznej określone były formami ustrojowymi
utrwalonymi w danym państwie. Rozwój ustroju państwa, jego przemiany
i funkcjonowanie w decydującym stopniu wpływały na kształt instytucjonalny
i praktykę działania administracji. Rozpatrywanie standardu demokratycznego
administracji może być w pełni zrozumiałe, pod warunkiem, że uwzględni się
dzieje ustroju prawno-politycznego i społeczno-gospodarczego państwa.
Zakreślały one ramy nie tylko dla konkretnych rozwiązań prawnoinstytucjonalnych (modelowych - te mogły być w dużym stopniu zapożyczone
z zewnątrz) administracji państwa, ale przede wszystkim dla jej praktyki działania.
Standard demokratycznego państwa prawnego omówimy na przykładzie
Polski, ponieważ casus ten najlepiej odzwierciedla ewolucję w kierunku modelu
demokrtaycznego. Rozwój administracji publicznej w Polsce przebiegał inaczej
aniżeli w państwach nowożytnej Europy Zachodniej od XVI do XVIII i Europie
Wschodniej od XVIII wieku. Państwo polskie nigdy nie przyjęło formy państwa
monarchii absolutnej, która jak się powszechnie uważa, zapoczątkowała proces
formowania się nowoczesnej administracji. Podobnie państwo polskie nie
doświadczyło również narodowej i scentralizowanej monarchii konstytucyjnej.
Wprawdzie uchwalona pod koniec istnienia państwa szlacheckiego Konstytucja
3 maja z 1791 r. ustanowiła formę dziedzicznej monarchii konstytucyjnej, ale
działała zbyt krótko, aby utrwalić nowożytne zarządzanie państwem. W każdym
prawnym systemie państwa kardynalną rolę odgrywają bowiem tradycje
konstytucyjne. Obowiązująca obecnie Konstytucja RP została uchwalona
2 kwietnia 1997 r. i przyjęta została przez ogólnonarodowe referendum 25 maja
1997 r. Określa ona podstawowe zasady ustrojowe państwa oraz prawa, wolności
40
i obowiązki powszechne i obywatelskie . Konstytucja to „akt prawny o najwyższej
mocy prawnej w państwie, co wyraża się w szczególnym trybie jego uchwalania
i zmiany oraz w nazwie, określający zasady ustroju państwa, suwerena i sposoby
sprawowania przezeń władzy, podstawowe prawa, wolności i obowiązki jednostki
41
oraz zawierający postanowienia dotyczące trybu zmian swoich norm” .
Zasada prymatu konstytucji – jej mocy nadrzędnej w systemie źródeł prawa
sprawia, że pozostałe akty prawne niższego rzędu muszą być z nią zgodne. Stąd
właśnie bierze się waga poszczególnych przepisów konstytucyjnych. Zgodnie z art. 87
Konstytucji RP źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej
są: Konstytucja, ustawy, ratyfikowane umowy międzynarodowe, rozporządzenia oraz
42
na obszarze działania organów, które je ustanowiły – akty prawa miejscowego .
Pierwszy rozdział Konstytucji wprowadza podstawowe zasady ustrojowe.
Najbardziej ogólny charakter posiada zasada unitaryzmu państwa. Oznacza ona
istnienie jednego systemu organów reprezentujących państwo. Przepisy
dotyczące ustroju terytorialnego, zapewniają decentralizację władzy publicznej.
W Konstytucji RP z 1997 r. w art. 1 zapisano, iż „Rzeczpospolita Polska jest
dobrem wspólnym wszystkich obywateli”, a w art. 15, że „ustrój terytorialny
Wprowadzenie, 1999: op. cit., s. 46–47.
40
Dz.U. nr 78, poz. 483.
41
B. Banaszak, 1999: Prawo konstytucyjne, Warszawa, s. 47.
42
B. Dolnicki, 2003: op. cit., s. 182.
21
Rzeczpospolitej Polskiej zapewnia decentralizację władzy publicznej”, i że podział
terytorialny kraju uwzględnia więzi społeczne, gospodarcze i kulturowe oraz
zapewnia jednostkom samorządu terytorialnego zdolność wykonywania zadań
publicznych. W art. 16 Konstytucji ustawodawca zapewnia, że ogół mieszkańców
jednostek zasadniczego podziału terytorialnego stanowi z mocy prawa wspólnotę
samorządową. Samorząd terytorialny uczestniczy w sprawowaniu władzy
publicznej i przysługującą mu w ramach ustaw istotną część zadań publicznych
wykonuje w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność, a istnienie
społeczności lokalnych, wyposażonych w stosowne uprawnienia, stwarza warunki
dla skutecznego rządzenia. Inaczej mówiąc, samorząd oznacza prawo i zdolność
społeczności lokalnych do kierowania i zarządzania sprawami publicznymi na ich
własną odpowiedzialność i w ich interesie.
Organy władzy lokalnej znajdują się najbliżej obywateli (wyborców) i przed
nimi ponoszą odpowiedzialność za efektywność zarządzania, a powierzając
sprawy publiczne innemu organowi władzy publicznej (przedsiębiorstwu,
stowarzyszeniu itp.), muszą uwzględniać zakres i charakter zadań im
powierzonych, aby odpowiednio służyły danej społeczności, spełniały wymogi
43
efektywności gospodarowania i realizowały założone cele . Dla pełnego
zrozumienia tych zagadnień przedstawimy krótko „kamienie milowe” drogi
administracji polskiej do modelu współczesnego.
6.1. Reformy ustrojowe
Po odzyskaniu niepodległości przez Polskę w 1918 r. pierwszym zasadniczym
aktem ustanawiającym ustrój państwa, w tym i administracji, była Konstytucja
Rzeczypospolitej z 17 marca 1921 r. (DzU RP z 1921 r. nr 44, poz. 267).
W rozdziale I, art. 1 Konstytucji zapisano, że państwo polskie jest
Rzecząpospolitą, a w art. 2, że władza zwierzchnia należy do narodu. Organami
narodu w zakresie ustawodawstwa są Sejm i Senat, a w zakresie władzy
wykonawczej Prezydent Rzeczypospolitej łącznie z odpowiedzialnymi ministrami,
44
a w zakresie wymiaru sprawiedliwości — niezależne sądy . W art. 3
zapowiedziano, że ustrój państwa oparty będzie na zasadzie szerokiego
samorządu terytorialnego, któremu przekazany będzie właściwy zakres
ustawodawczy, który zostanie bliżej określony w stosowanych ustawach
państwowych. Natomiast zapis art. 15 stanowi, że państwowi urzędnicy
administracyjni, skarbowi i sądowi nie mogą być wybierani do Sejmu w tych
okręgach, w których pełnią swoją służbę. Przepis ten nie dotyczył urzędników
pracujących w urzędach centralnych. Zgodnie z wykładnią art. 56 Rada Ministrów
miała ponosić solidarną odpowiedzialność konstytucyjną i parlamentarną za
ogólny kierunek działania rządu. Natomiast poszczególni ministrowie mieli
odpowiadać oddzielnie, każdy w swoim zakresie działania, zgodnie z wykładnią
konstytucyjną i innymi ustawami państwa. Odpowiedzialność ta miała dotyczyć
także działalności podległych im organów. Minister nie mógł uchylać się od
odpowiedzialności przez zrzeczenie się urzędu, a z chwilą postawienia go w stan
43
Por. Konstytucja Rzeczpospolitej Polskiej z 1997 r., 1997: Warszawa.
Por. A. Bereza, G. Smyk, W. P. Tekely, A. Wnyszcz, 2000: Historia administracji w Polsce
1764–1989. Wybór źródeł, Warszawa, s. 233–236.
44
22
oskarżenia zostawał on zawieszony w urzędowaniu. Ustanowiono też (art. 61), że
ministrowie nie mogą piastować żadnego innego urzędu ani uczestniczyć
w zarządzie i władzach towarzystw i instytucji gospodarczo-finansowych.
Zgodnie z art. 65 do celów administracyjnych państwo miało być podzielone
w drodze ustawodawczej na województwa, powiaty i gminy wiejskie i miejskie,
które miały być jednocześnie jednostkami samorządu terytorialnego. Jednostki
samorządowe mogły łączyć się w związki w celu przeprowadzenia zadań
wchodzących w zakres samorządu. Związki takie mogły otrzymywać charakter
publiczno-prawny tylko na podstawie osobnej ustawy. W art. 70 stwierdzono, że
państwo będzie sprawowało nadzór nad działalnością samorządu przez wydziały
45
samorządu wyższych szczebli i administracji rządowej .
W nowej Ustawie Konstytucyjnej z 23 kwietnia 1935 r. (DzU RP nr 30, poz.
227) nie ma jakichś zasadniczych zmian dotyczących administracji publicznej.
W art. 4. ust 1. powtórzono zapis z poprzedniej Konstytucji, mówiący o tym, że
państwo powoła samorząd terytorialny i gospodarczy do wykonywania zadań
życia zbiorowego. Natomiast w art. 72. ust 1. wyraźnie stwierdzono, że
administracja państwowa jest służba publiczną. Administrację państwową
sprawuje:
administracja rządowa,
samorząd terytorialny,
46
samorząd gospodarczy .
6.2. Centralna administracja rządowa
Administracja rządowa jest częścią administracji publicznej, którą tworzą
centralne organy władzy państwowej i ich urzędy, a także szereg instytucji
ogólnokrajowych i terenowych realizujących zadania publiczne na rzecz
indywidualnych obywateli i podmiotów zbiorowych. Struktura administracji
publicznej jest złożona. Ma ona charakter dwuszczeblowy: centralny
i wojewódzki, jej system tworzą:
- centrum rządowe: Rada Ministrów i struktury ją obsługujące (Kancelaria
Prezesa Rady Ministrów, Rządowe Centrum Legislacyjne, Rządowe
Centrum Studiów Strategicznych),
- ministerstwa,
- urzędy centralne,
- państwowe jednostki organizacyjne (np. agencje, fundusze),
- terenowa rządowa administracja ogólna (wojewoda i jego urząd),
- terenowe organy administracji zespolonej,
- terenowe organy administracji niezespolonej.
Organizacja centralnego, rządowego szczebla administracji publicznej
w Polsce została ukształtowana w wyniku przyjęcia przez Sejm pomiędzy
czerwcem a sierpniem 1996 r. pakietu 12 ustaw reformujących centrum
administracyjno-gospodarcze rządu. Zasadnicze znaczenie ma ustawa
o organizacji i trybie pracy Rady Ministrów oraz o zakresie działania ministrów.
Wówczas też zredukowano liczbę ministerstw oraz podporządkowanych im
45
46
Tamże, s. 232–237.
Tamże, s. 254–260; patrz także: G. Górski, 2002: Historia administracji, Warszawa.
23
urzędów centralnych. Kolejnym krokiem było wejście w życie ustawy o działach
administracji rządowej z dnia 4 września 1997 r.
Reforma Centrum Administracyjno-Gospodarczego Rządu (CAGR) miała na
celu:
1. zwiększenie zdolności rządu do formułowania i wdrażania średnioi długookresowych strategii gospodarczych i społecznych;
2. ograniczenie bezpośredniego oddziaływania rządu na działalność
przedsiębiorstw,
3. ulepszenie mechanizmów koordynacyjnych i decyzyjnych w ramach rządu
i centralnych instytucji działających w sferze gospodarczej,
4. wzrost sprawności i efektywności procesów prywatyzacyjnych,
5. poprawę efektywności nadzoru właścicielskiego wobec majątku Skarbu
Państwa.
Reforma miała także na celu wzmocnienie elementów strategicznego
zarządzania w działalności rządu i zarazem zmniejszenie (a nawet całkowite
wyeliminowanie) jego zaangażowania w bieżące, operacyjne zarządzanie
różnymi dziedzinami sektora publicznego. Ważnym składnikiem tej reformy była
decentralizacja składająca się z dwóch wymiarów:
ponad 120 rodzajów kompetencji organu założycielskiego w stosunku do
1300 przedsiębiorstw państwowych zostało przesuniętych do właściwości
wojewodów (łącznie z uprawnieniami do prywatyzacji),
ograniczono uprawnienia centralnych organów w stosunku do szeregu
terenowych organów administracji specjalnych, włączając je do urzędów
wojewódzkich lub podporządkowując je bezpośrednio wojewodom.
Autorzy „Raportu o rozwoju społecznym. Zmieniająca się rola państwa.
Polska'97" do najważniejszych zmian dokonanych w wyniku tej reformy
zaliczają:
umocnienie pozycji Prezesa Rady Ministrów i ustanowienie jasnych zasad
funkcjonowania Rady Ministrów;
- likwidację części branżowych podziałów i struktur zarządzania w administracji
gospodarczej (zniknęły m.in.: Ministerstwo Przemysłu i Handlu, Ministerstwo
Współpracy Gospodarczej z Zagranicą, Ministerstwo Gospodarki
Przestrzennej i Budownictwa), co wpłynęło na skupienie wielu kompetencji w
gestii jednego ministra oraz potencjalnie pozwala zmniejszyć nacisk grup
branżowych na politykę gospodarczą rządu;
- nowe określenie roli ministra jako urzędu pełniącego rolę regulacyjną,
działającego poprzez analizy, programy, inicjowanie regulacji prawnych,
kreowanie rozwoju poprzez prowadzoną politykę i rozwiązania systemowe;
odejście od zaangażowania ministrów w realizację uprawnień zarządczych;
- instytucjonalizację systemu kreowania długo- i średniookresowych strategii
gospodarczej przez Ministerstwo Gospodarki i Rządowe Centrum Studiów
Strategicznych;
- uporządkowanie spraw dotyczących własności państwowej i prywatyzacji
poprzez skupienie wszelkich praw własnościowych oraz uprawnień do
reprezentowania interesów skarbu państwa w rękach Ministra Skarbu
Państwa;
- jednoznaczne ulokowanie w instytucjach państwowych problematyki ochrony
konsumenta poprzez przekształcenie Urzędu Antymonopolowego w Urząd
24
-
Ochrony Konkurencji i Konsumenta;
uporządkowanie kompetencji Ministra Finansów47.
6.3. Narodziny społeczeństwa obywatelskiego
Transformacja ustrojowa w Polsce po 1989 r. objęła cały ustrój państwowy
i jego organy. Nastąpiła ewolucja w kierunku stworzenia społeczeństwa
obywatelskiego,
przejście
od
państwa
autorytarnego
do
państwa
demokratycznego, państwa prawa. Stworzono odpowiednie mechanizmy prawnopolityczne, sprzyjające rozwojowi i funkcjonowaniu systemu politycznego, takie
m.in., jak: procedury powoływania rządu, konstruktywne wotum nieufności,
klauzula zaporowa w wyborach do Sejmu itp. Wprowadzono dwuizbowość
parlamentu. Ustanowiono urząd prezydenta wybieranego w powszechnych
wyborach. Powołano Trybunał Stanu, którego zadaniem jest orzekanie
o odpowiedzialności osób zajmujących najwyższe stanowiska państwowe za
48
naruszenie przepisów Konstytucji i ustaw .
Reforma administracyjna państwa spowodowała przesunięcie kadry
urzędniczej z organów administracji rządowej i specjalnej do nowo tworzonych
organów samorządowych. Wśród przekształceń organizacyjno-kadrowych
objętych reformą administracji publicznej zaistniały dwojakiego rodzaju sytuacje:
- w dotychczasowych stosunkach pracy zmienił się pracodawca, nowy
pracodawca samorządowy przejął dotychczasowe urzędy administracji
rządowej wraz z pracownikami albo przejął jedynie pracowników
wykonujących zadania i kompetencje podlegające przejęciu przez
samorząd województwa lub powiat,
- pracodawca nie zmienił się, zmianie uległo jedynie podporządkowanie
jednostki organizacyjnej zatrudniającej pracowników.
Ustawy ustrojowe określają, że jednostki samorządu terytorialnego wykonują
swoje zadania z pomocą urzędu danej jednostki – urzędu gminy, starostwa
powiatowego lub urzędu marszałkowskiego. Specyfika roli i zadań samorządu
terytorialnego uzasadnia odmienne, zarówno w stosunku do pracowników
administracji państwowej, jak i ogółu pracowników samorządowych, uregulowanie
stosunku pracy pracowników samorządowych. O statusie pracownika
samorządowego rozstrzyga zatem miejsce zatrudnienia, a nie sposób nawiązania
49
stosunku pracy lub charakter pracy .
Podsumowanie
Czy w Unii Europejskiej stworzono jednolity model funkcjonowania
administracji publicznej?
Problem w tym, że administracja publiczna w UE funkcjonuje od wielu
dziesiątków lat w zmieniających się sytuacjach prawnych, polityczno47
Patrz: Założenia reformy Centrum Administracyjno - Gospodarczego Rządu, Biuro
Pełnomocnika Rządu ds. Reformy Administracji Centralnej, Warszawa, czerwiec 1996.
48
Por. J. M. Fiszer, 2002: Przesłanki, perspektywy i skutki członkostwa Polski w Unii
Europejskiej, Toruń, s. 15–17.
49
B. Rozbicka, 2000: Samorząd, Warszawa, s. 140.
25
gospodarczych, stąd też niekończący się proces jej dostosowań do tych
zmieniających się warunków. Dotyczy to zwłaszcza dostosowań do wymogów
harmonizacji działania zgodnego z zasadami i kryteriami UE, w których określa
się sposoby pracy i zachowania urzędników administracji, zasady regulujące ich
funkcjonowania, prezentowane m.in. w Kodeksie Dobrej Administracji.
Ewolucja narodowych modeli administracji publicznej przebiegała stopniowo,
od instrumentalnego traktowania tej problematyki, do uznania jej za ważny,
konstytutywny element tego złożonego organizmu politycznego i gospodarczego,
jakim stała się Unia współcześnie. Ogrom podjętych wyzwań prześliedziliśmy na
przykładzie transformacji systemu Polski. Problem ten w Polsce, biorąc pod
uwagę względnie krótki okres budowania społeczeństwa obywatelskiego, jest
wciąż na etapie „przejściowym”, zwłaszcza w wymiarze lokalnym. Bo o ile
instytucje rządowe (z przyczyn wyborczych) starają się prowadzić mniej lub
bardziej otwartą i skuteczną politykę komunikacyjną, to na szczeblu lokalnym
występują problemy natury personalnej i kompetencyjnej. Brak jest także
wykwalifikowanych specjalistów w tej dziedzinie.
W świetle powyższego widać, że w ramach UE instytucje administracji
publicznej zobowiązane są do zespołu działań dla społeczeństwa (i uczestniczą
w nim). Pełnią w tym zakresie również określone funkcje kontrolne. Niektóre z
tych działań oraz funkcje kontrolne mają za zadanie m.in. kreowanie wizerunku
administracji i realizowanych przez nią zadań, a w efekcie zwiększenie
efektywności jej pracy. Komunikowanie to pozwala bowiem na personalizację
kontaktów obywatel–urzędnik. Tworzenie sprawnie funkcjonujących struktur
komunikacyjnych w łonie instytucji UE i państw członkowskich to dziś jedno
z ważniejszych zadań.
Konkludując, postępujący stopień jednoczenia państw UE wymaga tworzenia
zupełnie nowych standardów organizowania i funkcjonowania administracji
publicznej (nowych, gdyż po raz pierwszy w takiej skali i w sposób zakładający
koegzystencję różnych regionalnych standardów — do przestrzegania których
podmioty są zobowiązane — z narodowymi zasadami i regułami). Państwa,
narody, społeczeństwa, społeczności lokalne, zawodowe itd. są uczestnikami tych
procesów jednoczenia, gdyż wymagają tego nie tylko nowe warunki unijnego
organizmu, ale i międzynarodowe uwarunkowania zewnętrzne.
Bibliografia
Administracja i polityka. Administracja publiczna w procesie przemian, 2002: (red.) Ferens
A., Macek I., Wrocław.
Administracja i polityka. Europejska administracja publiczna, 2005: (red.) R. Wiszniowski,
Wrocław.
Administracja i polityka. Wprowadzenie, 1999: (red.) A. Ferens, I. Macek, Wrocław.
Banaszak B., 1999: Prawo konstytucyjne, Warszawa.
Bereza A., Smyk G., Tekely W. P., Wnyszcz A., 2000: Historia administracji w Polsce 1764–
1989. Wybór źródeł, Warszawa.
Bossaert D., Demmke Ch., 2003: Służba cywilna w państwach akcesyjnych. Tendencja
i wpływ procesów integracyjnych, Łódź.
Broszura informacyjna, 2009: Bruksela.
Cyber-Rights & Cyber-Liberties. Witryna internetowa.
http://www.cyber-rights.org/documents/bangemann.htm, stan z 15 marca 2010 r.
Czaputowicz J., 2002: Wspólna metoda oceny administracji publicznej, „Służba Cywilna”,
nr 4.
26
Demmke Ch., 2004: Służba cywilna w krajach europejskich: między tradycją a reformą,
Łódź.
Dębicka A., Dębicki M., Dmochowski M., 2004: Prawo urzędnicze Unii Europejskiej,
Warszawa.
Dolnicki B., 2003: Samorząd terytorialny, Kraków.
Dziennik Gazeta Prawna. Witryna internetowa.
http://edgp.gazetaprawna.pl/index.php?act=mprasa&sub=article&id=125568, stan z 10
marca 2010 r.
Encyklopedia politologii. Teoria polityki, 1999: (red.) W. Sokół, M. Żmigrodzki, Kraków.
Fiszer J. M., 2002: Przesłanki, perspektywy i skutki członkostwa Polski w Unii Europejskiej,
Toruń.
Głąbicka K., Grewiński M., 2003: Europejska polityka regionalna, Warszawa.
Górski G., 2002: Historia administracji, Warszawa.
Grosse T., 1999: Rekrutacja i selekcja do służby cywilnej w państwach Unii Europejskiej,
„Biuletyn Służby Cywilnej”, nr 3.
Izdebski H., 1975: Historia administracji a historia biurokracji, „Państwo i Prawo”, nr 5.
Izdebski H., 1996: Historia administracji, Warszawa.
Izdebski H., Kulesza M., 2004: Administracja publiczna. Zagadnienia ogólne, Warszawa.
Jakubowicz K., 2002: Unia a media, „Zeszyty Europejskie”, nr 11.
Kieżun W., 1978: Funkcje i organizacja pracy kierowniczej, Warszawa.
Kisiel W., 2003: Ustrój samorządu terytorialnego w Polsce, Warszawa.
Konstytucja Rzeczpospolitej Polskiej z 1997 r., 1997: Warszawa.
Kotarbiński T., 1973: Traktat o dobrej robocie, Warszawa.
Kotłowska-Rudnik J., 2004: Jakie standardy obowiązują w unijnej administracji, „Gazeta
Prawna” nr 83 (1192), 28 kwietnia.
Kowalewski S., 1973: Teoria struktury administracji państwowej, Warszawa.
Kowalewski S., 1982: Nauka o administrowaniu, Warszawa.
Kudrycka B., 1998: Neutralność polityczna urzędników, Warszawa.
Kulesza M., 2010: Reforma administracji jest równie ważna jak finansów publicznych,
„Polska”, 30–31 stycznia.
Leoński Z., 2002: Nauka administracji, Warszawa.
Małecki M., Tomaszewski K., 2005: Status urzędnika Unii Europejskiej, Warszawa.
Ochendowski E., 2004: Prawo administracyjne. Część ogólna, Toruń.
Ofiarski Z., Mokrzyc M., Rutkowski B., 1998: Reforma samorządu terytorialnego, t. 1,
Szczecin–Zielona Góra.
Peter B. G., 1999: Administracja publiczna w systemie politycznym, Warszawa.
Pszczołowski T., 1978: Mała encyklopedia prakseologii i teorii organizacji, Warszawa.
Regulski J., 1999: Nowy ustrój, nowe szanse, nowe problemy. Podstawowe wartości
i założenia reformy ustrojowej, Kancelaria Prezesa Rady Ministrów, zeszyt nr 1,
Warszawa.
Rozbicka B., 2000: Samorząd, Warszawa.
Rydlewski G., 2001: Służba cywilna w Polsce. Przegląd rozwiązań na tle doświadczeń
innych państw i podstawowe akty prawne, Warszawa.
Ryszka F., 2002: Historia, polityka, państwo, Toruń.
Sauer A., Kawecka-Wyrzykowska E., Kulesza M., 2000: Polityka regionalna Unii
Europejskiej, a instrumenty wspierania rozwoju regionalnego w Polsce, Warszawa.
Zieliński E., 2001: Administracja rządowa w Polsce, Warszawa.
Zoll A., 2004: Nie kompletujemy urzędników spośród szwagrów i znajomych, „Gazeta
Prawna” nr 94 (1203), 14–16 maja.
Zwijacz S., 2000: Podejście do zagadnień etycznych w administracji — prezentacja
porównawcza, [w:] Etyka w urzędzie — efekt kultury czy prawa?, Warszawa.
Rozdział 2.
Geneza standardów administracji publicznej
w Unii Europejskiej
1. Zasady organizacji ogniw administracji UE
Standardy funkcjonowania organów europejskich rozpatrzymy na podstawie
tzw. trójkąta instytucjonalnego UE, w którym szczególna rolę zajmuje jeden
z najważniejszych organów UE — Komisja Europejska. Zgodnie z art. 211
Traktatu o utworzeniu Wspólnoty Europejskiej, w celu zapewnienia sprawnego
działania i rozwoju wspólnego rynku, Komisja Europejska:
czuwa nad stosowaniem postanowień traktatu i aktów podjętych na jego
podstawie,
formułuje zalecenia i wydaje opinie w sprawach, które są przedmiotem
traktatu, jeżeli traktat to wyraźnie przewiduje lub Komisja uzna, że jest to
konieczne,
posiada kompetencje do podejmowania decyzji i uczestnictwa w stanowieniu
aktów prawnych podejmowanych przez Radę i Parlament Europejski
w sposób określony w traktacie,
wykonuje kompetencje przyznane jej przez Radę UE w celu wdrożenia
przepisów przez nią ustanowionych (zgodnie z art. 202 TWE).
Częściowo zasady te zostały także określone w innych artykułach Traktatu
o utworzeniu Wspólnoty Europejskiej, a także w Traktacie o Unii Europejskiej.
Komisja Europejska ma prawo do zgłaszania propozycji aktów prawnych (prawo
inicjatywy). Komisja nadzoruje przestrzeganie prawa wspólnotowego przez
państwa członkowskie oraz przedsiębiorstwa (pełni funkcję tzw. strażnika
traktatów). Gdy dane państwo nieprawidłowo realizuje prawo wspólnotowe lub
narusza postanowienia traktatu, albo nie dostosowuje prawodawstwa przyjętego
przez instytucje wspólnotowe do narodowego systemu prawnego, Komisja może
zwrócić się do danego państwa o wyrażenie opinii w tej sprawie. Na jej podstawie
Komisja może wydać decyzję obligującą dane państwo do wypełnienia
zobowiązań w określonym czasie. Jeśli państwo nadal uchyla się od wykonania
decyzji, Komisja może wytoczyć temu krajowi proces przed Trybunałem
Sprawiedliwości, określając tym samym wysokość kary pieniężnej, która może
być przez niego nałożona. Tak samo Komisja może postąpić, jeśli chodzi
o politykę konkurencji – gdy stwierdzi jej naruszenie, ma możliwość nałożenia
sankcji pieniężnych na przedsiębiorstwa i osoby fizyczne.
Wychodząc z tych ogólnych przepisów można stwierdzić, że Komisja
Europejska spełnia cztery główne funkcje:
posiada wyłączną inicjatywę legislacyjną, przedstawia Parlamentowi i Radzie
projekty aktów prawnych, wydaje przepisy wykonawcze,
zarządza i realizuje politykę i budżet UE, sporządza coroczne sprawozdania
z działalności Wspólnoty,
łączy władzę wykonawczą i prawodawczą, egzekwuje prawo wspólnotowe
28
−
(razem z Trybunałem Sprawiedliwości), wnosi sprawy do Trybunału
Sprawiedliwości, ma uprawnienia śledcze i jurysdykcyjne,
reprezentuje Unię Europejską na arenie międzynarodowej podczas
negocjowania umów między UE a innymi krajami, zarządza umowami
międzynarodowymi, reprezentuje UE i uczestniczy w organizacjach
międzynarodowych, m.in.: ONZ, Radzie Europy, OECD, prowadzi
postępowanie akcesyjne.
Zadaniem Komisji jest:
w przypadku Eueopejskiej Wspólnoty Węgla i Stali:
zapewnienie realizacji układu EWWiS,
podejmowanie wszystkich rodzajów uchwał w odniesieniu do wszystkich
problemów związanych z realizacją celów tego układu,
w przypadku Wspólnot Europejskich i EURATOMU:
nadzorowanie realizacji i realizowanie postanowień traktatu WE i traktatu
EURATOM oraz uchwał Rady, w tym wykonywania budżetu,
wypracowywanie i przedstawianie Radzie projektów uchwał.
Wypełnianie tych zadań ma na celu zapewnienie właściwego funkcjonowania
Unii, przy czym najważniejszą sferą działalności Komisji jest inicjowanie
tworzenia prawa.
Komisja Europejska zarządza na bieżąco:
− Wspólnotami Europejskimi,
− środkami finansowymi przeznaczonymi na realizację wspólnych przedsięwzięć,
w tym przede wszystkim pięcioma głównymi funduszami wspólnotowymi, którymi
są:
Europejski Fundusz Socjalny,
Europejski Fundusz Rozwoju,
Europejski Fundusz Orientacji i Gwarancji Rolnej,
Europejski Fundusz Rozwoju Regionalnego,
Europejski Fundusz Spójności.
Zadania wykonawcze Komisji przejawiają się m.in. w:
− administrowaniu środkami własnymi wspólnoty, tzn. w rozporządzaniu dochodami,
− zarządzaniu wspólnotowymi programami badań i kształcenia,
− zawiadywaniu europejskimi funduszami, wprowadzaniu przepisów dotyczących
europejskiej polityki rolnej i prawa celnego.
Komisja ma – jako jedyna – prawo inicjatywy w zakresie prawodawstwa
europejskiego i bez jej wniosku nie może być wszczęte postępowanie
prawodawcze, co oznacza, że w zasadniczy sposób określa ona rytm
i merytoryczny kształt procesów integracyjnych. Rada Unii Europejskiej, aby
dokonać zmiany propozycji Komisji, musi osiągnąć jednomyślność. Komisja ma
prawo zmienić swoje propozycje – bądź z własnej inicjatywy, bądź na prośbę
Rady Unii, Parlamentu Europejskiego lub Komitetu Ekonomiczno-Społecznego –
dopóki Rada nie podejmie ostatecznej decyzji. Jeśli Rada Unii Europejskiej nie
przyjmuje projektu, ale także nie odrzuci go jednomyślnie, to Komisja staje się
ciałem pośredniczącym.
Komisja Europejska posiada następujące organy pomocnicze:
- Komitet Regionów,
- Komitet Ekonomiczno-Społeczny,
- Europejski Bank Centralny,
Geneza standardów administracji publicznej w Unii Europejskiej
29
- Europejski Bak Inwestycyjny.
Funkcja prawodawcza występuje w dwóch formach: jako samoistna, wówczas
gdy przepisy traktatowe bezpośrednio upoważniają do stanowienia aktów (np. art.
86 ust. 3 TWE) lub w drugiej formie gdy takie upoważnienie wynika z innych
aktów prawnych (np. akty wykonawcze do aktów Rady UE lub akty wydawane
w trybie współdecydowania). Jeśli chodzi o formę samoistną, Komisja ma
wyłączność inicjatywy ustawodawczej w zakresie kompetencji wynikających z tzw.
1
I filaru . Traktat nie stwierdza wprost takiego uprawnienia Komisji, posługuje się
natomiast w treści poszczególnych artykułów formułą: „Rada na propozycję
Komisji...”, oznaczającą, że Rada nie może podjąć działań bez uprzedniego
wniosku Komisji. W zakresie II i III filaru UE, w przedmiocie Wspólnej Polityki
Zagranicznej i Bezpieczeństwa oraz współpracy w dziedzinie sprawiedliwości
i spraw wewnętrznych inicjatywę ustawodawczą mają też państwa. Komisja
ponadto przygotowuje roczne plany legislacyjne, a także uczestniczy w dalszym
biegu procesu ustawodawczego.
Komisja jest strażnikiem i obrońcą układów, tzn. zadaniem Komisji jest
zapewnienie wykonania postanowień traktatów tak, aby prawo europejskie było
stosowane zgodnie z układami zarówno przez inne organy Wspólnoty, państwa
członkowskie, jak i przez poszczególne osoby. W przypadku naruszenia prawa
Komisja ma możność skierowania sprawy do Trybunału Sprawiedliwości, przed
którym jest stroną broniącą układów europejskich. Rozstrzygnięcia sądu są
wiążące. Komisja jest organem wykonawczym Wspólnoty. Dla wypełnienia swoich
zadań Komisja może podejmować postanowienia, formułować zalecenia
i zajmować stanowiska.
1.1. Funkcja kontrolna
Komisja Europejska określana jest często mianem „sumienia Unii” i jest to jej
priorytetowa funkcja podczas wszystkich działań. Komisja ma obowiązek
podejmowania działań, które są najlepsze dla UE jako całości, nie mieszając się
w partykularne lub narodowe interesy. Ochrania zachowanie ogólnej orientacji UE
oraz dąży do osiągania najkorzystniejszych celów. Trudno jest pogodzić
indywidualne interesy państw członkowskich i ująć je w takie ramy powiązanych
z sobą działań, które przynoszą dostrzegalne postępy w jednych dziedzinach,
natomiast regres w innych, z uwagi na dziedziny, w których interesy
poszczególnych państw są trudne do określenia. Komisarze działają w imieniu
całej Komisji Europejskiej, lecz ze względu na to, że wywodzą się z różnych
krajów odrębnych kulturowo, gospodarczo, politycznie czy społecznie, poddawani
są presji polityków krajów, z których pochodzą.
Jako instytucja kontrolna, Komisja ma obowiązek czuwania nad prawidłowym
wykonywaniem prawa wspólnotowego czy szerzej – acquis communautaire. Z art.
211 TWE nie wynika jednak jednoznacznie, kogo i w jakim zakresie KE może
kontrolować. Z innych przepisów wynika, że uprawnienie w tym względzie
1
Termin „filary” został wprowadzony przez Traktat z Maastricht z 1992. Według niego Unia
ma składać się z trzech filarów, każdy z nich obejmuje inną dziedzinę integracji.
I filar zawiera zagadnienia rozstrzygane wspólnie, "ponadpaństwowo"; II filar dotyczy wspólnej
polityki zagranicznej i bezpieczeństwa a III filar – wymiaru sprawiedliwości i spraw wewnętrznych.
30
obejmuje państwa członkowskie, osoby fizyczne i prawne oraz instytucje i organy
UE. W ramach tej funkcji Komisja może prowadzić postępowanie wyjaśniające
oraz uzyskiwać informacje zarówno od państw członkowskich, jak i w pewnym
zakresie od podmiotów gospodarczych. Ma także czynną legitymację procesową,
tzn. jest uprawniona do występowania z powództwem o naruszenie prawa
wspólnotowego do Trybunału Sprawiedliwości.
Komisja działa w tej konkretnej sytuacji jako „strażniczka traktatów”. Oznacza
to, że wraz z Trybunałem Sprawiedliwości jest odpowiedzialna za zapewnienie
prawidłowego stosowania przepisów prawa wspólnotowego we wszystkich
państwach członkowskich oraz przez inne instytucje unijne. Nieprzestrzeganie
obowiązującego w ramach UE prawa tyczy się w głównej mierze państw
członkowskich. W takim przypadku Komisja wykonuje swoje funkcje kontrolne
zgodnie z treścią art. 226 TWE. W Unii bardzo dużym kłopotem jest fakt
niewypełnienia lub niewłaściwego wypełnienia postanowień traktatów oraz innych
aktów prawnych. Często się zdarza, że państwa członkowskie akceptują
stosowane środki prawne, ale później nieświadomie ich nie przestrzegają. Może
to być konsekwencją obiektywnych przyczyn politycznych, technicznych lub
czasem nieporozumień językowych powstałych przy interpretacji aktów prawnych.
Jeśli Komisja stwierdzi, że państwo członkowskie nie stosuje prawa
wspólnotowego i w związku z tym nie wypełnia swoich zobowiązań prawnych,
podejmuje ona działania w celu usunięcia takiego naruszenia. Najpierw inicjuje
procedurę prawną zwaną procedurą w sprawie naruszenia zobowiązań. Polega
ona na przesłaniu rządowi oficjalnego pisma z umotywowaną opinią, w której
Komisja wyjaśnia, dlaczego uważa, iż dany kraj narusza prawo UE, a także
wskazuje termin zastosowania się państwa do tej opinii i określa ostateczny
termin udzielenia Komisji szczegółowej odpowiedzi. Jeśli naruszenia prawa nie
uda się usunąć w wyniku zastosowania tej procedury, tzn. w przypadku
niezastosowania się do tej opinii przez państwo członkowskie, Komisja ma
obowiązek wnieść daną sprawę do Trybunału Sprawiedliwości, który jest
uprawniony do wymierzania kar (art. 226, 228 TWE). Orzeczenia Trybunału są
wiążące dla państw członkowskich i instytucji UE. Za swoją działalność przed
Komisją odpowiadają również organizacje i instytucje państw członkowskich,
które dopuściły się złamanie prawa wspólnotowego. W formie specjalnych
raportów Komisja dokonuje corocznej oceny stosowania prawa przez kraje
członkowskie. Komisja Europejska może zbierać wszelkie potrzebne informacje
oraz sprawdzać je, z drugiej strony państwa członkowskie zobowiązane są do
udzielania Komisji pomocy przez podejmowanie wszelkich właściwych im
środków.
Komisja ostrożnie korzysta z prerogatyw, które jej przysługują wobec państw
członkowskich i stosuje takie środki prawne, które nie wzbudzają sprzeciwu ze
strony rządów. Komisja, przed wydaniem opinii i zleceń, sugeruje państwom
członkowskim podjęcie określonych kroków. Poza rejestrem Komisja może
dowiedzieć się o przypadkach naruszenia prawa wspólnotowego z innych źródeł:
- raportów państw członkowskich na temat wprowadzenia środków
umożliwiających realizację postanowień zawartych w akcie prawnym,
które trzeba oddać Komisji w danym terminie,
- w momencie, gdy samo państwo członkowskie powiadamia o naruszeniu
prawa,
31
-
w wyniku własnej inicjatywy,
w wyniku wpływu skarg do KE o podejrzeniu naruszenia prawa od
pojedynczych osób, przedsiębiorstw, władz centralnych i lokalnych lub
innych.
Komisja zgodnie z postanowieniami traktatowymi, w celu wypełniania swoich
obowiązków, zbiera informacje i sprawdza je zgodnie z warunkami ustalonymi
przez Radę UE. Komisja jako „strażnik traktatów” ma ograniczoną możliwość
działania głównie przez niewielkie środki, które posiada i tym samym
niejednakowo „ściga” wszystkie naruszenia prawa. Zazwyczaj w dużym stopniu
bierze pod uwagę informacje napływające od państw członkowskich, która są
czasami niedokładne i z różnych względów ciężko je zdobyć. Komisja kieruje się
ogólnym dobrem państw członkowskich UE. Unika drastycznych sytuacji, które
mogłyby pogorszyć jej stosunki z poszczególnymi państwami, ponieważ mogłoby
to wpłynąć na współpracę dotyczącą innych dziedzin.
Komisja Europejska ma prawo do podejmowania samodzielnych uchwał.
W odróżnieniu od Rady UE, nie ma jednak ogólnych kompetencji do
podejmowania wszystkich rodzajów uchwał przewidzianych postanowieniami
traktatowymi. Ma je jedynie w odniesieniu do uchwał pozbawionych mocy
wiążącej, tj. zaleceń i opinii. Przyznanie Komisji ogólnych kompetencji
dotyczących formułowania zaleceń i opinii ma duże znaczenie praktyczne.
Komisja cieszy się dużą niezależnością w sprawowaniu przyznanych uprawnień.
Jako „strażniczka traktatów” reprezentuje wspólnotowe interesy i nie musi
podporządkowywać się instrukcjom jakiegokolwiek państwa członkowskiego.
Dysponując monopolem inicjatywy legislacyjnej, jest wykonawcą ustaw
wspólnotowych i sprawuje władzę decyzyjną w sprawach przewidzianych przez
traktaty.
1.2. Funkcja prawodawcza
Niektóre akty normatywne tworzone na potrzeby Unii Europejskiej mają swoje
źródło w Komisji Europejskiej, a następnie zgłaszane są do Parlamentu
Europejskiego lub Rady UE w celu ich ustanowienia. Udział w procesie
decyzyjnym umożliwia jej ponadto zmianę pierwotnej wersji projektu. Ze względu
na te uprawnienia do rzadkości należy przyjęcie aktu prawnego niezgodnego ze
stanowiskiem Komisji.
Uprawnienia i obowiązki Komisji Europejskiej wynikają z art. 211 TWE.
Zgodnie z zapisem tego artykułu, Komisja ma wyłączne prawo inicjatywy
legislacyjnej. Ma również prawo wydawania aktów prawnych będących
przepisami wykonawczymi do rozporządzeń Rady UE lub też, działając
w granicach własnych kompetencji, sprawuje nadzór nad wykonywaniem
postanowień traktatów i decyzji podjętych przez organy Wspólnot (funkcja
„strażnika traktatów”). Komisja samodzielnie wydaje rozporządzenia i dekrety,
podejmuje decyzje, wydaje zalecenia i wyraża opinie w sprawach przewidzianych
w traktacie. Tak więc rola Komisji nie ogranicza się tylko do wystąpienia
z inicjatywą prawodawczą i do udziału w dalszym procesie legislacyjnym, lecz
polega na całkowicie samodzielnym sporządzeniu dokumentu mającego rangę
jednego z wymienionych aktów prawnych Wspólnoty.
32
W ramach zapewniania sprawnego działania i rozwoju wspólnego rynku
Komisja odgrywa podstawową rolę w sporządzaniu rocznego planu prac
legislacyjnych Wspólnoty. Zadanie to polegające na tworzeniu planu
określającego, kiedy jakie aktywa i w jakim przedmiocie mają być opracowywane,
nadaje Komisji dużą rolę w kształtowaniu priorytetów i kierunku rozwoju
Wspólnoty. Komisja Europejska posiada wyłączne prawo inicjatywy legislacyjnej.
Zgodnie z postanowieniami zapisanymi w traktacie Rada UE podejmuje działania
na wniosek Komisji. Co prawda inicjatywa prawodawcza jest zastrzeżona do
wyłącznych kompetencji Komisji, ale Rada UE lub Parlament może zażądać od
Komisji przedstawienia określonego aktu prawnego.
W myśl art. 202 TWE Rada UE jest zobowiązana do przekazania Komisji
kompetencji w zakresie uchwalania przepisów wykonawczych do obowiązujących
aktów prawnych. Prerogatywy KE w tym zakresie wzmocnił Jednolity Akt
Europejski, ale ogranicza je zastrzeżenie przez Radę UE możliwości
samodzielnego realizowania uprawnień wykonawczych (art. 202 TWE) oraz
interwencja administracji narodowych. W ściśle określonych sytuacjach Komisja
może również samodzielnie wydawać akty prawne (rozporządzenia, dyrektywy,
decyzje, zalecenia i opinie). Są to akty prawne wydawane na podstawie
uprawnień delegowanych Komisji przez Radę UE lub na podstawie upoważnień
zawartych bezpośrednio w traktacie. W zakresie inicjatywy prawotwórczej rola
Komisji jest pierwszoplanowa, m.in. ze względu na możliwość inicjowania
procesu prawodawczego. Przyznane jej kompetencje przewidują, że Komisja
przedkłada propozycje w postaci projektu aktu prawnego Parlamentowi i Radzie.
Przez realizację inicjatywy prawotwórczej Komisja spełnia rolę twórczą, inicjując
nowe rozwiązania w ramach polityk wspólnotowych.
Działalność prawodawcza Komisji może przytjmować dwie postaci.
W sytuacji, gdy istnieją przepisy dające kompetencję prawotwórczą, ma postać
samoistną, a w momencie, gdy Rada UE i Parlament Europejski uczestniczą
w tworzeniu prawa, ma postać niesamoistną i można tu zauważyć, że Komisja ma
w zasadzie monopol na inicjowanie tworzenia prawa instytucjonalnego.
Projektowanie aktów prawnych jest działalnością planowaną. Komisja opracowuje
roczne programy legislacyjne. Ten rodzaj funkcji prawodawczej nie wyczerpuje się
jednak w inicjowaniu procedury prawotwórczej — Komisja uczestniczy także w
dalszym biegu postępowania, zwłaszcza gdy akt uchwalany jest w trybie
współdecyzji czy współpracy.
1.3. Funkcja wykonawcza
Realizując funkcje wykonawcze, Komisja może wydawać zalecenia i opinie,
nie została jednak wyposażona w kompetencje ogólne do podejmowania decyzji
wiążących. Może je tylko stanowić w wyraźnie wskazanych przez traktat
przypadkach. W realizacji funkcji zarządzania działalnością Unii Komisja
posługuje się rozporządzeniami wykonawczymi (dotyczą one np. dostosowania
cen, zastosowania środków ochrony rynku rolnego itp.), Komisja może natomiast
stosować na podstawie traktatu dyrektywy i decyzje. Rocznie wydaje ona jako
instytucja wykonawczo-zarządzająca ok. 6 tys. rozporządzeń wykonawczych,
dyrektyw, decyzji oraz innych instrumentów prawnych. Samodzielność Komisji
ogranicza w tej materii współpraca z różnego rodzaju komitetami, w skład których
wchodzą przedstawiciele rządów. Jest to tzw. procedura komitetowa.
33
Jako organ wykonawczy KE odpowiada przede wszystkim za wykonywania
rozporządzeń Parlamentu Europejskiego i Rady UE, a także za przedstawienie
projektu rocznego budżetu i za jego wykonanie. Komisja składa również
Parlamentowi sprawozdanie z wykonania budżetu i ponosi polityczną
odpowiedzialność za jego nieodpowiednie wykonanie. Ponadto, zgodnie z art.
212 TWE, Komisja ma obowiązek przedstawiania Parlamentowi corocznego
raportu z funkcjonowania Wspólnot najdalej na miesiąc przed otwarciem sesji
Parlamentu.
Komisja Europejska odpowiada również za międzynarodową współpracę
Wspólnot. Z racji tego, że Wspólnoty dysponują podmiotowością prawnomiędzynarodową, Komisja utrzymuje stałe stosunki dyplomatyczne z państwami
trzecimi. W wielu krajach, w tym w Polsce, Wspólnoty mają swoje
przedstawicielstwa. Komisja odpowiada również za przygotowanie i negocjowanie
umów międzynarodowych, których Wspólnoty są stronami. Przykładem tego
może być prowadzenie negocjacji i przygotowywanie traktatów akcesyjnych
z państwami kandydującymi do Unii Europejskiej.
2. Trójkąt instytucjonalny
Powyższe, pokrótce nakreślone, kompetencje i funkcjonowanie Komisji,
należy rozpatrywać w ich powiązaniu z rolą i kompetencjami innych organów UE:
Rady Europejskiej i Rady Unii Europejskiej. Istota sprawy w relacji: Rada
Europejska–Rada Unii Europejskiej polega na tym, że państwo przewodniczące
Radzie UE pełni zarazem funkcję przewodniczącego Rady Europejskiej. Jest to
tzw. prezydencja. Przy czym przewodniczącym Rady UE jest minister spraw
zagranicznych kraju pełniącego w danym czasie przewodnictwo, funkcję
przewodniczącego Rady Europejskiej sprawuje zaś szef rządu lub prezydent tego
kraju. Z kolei spotkania Rady Europejskiej przygotowywane są przez Radę ds.
Ogólnych – strukturalnie przynależną do Rady UE. Jeszcze wcześniej
poprzedzają je prace przygotowawcze, wyspecjalizowanej w tym zakresie
struktury Rady UE, jaką jest COREPER – Komitet Stałych Przedstawicieli
(utworzony jeszcze na mocy traktatów rzymskich). Jego członkami są
przedstawiciele państw członkowskich Unii w randze ambasadorów. Komitet ten
odpowiada faktycznie za przygotowanie obrad Rady UE i pośrednio za
przygotowanie stosownych projektów dokumentów na szczyty Rady Europejskiej.
Pełni również funkcję głównego forum negocjacji w unijnym procesie decyzyjnym
i ustawodawczym, co jest ważne w przypadku szczególnej roli Rady Europejskiej
w tym procesie.
Istotnym wydaje się podkreślenie i tego, że w relacjach Rada UE–Rada
Europejska ta pierwsza przekazuje pod obrady tej drugiej te problemy, których
Rada UE nie była w stanie rozwiązać w ramach swojej statutowej roli i procedury
2
głosowania. Od pewnego czasu konkluzje prezydencji Rady Europejskiej i Rady
UE są uzupełniane o deklaracje, które zawierają szczegóły zawartych
2
Por. Unia Europejska — leksykon integracji, 2003: (red.) W. Bokajło, K. Dziubka, Warszawa,
s. 390 i n.; Leonard D., 1998: Przewodnik po Unii Europejskiej, Warszawa, s. 70 i n.; Traktat o Unii
Europejskiej. Tekst skonsolidowany (uwzględniający zmiany wprowadzone Traktatem z Nieci), 2004:
Warszawa; J. Kienzler, 2003: Leksykon Unii Europejskiej, Warszawa, s. 29.
34
porozumień między państwami UE i innymi. Podobnie jak konkluzje prezydencji,
również deklaracje nie mają mocy prawnie wiążącej, ale mogą stanowić wytyczne
3
legislacyjne dla organów UE do tego uprawnionych. Działalność i podejmowanie
decyzji w relacji: Rada Europejska–Rada UE–Komisja Europejska, przedstawia
poniższy schemat.
Schemat działania i podejmowania decyzji w ramach
„trójkąta istytucjonalnego” UE
W zapisach traktatowych (Maastricht, Amsterdam, Nicea, Lizbona) zawarte są
przykłady instrumentów, jakimi dysponują organy UE w tak ważnej sferze
stosunków międzynarodowych, jak bezpieczeństwo i wspólna polityka
zagraniczna: wspólne strategie, umowy międzynarodowe oraz wspólne
stanowiska, deklaracje i wspólne akcje. Wspólne strategie są podejmowanie
przez organ nadrzędny Unii, czyli Radę Europejską na podstawie zaleceń
(rekomendacji) Rady UE. Dotyczą dziedzin szczególnie ważnych w stosunkach
zewnętrznych. Każda z nich określa cel, czas trwania oraz środki przeznaczone
na ich realizację. Wspólne stanowiska należą do kompetencji Rady UE, która
wypowiada opinię dotyczącą szczególnych zagadnień z zakresu określonej
tematyki albo geograficznych. Mogą one dotyczyć np. polityki poszczególnych
państw, obrad konferencji międzynarodowych lub też konkretnych sytuacji,
napięć, kryzysów itp. Natomiast wspólne akcje także należą do kompetencji Rady
UE. Każda z nich określa: cele, zakres, środki przeznaczone na realizację, czas
trwania oraz inne szczegółowe warunki.
3
Por. A. Nowak-Far, 2001: Integracja europejska, Warszawa; J. Kowalski, Z. Ślusarczyk,
2006: Unia Europejska. Proces integracji i zarys problematyki instytucjonalno-prawnej, Warszawa–
Poznań, s. 170–179.
35
3. Organizacja administracji europejskiej
Na urzędników Unii Europejskiej powoływani są jedynie obywatele z państw
członkowskich Unii. W procedurze powoływania członków np. Komisji bierze
udział Parlament Europejski. Jest to jedna z jego prerogatyw uzyskanych na
mocy Traktatu o Unii Europejskiej. Komisarzy mianuje się na 5 lat z możliwością
przedłużenia mandatu, bez limitu liczby kadencji dla zasiadania w Komisji. Ich
kadencja (zgodnie z Traktatem z Maastricht) zaczyna się i kończy równocześnie
z kadencją PE. Komisja Europejska działa na zasadzie kolegialności, czyli
decyzje podejmowane są przez kolegium komisarzy, co oznacza zbiorową
odpowiedzialność polityczną przed Parlamentem Europejskim. Niemożliwe jest
wysunięcie wniosku o wotum nieufności wobec jednego komisarza, tylko wobec
całej Komisji. Poszczególni komisarze mogą być odwoływani przez rządy państw,
których są obywatelami oraz przez Trybunał Sprawiedliwości (na wniosek Rady
UE lub Komisji zgodnie z art. 216 TWE). Parlament Europejski może zmusić
Komisję do ustąpienia w całości, jeśli przegłosuje to większością 2/3 głosów.
W praktyce do takiej sytuacji jeszcze nie doszło, ale w 1999 r. Parlament
skrytykował Komisję oskarżoną o korupcję, nepotyzm i marnotrawienie
publicznych środków i przyczynił się do podania się przez wszystkich komisarzy
do dymisji. Trybunał Sprawiedliwości może zdymisjonować każdego
pojedynczego członka Komisji Europejskiej, jeśli popełnił on poważne
wykroczenie służbowe lub prawne, a nawet pozbawić uprawnień emerytalnych
i przywilejów.
Członkowie Komisji:
• mają status funkcjonariuszy międzynarodowych, a ich mianowanie wymaga
zgody wszystkich państw Unii,
• są niezależni od rządów państw członkowskich Unii i w swojej działalności nie
mogą się kierować instrukcjami rządów, z których rekomendacji pełnią daną
funkcję,
• pełnią swe funkcje w warunkach pełnej niezależności, mając na względzie
tylko interes Wspólnoty, zgodnie z art. 213 ust. 2 TWE,
• w czasie swej kadencji nie mogą oni podejmować żadnej innej działalności
4
zawodowej, nawet nieodpłatnej. Ogólne warunki, jakie powinni spełniać
kandydaci na komisarzy zostały określone w art. 213 TWE. Artykuł ten mówi
o konieczności posiadania odpowiednich kompetencji, nie mówi natomiast nic
konkretnego na temat kwalifikacji, predyspozycji, szczególnego wykształcenia
bądź doświadczenia zawodowego, jakie powinni mieć kandydaci na członków
Komisji, co wskazuje, że nominacje mają przede wszystkim charakter
polityczny. W praktyce większość komisarzy sprawowało przed mianowaniem
ważne funkcje państwowe lub partyjne w państwach członkowskich.
Natomiast mniejszość stanowią komisarze będący wysokimi urzędnikami,
liderami związków zawodowych lub biznesmenami. Pod koniec każdego
pięcioletniego okresu najczęściej około połowa komisarzy zostaje na
następną kadencję, a pozostałą część zastępuje się nowymi nominatami.
Na czele Komisji Europejskiej stoi przewodniczący, który reprezentuje
Komisję Europejską w kontaktach z innymi instytucjami Unii, państwami
4
Patrz: http://www.infoeuropa.gov.pl
36
i organizacjami międzynarodowymi. Początkowo był on wybierany na 2 lata, ale
w praktyce kadencja była przedłużana na okres 4 lat w sposób automatyczny.
Podlegają mu najważniejsze struktury Komisji: Sekretariat Generalny, Biuro
Prawne, Urząd Statystyczny, Urząd Bezpieczeństwa, dyrekcje generalne i biura
specjalistyczne. Sekretariat Generalny odpowiada za działania Komisji
Europejskiej i kontakty z Radą UE oraz Parlamentem Europejskim.
Przewodniczący dysponuje dużym zespołem urzędniczym i może wywierać
wpływ na proces integracyjny. Od czasu Traktatu Amsterdamskiego ma prawo
współdecydowania przy powoływaniu innych członków Komisji, oraz ma
„przewodnictwo polityczne” w Komisji (ustalanie kierunków polityki). W Traktacie
Lizbońskim z kolei, pozycja przewodniczącego Komisji została wzmocniona.
Zgodnie z art. 217 ust. 2 i 4 TWE rozdziela on kompetencje resortowe członków
Komisji i za zgodą kolegium może żądać ustąpienia poszczególnych jej członków.
W wyniku podziału obowiązków w Komisji, przewodniczący zajmuje się
niektórymi dziedzinami często razem z innymi komisarzami. Ma także w zakresie
swoich obowiązków ustanawianie grup roboczych, zwoływanie posiedzeń KE,
inicjowanie głosowań, podpisywanie protokołów z posiedzeń ora aktów
uchwalonych przez KE. Członkowie Komisji działają w ogólnym interesie
Wspólnoty i są całkowicie samodzielni w pełnieniu swoich obowiązków. Zgodnie
z nakazami zawartymi w art. 213 ust. 2 TWE nie mogą prosić o żadne instrukcje
i nie mogą ich otrzymać od jakiegokolwiek rządu czy innego organu, jak również
nie wolno im podejmować działań, niezgodnych z ich obowiązkami. Wszystkie
państwa członkowskie muszą się zgodzić na przestrzeganie tych zasad i nie
mogą wywierać nacisku na członków Komisji w trakcie, gdy wypełniają oni swoje
obowiązki. Komisarz w okresie sprawowania funkcji nie może podjąć innej
działalności zawodowej, odpłatnej lub nie, z wyjątkiem dziedzin naukowych
i badawczych. Gdy komisarz kandyduje na stanowisko w krajowej administracji
publicznej, musi wziąć urlop na czas trwania kampanii wyborczej. Komisarz nie
może przyjmować żadnych honorariów za np. napisanie książki, wygłoszony
odczyt lub udział w konferencji. Jego działalność może być czysto honorowa
i nieodpłatna np. w fundacjach, instytucjach naukowych. Komisarz może być
aktywnym członkiem partii politycznej i związków zawodowych, gdy nie koliduje to
z jego pracą, ale nie może sprawować urzędów publicznych.
Każdy komisarz ma do dyspozycji biuro, zwane gabinetem, które wspiera go
w sprawowaniu kierownictwa i realizacji zadań. Liczba członków gabinetu nie
przekracza 6 osób.
Do głównych zadań gabinetów należy:
- pomoc komisarzowi w kierowaniu jego „resortem”,
- koordynacja administracyjna pracy,
- odpowiedzialność za przepływ informacji między rządami państw
członkowskich a Komisją Europejską,
- reprezentacja wizerunku publicznego członka Komisji Europejskiej,
- utrzymanie kontaktów z mediami oraz instytucjami i organizacjami Unii.
Szefowie gabinetów reprezentują komisarzy i na cotygodniowych
posiedzeniach przygotowują uchwały Komisji Europejskiej. Sprawy, w których
istnieje ogólna zgoda, umieszczane są przez Komisję na „liście A” bez
przeprowadzania dyskusji. Członkowie gabinetu mają specjalistyczne kwalifikacje
w określonych dziedzinach. Kierują Dyrekcjami Generalnymi (DG) lub biurami
37
Komisji podlegającymi ich komisarzom i doradzają im w innych dziedzinach.
Gabinety posiadają duży wpływ na decyzje polityczne podejmowane przez KE,
więc są najważniejszymi partnerami dla przedstawicieli polityki i gospodarki.
4. System służby cywilnej w UE
Administracja publiczna działa w sferze politycznej i wykonawczej. W celu
nadania tej demarkacji wyraźnej formy wprowadzono szczególny system
rekrutacji, zatrudniania i awansowania pracowników administracji nazywany
służbą cywilną. W takim systemie administracji rządowej z nominacji politycznej
pochodzą wyłącznie szefowie (i niekiedy ich zastępcy) danych organów
administracji publicznej. Pozostały personel, w tym kierownicy urzędów
odpowiedzialni za organizację ich pracy i zarządzanie zasobami ludzkimi, składa
się z urzędników podlegających wyłącznie kryteriom profesjonalnym w swych
działaniach.
Służba cywilna (civil service) to system obsadzania stanowisk publicznych
oraz wykonywania obowiązków funkcjonariusza publicznego oparty na zasadzie
profesjonalizmu, apolityczności, bezstronności i legalizmie. W znaczeniu
przedmiotowym oznacza korpus urzędniczy powstały na podstawie powyższych
zasad i posiadający szczególny status zawodowy w państwie (stabilność
zatrudnienia w oparciu o - mianowanie - uprzywilejowane regulacje płacowe
i emerytalne). W znaczeniu czynnościowym oznacza reguły zatrudniania
i zarządzania kadrami administracji, które gwarantują ich wysokie kwalifikacje
i sprawne wykonywanie zadań publicznych przez państwo niezależnie od
zmienności politycznego zwierzchnictwa nad administracją.
Sfera polityczna obejmuje poziom decyzyjny - odpowiedzialny za:
formułowanie i ustanawiane polityk publicznych,
stanowienie norm regulujących funkcjonowanie danej dziedziny życia
społeczeństwa, podejmowanie rozstrzygnięć władczych odnoszących do spraw
5
obywateli lub osób prawnych tam gdzie wymaga tego prawo.
Funkcją polityczną administracji rządowej jest obsługiwanie osób i ośrodków,
które posiadają mandat do kreowania polityki państwowej i jej realizowania.
Sfera wykonawcza obejmuje całokształt działań organizacyjnych służących
faktycznemu zrealizowaniu zadań określonych w politykach publicznych, aktach
normatywnych lub niezbędnych dla egzekucji decyzjach administracyjnych.
Działalność administracji rządowej sprowadza się do:
1. działań organizatorskich, które mają na celu bezpośrednie stworzenie
warunków do rozwiązania danego problemu oraz wdrożenie czynności
realizujących cele określone w przepisach prawach lub postanowionych
w politykach publicznych; administracja publiczna przyjmuje rolę podmiotu
uczestniczącego w danej dziedzinie życia i samodzielnie kształtującego
istotne warunki jej funkcjonowania; szczególną ich odmianą są działania
dystrybucyjne, które polegają na alokacji zasobów i środków publicznych do
5
J. Gąciarz, System administracji publicznej w Polsce, w: Marek Benio (red.) Wybór tekstów
z ekonomiki sektora publicznego, Wydawnictwo Małopolskiej Szkoły Administracji Publicznej
Akademii Ekonomicznej w Krakowie, Kraków 1999.
38
tych sfer działalności i grup społecznych, które korzystają z preferencji
określonych w politykach publicznych;
2. działań kontrolno-nadzorczych, które oznaczają ingerowanie antycypacyjne
lub postfaktyczne w przebieg działalności osób lub podmiotów zbiorowych
celem zweryfikowania ich zgodności z normami obowiązującymi w danej
sferze aktywności oraz określenie sankcji w przypadku odstępstwa
i doprowadzenie do pełnego dostosowania tej działalności do prawomocnych
zasad;
3. działań prognostycznych i planistycznych, które oznaczają określenie
przyszłych stanów społeczeństwa, roli i zadań władzy publicznej w ich
osiągnięciu oraz przygotowanie zasobów i środków, które to umożliwią.
4.1. Zakres działania służby cywilnej
W świetle powyższego widać, że w UE pracownik administracji rządowej
i samorządowej to zawód, który wymaga odpowiedniego przygotowania
6
edukacyjnego, fachowości i specjalizacji. W przypadku Polski kwestie te
uregulowano dość dawno – po odzyskaniu przez Polskę niepodległości, w lutym
1922 r. uchwalono pierwszą Ustawę o państwowej służbie cywilnej (Dz.U. nr 21,
poz. 164), która była wówczas podstawą prawa urzędniczego. W świetle tej
ustawy urzędnicy administracji musieli legitymować się wyższym wykształceniem
i odbyć odpowiedni staż zawodowy (tzw. służba przygotowawcza) zakończony
7
egzaminem.
W administracji rządowej wszystkich krajów UE pracują zarówno politycy, jak
i urzędnicy zawodowi. Jest to związane, o czym wspomnieliśmy już na wstępie,
z zakresem przedmiotowym polityki i administracji, w tym koniecznym
8
współdziałaniem dla realizacji celów i zadań. Znajduje to swoje odzwierciedlenie
w konkretnych rozwiązaniach dotyczących formalno-prawnego i zawodowego
statusu polityków i urzędników zawodowych. W państwach UE status polityków
i urzędników zawodowych zatrudnionych w administracji rządowej jest
zróżnicowany. Mają oni inne zadania i kompetencje, różni ich także rodzaj
odpowiedzialności oraz kryteria ocen ich pracy i ścieżki awansu.
Wspólne są natomiast, ogólnie biorąc, regulacje dotyczące miejsca i zasad
9
zatrudniania. Dla obu tych kategorii pracowników administracji rządowej przyjęto
określenie „służba cywilna”. W ramach tego określenia dokonuje się oddzielenia
politycznych oraz wykonawczych elementów struktury kadrowej. Większość
„starych” państw członkowskich UE ma długoletnie doświadczenia w tworzeniu
i rozwoju służby cywilnej. Natomiast w państwach, które zostały przyjęte do
Wspólnoty w 2004 r. i później (Bułgaria i Rumunia) jest to wciąż proces
stanowienia i kształtowania tej służby. We wszystkich jednak krajach UE, z racji
nowych zadań i wyzwań stojących przed rządami i ich administracją, służba
6
Patrz: H. Izdebski, 1975: Historia administracji a historia biurokracji, „Państwo i Prawo”,
nr 5, s. 60–72; tenże, 1996: Historia administracji, Warszawa, s. 25 i n.
7
Tamże, s. 183.
8
Patrz: A. Dębicka, M. Dębicki, M. Dmochowski, 2004: op.cit.; Administracja i polityka.
Europejska administracja publiczna, 2005: op.cit.
9
Patrz: Administracja i polityka. Wprowadzenie, 1999: (red.) A. Ferens, I. Macek, Wrocław.
39
10
cywilna przechodzi określone zmiany. Najczęściej zakres działania służby
cywilnej jest ograniczony do urzędów państwowych. W części krajów UE (np.
w Danii i Francji) służba ta obejmuje też pracowników szkolnictwa publicznego,
służby zdrowia i opieki społecznej. O przyjęciu do służby cywilnej decyduje
11
najczęściej (określony w specjalnych przepisach) zdany egzamin lub konkurs.
W niektórych państwach UE (m.in. we Francji i Niemczech) w służbie cywilnej
wyróżnia się kategorie stanowisk (głównie polityków różnej orientacji, doradców
itp.), co do których wprowadzono specjalne przepisy o ich dymisji w przypadku
zmiany rządu lub ministra. Z reguły chodzi tu o wyższe stanowiska: dyrektorów
12
i doradców w ministerstwach.
Podobnie jest z urzędnikami zawodowymi — tylko część z nich należy do
korpusu służby cywilnej, przy czym są oni z reguły przypisani do określonej grupy
lub kategorii tej służby. W Polsce występują dwa zasadnicze podziały: pierwszy –
zakładający, że korpus służby cywilnej składa się z pracowników tej służby oraz
urzędników, którzy stanowią grupę bardziej ustabilizowaną; drugi to grupa osób
zajmujących wyższe stanowiska z nominacji i o odpowiednim stażu
13
zawodowym. W większości państw UE wobec pracowników służby cywilnej
stawiane są wysokie wymagania etyczne. Opracowano w tym celu specjalne
kodeksy etyczne urzędników. Wymagania etyczne mają służyć zapobieganiu
korupcji i nadużyć w pełnieniu funkcji publicznych oraz kreowaniu takich
pozytywnych wartości w zachowaniach (pracy) urzędników, jak: uczciwość,
14
odpowiedzialność, obiektywizm itp.
4.2. Kodeks Dobrej Administracji
Aby usystematyzować powyższe zagadnienia, już we wrześniu 2001 r. Parlament
Europejski uchwalił Kodeks Dobrej Administracji i zalecił jego stosowanie we wszystkich
organach i instytucjach Unii, a w ślad za tym i w administracji państw członkowskich.
„Kodeks Dobrej Administracji (KDA) obowiązuje wszystkich urzędników i pozostałych
funkcjonariuszy w ich kontaktach z obywatelami. Związane standardami kodeksowymi
są także inne osoby reprezentujące administrację, np. osoby zatrudnione w ramach
umów cywilnoprawnych, rzeczoznawcy oddelegowani przez krajowe służby publiczne
15
oraz praktykanci”.
Kodeks Dobrej Administracji formułuje pewne zasady wyznaczające model
stosunków obowiązujących w kontaktach instytucji i urzędników unijnych
10
Patrz: T. Grosse, 1999: Rekrutacja i selekcja do służby cywilnej w państwach Unii
Europejskiej, „Biuletyn Służby Cywilnej”, nr 3; D. Bossaert, Ch. Demmke, 2003: Służba cywilna
w państwach akcesyjnych. Tendencja i wpływ procesów integracyjnych, Łódź.
11
Patrz: Ch. Demmke, 2004: op.cit.
12
Patrz: B. Kudrycka, 1998: Neutralność polityczna urzędników, Warszawa.
13
Patrz: M. Małecki, Tomaszewski K., 2005: Status urzędnika Unii Europejskiej, Warszawa;
Rydlewski G., 2001: Służba cywilna w Polsce. Przegląd rozwiązań na tle doświadczeń innych
państw i podstawowe akty prawne, Warszawa.
14
Patrz: S. Zwijacz, 2000: Podejście do zagadnień etycznych w administracji — prezentacja
porównawcza, [w:] Etyka w urzędzie — efekt kultury czy prawa?, Warszawa.
15
Dziennik Gazeta Prawna. Witryna internetowa.
http://edgp.gazetaprawna.pl/index.php?act=mprasa&sub=article&id=125568, stan z 10 marca
2010 r.
40
z podmiotami prawnymi i fizycznymi w każdym z krajów członkowskich. Wśród
zasad tego kodeksu na szczególną uwagę zasługują zapisy o praworządności,
niedyskryminowaniu,
zakazie
nadużywania
uprawnień,
bezstronności,
16
obiektywizmie, uczciwości i uprzejmości urzędników.
Zasady dobrej praktyki administracyjnej obowiązują urzędników unijnych nie
tylko w toku wydawania decyzji administracyjnych, ale dotyczą „całości
kontaktów” urzędów i instytucji z podmiotami, z którymi wchodzą w stosunki
prawne. Stosowanie dobrej praktyki administracyjnej to nie tylko przestrzeganie
przepisów prawa — jest także wymagane w sytuacjach, w których urzędnik
17
rozstrzyga konkretną sprawę w granicach dopuszczonej uznaniowości (art. 13).
Wśród unijnych podstawowych zasad dobrej administracji (pełnienia służby
publicznej) wymienić należy także to, że:
− osoby pełniące urzędy publiczne przy podejmowaniu decyzji powinny
kierować się dobrem kraju i obywateli, a nie względami osobistymi;
− osoby pełniące funkcje w administracji publicznej powinny posiadać
odpowiednie kwalifikacje gwarantujące rzetelne i profesjonalne wywiązywanie się
z podjętych obowiązków;
− urzędnicy administracji publicznej powinni przestrzegać jawności
wszystkich swoich działań w sferze publicznej; ograniczeniem tej jawności mogą
być wyłącznie przepisy prawa i dobro publiczne;
− urzędnicy administracji nie powinni wykorzystywać w celach prywatnych
informacji stanowiących dobro publiczne, uzyskanych w związku z pełnionym
urzędem.
Zasada równego traktowania obywatela oznacza powstrzymywanie się od
nierównego traktowania osób fizycznych ze względu na ich narodowość, płeć,
rasę, kolor skóry, pochodzenie etniczne lub społeczne, cechy genetyczne, język,
religię lub wyznanie, przekonania polityczne lub inne, przynależność do
18
mniejszości narodowej, status majątkowy, urodzenie, inwalidztwo lub wiek.
5. Komunikacja w administracji publicznej
Funkcjonowanie administracji publicznej można opisać przez konstytuujące ją
procesy komunikowania. Należą one do najszerzej definiowanej komunikacji
społecznej, rozumianej jako mechanizm, przez którego funkcjonowanie istnieją
i rozwijają się ludzkie stosunki jako wszystkie symbole umysłu wraz ze środkami
przekazywania ich w przestrzeni i zachowania w czasie. W zakres problematyki
komunikacji w administracji publicznej wchodzi nie tylko komunikacja
z otoczeniem, ale także wewnętrzny przepływ informacji, sposób jej gromadzenia,
przetwarzania, archiwizowania, a w końcu udostępniania obywatelom. Akty
komunikacyjne odbywają się w tym przypadku w sferze publicznej. Jest to obszar
16
Por. J. Czaputowicz, 2002: Wspólna metoda oceny administracji publicznej, „Służba
Cywilna”, nr 4.
17
W naszej procedurze administracyjnej sfera dowolności urzędniczej przy podejmowaniu
decyzji administracyjnej jest bardzo rozległa – zob.: A. Zoll, 2004: Nie kompletujemy urzędników
spośród szwagrów i znajomych, „Gazeta Prawna” nr 94 (1203), 14–16 maja.
18
Zob.: J. Kotłowska-Rudnik, 2004: Jakie standardy obowiązują w unijnej administracji,
„Gazeta Prawna” nr 83 (1192), 28 kwietnia.
41
debaty publicznej między obywatelem a władzą, ale także obszar, w którym
formuje się opinia publiczna. Komunikacja społeczna w tym przypadku odbywa
się na poziomie interpersonalnym, komunikacji instytucjonalnej oraz masowej,
zapośredniczonej przez media.
Cechą komunikowania w administracji publicznej powinna być symetria, co
oznacza, że w tym przypadku rola nadawcy i odbiorcy nie jest sztywno przypisana
do jednej ze stron aktu komunikacyjnego. Nadawca staje się publicznością,
odbiorca zaś nadawcą. W uproszczonym ujęciu procesów komunikowania
w administracji publicznej akcent rozkłada się jednak nierównomiernie i symetria
jest zakłócona: oznacza to, że komunikacja przebiega od władzy do obywateli
przy niewielkim sprzężeniu zwrotnym. Taki model komunikacji jest typowy dla
zamkniętych systemów politycznych, w których również obieg informacji jest
zamknięty, poddany ścisłej reglamentacji ze strony władzy. Relacje
komunikacyjne zachodzące pomiędzy obywatelami – publicznością a państwem –
władzą należy określić jako obszar komunikacji publicznej. Jej cechą
konstytutywną jest przedmiot debaty, która może odbywać się już na poziomie
komunikacji interpersonalnej, w której uczestniczą przynajmniej dwie osoby.
O tym, czy taka forma komunikacji jest komunikacją publiczną, decyduje
przedmiot rozmowy, uwzględnienie w niej zagadnień poruszających problematykę
interesu publicznego. Jeśli debata publiczna ze względu na liczbę jej uczestników
nie może odbywać się w sposób bezpośredni i jest zapośredniczona przez środki
masowego przekazu, to mamy do czynienia z komunikacją masową. Wszystkie
szczeble administracji publicznej współpracują z mediami i jednocześnie
monitorują nadawane i publikowane przez nie przekazy. Ich funkcjonowanie jest
więc nieodłącznym czynnikiem wpływającym na administrację publiczną,
a jednocześnie w wielu przypadkach jest zależne od władz rządowych
i samorządowych. Wzajemne powiązania są bardzo ścisłe i istotne dla efektów
działania obu stron. Najważniejszym i ostatecznym odbiorcą informacji
wypływających z administracji publicznej oraz źródłem informacji doń
dopływającej – o czym zapominają często urzędnicy biur prasowych – jest jednak
obywatel, a nie media.
W komunikacyjnym wymiarze działania administracji publicznej mieści się
także public relations (PR), termin, który nie ma dobrego tłumaczenia na język
polski. Propozycja Tomasza Gobana-Klasa zawarta w tytule jego książki „Public
19
Relations – promocja reputacji" jest bowiem zawężeniem działalności, jaka
składa się na PR. S. Black, długoletni praktyk w tej dziedzinie w Wielkiej Brytanii,
ujął to zjawisko jako „zaplanowane i celowe wysiłki w celu stworzenia i utrzymania
dobrych stosunków i wzajemnego zrozumienia pomiędzy organizacją i jej
20
otoczeniem" . Druga popularna definicja PR mówi, iż jest to „funkcja
zarządzania, która nawiązuje i podtrzymuje wzajemnie korzystne stosunki między
21
instytucją oraz grupami (publics), od których zależy jej sukces lub klęska" . Obie
definicje można zastosować także do sektora publicznego czy organizacji nonprofit. Wskazują one na wagę takich działań, jak utrzymywanie harmonii
19
Public Relations czyli promocja reputacji. Pojęcia, definicje, uwarunkowania, praktyka
działania, Warszawa 1997.
20
S. Black, Public Reations, Warszawa 2003, s. 14.
21
T. Goban-Klas, Public Relations… op. cit… s. 22.
42
z otoczeniem oraz budowa pozytywnego wizerunku organizacji lub instytucji. PR
ma także swój wymiar wewnętrzny i oznacza tworzenie warunków skutecznej
komunikacji wewnętrznej w danej instytucji. Public relations można postrzegać
również jako proces legitymizacji różnorodnych interesów przez ich publiczne
przedstawienie i wywołanie dyskusji na ich temat. Formy typowe dla PR
wykorzystuje się do celów integrowania społeczeństwa, budowania mostów nad
barierami języka między elitą a zwykłymi obywatelami, tłumaczenia i wyjaśnienia
procesów politycznych.
5.1. Informacja i prawo do informacji w administracji
Sposób przetwarzania i przekazywania informacji przez administrację
publiczną jest uwarunkowany m.in. stopniem przestrzegania prawa wolności
informacji i wolności prasy w danym kraju. Między wolnością informacji, prasy
i wymogiem demokracji istnieje ścisły związek logiczny. W demokracji
przedstawicielskiej naród jest nastawiony na wyczerpującą informację jako
warunek jego udziału w demokratycznym procesie decyzyjnym.
W administracji publicznej istnieją trudności w zdefiniowaniu tego, czym jest
informacja. W. Taras zwraca uwagę, że administracja funkcjonuje dzięki
informacjom i apelom, np. w sferze kultury i sztuki, w innych dziedzinach funkcja
22
informacyjna spełnia rolę przygotowawczą w stosunku do przyszłej regulacji.
Administracja udziela również informacji obywatelom, ale aby tak się działo, musi
istnieć podstawa prawna. Informacja przekazywana obywatelom przez
administrację to oświadczenie wiedzy funkcjonariusza organu administracji
państwowej albo innego podmiotu administrującego, dotyczące określonego
stanu faktycznego, stanu prawnego czy wynikających z nich konsekwencji
prawnych. Takie oświadczenie wiedzy nie wywołuje bezpośrednio żadnych
skutków prawnych, lecz może mieć wpływ na realizację pewnych uprawnień lub
23
obowiązków odbiorcy informacji czy też osób trzecich . Prawo określa również
zakres udzielanej informacji. Według W. Tarasa informowanie o wszystkim nie
zawsze jest korzystne dla administracji, gdyż może dojść do pomyłki urzędnika,
24
który może za tę pomyłkę ponieść konsekwencje. Lepszym rozwiązaniem
według tego autora jest nieudzielanie informacji niż przekazanie jej
z przeświadczeniem, że prawdopodobnie okaże się błędna. Do argumentów
przemawiających przeciw zbyt szerokiemu zakreślaniu treści obowiązków
informacyjnych administracji W. Taras dodaje jeszcze ograniczoną zdolność
rozumienia informacji przez adresata. Stanowisko reprezentowane przez tego
autora występuje równolegle do drugiej tendencji, wskazującej na konieczność
25
pełnej jawności i otwartości w komunikacji między obywatelem a administracją.
Stanowisko pierwsze jest bardzo silne w tradycji europejskiej, zwłaszcza polskiej.
22
W. Taras, Public relations. Strategia i nowe techniki kreowania wizerunku, Warszawa 2006.
Tamże, s. 145.
24
Tamże, s. 203.
25
Tamże, s. 205.
23
43
Podsumowanie
Z instytucji unijnych to Komisja Europejska jest, obok Rady Unii i Parlamentu
Europejskiego, jednym
z najistotniejszych elementów tzw. trójkąta
instytucjonalnego, w ramach którego przebiega główny nurt procesu decyzyjnego
podejmowanego przez administrację publiczną w UE.
Powyższa analiza udowodniła, że Komisja jest niezależna od rządów
krajowych a jej zadaniem jest reprezentowanie i ochrona wspólnych interesów
całej Unii Europejskiej.
Komisja posiada prawo „inicjatywy ustawodawczej”. Oznacza to, że jedynie
Komisja odpowiada za opracowywanie wniosków nowych aktów prawa europejskiego, przedkładanych do zatwierdzenia Parlamentowi i Radzie. Wnioski te muszą mieć na celu ochronę interesów Unii i jej obywateli – a nie interesów konkretnych krajów czy też gałęzi przemysłu. Komisja Europejska jest znaczącym rzecznikiem Unii Europejskiej na arenie międzynarodowej. Dzięki niej państwa członkowskie mówią „jednym głosem” na forach międzynarodowych, takich jak WTO
czy OECD.
Czy obecny standard funkcjonowania administracji publicznej w Europie nie
mógłby być wzmocniony? Z pewnością tak. Trwają dyskusje nad reformą
administracji obejmującą różne kierunki i formy działań z wykorzystaniem
elementów różnych istniejących modeli narodowych. Z pewnością istnieje
potrzeba bardziej zdecydowanego podejmowania wyzwań współczesności i to
występujących nie tylko we wschodniej czy południowej części regionu, ale także
w jego części zachodniej, co przeanalizowaliśmy na podstawie wybranych
przykładów narodowych. Problemy znalezienia efektywnego standardu
demokratycznego występują na całym obszarze Europy. Deficyt demokracji jest
nie tylko udziałem nowych członków UE, ale również tych starych.
Możliwość stopniowego eliminowania istniejących różnic w podejściu do
rozmaitych kwestii praw ekonomicznych, socjalnych i kulturalnych ma istotne
znaczenie. Należy odnotować, że nadal istnieje „zapotrzebowanie” na udzielanie
pomocy, wsparcia i nacisku na państwa uczestniczące, zwłaszcza z Europy
Wschodniej i Azji, aby prowadziły bardziej zdecydowane działania na drodze
budowy doskonalszego modelu państwa prawnego i demokracyjnego, tylko
w ramach którego może efektywnie funkcjonować administracja publiczna.
Z krótkiej prezentacji aktualnych zagadnień związanych z wyzwaniami słuzby
cywilnej wynika kilka istotnych konkluzji, a mianowicie:
– normatywne i faktyczne rozwiązania dotyczące statusu formalnoprawnego
polityków i urzędników zawodowych w strukturach administracji rządowej jako
ważne kryterium ich podziału i kompetencji,
– wpływ obu tych grup pracowników na określenie kształtu i zasad działania
instytucji rządowych,
– zróżnicowana sytuacja zatrudnienia w strukturach rządowych pracowników tych
dwóch kategorii — zróżnicowania te dotyczą m.in. sposobów rekrutacji, praw
i obowiązków, odpowiedzialności i odmiennych ścieżek awansu,
– współcześnie, wobec nowych wyzwań i zadań, występuje większa mobilność
(zmienność) kadr służby cywilnej, co wpływa i na zmianę kryteriów ich podziału
i powoływania,
– faktyczna pozycja polityków i urzędników zawodowych w poszczególnych
44
krajach członkowskich i w UE jako całości jest pochodną ich realnego wpływu na
rządowe procesy decyzyjne i realizacyjne – aby ustalić, kto wywiera większy
wpływ na te procesy, politycy czy urzędnicy zawodowi, należy w każdym
przypadku zbadać ich rolę w poszczególnych fazach procesu decydowania,
w tym: określania strategii działania, generowania inicjatyw, uzgodnienia
26
projektów, kontroli ich wykonania.
Bibliografia
Administracja i polityka. Wprowadzenie, 1999: (red.) Ferensa A., Macek I., Wrocław.
Administracja publiczna, 2003: (red.) J. Hausner, Warszawa.
Banaszak B., 2004: Porównawcze prawo konstytucyjne współczesnych państw
demokratycznych, Kraków.
Bartczak P., 2001/2002: Instytucje pozaministerialne w Wielkiej Brytanii, „Służba Cywilna”,
nr 3.
Dolnicki B., 2003: Samorząd terytorialny, Kraków.
Gajewska A. T., 2001: Status prawny pracowników samorządowych w niektórych krajach
Europy, Warszawa.
Gdulewicz E., 2000: System konstytucyjny Francji, Warszawa.
Kaczmarek T., 2005: Struktury terytorialno-administracyjne i ich reformy w krajach
europejskich, Poznań.
Kienzler J., 2003: Leksykon Unii Europejskiej, Warszawa.
Konstytucjonalizacja zasad i instytucji ustrojowych, 1997: (red.) P. Sarnecki, Warszawa.
Kowalski J., Ślusarczyk Z., 2006: Unia Europejska. Proces integracji i zarys problematyki
instytucjonalno-prawnej, Warszawa–Poznań.
Leonard D., 1998: Przewodnik po Unii Europejskiej, Warszawa.
Minz H., 1997: Charakterystyka niemieckiej służby cywilnej, „Biuletyn Służby Cywilnej”, nr
5–6.
Nowak-Far A., 2001: Integracja europejska, Warszawa.
Rydlewski G., 2006: Polityka i administracja w rządach państw członkowskich Unii
Europejskiej, Warszawa.
Sarnecki P., 2003: Ustroje konstytucyjne państw współczesnych, Kraków.
Sobków D., 1997: Status urzędnika oraz zasady naboru do służby cywilnej w V Republice
Francuskiej, „Biuletyn Służby Cywilnej”, nr 2.
Szyjko C. T., 2003: Podręczny słowniczek terminów o UE, Piotrków Tryb.
Traktat o Unii Europejskiej. Tekst skonsolidowany (uwzględniający zmiany wprowadzone
Traktatem z Nieci), 2004: Warszawa.
Unia Europejska — leksykon integracji, 2003: (red.) Bokajło W., Dziubka K., Warszawa.
Wąsowicz M., 1998: Historia ustroju państw Zachodu. Zarys wykładu, Warszaw.
Zieliński E., Bokszczanin I., 2003: Rządy w państwach Europy, Warszawa.
26
Patrz: B. G. Peter, 1999: Administracja publiczna w systemie politycznym, Warszawa;
G. Rydlewski, 2006: op.cit., s. 132–135.
Rozdział 3.
Istota administracji lokalnej
1. Wprowadzenie
Zagadnienie definiujące samorządność lokalną należy rozpatrywać zarówno
w ujęciu historycznym, tj. zmian polityczno-gospodarczych w Polsce po 1989 r.,
jak również w aspekcie przyjętych w Unii Europejskiej oraz kryteriów i zasad
działalności samorządu terytorialnego. W przepisach polskich i unijnych
o działalności administracji samorządowej oczekuje się, że władze jednostek
samorządu terytorialnego wychodząc naprzeciw potrzebom społecznym, wykażą
się kreatywnością i innowacyjnością, a w obszarze organizacji obsługi
administracyjnej obywateli także konkurencyjnością swoich usług. Stąd i pewne
analogie do ogólnej teorii zarządzania, dot. m.in. jakości świadczonych usług
i zarządzania przez cele. Od urzędnika administracji samorządowej dzisiaj
wymaga się nie tylko znajomości przepisów prawa i umiejętności ich stosowania
w konkretnych przypadkach, ale i odpowiedniej wiedzy, fachowości, etyki
i uprzejmości. Obywatele-petenci urzędów administracji samorządowej w coraz
większym zakresie oczekują od pracowników administracji samorządowej obsługi
kompetentnej, kompleksowej i szybkiej.
Problem w tym, ze administracja samorządowa funkcjonuje od wielu
dziesiątków lat w zmieniających się sytuacjach prawnych, politycznogospodarczych, stąd tez niekończący się proces jej dostosowań do tych
zmieniających się warunków. Dotyczy to zwłaszcza dostosowań jej działalności
do wymogów harmonizacji działania zgodnego z zasadami i kryteriami UE,
w których określa się sposoby działania i zachowania urzędników administracji
samorządowej, zasady regulujące ich działania, m.in. w Europejskim Kodeksie
Dobrej Administracji.
Historycznie biorąc, podstawowym aktem dot. organizacji i funkcjonowania
administracji samorządowej w Polsce, jest ustawa z dnia 22.03.1990 r.
(obowiązuje od maja 1990 r.). Od tej daty w Polsce obowiązuje trójszczeblowa
struktura samorządu terytorialnego: samorząd gminy, powiatowy i wojewódzki.
Gmina stała się podstawowa jednostką samorządu terytorialnego (art. 164 ust.
1 Konstytucji RP). Tworzą ją mieszkańcy oraz odpowiednie terytorium. Wyróżnia
się trzy rodzaje gmin: miejskie, miejsko-wiejskie i wiejskie. Gmina w świetle tej
ustawy, ma realizować wszystkie zadania niezastrzeżone przez Konstytucję RP
lub ustawy dot. kompetencji innych jednostek samorządu terytorialnego (powiatu,
województwa), poprzez swoje organy: radę gminy (organ stanowiący i kontrolny)
oraz wykonawczy (wójta, burmistrza lub prezydenta). Samorząd terytorialny
obecnie
jest
powszechnie
występująca
w
krajach
UE
postacią
1
zdecentralizowanej, demokratycznej władzy lokalnej.
1
Patrz: A. Piekara, Z. Niewiadomski (red.), Samorząd terytorialny, zagadnienia prawne
i administracyjne, Warszawa 1998, s. 5-6, 80-85; Z. Leoński, Samorząd terytorialny w RP,
Warszawa 2002; B. Dolnicki, Samorząd terytorialny, Kraków 2003, s. 43-55.
46
2. Cechy samorządu terytorialnego
Najogólniej samorząd terytorialny to organizacyjnie i prawnie wyodrębniony
w strukturze państwa związek społeczeństwa lokalnego, który w drodze
demokratycznych wyborów powołuje odpowiednie władze lokalne (regionalne)
posiadające ustalone prawem kompetencje dla wykonywania zadań administracji
publicznej i wyposażone w środki materialne umożliwiające ich realizację. Tak
więc podmiotem samorządu terytorialnego jest społeczność lokalna. O zakresie
tej samorządności decydują określone przepisy ustrojowo-prawne: od zapisów
konstytucyjnych poczynając w każdym konkretnym państwie.
Zaś przedmiotem władzy samorządowej jest administracja publiczna,
najczęściej dzielona z administracją rządową (nadzór). Istoty samorządności
i władzy samorządowej nie należy upatrywać w przeciwstawianiu interesów
2
państwa interesom społeczeństwa lokalnego i odwrotnie. Europejska Karta
Samorządu Terytorialnego (ratyfikowana w kwietniu 1993 r.), w art. 3 ust. 1
definiuje samorząd terytorialny jako prawo i zdolność społeczności lokalnych,
w granicach określonych prawem, do kierowania i zarządzania zasadnicza
częścią spraw publicznych na ich własną odpowiedzialność i w interesie
mieszkańców.
Z definicji tej wynikają trzy zasadnicze cechy samorządu lokalnego:
1) prawny charakter wyodrębnienia społeczności lokalnych;
2) powierzenie im przez prawo zasadniczej części spraw publicznych;
3) samodzielność zarządzania tymi sprawami w interesie mieszkańców.
Karta wskazuje także na konieczność realizacji posiadanych uprawnień
samorządowych przez organy kolegialne (rady, zgromadzenia) wybierane
w wolnych wyborach, bezpośrednich i powszechnych oraz na możliwość
stosowania form demokracji bezpośredniej (zgromadzenie obywateli,
referendum). W Karcie zwraca się też uwagę na wyposażenie samorządu
3
terytorialnego w odpowiednie zasoby finansowe.
Polska Konstytucja z 2 kwietnia 1997 r. w art. 16 określa samorząd
terytorialny jako ogół mieszkańców jednostek zasadniczego podziału
terytorialnego, stanowiących z mocy prawa wspólnoty samorządowe.
W konstytucyjnej wykładni wspólnota samorządowa wykonuje zadana w mieniu
własnym, a nie w imieniu państwa. Zasada ta dotyczy zarówno zadań własnych,
jak i zleconych. Wykonując zadania w imieniu własnym wspólnota samorządowa
czyni to na własną odpowiedzialność – jest to konsekwencja wyodrębnienia
prawnego i organizacyjnego. Państwo (administracja rządowa), poza
przypadkami określonymi w przepisach o nadzorze, nie powinno wkraczać
w sferę jej działalności. Jedynym ograniczeniem tej samodzielności jest
obowiązujące prawo. Jeszcze inaczej mówiąc, samorząd terytorialny wykonuje
zadania publiczne niezastrzeżone konstytucyjnie lub ustawowo dla organów
4
innych władz publicznych (art. 163 Konstytucji).
2
Patrz: Z. Niewiadomski (red.), Samorząd terytorialny: ustrój i gospodarka, Bydgoszcz 2000,
s. 19-25; J. Wojnicki, Samorząd lokalny w Polsce i w Europie, Pułtusk 2003, s. 28-40.
3
Tamże.
4
Por. Z. Niewiadomski (red.), Samorząd terytorialny: ustrój..., cyt. wyd., s. 34-35.
47
4. Zadania jednostek samorządu
Samorząd terytorialny jest samorządem podstawowym, obowiązkowym
i powszechnym w UE. Określenie „terytorialny” znaczy, że istnieje on na szczeblu
lokalnym podziału terytorialnego państwa. Jego kompetencje obejmują także
tworzenie norm prawnych obowiązujących na określonym terytorium obok norm
tworzonych przez organy państwa.
Europejska Karta Samorządu Terytorialnego wyznacza samorządowi
terytorialnemu rolę fundamentu ustrojowego. Zawarte w Karcie i Konstytucjach
poszczególnych państw podstawowe przepisy o roli i funkcjach samorządu
terytorialnego nie wykluczają nadania niezbędnych uprawnień do realizacji
specyficznych zadań, zgodnych jednak z prawem państwowym. Dopuszcza się
możliwość poszerzenia zakresu działania danej jednostki samorządowej
w przypadku, gdy wykonuje ono specyficzne działania. Przez specyficzne
działania rozumie się zadania, które zostały szczegółowo określone
i zaakceptowane w systemie działań administracji publicznej. Bierze się przy tym
pod uwagę charakter zadania oraz wymogi gospodarności i efektywności. Główne
kryterium powierzenia i wykonywania tych zadań przez odpowiednie szczeble
samorządu terytorialnego wynika z uzasadnionych potrzeb państwa.
Do zakresu działania gminy należą sprawy publiczne o znaczeniu lokalnym
w jej granicach, niezastrzeżone na rzecz innych podmiotów. Natomiast samorząd
powiatowy realizuje zadania publiczne o charakterze ponadgminnym, określone
odpowiednimi ustawami. I w tym wypadku powiat wykonuje zadania w imieniu
własnym i na własną odpowiedzialność. Natomiast samorząd wojewódzki
wykonuje zadania niezastrzeżone ustawami na rzecz organów administracji
rządowej, również ponosząc odpowiedzialność za ich wykonanie.
Ustawowo zadania powiatu nie mogą naruszać zakresu działania gminy,
a zakres
działania
samorządu
województwa
wyklucza
bezpośrednie
oddziaływanie na powiaty i gminy, prócz roli nadzorczej i kontrolnej.
Ustawodawca posługując się pojęciem „zadania”, wskazuje na cele, które ma
osiągnąć w swej działalności samorząd danego szczebla, lub na kierunki działań
tegoż samorządu. Natomiast pojęcie kompetencji to, ogólnie, zespół praw
i obowiązków danego organu samorządu terytorialnego, obejmujący formy
i metody działania. Wyznaczają je prawne przepisy realizacji zadań samorządu,
5
ale i wskazówki teorii zarządzania i etyki.
5. Rys historyczny
Nowe podstawy ustroju państwa znalazły się już w Manifeście Polskiego
Komitetu Wyzwolenia Narodowego (DzU z 1944 r. nr 1). Uznawał on Krajową
Radę Narodową (odpowiednik parlamentu) za jedynie legalne źródło władzy
w Polsce. KRN powołała zaś PKWN jako legalną tymczasową władzę
wykonawczą do odbudowy państwowości polskiej. Wskazano przy tym, że KRN
i PKWN działają na podstawie Konstytucji z 17 marca 1921 r., jako jedynie
5
Por. J. Wojnicki, Samorząd lokalny..., cyt. wyd., s. 113-115; J. Filipek, Biała księga: Polska –
Unia Europejska, Warszawa 1996, s. 19-25; J. Streniawski, Wstęp do nauki administracji, Lublin
2003, s. 64.
48
obowiązującej Konstytucji legalnej, uchwalonej prawnie. Zaznaczono też, że
podstawowe założenia tej właśnie konstytucji będą obowiązywać aż do zwołania
wybranego w głosowaniu powszechnym, bezpośrednim i równym, Sejmu
Ustawodawczego, który uchwali, jako wyraziciel woli narodu, nową konstytucję.
PKWN miał sprawować władzę wykonawczą (administracyjną) przez
wojewódzkie, powiatowe, miejskie i gminne rady narodowe i przez
6
upełnomocnionych przedstawicieli. Zadania tych rad precyzowała Ustawa z dnia
11 września 1944 o organizacji i zakresie działania rad narodowych (DzU z 1944
r. nr 5, poz. 22). W ich skład mogli wchodzić działacze delegowani przez
organizacje polityczne i gospodarcze, zrzeszenia zawodowe i społeczne (art. 4
i 5). Rady narodowe niższych szczebli mogły delegować 1–3 swoich radnych do
rad wyższych szczebli (art. 6 i 7).
-
Nowa Ustawa Konstytucyjna została uchwalona 19 lutego 1947 r. (DzU
z 1947 r. nr 18, poz. 71) i w rozdziale I, art. 2 stwierdzała, że najwyższymi
organami Rzeczypospolitej Polskiej są: w zakresie ustawodawstwa – Sejm
Ustawodawczy, w zakresie władzy wykonawczej – Prezydent Rzeczypospolitej,
Rada Państwa i rząd Rzeczypospolitej, w zakresie wymiaru sprawiedliwości –
7
niezawisłe sądy. Prezydenta miał wybierać Sejm bezwzględną większością
głosów. W rozdziale IV, art. 15.1. zapisano, że w skład Rady Państwa wchodzą:
Prezydent jako przewodniczący,
Marszałek i wicemarszałkowie Sejmu,
Prezes Najwyższej Izby Kontroli.
Zakres działania Rady Państwa miał obejmować m.in.:
sprawowanie zwierzchniego nadzoru nad terenowymi radami narodowymi,
zgodnie z Ustawą z dnia 11 września 1944 r. o organizacji i zakresie działania rad
narodowych,
inicjatywę ustawodawczą.
W rozdziale V (art. 17–19), dotyczącym władzy wykonawczej, stwierdzono, że
na czele rządu stoi Prezes Rady Ministrów, pod którego przewodnictwem
8
ministrowie tworzą Radę Ministrów. Kolejnych zmian w przedmiotowych
sprawach dokonano w Ustawie Konstytucyjnej z 22 lipca 1952 r. (DzU z 1952 r. nr
33, poz. 233). Najistotniejsze jej zapisy dotyczą funkcji prezydenta. W art. 2.1.
zapisano, że prezydent sprawuje swój urząd do wyboru Rady Państwa (swego
rodzaju kolegialna prezydentura). W uzupełnieniach (zmianach) do tej Konstytucji
w latach 1952–1975 stwierdza się m.in., że:
- Polska Rzeczpospolita Ludowa jest republiką ludu pracującego,
- zasady prawne ustroju ludowego ustanawia Konstytucja Polskiej
Rzeczypospolitej Ludowej (PRL),
- w PRL władza należy do ludu pracującego miast i wsi.
W art. 2.1. zapisano, że lud pracujący sprawuje władzę państwową przez
swoich przedstawicieli wybieranych do Sejmu i do rad narodowych w wyborach
powszechnych, równych i bezpośrednich, zaś w art. 5, że wszystkie organy
6
Tamże, s. 381–382.
Por. Bereza A., Smyk G., Tekely W. P., Wnyszcz A., op.cit., s. 394.
8
Tamże, s. 394–398.
7
49
władzy i administracji państwowej opierają się w swojej działalności na świado–
mym i czynnym współdziałaniu najszerszych mas ludowych i obowiązane są:
– zdawać narodowi sprawę ze swej działalności,
– uważnie rozpatrywać i uwzględniać słuszne wnioski, zażalenia i życzenia
obywateli w myśl obowiązujących ustaw,
– wyjaśniać masom pracującym zasadnicze cele i wytyczne polityki władzy
ludowej w poszczególnych dziedzinach działalności państwowej, gospodarczej i
9
kulturalnej.
Do zadań Rady Ministrów (art. 32) zaliczono m.in.:
– uchwalanie rocznych narodowych planów gospodarczych,
– czuwanie nad ich wykonaniem,
– zapewnienie porządku publicznego, interesów państwa i obywateli,
– kierowanie pracą prezydiów rad narodowych.
Ministrowie (art. 33.1) mieli kierować określonymi działami administracji
państwowej. O terenowych organach władzy państwowej zapisano w rozdziale 5,
art. 34.1.–45, co następuje:
– organami władzy państwowej w gminach, miastach, dzielnicach większych miast,
powiatach i województwach są rady narodowe (art. 34.1.),
– rady narodowe wybierane są przez ludność na okres trzech lat,
– rady narodowe wyrażają wolę ludu pracującego oraz rozwijają jego inicjatywę
twórczą i aktywność w celu pomnażania sił, dobrobytu i kultury narodu,
– rady narodowe kierują w swoim zakresie działalnością gospodarczą, społeczną
i kulturalną, wiążąc potrzeby terenu z zadaniami ogólnopaństwowymi,
– rady narodowe troszczą się o codzienne potrzeby i interesy ludności,
– zwalczają wszelkie przejawy samowoli i biurokratycznego stosunku do obywateli,
sprawują i rozwijają kontrolę społeczną działalności urzędów, przedsiębiorstw,
zakładów i instytucji,
– wykorzystują wszelkie zasoby i możliwości terenu dla jego wszechstronnego
rozwoju gospodarczego i kulturalnego.10
W kolejnej nowelizacji Konstytucji PRL z 16 lutego 1976 r. (DzU z 1976 r. nr 7,
poz. 36 ze zmianami w latach 1976–1988), w rozdziale 1, art. 1.1. zapisano, że
Polska Rzeczypospolita Ludowa jest państwem socjalistycznym, w art. 2.2., że
przedstawiciele ludu w Sejmie PRL i w radach narodowych są odpowiedzialni
przez swoimi wyborcami i mogą być przez nich odwołani (Ustawa z 6 maja1987
r., DzU nr 14, poz. 82). W art. 3.1. stwierdza się, że przewodnią siłą polityczną
społeczeństwa w budowie socjalizmu jest Polska Zjednoczona Partia Robotnicza.
A współdziałanie PZPR ze Zjednoczonym Stronnictwem Ludowym i Stronnictwem
Demokratycznym stanowi podstawę działalności Frontu Jedności Narodu. Front
ten jest wspólną płaszczyzną działania organizacji społecznych i bezpartyjnych.
11
FJN wyraża i realizuje żywotne interesy obywateli PRL.
W Ustawie z 20 lipca 1983 r. o systemie rad narodowych i samorządu
terytorialnego (DzU z 1988 r. nr 26, poz. 183 — tekst jednolity), w rozdziale 13
stwierdza się, że samorząd mieszkańców działa w osiedlach miejskich oraz we
wsiach (sołectwach). W myśl art. 149 tej ustawy organami tak określonego
9
Tamże, s. 398.
Tamże, s. 406–407.
11
Tamże, s. 413–416.
10
50
samorządu mieszkańców są:
ogólne zebranie mieszkańców albo konferencja delegatów — jako organy
stanowiące,
wybrane na zebraniu mieszkańców albo konferencji delegatów przedstawicielstwa
samorządowe.
Organ wykonawczy samorządu jest odpowiedzialny przed ogólnym
zebraniem mieszkańców lub konferencją delegatów i może być przez to zebranie
lub konferencję odwołany przed upływem kadencji. Odwołać można wszystkich
lub poszczególnych członków organu wykonawczego, a działalność w organach
samorządu ma mieć charakter społeczny.
Zadania samorządu mieszkańców określał art. 153.1. tej ustawy. Należy do
nich m.in.:
zapewnienie udziału mieszkańców w rozpatrywaniu spraw socjalno-bytowych,
kulturalnych, opieki zdrowotnej, sportu, wypoczynku itp.,
kształtowanie socjalistycznych stosunków współżycia,
organizowanie samopomocy i wspólnych prac na rzecz miejsca zamieszkania.12
Rok 1989 zapoczątkował proces transformacji ustrojowej w Polsce,
odrodzenie idei i podjęcie konkretnych decyzji polityczno-prawnych dotyczących
13
ustanowienia i rozwoju samorządu terytorialnego. Pierwszym aktem procesu
demokratyzacji i zmian prawnych w administracji publicznej w kierunku
upodmiotowienia społeczeństwa (i społeczności lokalnych) była ustawa
o samorządzie terytorialnym na szczeblu gminy z 8 marca 1990 r. i o ordynacji
wyborczej do rad gmin, a następnie ustawa kompetencyjna i o pracownikach
14
samorządowych. Datą historyczną dla początków tego procesu stał się dzień 27
maja 1990 r., kiedy to odbyły się pierwsze wybory do rad gmin. Powołanie
samorządu terytorialnego na szczeblu gminy stanowiło początek przebudowy
całej administracji państwa i otworzyło drogę do dalszych przemian ustrojowo15
prawnych.
Przemiany te przyjęto dzielić na następujące okresy:
1) lata 1989–1992 – to okres najbardziej dynamicznych przemian ustrojowych
związanych z przejściem od państwa realnego socjalizmu do demokratycznego
państwa prawa;
2) lata 1993–1997 – to kontynuacja zmian z poprzedniego okresu, choć mniej
dynamicznych, zwany też okresem małej Konstytucji (nowela z grudnia 1989 r.);
3) po 1997 – to okres obowiązywania Konstytucji RP.
W styczniu 1999 r. weszły w życie kolejne przepisy ustaw reformujących
terenową administrację publiczną: ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie
-
12
Tamże, s. 500–531.
Patrz: Z. Niewiadomski (red.), Samorząd terytorialny: ustrój..., cyt. wyd., s. 41;
S. Wykrętowicz (red.), Samorząd w Polsce – istota, formy, zadania, Poznań 2004, s. 69-75.
14
Ustawa z dnia 17 maja 1990 r. o podziale zadań i kompetencji określonych w ustawach
szczegółowych pomiędzy organy gminy a organy administracji rządowej oraz o zmianie niektórych
ustaw (Dz.U. nr 34, poz. 198); Ustawa z 22 marca 1990 r. o pracownikach samorządowych (Dz.U.
nr 21, poz. 124); Ustawa z dnia 10 maja 1990 r. przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie
terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz.U. nr 32, poz. 191).
15
Patrz: B. Buy Peters, Administracja publiczna w systemie politycznym, Warszawa 1999;
S. Michałowski (red.), Samorząd terytorialny III Rzeczpospolitej, Lublin 2002.
13
51
16
powiatowym oraz ustawa o samorządzie województwa. Wymienione ustawy
były (są) zgodne z zapisami Europejskiej Karty Samorządu Terytorialnego. W
części także z przyjętą przez Radę Europy w 1997 r. Europejską Kartą
17
Samorządu Regionalnego.
6. Podstawy konstytucyjne
Konstytucja w każdym prawnym systemie państwa odgrywa wielką rolę.
Konstytucja to „akt prawny o najwyższej mocy prawnej w państwie, co wyraża się
w szczególnym trybie jego uchwalania i zmiany oraz w nazwie, określający
zasady ustroju państwa, suwerena i sposoby sprawowania przezeń władzy,
podstawowe prawa, wolności i obowiązki jednostki oraz zawierający
18
postanowienia dotyczące trybu zmian swoich norm”.
Zasada prymatu konstytucji – jej mocy nadrzędnej w systemie źródeł prawa
sprawia, że pozostałe akty prawne niższego rzędu muszą być z nią zgodne. Stąd
właśnie bierze się waga poszczególnych przepisów konstytucyjnych. Zgodnie
z art. 87 Konstytucji RP źródłami powszechnie obowiązującego prawa
Rzeczypospolitej Polskiej są: Konstytucja, ustawy, ratyfikowane umowy
międzynarodowe, rozporządzenia oraz na obszarze działania organów, które je
19
ustanowiły – akty prawa miejscowego.
Konstytucja RP została uchwalona 2 kwietnia 1997 r. Przyjęta została przez
ogólnonarodowe referendum 25 maja 1997 r. Określa podstawowe zasady
ustrojowe państwa oraz prawa, wolności i obowiązki powszechne i obywatelskie.
Przepisy dotyczące samorządu terytorialnego znajdują się w dwóch rozdziałach;
pierwszym – „Rzeczpospolita” oraz siódmym – „Samorząd terytorialny”. Normy
20
odnoszące się do samorządu można odnaleźć już w preambule.
Pierwszy rozdział Konstytucji wprowadza podstawowe zasady ustrojowe.
Najbardziej ogólny charakter posiada zasada unitaryzmu państwa. Oznacza ona
21
istnienie jednego systemu organów reprezentujących państwo.
Przepisy
dotyczące ustroju terytorialnego, zapewniają decentralizację władzy publicznej.
Decentralizacja to przekazanie wykonywania zadań publicznych przez podmioty
wyższego szczebla podmiotom niższym, które są niezależne i samodzielne
w realizacji tych zadań. Art. 16 przesądza o utworzeniu na poziomie jednostki
zasadniczego podziału terytorialnego kraju samorządu terytorialnego. Zgodnie
z art. 16 do podstawowych cech samorządu w Polsce zaliczamy: obligatoryjną
przynależność mieszkańców do wspólnoty samorządowej, uczestnictwo
16
Ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym, Dz.U. nr 91, poz. 578 ze
zmianami; Ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa, Dz.U. nr 91, poz. 576 ze
zmianami.
17
Por. Z. Bukowski, T. Jędrzejowski, P. Rączka, Ustrój samorządu terytorialnego, Toruń 2003,
s. 54-56.
18
B. Banaszak, Prawo konstytucyjne, Warszawa 1999, s. 47.
19
B. Dolnicki, Samorząd terytorialny..., cyt. wyd., s. 182.
20
Dz.U. nr 78, poz. 483.
21
Przeciwieństwem jest system federacyjny obowiązujący w Europie, np. Niemczech, Austrii
czy Szwajcarii, a poza Europą w USA, Kanadzie, Brazylii, Meksyku czy Australii. Może wpływać
to na istniejące tam systemy samorządu terytorialnego umożliwiając wprowadzanie odrębnych
rozwiązań ustrojowych w poszczególnych jednostkach – państwowych tworzących federacje.
52
w sprawowaniu władzy publicznej, samodzielność działania przejawiająca się
w wykonywaniu zadań publicznych w imieniu własnym i na własną
odpowiedzialność. Są to zadania własne samorządu, które zgodnie z przepisem
konstytucyjnym winny stanowić istotną część wszystkich realizowanych przez
22
samorząd zadań publicznych.
Rozdział VII Konstytucji – wprowadza domniemanie wykonywania zadań
publicznych przez samorząd terytorialny (art. 163). Oznacza, że samorząd
wykonuje wszelkie zadania uznane za publiczne o ile konstytucja lub nie
zastrzegą ich dla organów innych władz publicznych. Gmina jest jedyną jednostką
samorządu terytorialnego określoną w Konstytucji. Konstytucyjne przepisy
zobligowały do utworzenia jednostki samorządu regionalnego oraz umożliwiają
powołanie w drodze ustawy innych jednostek samorządu lokalnego i regionalnego
(art. 164 ust. 2). Wypełnieniem tego upoważnienia jest ustawa z dnia 24 lipca
1998 r. o wprowadzeniu zasadniczego trójstopniowego podziału terytorialnego
23
państwa.
Zasadę samodzielności samorządów odnajdujemy w art. 165 – jednostki
samorządu terytorialnego mają osobowość prawną, oraz sądową ochronę
samodzielności. Osobowość prawna to nieodzowny atrybut samodzielności, co
umożliwia samorządom stanie się podmiotem praw i obowiązków jak również
zaciąganie zobowiązań. Dzięki temu przysługuje im prawo własności i inne prawa
majątkowe. Samodzielność jednostek podlega ochronie sądowej. Ważnym
elementem tej ochrony jest możliwość zaskarżenia orzeczeń organów nadzoru,
czy sądowe rozstrzyganie sporów kompetencyjnych pomiędzy organami
administracji rządowej a samorządu terytorialnego (art. 166 ust. 3).
Zgodnie z art. 169 jednostki samorządu terytorialnego, wykonują swoje
zadania za pośrednictwem organów stanowiących i wykonawczych. Wyjątkiem od
tej zasady jest możliwość bezpośredniego decydowania przez członków
wspólnoty samorządowej (art. 170). Uprawnienie takie zostało wprowadzone
w sprawach dotyczących danej wspólnoty, w zakresie odwołania organów
samorządu, które pochodzą z bezpośrednich wyborów. Decyzje podejmowane są
w drodze referendum, zasady i tryb określa ustawa. Artykuł 169 odnosi się
również do sposobu wyboru do organów jednostek samorządu terytorialnego,
przesądza o powszechnych równych i bezpośrednich wyborach do organów
24
stanowiących, odbywających się w głosowaniu tajnym.
Konstytucyjną przesłanką nadzoru nad samorządem jest legalność, czyli
zgodność z prawem podejmowanych przez samorząd działań (art. 171 ust. 1).
Organem nadzorującym całokształt działalności jednostek samorządu
terytorialnego są: Prezes Rady Ministrów oraz wojewodowie. Jeśli chodzi
o nadzór szczegółowy w zakresie spraw finansowych uprawnienia takie mają
regionalne izby obrachunkowe (art. 171 ust. 2). Szczególnym środkiem jest
rozwiązanie organu stanowiącego samorządu terytorialnego (art. 171 ust. 3), na
wniosek Prezesa Rady Ministrów – dokonuje Sejm. Środek ten jest stosowany
w sytuacji, gdy organ rażąco narusza Konstytucję lub ustawy.
22
Z. Bukowski, T. Jędrzejowski, P. Rączka, Ustrój samorządu..., cyt. wyd., s. 91.
Dz.U. nr 96, poz. 606 z późn. zm.
24
Por. Z. Niewiadomski (red.), Prawo administracyjne, Warszawa 2002, s. 127.
23
53
Konstytucja zawiera także zapis dotyczący zadań samorządowych (art. 166).
Zadania realizowane przez samorządy podzielono na własne i zlecone w drodze
ustawy. Zadania własne określone jako publiczne do zaspokajania potrzeb
wspólnoty. Zadania takie nie mogą być realizowane przez administrację rządową,
tym bardziej nie mogą być przedmiotem zlecenia ani w drodze ustawy ani
25
w drodze porozumienia.
Art. 167 ust. 1 gwarantuje jednostkom samorządu terytorialnego udział
w dochodach publicznych adekwatny do przypadających im zadań. Konstytucja
określa dochody jednostek samorządu terytorialnego jako dochody własne,
subwencje ogólne, dotacje celowe z budżetu państwa. Podatki i opłaty lokalne
odgrywają istotną rolę w warunkach współczesnego samorządu terytorialnego
(dotyczy tylko gmin) uzyskały prawo ustalania ich wysokości w zakresie
określonym w ustawie. W art. 172 Konstytucji zostały określone uprawnienia
jednostek samorządu terytorialnego do zrzeszania się, przystępowania do
międzynarodowych zrzeszeń społeczności lokalnych i regionalnych, współpracy
26
ze społecznościami lokalnymi i regionalnymi innych państw.
7. Ustawowe ramy działalności samorządu terytorialnego
Podstawą działalności samorządu terytorialnego w Polsce są przepisy zawarte w
ustawach. Zasadniczą rolę odgrywa ustawa z dnia 24 lipca 1998 r. o wprowadzeniu
27
zasadniczego trójstopniowego podziału terytorialnego państwa. Są to: gminy, powiaty,
województwa. Ustawa weszła w życia 1 stycznia 1999 r. Podział zasadniczy jest
tworzony dla organów terenowych o kompetencjach ogólnych, które posiadają
28
podstawowe znaczenie dla danej jednostki podziału. Ustawa ta utworzyła 16
województw (ustaliła ich nazwy, siedziby wojewodów i sejmików województw).
Tworzenie lub znoszenie województw wymaga formy ustawowej, inne zaś zmiany
terytorialne związane z tworzeniem, łączeniem, dzieleniem lub znoszeniem powiatów
dokonywane są w drodze rozporządzenia Rady Ministrów.
Powiaty zostały utworzone na podstawie rozporządzenia Rady Ministrów
29
z dnia 7 sierpnia 1998 r. w sprawie utworzenia powiatów. Powołano do życia
308 powiatów oraz 65 miast na prawach powiatów. Miasta liczące 100 tys.
mieszkańców lub będące do 31 grudnia 1998 r. siedzibą wojewody stały się
miastami na prawach powiatu. W 2001 r. dodatkowo utworzono 7 powiatów.
Szczególny charakter ma 46 powiatów ziemskich – ich władze mają siedzibę na
obszarze sąsiedniego miasta na prawach powiatu.
Ustawy dotyczące sfery finansowo-gospodarczej działalności samorządu to:
30
1) ustawa z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej zawiera
zasady i formy gospodarki komunalnej jednostek samorządu terytorialnego,
25
Por. A. Agopszowicz (red.), Ustawa o gminnym samorządzie terytorialnym, Warszawa 1999,
s. 29.
26
Z. Bukowski, T. Jędrzejowski, P. Rączka, Ustrój samorządu..., cyt. wyd., s. 94-95.
28
E. Ochendowski, Prawo administracyjne. Część ogólna, Toruń 2002, s. 276.
29
Dz.U. nr 103, poz. 652.
30
27
54
polegająca na wykonywaniu zadań własnych, w celu zaspokajania potrzeb
wspólnoty; gospodarka komunalna obejmuje przede wszystkim zadania
o charakterze publicznym, których celem jest zaspokajanie potrzeb ludności
w drodze świadczenia usług;
2) ustawa z dnia 26 listopada 1998 r. o dochodach jednostek samorządu
31
terytorialnego w latach 1999–2003 – ustawa określa źródła dochodów, zasady
ustalania subwencji ogólnych, zasady i tryb przekazywania subwencji ogólnych
oraz zasady i tryb udzielania dotacji;
32
3) ustawa z dnia 12 stycznia 1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych,
podatki od nieruchomości, od środków transportowych, od posiadanych pasów
oraz opłaty: targowa, miejscowa i administracyjna;
33
4) ustawa z 26 listopada 1998 r. o finansach publicznych – ustawa ta
wyraźnie określa zasady opracowywania projektów budżetu, uchwalania
i wykonywania budżetów, zasady planowania i dysponowania środkami
publicznymi, zasada kontroli finansowej, audytu wewnętrznego, formy
organizacyjno-prawne jednostek należących do sektora finansów publicznych,
zagadnienia odpowiedzialności za naruszenia dyscypliny finansów publicznych.
Duże znaczenie odgrywają ustawy dotyczące instytucji bezpośrednio
powiązanych z samorządem. Dotyczy to m.in. ustawy z dnia 12 października
34
1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych, oraz ustawy z dnia 7
35
października 1992 r. o regionalnych izbach obrachunkowych. Regionalne izby
obrachunkowe to państwowe organy nadzoru i kontroli gospodarki finansowej jak
36
i zamówień publicznych w jednostkach samorządu terytorialnego. W świetle
37
Konstytucji RP wszystkie ustawy mają identyczną moc prawną. Również
ustrojowe ustawy samorządowe nie są aktami ustawowymi nadrzędnymi wobec
np. ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego. „Konstytucja
posługuje się terminem «ustawa» w sposób jednolity, dla oznaczenia aktu
o jednorodnie określonych cechach prawnych. Na gruncie prawa polskiego nie
38
jest możliwe dokonanie podziału ustaw według różnych kryteriów.”
8. Akty prawa miejscowego
W działalności jednostek samorządu terytorialnego ważną rolę odgrywa
stanowienie aktów prawa miejscowego. Zasadnicze znaczenie ze względów
ustrojowych posiadają statuty oraz inne akty, w tym prawa wewnętrznego, które
mogą dotyczyć problematyki organizacji jednostki samorządu terytorialnego. Akty
prawa miejscowego są źródłami prawa powszechnie obowiązującego.
W konstytucyjnej hierarchii źródeł prawa powszechnie obowiązującego znajdują
się za Konstytucją, ratyfikowanymi umowami międzynarodowymi, ustawami oraz
rozporządzeniami. Akty prawa miejscowego mogą być wydawane także przez
31
Dz.U. z 2000 r., nr 9, poz. 84 z późn. zm.
33
34
35
36
37
Wyrok NSA z 27 lipca 1999 r., II S.A./Kr 825/99-826/99.
38
E. Gdulewicz, Polskie prawo konstytucyjne, pod red. W. Skrzydło, Lublin 1997, s. 196.
32
55
terenowe organy administracji rządowej. Do aktów prawa miejscowego zaliczamy
statuty, przepisy wykonawcze, przepisy porządkowe.
8.1. Statuty (gminy, powiatu, województwa)
Prawo do stanowienia statutów przez jednostki samorządu terytorialnego jest
realizacją konstytucyjnego przepisu (art. 169 ust. 4) upoważniającego organy
stanowiące jednostek samorządu terytorialnego do regulowania ustroju
wewnętrznego jednostek. Uprawnienie jest ograniczone jedynie przez ustawy
ustrojowe. W orzecznictwie SN wypowiedział się przeciwko powtarzaniu
w statucie postanowień ustawowych, zwłaszcza, że niedokładne ich przepisanie
39
może być powodem niepotrzebnych wątpliwości interpretacyjnych. Statuty
stanowią przejaw samodzielności samorządów, mogą normować procedurę
działania organów. Uchwały i inne akty organów samorządu muszą być zgodne
ze statutem jako prawem ustrojowym.
Statut gminy stanowi o ustroju gminy. Gmina jak i powiat jest wyłącznie
jednostką samorządu terytorialnego, a na tym szczeblu nie funkcjonują organy
administracji rządowej o kompetencji ogólne, wobec czego statut reguluje
zagadnienia związane z tą jednostką. Statut gminy uchwala rada gminy.
Wcześniej projekt statutu (w gminie powyżej 300 tys. mieszkańców) powinien być
uzgodniony z Prezesem Rady Ministrów na wniosek właściwego ministra do
spraw administracji publicznej. W przypadku sporu rozstrzygnięcia podejmuje
Rada Ministrów. Statut określa: organizację wewnętrzną i tryb pracy organów
gminy, zasady i tryb działania komisji rewizyjnej, zasady działania klubów
radnych, zasady dostępu do dokumentów i korzystanie z nich, stanowiska, na
których mają być mianowani pracownicy samorządowi oraz zasady dokonywania
okresowych ocen kwalifikacyjnych takich pracowników. Obowiązkowe regulacje
obejmują wiele zagadnień związanych na poziomie gminy jednostkami
pomocniczymi, jak: zasady tworzenia, łączenia, oraz znoszenia jednostki
pomocniczej; zasady uczestniczenia przez przewodniczącego organu
wykonawczego jednostki pomocniczej w pracach rady gminy; zakres zarządzania
i korzystania z mienia komunalnego oraz rozporządzania dochodami z ego źródła
przez jednostki pomocnice; uprawnienia jednostki pomocniczej do prowadzenia
gospodarki finansowej w ramach budżetu gminy. Statut gminy ogłaszany jest
40
w wojewódzkim dzienniku urzędowym.
Statut powiatu – reguluje ustrój powiatu. Uchwala go rada powiatu. Statut
obejmuje: organizację wewnętrzną, tryb pracy rady i komisji, zasady tworzenia
klubów radnych, organizację wewnętrzną i tryb pracy zarządu powiatu, liczbę
członków zarządu powiatu (od 3 do 5) oraz zasady dostępu do dokumentów
i korzystania z nich. Statut powiatu ogłaszany jest w wojewódzkim dzienniku
urzędowym. Statut województwa określa ustrój województwa. Na poziomie
wojewódzkim mamy do czynienia z samorządem i administracją rządową.
W statucie nie może być żadnych przepisów dotyczących administracji rządowej
działającej na obszarze województwa, gdyż to inny podmiot administracji
publicznej, nie podporządkowany władzy samorządowej.
39
40
Wyrok SN z dnia 5 stycznia 2001, sygn. akt III RN 40/2000.
56
Sejmik wojewódzki posiada wyłączność do uchwalania statutu,
wcześniejszym uzgodnieniu z Prezesem Rady Ministrów. Statut województwa
ogłaszany jest w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Statut określa: zasady i tryb
działania zarządu województwa, przedmiot działania, zakres zadań, zasady
dotyczące składu, organizację wewnętrzną i tryb pracy komisji powoływanych
przez sejmik, przepisy regulujące stosunki województwa z innymi podmiotami,
zasady działania klubów radnych oraz zasady dostępu do dokumentów
i korzystania z nich. Akty prawa miejscowego stanowią również: statut związku
gminnego, statut związku powiatów, odmiennym zaś jest statut stowarzyszeń
gmin lub powiatów.
8.2. Akty wykonawcze
Akty wykonawcze wydają jednostki samorządu terytorialnego, wojewodowie
oraz organy rządowej administracji niezespolonej. Wydawane są na podstawie
upoważnień ustawowych i w granicach uprawnień ustawowych. Upoważnienie to
określa organ uprawniony do wydawania aktu oraz zakres spraw przekazanych
do uregulowania. Organowi nie wolno wykroczyć poza określony w nim zakres
spraw, a takie wykroczenie stanowi przesłankę stwierdzenia nieważności aktu.
Większość upoważnień zawartych jest w przepisach prawa materialnego,
niektóre zawarte są w ustawach ustrojowych. W ustawie gminnej znajduje się
upoważnienie do określenia przez radę gminy zasad zarządu mieniem gminy
oraz zasad i trybu korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności
publicznej (art. 40 ust. 2). W ustawie o samorządzie powiatowym określone jest
upoważnienie dla rady powiatu do wydania szczególnego trybu zarządzania
mieniem powiatu oraz zasad i trybu korzystania z powiatowych obiektów
i urządzeń użyteczności publicznej (art. 40 ust. 2).
8.3. Przepisy porządkowe
Przepisy porządkowe mają charakter odrębnych regulacji lokalnych,
wydawanych w zakresie nie uregulowanym w odrębnych ustawach lub innych
przepisach powszechnie obowiązujących oraz dla ochrony dóbr publicznych,
określonych ustawowo. Podejmują je: wojewodowie, organy powiatu i organy
gminy oraz dyrektorzy urzędów morskich. W przypadku organów powiatu są to:
ochrona zdrowia, ochrona życia, mienia obywateli, ochrona środowiska
naturalnego, zapewnienie porządku, spokoju i bezpieczeństwa publicznego o ile
przyczyny te występują na obszarze więcej niż jednej gminy; organów gminy:
ochrona życia lub zdrowia obywateli, zapewnienie porządku, spokoju
i bezpieczeństwa publicznego. Warunkiem wydania przepisu jest niezbędność
ochrony wymienionych dóbr. Na poziomie powiatu dodatkowo przyjęto, że
konieczne jest wykazanie, iż jest to wyjątkowy przypadek. Przykładowo
niedopuszczalne może być zakazanie poruszania się w miejscach publicznych na
rolkach, łyżworolkach i deskorolkach, ponieważ ten problem reguluje ustawa
41
42
z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym na poziomie gminy
41
42
Wyrok NSA z dnia 18 marca 1999, sygn. akt II S.A./Po 1399/98.
57
i powiatu wydają akty organy stanowiące. Zaś w przypadku niecierpiącym zwłoki
– w gminie wydaje wójt w formie zarządzenia, w powiecie zaś zarząd w formie
uchwały, podlegają zatwierdzeniu na najbliższej sesji rady. Natomiast tracą one
moc w terminie określonym przez radę, w razie nie przedstawienia ich w celu
zatwierdzenia bądź odmowy zatwierdzenia. Możliwe jest zatwierdzenie przez
radę takich przepisów porządkowych, które w dniu wydania, jak i w dniu
zatwierdzenia odpowiadają obu przesłankom określonym w ustawach
43
samorządowych.
Gminne przepisy porządkowe dany wójt/burmistrz do wiadomości przesyła
wójtom sąsiednich gmin oraz staroście powiatu, w której leży gmina, następnego
dnia po ustanowieniu. Powiatowe przepisy porządkowe starosta przesyła
organom wykonawczym gmin położonych na terenie powiatu oraz starostom
sąsiednich powiatów. Cechą szczególną tych przepisów jest to, że mogą one
przewidywać za naruszenie zakazów i nakazów w nich zawartych kary grzywny
wymierzone w trybie i na zasadach określonych w prawie o wykroczeniach (art.
44
40 ust. 4 u.s.g., art. 41 ust. 2 u.s.p.).
8.4. Ogłaszanie aktów prawa miejscowego
Obowiązek ogłaszania aktów normatywnych został wyrażony w art. 88 ust. 1
Konstytucji. Zgodnie z nim warunkiem wejścia w życie ustaw, rozporządzeń oraz
aktów prawa miejscowego jest ich ogłoszenie. Celem uregulowań jest danie
obywatelowi możliwość zaznajomienia się z nowymi regulacjami, aby swoje
45
działania dostosował do nowej sytuacji prawnej. Ogłoszenie aktów prawa
miejscowego reguluje ustawa z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów
46
normatywnych i niektórych aktów prawnych. Akty prawa miejscowego podlegają
ogłoszeniu w wojewódzkim dzienniku urzędowym, który wydaje wojewoda.
Zgodnie z orzecznictwem NSA wojewoda musi opublikować w wojewódzkim
dzienniku urzędowym uchwałę jednostki samorządu terytorialnego, która została
mu prawidłowo przedłożona do kontroli, a której nieważności z prawem nie orzekł
ani wojewoda, ani Naczelny Sąd Administracyjny (sygn. akt OSA 3-4/00). Dniem
ogłoszenia aktu jest dzień wydania dziennika.
Jeśli chodzi o ogłaszanie przepisów porządkowych wchodzą one w życie po
upływie trzech dni od ogłoszenia, a w uzasadnionych przypadkach może być to
termin krótszy. W sytuacji, gdy zwłoka w ich wejściu w życie mogłaby
spowodować nieodwracalne szkody lub zagrożenie życia, zdrowia lub mienia
mogą wejść w życie z dniem ogłoszenia. Oprócz dziennika urzędowego,
podlegają publikacji w drodze obwieszczeń, a także w sposób zwyczajowo
przyjęty na danym terenie lub w środkach masowego przekazu. Za dzień
ogłoszenia przyjmuje się dzień wskazany w obwieszczeniu, a nie publikacji
wojewódzkiego dziennika urzędowego. Uproszczenie przyjęto ze względu na
nadzwyczajny charakter zdarzeń, wymagający szybkiej reakcji oraz znaczne
43
Wyrok NSA z dnia 8 grudnia 1992, sygn. akt S.A./Wr 1306/92.
Por. K. Byjoch, J. Sulimierski, J.P. Tarno, Samorząd terytorialny..., cyt. wyd., s. 92.
45
Por. B. Dolnicki, Samorząd terytorialny..., cyt. wyd., s. 205.
46
44
58
opóźnienia w wydawaniu wojewódzkich dzienników urzędowych.
9. Miejsce gminy w strukturze samorządu
W obecnym systemie prawnym RP głównym ogniwem samorządu
terytorialnego jest gmina. Konstytucja RP wyraźnie podkreśla, że „podstawową
jednostką samorządu terytorialnego jest gmina” (art. 164 ust. 1). Wynika z tego, iż
samorząd powinien posiadać większość kompetencji w zdecentralizowanej
strukturze samorządu, gdyż to właśnie na tym szczeblu koncentruje się życie
lokalne. Dlatego też art. 7 ustawy samorządowej z 8 marca 1990 r. powierza
gminie zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty. W razie wątpliwości do kogo
należy dane zadanie lub kompetencja na szczeblu lokalnym, należy przyjąć
domniemanie kompetencji gminy, co stwierdza art. 6 ust. 1 ustawy z 8 marca
1990 r. „Do zakresu działania gminy należą wszystkie sprawy publiczne
o znaczeniu lokalnym, niezastrzeżone ustawami na rzecz innych podmiotów”. Na
tym właśnie szczeblu powinna być zlokalizowana podstawowa infrastruktura
(zakłady, inne jednostki organizacyjne), zaspokajające podstawowe potrzeby
jednostki w zakresie oświaty, kultury, zdrowia, opieki społecznej.
Polska gmina jako jednostka jest obszarowo duża i może spełniać
samodzielnie przypisane jej zadania własne. Ustawa o samorządzie powiatowym
(art. 4) deklaruje, że powiat obejmuje tylko zadania ponadgminne, a art. 2 i art. 4
ustawy o samorządzie województwa zastrzega dla tego samorządu tylko zadania
o charakterze wojewódzkim i deklaruje brak ingerencji w sferę samorządu
powiatowego i gminnego. Samorząd lokalny powinien mieć istotny wkład
w rozwój gospodarczy oraz społeczny swoich społeczności lokalnych, dzięki
któremu można podnieść jakość życia swoich mieszkańców. Zwykle produktem
planowania dla lokalnego rozwoju gospodarczego jest strategia rozwoju gminy.
W przypadku gmin istnieje obowiązek opracowania studium uwarunkowań
rozwoju i kierunków zagospodarowania przestrzennego. Aby właściwie
opracować studium, warto zastanowić się, czy połączenie z opracowaniem
lokalnej strategii rozwoju przyniosłoby wiele dobrego dla społeczności lokalnej.
W latach 1990–2001 wiele społeczności lokalnych podjęło pracę nad
opracowaniem i wdrożeniem takich strategii. Były to koncepcje świadomego
i systemowego sterowania długofalowym rozwojem danej jednostki samorządu
terytorialnego. Dotyczyły rozwiązań podstawowych, decydujących o kierunkach,
skali i tempie rozwoju. Strategia określa, co ma być realizowane, kiedy, jakie
koszty i kto ma realizować przyjęte zadania. Dzięki tym instytucjonalnym
działaniom można zidentyfikować zasoby (bogactwa naturalne, kapitał społeczny
czy finansowy, istniejąca infrastruktura techniczna) występujące na określonym
terytorium oraz przedstawić strategię wykorzystania w sposób przynoszący
społeczności lokalnej pożądane rezultaty w obszarach: ożywienie lokalnej
gospodarki, utworzenie nowych miejsc pracy, poprawa stanu szkolnictwa i opieki
medycznej,
budowa
nowej
infrastruktury
technicznej,
zwiększenie
bezpieczeństwa, rozwój turystyki czy poprawę stanu środowiska. Pozytywne
zmiany przyczyniają się do wzrostu zasobności całej społeczności lokalnej.
Szczegółowa klasyfikację instrumentów formalnoprawnych, dzięki którym
samorząd lokalny może stymulować rozwój przedsiębiorczości lokalnej można
59
47
znaleźć w art. Andrzeja Sztando. Autor analizuje normy prawa, doświadczenia
praktyki samorządowej, podkreśla konieczność większego usamodzielnienia
finansowego gmin.
9.1. Podział pomocniczy
Ustawa samorządowa z 8 marca 1990 r. gminę traktuje w dwóch kategoriach.
W kategorii prawnosocjologicznej jako wspólnotę samorządową (por. art. 16 ust.
1 Konstytucji RP) oraz jako jednostkę podziału terytorialnego (art. 1 ustawy
samorządowej). Jeśli chodzi o gminę jako jednostkę podziału terytorialnego,
chodzi tu o przestrzenny, trwały podział państwa dla realizacji zadań publicznych.
Istotnego znaczenia nabiera podział zasadniczy (podstawowy), pomocniczy
48
podział terytorialny oraz podział terytorialny specjalny. Jednostkę podziału
zasadniczego stanowią główny element struktury przestrzennej państwa. Działają
w nich podstawowe organy administracji publicznej (rządowej administracji
ogólnej lub samorządu terytorialnego) i inne organy terenowe państwa.
Jednostki pomocnicze to jednostki utworzone z myślą o udzieleniu pomocy
organom działającym w podziałach zasadniczych. Dla samorządu terytorialnego
istotne znaczenie posiada podział zasadniczy na gminy, powiaty i województwa, a
w gminach – podział pomocniczy na sołectwa, dzielnice, osiedla i inne jednostki.
Ustawa ustala tryb tworzenia i przekształcania gmin. Z art. 4 ust. 1 wynika, że
tworzenie, łączenie, podział i znoszenie gmin jak ustalanie nazwy gmin i siedziby,
wymaga rozporządzenia. Nadanie statusu miasta wymaga aktu tej samej rangi (tj.
rozporządzenia Rady Ministrów). W ustawie nie jest określone, w jakim trybie
może nastąpić odebranie danej miejscowości statusu miasta. Wymagana jest
opinia zainteresowanych rad gmin, a w sytuacji zmiany granic powiatu lub
województwa, dodatkowo opinia rady powiatowej i sejmiku. Zmiany te wymagają
konsultacji z mieszkańcami zainteresowanych nimi miejscowości. Konsultacje
zgodnie z art. 5a ustala rada gminy, co do trybu przeprowadzenia.
Najbardziej demokratycznym kształtowaniem granic gminy byłoby referendum
gminne (por. art. 5 Europejskiej Karty Samorządu Terytorialnego). O trybie
przekształceń mówi rozporządzenie Rady Ministrów z 9 sierpnia 2001 r. w sprawie
trybu postępowania przy składaniu wniosków dotyczących tworzenia, łączenia,
dzielenia i ustalania granic gmin, nadawania gminie lub miejscowości statusu miasta,
ustalania i zmiana nazwy gmin i siedzib ich władz (Dz.U. nr 86, poz. 943). W kwestii
tworzenia jednostek pomocniczych ustawa z 8 marca 1990 r. stanowi, że następuje to
w drodze uchwały rady. Zmieniony w 2001 r. art. 35 dodaje, że statut jednostki
pomocniczej powinien ustalać nazwę i obszar jednostki. Utworzenie jednostki
pomocniczej może nastąpić na wniosek mieszkańców lub z inicjatywy rady.
W związku z tym konieczne jest przeprowadzenie konsultacji. Brak konsultacji może
49
być przyczyna uchylenia uchwały rady w trybie nadzoru.
47
Patrz: A. Sztando, Gminne instrumenty kształtowania rozwoju lokalnych podmiotów
gospodarczych, „Samorząd Terytorialny” 1999, nr 7-8, s. 79.
48
W kwestii pojęcia podziału terytorialnego i jego rodzajów por. Z. Leoński, Podział
terytorialny (w:) System prawa administracyjnego, pod red. J. Starościaka, t. I, Ossolineum 1977,
s. 668 oraz Z. Leoński, Zarys prawa administracyjnego..., cyt. wyd.
49
S. Wykrętowicz, Samorząd w Polsce..., cyt. wyd., s. 161.
60
9.2. Rada gminy
Rada gminy jest podstawowym organem samorządu gminnego, wybranym
w drodze wyborów. To organ stanowiący i kontrolny gminy. Rola stanowiąca
polega na podejmowaniu aktów prawnych – zarówno powszechnie
obowiązujących, jak i wewnętrznych. Natomiast funkcja kontrolna obejmuje
kontrolę działalności wójta, gminnych jednostek organizacyjnych oraz jednostek
pomocniczych gminy. Może rozstrzygać o wszystkich sprawach pozostających
w zakresie działania gminy, a niezastrzeżonych dla referendum. Jeśli siedziba
rady gminy znajduje się w mieście na terytorium gminy, rada nosi nazwę rady
miejskiej.
Kadencja rady gminy trwa 4 lata, licząc od dnia wyborów (art. 16). Ustawa
o samorządzie ustala liczbę radnych odpowiednio do liczebności mieszkańców
gminy (art. 17). Najmniejsza rada, w gminach do 20 tys. mieszkańców – 15
radnych. Największa do 200 tys. mieszkańców – 25 radnych. Na każde dalsze
rozpoczęte 100 tys. mieszkańców po 3 radnych, nie więcej jednak niż 45 radnych.
Do wyłącznej właściwości rady gminy należą następujące sprawy:
1) uchwalanie statutu gminy, budżetu gminy, przyjmowanie sprawozdań
z działalności finansowej gminy i udzielanie absolutorium zarządowi gminy,
uchwalanie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego,
2) powoływanie i odwoływanie sekretarza i skarbnika,
3) ustalanie zakresu działania sołectwa i dzielnicy oraz przekazywania im
składników mienia do wykorzystywania,
4) podejmowanie uchwał w sprawach podatków i opłat w granicach
ustawowych, w sprawach przyjęcia zadań z zakresu administracji rządowej,
w sprawach współdziałania z gminami, w sprawie herbu, nazw ulic i placów oraz
wznoszenia pomników,
5) podejmowanie uchwał w sprawach finansowych przekraczających zakres
zarządu – nieruchomości gruntowych, spadków, zaciągania pożyczek, inwestycji,
remontów, przystępowania do spółek i spółdzielni,
6) nadawanie honorowego obywatelstwa oraz stanowienia w innych sprawach
zastrzeżonych ustawą do kompetencji rady.
Ustawa o samorządzie gminnym wprowadza domniemanie kompetencji rady
gminy w zakresie zadań gminy. Do właściwości rady gminy należą wszystkie
sprawy pozostające w zakresie działania gminy, jeśli ustawa nie stanowi inaczej.
Ponadto ustawa o samorządzie gminnym przewiduje wyłączność właściwości
rady w innych sprawach zastrzeżonych innymi ustawami do kompetencji rady
gminy. Przykładem może być podejmowanie uchwały w sprawie utrzymania
czystości i porządku w gminie, czy tworzenie form ochrony przyrody, np.
pomników przyrody, użytków ekologicznych, czy zespołów przyrodniczokrajobrazowych.
Rada gminy pracuje w systemie sesyjnym. Pierwszą sesję nowo wybranej
rady, w ciągu 7 dni po ogłoszeniu wyników wyborów do rad na obszarze całego
kraju, zwołuje przewodniczący rady poprzedniej kadencji. Sesje rady gminy mogą
mieć charakter zwyczajnych sesji zwoływanych przez przewodniczącego rady
w miarę potrzeby, jednak nie rzadziej niż raz na kwartał oraz sesji
nadzwyczajnych, zwoływanych także przez przewodniczącego na wniosek
61
zarządu lub co najmniej 1/4 składu rady w ciągu 7 dni od złożenia wniosku. Rada
gminy wybiera ze swego grona przewodniczącego i 1–3 wiceprzewodniczących
w głosowaniu tajnym. Funkcji tych nie można łączyć ze stanowiskiem wójta,
burmistrza,
prezydenta.
Zadaniem
przewodniczącego
jest
wyłącznie
organizowanie pracy rady i prowadzenie obrad rady. Organizację wewnętrzną
oraz tryb rady i jej organów określa sama rada w uchwalonym przez siebie
statucie gminy.
Organami wewnętrznymi rady są komisje. Komisje są organami
pomocniczymi, mogą być powoływane stałe i doraźne. Stałe działają przez cały
okres kadencji rady, doraźne w celu rozwiązania określonych zadań,
wykraczających poza zakres działania stałych komisji. Szczególną pozycję
posiada komisja rewizyjna. W skład komisji wchodzą wyłącznie radni, w tym
przedstawiciele wszystkich klubów, z wyjątkiem radnych pełniących funkcje
przewodniczącego i wiceprzewodniczącego rady gminy. Komisja rewizyjna ma
szczególne zadania: wykonuje zlecone przez radę kontrole, w tym zwłaszcza
organu wykonawczego, gminnych jednostek organizacyjnych oraz jednostek
pomocniczych gminy; opiniuje wykonanie budżetu i występuje z wnioskiem do
rady gminy w sprawie udzielenia lub nieudzielania absolutorium wójtowi (art.
18a).
9.3. Organy wykonawcze gminy
Ustawa z 20 czerwca 2002 r. o bezpośrednim wyborze wójta, burmistrza
i prezydenta miasta (Dz.U. nr 113, poz. 984 ze zmianami) wprowadziła znaczne
zmiany w zakresie organów wykonawczych gminy. Od 2002 r. kolegialny organ
zarządu gminy na cele z jej przewodniczącym, który występował w podwójnej roli
(przewodniczącego
organu
kolegialnego
–
zarządu
oraz
organu
monokratycznego o własnych kompetencjach), wprowadził wybieralne
monokratyczne organy wykonawcze. Ustawa wprowadziła nowy art. 11a do
ustawy o samorządzie gminnym o następującym brzmieniu:
„1) Organami gminy są:
– rada gminy,
– wójt (burmistrz, prezydent miasta).
2) Zasady i tryb przeprowadzania wyborów do rady gminy oraz wyboru wójta
(burmistrza, prezydenta miasta) określają odrębne ustawy.
3) Ilekroć w ustawie jest mowa o wójcie, należy przez to rozumieć także
50
burmistrza i prezydenta miasta.”
W gminie jest wójt. W gminie, w której siedziba władz znajduje się w mieście
położonym na terytorium tej gminy jest burmistrz. Natomiast w miastach powyżej
100 tys. mieszkańców organem wykonawczym jest prezydent miasta. Kadencja
burmistrza rozpoczyna się w dniu rozpoczęcia kadencji rady gminy lub wyboru go
przez radę gminy i upływa z dniem upływu kadencji rady gminy. Po upływie
kadencji wójt pełni funkcję do czasu objęcia obowiązków przez nowo wybranego
wójta. Po upływie kadencji wójta, także zastępca wójta pełni swoje obowiązki do
czasu objęcia obowiązków przez nowo powołanego zastępcę wójta. Wójt
wybierany jest w wyborach powszechnych, równych, bezpośrednich,
50
Cyt. Z. Leoński, Samorząd terytorialny w RP, cyt. wyd., s. 119.
62
w głosowaniu tajnym przez mieszkańców danej gminy. Prawo wybieralności ma
każdy obywatel polski posiadający prawo wybierania do rady gminy, który
najpóźniej w dniu głosowania kończy 25 lat. Kandydat na wójta nie musi stale
mieszkać na obszarze gminy, w której kandyduje. Prawo zgłaszania kandydatów
na stanowisko wójta mają partie polityczne i ich koalicje, stowarzyszenia
i organizacje społeczne, a także sami wyborcy. Kadencja wójta rozpoczyna się
w dniu rozpoczęcia kadencji rady gminy lub wyboru go przez radę gminy
(w przypadku określonym w art. 11 ust. 2 ustawy o bezpośrednim wyborze wójta,
burmistrza i prezydenta miasta) i upływa z dniem upływu kadencji rady gminy.
Objęcie obowiązków przez wójta następuje z chwilą złożenia ślubowania wobec
rady gminy. Wójt w drodze zarządzenia powołuje swego zastępcę lub zastępców.
Wójt jest organem wykonawczym, wykonuje uchwały rady gminy i zadania
gminy określone przepisami prawa. Do zadań wójta określone w ustawie
o samorządzie gminnym należy wyszczególnić:
1) przygotowywanie projektów uchwał rady gminy. Wójt jest podstawowym
organem posiadającym inicjatywę uchwałodawczą. Jest ustawowo określonym
podmiotem, który może przygotowywać takie uchwały;
2) określenie sposobu wykonywania uchwał – wskazanie odpowiedniego
podmiotu, określenie sposobu finansowania;
3) gospodarowanie mieniem komunalnym. Ustawa o samorządzie gminnym
przyznaje wójtowi upoważnienie do jednoosobowego składania oświadczeń woli
w imieniu gminy w zakresie zarządu mieniem;
4) wykonywanie budżetu; wójt odpowiada za prawidłową gospodarkę
finansową gminy; przysługuje mu wyłączne prawo do: zaciągania zobowiązań
mających pokrycie w ustalonych w uchwale budżetowej kwotach wydatków,
w ramach upoważnień udzielonych przez radę gminy, emitowanie papierów
wartościowych, w ramach upoważnień udzielonych przez radę gminy,
dokonywanie wydatków budżetowych, zgłaszanie propozycji zmian w budżecie
gminy, dysponowania rezerwami gminy, blokowanie środków budżetowych,
w przypadkach określonych ustawą z dnia 26 listopada 1998 r. o finansach
publicznych;
5)
zatrudnianie
i
zwalnianie
kierowników
gminnych
jednostek
organizacyjnych; wójt również kieruje bieżącymi sprawami gminy oraz
reprezentuje ją na zewnątrz, jako jedyny podmiot ustawowo upoważniony do
reprezentowania gminy. W realizacji zadań własnych gminy wójt podlega
wyłącznie radzie gminy.
Wygaśnięcie mandatu wójta reguluje art. 26–27 ustawy z 20 czerwca 2002 r.
O wygaśnięciu mandatu wójta decyduje uchwała rady gminy, gdy wystąpią
następujące okoliczności: odmowa złożenia ślubowania, pisemne zrzeczenie się
mandatu, utrata prawa wybieralności lub brak tego prawa w dniu wyborów,
naruszenie zakazów dotyczących łączenia funkcji wójta z określonymi w ustawie
funkcjami
lub
prowadzeniem
zakazanej
działalności
gospodarczej,
prawomocnego wyroku sądu za przestępstwo popełnione umyślnie, orzeczenie
niezdolności do pracy oraz śmierci. Mandat wójta wygasa również w przypadku
zmian w podziale terytorialnym lub odwołania w trybie nadzoru przez Prezesa
Rady Ministrów na podstawie art. 96 ust. ?? z 1990 r. Wójt może być odwołany
63
w drodze referendum z powodu nie udzielenia absolutorium (art. 28a–28f
znowelizowanej w 2002 r. ustawy z 1990 r.). Nieudzielanie absolutorium jest
równoznaczne z podjęciem inicjatywy przeprowadzenia referendum o jego
51
odwołanie.
W nowej sytuacji wójt, burmistrz i prezydent miasta uzyskali kompetencje
dotychczasowych zarządów gmin czy miast oraz przewodniczących tych
zarządów. Wójt kieruje sprawami gminy oraz reprezentuje ją na zewnątrz. Jeśli
chodzi o oświadczenia woli, w imieniu gminy w zakresie zarządu mieniem składa
ją wójt, albo na podstawie upoważnienia zastępca. Wójt jest kierownikiem urzędu
gminy (miasta). Jest zwierzchnikiem służbowym pracowników urzędu (art. 33).
Z uwagi na rozległe kompetencje w sprawach wydawania decyzji
administracyjnych należących zarówno do zakresu administracji własnej, jak
i zleconej, art. 39 ust. 2 i 4 przewidują możliwość upoważnienia przez wójta lub
burmistrza (prezydenta) do wydawania w ich imieniu decyzji przez różne
podmioty. Dotyczy to zastępców wójta, zastępców burmistrza (prezydenta) lub
określonych pracowników urzędu gminy. Wydają oni decyzje w zakresie
udzielonego upoważnienia w imieniu i zastępstwie wójta lub burmistrza.
Sekretarz, skarbnik gminy nie są członkami zarządu, choć uczestniczą w jego
pracach bez prawa głosowania. Funkcje sekretarza normuje art. 33 ust. 4 –
prowadzenie spraw gminnych w imieniu wójta, burmistrza. Skarbnik gminy ma
pełnić zadania głównego księgowego budżetu. Skarbnika i sekretarza powołuje
i odwołuje rada gminy (art. 18 ust. 2 pkt 3), na wniosek wójta czy burmistrza, gdyż
są oni najbliższymi współpracownikami. Formą prawną, która reguluje sprawne
funkcjonowanie urzędu jest regulamin organizacyjny. Określa on, jakie jednostki
organizacyjne wchodzą w skład urzędu gminy i jakie zakresy czynności powierza
się poszczególnym pracownikom urzędu. Regulamin jest wewnętrznym aktem
prawnym uchwalonym przez radę gminy na wniosek zarządu w drodze
zarządzenia. Wójt ma pełny wpływ na kształt organizacyjny tego podstawowego
podmiotu administracyjnego pomagającego mu w realizacji jego zadań.
9.4. Zadania gminy
Gmina jest prawne zorganizowanym terytorialnym związkiem osób
określonym w ustawie jako wspólnota samorządowa. Posiada odrębną
osobowość prawną. Powstanie i ustanie osobowości prawnej związane jest
z utworzeniem lub zniesieniem konkretnej gminy. Tworzenie, łączenie, podział
i znoszenie gmin, ustalanie ich granic i nazw oraz siedzib następuje w drodze
rozporządzenia Rady Ministrów po przeprowadzeniu konsultacji z mieszkańcami.
Zasady i tryb przeprowadzania konsultacji z mieszkańcami określa uchwała rady
52
gminy (art. 5a u. o s. t). Art. 164 ust. 3 Konstytucji RP mówi, że gmina wykonuje
wszystkie zadania samorządu terytorialnego nie zastrzeżone dla innych jednostek
samorządu terytorialnego. Pierwotnego podziału zadań dokonała ustawa z 17
maja 1990 r. o podziale zadań kompetencji określonych w ustawach
szczególnych pomiędzy organy gminy, a organy administracji rządowej. Art. 7 ust.
51
S. Wykrętowicz, Samorząd w Polsce, cyt. wyd., s. 176.
Z. Bukowski, T. Jędrzejowski, P. Rączka, Ustrój samorządu..., cyt. wyd., s. 74; Z. Ofiarski,
M. Mokrzy, B. Rutkowski, Reforma samorządu..., cyt. wyd., s. 35.
52
64
1 ustawy o samorządzie gminnym przedstawia przykładowe sprawy z zakresu
zadań
własnych
gmin,
sprawy
ładu
przestrzennego,
gospodarki
nieruchomościami, ochrony środowiska i przyrody, gospodarki wodnej, gminnych
dróg i ulic, wodociągów i kanalizacji, lokalnego transportu zbiorowego, ochrony
zdrowia, pomocy społecznej, edukacji publicznej, kultury, targowisk i hal
targowych, zieleni gminnej i zadrzewień, cmentarzy gminnych, bezpieczeństwa
obywateli,
porządku
publicznego,
ochrony
przeciwpożarowej
i przeciwpowodziowej, promocji gminy, polityki prorodzinnej, w tym zapewnienie
kobietom w ciąży opieki socjalnej, medycznej i prawnej, oraz wspierania
i upowszechniania idei samorządowej. Wymienione zadania są zdefiniowane jako
„zadania własne gminy i określone są w art. 7 ust. 1, których celem jest bieżące
i nieprzerwane zaspokajanie zbiorowych potrzeb ludności w drodze świadczenia
53
usług powszechnie dostępnych” (art. 9 ust. 4).
10. Formy demokracji bezpośredniej – referendum i konsultacje
Przywracając w 1990 r. samorząd terytorialny ustawodawca chciał
unormować zakres demokracji bezpośredniej. Społeczność lokalna żądała
rozbudowy demokracji bezpośredniej, z drugiej zaś strony musiał wziąć pod
uwagę obiektywne czynniki ograniczające rozbudowę tej instytucji, jak również
nie mógł abstrahować od doświadczeń innych państw europejskich. W rezultacie
powstał, chociaż niedoceniany, system demokracji bezpośredniej w gminie.
Konstytucja RP z 1997 r. art. 4 traktuje demokrację bezpośrednią jako jedną
z podstawowych form wykonywania władzy. Podstawę tego systemu tworzy art.
170 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej z 1997 r. oraz ustawy samorządowe.
Konstytucja stanowi: „Członkowie wspólnoty samorządowej mogą decydować,
w drodze referendum, o sprawach dotyczących tej wspólnoty, w tym odwołaniu
pochodzącego z wyborów bezpośrednich organu samorządu terytorialnego.
54
Zasady i tryb przeprowadzenia referendum lokalnego określa ustawa.”
Przeprowadzenie referendum uregulowane jest przepisami ustawy z dnia 15
55
września 2000 r. o referendum lokalnym, która zastąpiła ustawę z dnia 11
56
października 1991 r. o referendum gminnym. W referendum mieszkańcy
wyrażają swoją wolę, co do sposobu rozstrzygania sprawy dotyczącej wspólnoty,
mieszczącej się, co do sposobu rozstrzygania sprawy dotyczących tej wspólnoty,
mieszczącej się w zakresie zadań i kompetencji organów danej jednostki lub
w sprawie odwołania organu stanowiącego tej jednostki, w przypadku gminy
także wójta (burmistrza, prezydenta miasta). Referendum może dotyczyć
wyłącznie spraw, które leżą w zakresie zadań i kompetencji organów danej
jednostki
samorządu
terytorialnego.
Mieszkańcy
mogą
podejmować
rozstrzygnięcia w zakresie, w jakim zadania administracji publicznej zostały
przekazane mieszkańcom danej jednostki samorządu terytorialnego w procesie
53
H. Izdebski, Samorząd terytorialny. Podstawy ustroju i działalności, II wyd., Warszawa
2003.
54
Z. Bukowski, T. Jędrzejowski, P. Rączka, Ustrój samorządu..., cyt. wyd., s. 131.
56
Dz.U. z 1996, nr 86, poz. 386 z późn. zm.
55
65
decentralizacji. Ustawy samorządowe stanowią o możliwości przeprowadzenia
referendum. System demokracji bezpośredniej w gminie tworzą następujące
instytucje: wybory, referendum, zgromadzenie ogółu mieszkańców sołectwa
(osiedla), konsultacje z mieszkańcami gminy. Ustawodawca przewidział dwa
rodzaje referendum: obligatoryjne i fakultatywne.
Referendum obligatoryjne przeprowadzane jest w dwóch przypadkach:
samoopodatkowania mieszkańców na cele publiczne i odwołania rady gminy przed
upływem kadencji. Fakultatywnie referendum przeprowadza się w ważnych sprawach
lokalnych z inicjatywy rady gminy lub na wniosek 1/10 mieszkańców gminy
uprawnionych do głosowania. Wynik referendum jest ważny, gdy weźmie w nim udział
minimum 30 proc. uprawnionych. Ustawa z dnia 15 września 2000 r. o referendum
lokalnym zawiera przepisy proceduralne. W sprawach w niej nieuregulowanhch odsyła
do Ordynacji wyborczej do rad gmin, powiatów i sejmików wojewódzkich z 1998 r.
Referendum może odbywać się z inicjatywy organu stanowiącego (rady, sejmiku) lub
na wniosek 10 proc. uprawnionych do głosowania mieszkańców gminy lub powiatu,
względnie 5 proc. uprawnionych mieszkańców województwa. O odwołaniu organu
stanowiącego referendum przeprowadza się tylko na wniosek mieszkańców. Ustawa
określa kto może być inicjatorem referendum. Jeśli i referendum odbywa się na
wniosek inicjatora rozpatruje go organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego,
gdy wniosek dotyczy odwołania organu stanowiącego – wojewódzki komisarz
wyborczy. Ustawa z 15 września 2000 r. o referendum lokalnym wiele miejsca
poświęca takim problemom jak kampania referendalna, sprawom finansowania
referendum czy sprawom technicznym – ustalanie i ogłaszanie wyników referendum.
Koszty referendum pokrywa się z budżetu odpowiedniej jednostki samorządu
terytorialnego, a finansowanie referendum jest jawne. Referendum przeprowadzają
obwodowe i terytorialne komisje wyborcze. Terytorialne komisje wyborcze podają do
publicznej wiadomości wyniki referendum, które wojewoda ogłasza w wojewódzkim
dzienniku urzędowym. Przepisy ustawy o referendum zapewniają nie tylko kontrolę
sądu administracyjnego, ale także sądu powszechnego. Z inicjatywą przeprowadzenia
referendum może wystąpić sama rada gminy, lub mieszkańcy gminy.
Inicjatywa referendum gminnego była stosowana stosunkowo rzadko, być
może z braku tradycji w Polsce, dużych kosztów jego przeprowadzenia, wymogu
wysokiego progu frekwencji (30 proc.0. Ostatnio wzrasta zainteresowanie taką
formą demokracji, która pozwala społeczności gminnej w sposób bezpośredni
decydować o ważnych sprawach lokalnych. Reasumując, jeśli chodzi o formy
demokracji bezpośredniej, to na uwagę zasługuje jeszcze jeden rys
demokratyzowania samorządu. W art. 11b wskazuje się na jawność działania
organów gminy. Jawność oznacza prawo do uzyskiwania informacji, wstępu na
sesje rady gminy i posiedzenia komisji, dostęp do protokołów z posiedzenia tych
organów. Art. 11b ustawy gminnej jest realizacją ogólnego prawa obywatela do
uzyskiwania informacji o działalności władzy publicznej, zapisanego w Konstytucji
RP art. 61. Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej
57
również reguluje te sprawy.
Konsultacje należą do bezpośrednich uprawnień mieszkańców jednostek
samorządu terytorialnego o charakterze niewładczym. Ustawa o samorządzie
gminnym, o samorządzie powiatowym i ustawa o samorządzie województwa
57
Dz.U. nr 112, poz. 1198.
66
zawierają analogiczne regulacje prawne w sprawie przeprowadzania konsultacji.
W niektórych sytuacjach przeprowadzanie konsultacji z mieszkańcami jest
obligatoryjne, np. przeprowadzenie konsultacji z mieszkańcami przed wyrażeniem
opinii rady powiatów albo rady miasta na prawach powiatu w sprawie wydania
rozporządzenia, którego przedmiotem będzie tworzenie, łączenie, dzielenie czy
znoszenie powiatów. Zasady i tryb przeprowadzenia konsultacji z mieszkańcami
określane są w uchwale rad gmin, rad powiatów i sejmików województwa. Celem
konsultacji jest wyrażanie opinii, celem referendum jest podjęcie wiążącej decyzji
w określonej sprawie. Opinia wyrażana w ramach konsultacji nie jest wiążąca,
stanowi tylko przesłankę do podjęcia decyzji przez organ administracyjny.
Referendum jest bezpośrednią formą rozstrzygania przez mieszkańców
o ważnych sprawach dla danej jednostki samorządu terytorialnego.
11. Kontrola a kryteria nadzoru
Istota kontroli administracji publicznej sprowadzana jest w doktrynie prawa
administracyjnego do czynności ustalania stanu istniejącego, porównywania go
z odpowiednimi wzorcami, dokonywania oceny i formułowania wniosków
58
Nadzór oznacza czynność prawną dokonywaną w formie
pokontrolnych.
określonych środków prawnych i pociąga za sobą przewidziane przepisami
prawnymi skutki prawne wraz z wszelkimi konsekwencjami z tego wynikającymi.
Natomiast czynności kontrolne są czynnościami faktycznymi, bezpośrednio
59
niewywołującymi skutków prawnych. W świetle tych definicji wynika, że nadzór
opiera się na kontroli. Działania kontrolne poprzedzają zaś działania nadzorcze,
a treść aktu nadzoru wynika bezpośrednio z wniosków pokontrolnych. Każdy
organ nadzorczy jest wyposażony w kompetencje kontrolne, natomiast nie każdy
organ kontrolny może spełniać funkcje nadzorcze. Nadzór jest szerszy od
kontroli. Analizując uprawnienia np. wojewody w tym zakresie, zauważyć należy,
że instytucja nadzoru jest szczególnym rodzajem ingerencji w działalność
samorządową, ma wyznaczone ściśle prawem granice i ściśle określone środki
nadzoru. Wkroczenie w działalność organów jednostek samorządu terytorialnego
w sytuacjach nieuzasadnionych w przepisach lub stosowanie form ingerencji
nadzorczej nieprzewidzianych w ustawach samorządowych, tj. w ustawie
o samorządzie województwa, powiatowym, gminnym — stanowi przekroczenie
kompetencji organu nadzoru. Podstawowym kryterium sprawowania nadzoru jest
zgodność z prawem uchwał podejmowanych przez organy jednostek samorządu
terytorialnego, przedkładanych zgodnie z ustawowym obowiązkiem. Zasadniczym
środkiem nadzoru jest rozstrzygnięcie nadzorcze stwierdzające nieważność
uchwały organu jednostki samorządu terytorialnego, podjętej niezgodnie
z prawem. Wymóg zgodności z prawem oznacza, że działalność samorządów
oceniana jest pod kątem przestrzegania reguł zawartych w ustawach oraz innych
60
aktach zawierających przepisy powszechnie obowiązujące.
Podstawowe zasady i kryteria nadzoru uregulowane są w Konstytucji RP
58
Jędrzejowski S., Nowicki H., 1995: Kontrola administracji publicznej. Kontrola a nadzór.
Struktura systemu. Instytucje, Łódź, s. 6.
59
Dolnicki B., 1993: Nadzór nad samorządem terytorialnym, Katowice, s. 142.
60
Por. Samorząd terytorialny III Rzeczpospolitej..., (red.) S. Michałowski, cyt. wyd., s. 79.
67
z 1997 r. oraz w trzech ustawach ustrojowych: Ustawie o samorządzie gminnym
z dnia 8 marca 1990 r. (art. 87), Ustawie o samorządzie powiatowym z dnia 5
czerwca 1998 r. (art. 76 ust. 2) oraz Ustawie o samorządzie województwa z dnia
5 czerwca 1998 r. (art. 78 ust. 2). Nadzór nad działalnością jednostek samorządu
terytorialnego w Polsce wykonują: Sejm RP, Prezes Rady Ministrów,
wojewodowie oraz regionalne izby obrachunkowe. Funkcjonujący w Polsce
system nadzoru nad administracją terytorialną oparty jest na zasadach, których
wzorcem jest Europejska Karta Samorządu Terytorialnego ratyfikowana przez
Polskę w 1993 r. (DzU 1994, nr 124, poz. 607).
Europejska Karta Samorządu Terytorialnego reguluje również zagadnienie
kontroli administracyjnej działalności samorządu terytorialnego. Stwierdza się
w niej, że wszelka kontrola administracyjna społeczności lokalnych może być
dokonywana tylko w sposób i przypadkach określonych w konstytucji i ustawie
danego kraju. Pozostawia więc ustawodawstwu wewnętrznemu możliwość
określenia organów kontroli, sposobów przeprowadzania oraz kryteriów kontroli
(art. 8 ust. 1). Kontrola ma na celu zapewnienie przestrzeganie prawa i zasad
konstytucyjnych, jak również może obejmować kontrolę celowości realizowaną
przez organ wyższego szczebla w stosunku do zadań, których realizacja została
delegowana społecznościom lokalnym (art. 8 ust. 2).
Stosowane w Karcie pojęcie kontroli jest równoznaczne z używanym
w przepisach polskiego prawa pojęciem nadzoru. Konstytucja RP w art. 171
określa, że działalność samorządu terytorialnego podlega nadzorowi z punktu
widzenia legalności, czyli zgodności działań z prawem. Jednocześnie
ustawodawca nie pozostawia złudzeń, co do obowiązków samorządu w tym
zakresie, przewidując możliwość rozwiązania organu stanowiącego samorządu
każdego szczebla, jeśli organ ten rażąco naruszałby Konstytucję lub ustawy.
Organy nadzoru mogą wkraczać w działalność gmin tylko w przypadkach
określonych ustawami. Nadzór nad działalnością powiatu i województwa
sprawowany jest również na podstawie kryterium legalności, zarówno
61
w odniesieniu do zadań własnych, jak i zleconych.
12. Kryterium legalności i ochrona sądowa
Trybunał Konstytucyjny w Uchwale z dnia 27 września 1994 r. w sprawie
ustalenia obowiązującej wykładni art. 85 i art. 87 Ustawy z dnia 8 marca 1990 r.
o samorządzie terytorialnym (DzU nr 113, poz. 550) ustalił, że działalnością
komunalną w rozumieniu art. 85 i art. 87 ustawy samorządowej jest wszelka
działalność gmin oraz innych wymienionych w tej ustawie jednostek samorządu
terytorialnego. Nadzór obejmuje realizację wszystkich zadań i kompetencji
wykonywanych przez organy jednostek samorządu terytorialnego. Wszystkie
zadania własne i zlecone są objęte nadzorem, gdyż mają charakter zadań
publicznych, służą zaspokajaniu potrzeb zbiorowych społeczności lokalnych bądź
całego społeczeństwa, a cel działalności samorządu, jakim jest zaspokajanie
potrzeb mieszkańców, ma być osiągnięty przez całą działalność. Tak więc nie ma
podstawy, aby zróżnicować poszczególne zadania i kompetencje służące
osiągnięciu celu. Wyłączenie o charakterze przedmiotowym, jakie wprowadzono
61
Por. Samorząd terytorialny..., (red.) Z. Niewiadomski, cyt. wyd., s. 206.
68
do ustaw samorządowych, nie stosuje się do decyzji indywidualnych w sprawach
z zakresu administracji publicznej.
Rozstrzygnięcie nadzorcze powinno zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne,
a także pouczenie o dopuszczalności wniesienia skargi do sądu administracyjnego, które
można wnieść zgodnie z Ustawą o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (NSA) w ciągu
30 dni od dnia doręczenia rozstrzygnięcia nadzorczego. Stwierdzenie nieważności
uchwały lub zarządzenia wstrzymuje jej wykonanie z mocy prawa, w zakresie objętym
stwierdzeniem nieważności. Data rozstrzygnięcia nadzorczego to data, od której
następuje wstrzymanie wykonania. W sytuacji wykonywania przez organy jednostek
samorządu terytorialnego zadań z zakresu administracji rządowej, powierzonych przez
wojewodę na podstawie porozumienia zawartego z organem danej jednostki,
ustawodawca przewidział zastosowanie bardziej intensywnych środków nadzoru.
Przepisy regulujące nadzór nad zadaniami powierzonymi organom samorządu
terytorialnego przez wojewodę zawarte zostały w art. 34 Ustawy o administracji rządowej
62
w województwie. Wojewoda zgodnie z art. 34 może wstrzymać wykonanie uchwały
organu gminy, powiatu lub województwa i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia,
wskazując uchybienia oraz termin ponownego uchwalenia. Jeżeli ponownie nie
przyniesie ona rozwiązania, wojewoda może uchylić uchwałę i wydać stosowne
zarządzenie. Stosownie do art. 16 ust. 1 Ustawy o administracji rządowej w województwie
wojewoda może wydać w wyjątkowych sytuacjach, o których mowa w art. 15 ust. 4,
polecenia obowiązujące organy samorządu terytorialnego. Są to okoliczności
zapobiegania zagrożenia życia, zdrowia lub mienia oraz zagrożenia dla środowiska,
bezpieczeństwa państwa i utrzymanie porządku publicznego, ochrony praw
obywatelskich, a także zapobiegania klęskom żywiołowym i innym nadzwyczajnym
zagrożeniom oraz zwalczania i usuwania skutków na zasadach podanych w ustawach.
Ochronę sądową samodzielności jednostek samorządu terytorialnego
przewiduje art. 98 Ustawy o samorządzie gminnym, art. 85 Ustawy o samorządzie
powiatowym i art. 86 Ustawy o samorządzie województwa. Artykuły te mają na
celu ochronę samorządu terytorialnego przed ingerencją organów nadzoru w
sposób niezgodny z prawem. Ustawy samorządowe przewidują sądową ochronę
w stosunku do wszystkich rozstrzygnięć nadzorczych. Rozstrzygnięcia mogą być
zaskarżone do NSA z powodu niezgodności z prawem. Termin na wniesienie
skargi to 30 dni – biegnie on od dnia doręczenia rozstrzygnięcia nadzorczego.
Skargę do sądu administracyjnego wnosi jednostka samorządu terytorialnego
albo związek gminny lub związek powiatów, których interes prawny, uprawnienie
lub kompetencje zostały naruszone. Podstawą wniesienia skargi jest uchwała lub
zarządzenie.
62
Dz.U. z 2001 r. nr 80, poz. 872 z późn. zm.
Rozdział 4.
Normy europejskie administracji lokalnej
Dokumentem zawierającym katalog zasad i praktyk tworzących wspólne
normy europejskie służące rozwojowi samorządności lokalnej jest Europejska
Karta Samorządu Terytorialnego, przyjęta przez Radę Europy w październiku
1985 r. (weszła w życie 1.09.1988 r.). Polska ratyfikowała Kartę w listopadzie
1993 r. Odegrała ona istotną rolę w rozwoju samorządności lokalnej w naszym
kraju. Znajomość treści Karty może pomóc w pogłębionym zrozumieniu roli
i zadań samorządu terytorialnego w ochronie środowiska. Warto zaakcentować, iż
każde państwo ratyfikujące Kartę zobowiązuje się do respektowania generalnych
zasad demokracji lokalnej, a więc wpływu obywateli na funkcjonowanie organów
samorządowych.
Karta nie narzuca rygorystycznego przestrzegania wszystkich swych
przepisów, albowiem jej art. 6 zezwala społecznościom lokalnym na samodzielne
ustalanie swej struktury administracyjnej. Zaś art. 9 ust. 5 zezwala na
wprowadzanie procedur i działań wyrównawczych w celu ochrony słabszych
finansowo społeczności lokalnych. Karta nie przewiduje także mechanizmów
reprymendy za nieprzestrzeganie wynikających z jej podpisania zobowiązań.
Europejska Karta Samorządu Terytorialnego odnosi się do odpowiedzialności
obywateli i zasad samorządu lokalnego jako głównych elementów efektywnej
demokracji i wymaga ich uznania w prawie krajowym i „w miarę możliwości
w Konstytucji” (art. 2).Tym samym wnosi wkład w rozwój idei – społeczeństwa
obywatelskiego.
Dokument ma na celu:
1. włączenie gmin i regionów w realizację – integracji europejskiej;
2. budowę Europy w oparciu o zasady demokracji i decentralizacji;
3. budowę Europy Obywateli przez włączenie obywateli w tworzenie
demokracji w miejscu zamieszkania;
4. materializację zasady closer to citizen przez skuteczne zarządzanie na
szczeblu lokalnym w „bezpośredniej bliskości obywatela”;
5. materializację zasady – subsydiarność jako zasady kształtującej
kompetencje szczebla lokalnego;
6. rozwój współpracy pomiędzy gminami i regionami europejskimi.
Zawiera katalog zasad istotnych dla prawidłowego rozwoju i funkcjonowania
samorządu terytorialnego: powszechna wybieralność organów władzy
samorządowej, konieczność konstytucyjnej regulacji samorządu terytorialnego,
obowiązek zasięgania opinii społecznej, szerokie kompetencje do działania
w sprawach publicznych, samodzielność administracyjna i gospodarcza władz
lokalnych, samodzielność finansowa i ochrona społeczności lokalnych słabszych
finansowo, prawna ochrona samorządu komunalnego, dostosowanie struktur
i środków do zadań społeczności lokalnych, generalne prawo do współpracy:
prawo do współpracy z innymi społecznościami lokalnymi oraz zrzeszania się
z nimi – w granicach określonych prawem – „w celu realizacji zadań, które
stanowią przedmiot ich wspólnego zainteresowania”, także prawo zrzeszania się
70
społeczności lokalnych w międzynarodowych związkach i współpracy ponad
granicami narodowymi z komunalnymi jednostkami terytorialnymi innych państw
w warunkach określonych ustawą.
Znaczenie Karty polega głównie na tym, że włącza ona ideę autonomii
lokalnej do prawa międzynarodowego. Wnosi istotny wkład do dyskusji politycznej
o konieczności wzmocnienia szczebla lokalnego w Europie i jego roli w procesie
integracji. Elastyczność jej postanowień ma zwiększyć możliwość stosowania ich
przez państwa o różnej specyfice systemów prawnych i administracyjnych. Z kolei
niejasne sformułowania odnośnie do kompetencji przyznanych jednostkom
lokalnym często są interpretowane przez te ostatnie na swoją korzyść. W związku
z tym, że zobowiązuje ona państwa do przestrzegania pewnego minimum
wymagań w dziedzinie podstawowych rozwiązań prawnych odnoszących się do
samorządu terytorialnego, w państwach unitarnych odzwierciedla się jej
pozytywny wpływ na przyspieszenie procesów decentralizacyjnych. Np. w Polsce
Karta weszła w życie 01.03.1994, ale znacznie wcześniej, bo już w trakcie
tworzenia ustawy o samorządzie terytorialnym )09.03.1990), wzięto pod uwagę jej
1
postanowienia.
1. Podział administracyjny Europy
Europa regionów to określenie nieco upraszczające rozumienie i kompetencje
występującego w poszczególnych państwach członkowskich podziału
administracyjnego – landów, departamentów, prowincji, województw itp.
Wszystkie one są w różnym zakresie jednostkami samorządu terytorialnego pod
względem kompetencji prawnych i faktycznego funkcjonowania. W wykładni UE
regiony to nowa wizja integracji europejskiej uwzględniająca ich samodzielność
i przybliżenie procesu podejmowania decyzji lokalnych do obywateli,
mieszkańców tych regionów. Już w Jednolitym Akcie Europejskim (art. 130A)
stwierdzono, że w celu promowania ogólnego harmonijnego rozwoju Wspólnota
powinna działać w kierunku ekonomicznej i społecznej spójności.
W szczególności powinna działać na rzecz redukcji zróżnicowań między
regionami i ograniczenia zacofania słabiej uprzywilejowanych regionów.
Stwierdzenie to odnosi się także do roli i zadań samorządu terytorialnego
w zakresie ochrony środowiska. A która to ochronę Akt wpisała po raz pierwszy
jako cel i zadanie Unii Europejskiej.
W ramach polityki regionalnej UE to właśnie regiony są głównymi
beneficjentami funduszy strukturalnych, w tym i na ochronę środowiska,
służących wyrównaniu istniejących dysproporcji rozwojowych i poziomu życia ich
mieszkańców. Dla pozyskania i efektywnego wykorzystania środków UE na różne
programy regionalne wymaga się sprawnego programowania, finansowania
i monitowania ze strony samorządu lokalnego. W tym celu, w przypadku państwkandydatów do UE, ale i w zakresie nowych programów dotyczących wszystkich
państw członkowskich, Unia Europejska uruchamia odpowiednią pomoc przed
i po akcesyjną, służącą przygotowaniu administracji samorządowej do właściwej
absorpcji funduszy strukturalnych.
1
Patrz: Europejska Karta Samorządu Lokalnego przyjęta w Strasburgu 15.10.1985,
„Rzeczpospolita” z 23.10.2006.
71
Polityka regionalna UE koordynowana jest w państwach członkowskich przez
właściwych ministrów rządu. Zagrożeniem dla jej prawidłowej realizacji mogą być
jednak: niedostatek lub błędy w tej koordynacji; brak odpowiednio
przygotowanych kadr urzędników, ich odpowiedzialności itp. Może to generować
występowaniem różnorakich nieregularności i nieprawidłowości w absorpcji
i właściwym wykorzystaniu środków unijnych w różnych obszarach, w tym
i ochrony środowiska. Występują też istotne różnice między zarządzaniem
funduszami przedakcesyjnymi i strukturalnymi po osiągnięciu członkostwa w UE
danego państwa. I to zarówno co do skali (wielkości) wyasygnowanych przez UE
środków, jak i zasad, norm i kryteriów w rozliczaniu się z ich wykorzystania przez
2
kraj-beneficjenta.
2. Zasady i kryteria finansowania jednostek samorządu terytorialnego
System finansowania jednostek samorządu terytorialnego ze środków
funduszy strukturalnych Unii Europejskiej należy do norm prawnych prawa
unijnego, ustalającego założenia polityki regionalnej i spójności, przepisów
prawnych państw członkowskich. Krajowe regulacje prawne muszą być
zharmonizowane ze strategia celów, zasad i procedur wspólnotowych zawartych
w rozporządzeniach Rady. Podstawowym rozporządzeniem jest rozporządzenie
Komisji WE, określające ogólne reguły funduszy strukturalnych, z 21.06.1991 r.
Nr 1260. Warunkiem realizacji pomocy unijnej zawartym w tym rozporządzeniu
jest przygotowanie planów i programów opartych na zasadach koncentracji
środków, współdziałania, współfinansowania, programowania, organizowania
i finansowania zadań. Zasada komplementarności i partnerstwa polega na
opracowaniu przez jednostki samorządu terytorialnego takich działań, aby
działania Wspólnoty stanowiły uzupełnienie.
Programy strukturalne przygotowania wraz z Komisją, a państwem
członkowskim oraz jednostką samorządu terytorialnego wraz z pozostałymi
partnerami społeczno-gospodarczymi powinny zawierać wszystkie etapy
wdrażania i współfinansowania. Na państwie członkowskim spoczywa obowiązek
zorganizowania w ramach realizacji programów partnerskich współdziałania.
Wszystkie elementy pomocy strukturalnej Unii Europejskiej musza zachować
zasadę dodatkowości, a więc nie zastępować środków publicznych jednostek
samorządu terytorialnego. Państwo członkowskie Unii Europejskiej musi
zapewnić regionom i jednostkom samorządu terytorialnego realizację programów
z funduszy strukturalnych, co wynika z zasady programowania. Zasada
programowania w dużej mierze stymuluje rozwój planów służących do wdrażania
funduszy unijnych. Każde z państw uczestniczące w programie pomocowym
zobowiązane jest do przedstawienia planu rozwoju zawierającego analizę sytuacji
społeczno-gospodarczej, najważniejszych potrzeb, metodologię osiągania celów
wraz z środkami finansowymi służącymi do osiągnięcia i realizacji celów.
2
Patrz: L. Dick, Przewodnik po Unii Europejskiej, Warszawa 1998; Droga do funduszy
strukturalnych Unii Europejskiej, Polska Agencja Rozwoju Regionalnego, Warszawa 2000;
Wspólnotowe akty prawne dotyczące pomocy przedakcesyjnej funduszy strukturalnych i Funduszu
Spójności, UKIE, Warszawa 2004.
72
Zadaniem Komisji jest tworzenie przy udziale państwa członkowskiego „Planu
Wsparcia Wspólnoty” zawierającego strategie i priorytety działań funduszu
i państwa członkowskiego, a także szczegółowe cele i nakłady finansowe na
realizację działań. Wsparcie Wspólnoty realizowane jest przez jeden lub kilka
funduszy. Zestawienie celów, priorytetów, strategii działań i środków finansowych
w „Podstawowym Wsparciu Wspólnoty” przy udziale programu operacyjnego
stanowi jednolity dokument programowy. Zarówno każdy z planów programów
operacyjnych, dokumentów programowych musi być przygotowany zgodnie
z rozporządzeniem Rady Nr 1260 z 1990 r. na siedem lat. Efektywność działań
ma zapewnić zasada koncentracji oznaczająca dofinansowanie przez fundusze
strukturalne ograniczonej liczby podstawowych celów polityki regionalnej Unii
Europejskiej. Znaczna ilość środków ma być przeznaczona na realizację Celu 1,
pozostałe otrzymają środki adekwatne do PKB na jednego mieszkańca. Podziału
środków pomiędzy państwa członkowskie dokonuje Komisja Europejska na
podstawie liczby ludności, koniunktury gospodarczej kraju i regionu, sytuacji
3
społecznej, szczególnie bezrobocia.
3. Wyrównywanie dysproporcji regionalnych
Za wyrównywanie dysproporcji regionalnych odpowiedzialny jest Europejski
Fundusz Rozwoju Regionalnego działający na podstawie rozporządzenia
Parlamentu Europejskiego i Rady Wspólnoty Europejskiej z 26 czerwca 1999 r.
Nr 1261. Na podstawie tego rozporządzenia rozdysponowanie środków odbywa
się na inwestycje produkcyjne celem ochrony miejsc pracy, inwestycje
infrastrukturalne wzmacniające potencjał i możliwości regionów, inwestycje
komunikacyjne, transportowe, energetyczne, dywersyfikacyjne w sferze
ekonomicznej, renowacji terenów miejskich, aktywności terenów wiejskich,
działanie małych i średnich przedsiębiorstw, edukację, opiekę zdrowotną, usługi
dla społeczeństw lokalnych i ochrony środowiska.
Osiągnięcie celów EFRR miał służyć Narodowy Plan Rozwoju 2004–2006,
który szczegółowo przedstawiał działania strony polskiej. Narodowy Plan Rozwoju
Regionalnego zawierał wybrane do realizacji działania. W części dotyczącej
zintegrowanego programu operacyjnego rozwoju regionalnego jako cel
nadrzędny wskazana została rozbudowa i modernizacja infrastruktury
wzmacniającej konkurencyjność regionów. Jednostki samorządu terytorialnego
mogły uczestniczyć w realizacji projektów drogowych szczególnie zwiększających
komunikatywność z infrastruktura o charakterze międzynarodowym, co
w przyszłości zapewni dostęp do regionów i ośrodków miejskich. Dofinansowanie
otrzymują
programy
rozbudowy
systemów
komunikacji
miejskiej
w aglomeracjach. W celu uaktywnienia regionalnego przewidziano środki na
wsparcie infrastruktury edukacyjnej, programów badawczych ośrodków
naukowych działających na rzecz danego środowiska, województwa, powodując
tym wzrost konkurencyjności gospodarczej regionów. W celu zagwarantowania
właściwego poziomu intelektualnego przygotowano projekty na rzecz struktury
teletechnicznej, szkolenia specjalistycznego, oprogramowania i wyposażenia.
W dziedzinie ochrony środowiska priorytety uzyskują projekty na rzecz
3
Finanse komunalne, op. cit., s. 5-12.
73
infrastruktury ekologicznej, pozyskiwania alternatywnych źródeł energii, projektów
4
służących rewitalizacji obszarów zdegradowanych ekologicznie i ekonomicznie.
4. Standardy realizacji zadań
W procesie realizacji wydatków najistotniejsza rolę odgrywa analiza kosztów
według rodzaju i miejsca ich powstawania. Zasadniczym elementem jest
określenie kosztów jednostkowych. W celu ustalenia tej zasady należy wiązać
koszty z ich nośnikami takimi jak świadczeniobiorcy, usługa, zadanie. W analizie
istotne jest odróżnienie kosztów rzeczywistych zadania od kosztów
standaryzowanych, czyli uśrednionych. Wyniki analiz powinny być
wykorzystywane do planowania wydatków by zapobiec ewentualnym trudnościom
finansowym w postaci karnych odsetek, nieplanowanych pożyczek i kredytów.
W celu kreślenia wydatków publicznych stosuje się limity wydatków na
poszczególne rodzaje wydatków rzeczowych. Absolutnym warunkiem
jednorodnego i funkcjonalnego systemu jednostek samorządu terytorialnego jest
badania sprawności i funkcjonowania jednostki zarządzającej. Podział terytorialny
i wielkość jednostek samorządu terytorialnego ma wpływ na poziom i strukturę
wydatków oraz ich udział w wydatkach sektora finansów publicznych.
Samodzielność finansowa samorządów obwarowana jest prawnymi granicami
dysponowania tymi środkami. Kryteria obejmują przede wszystkim formy oraz
cele wydatków.
Konstytucja RP reguluje zakres i formy dysponowania środkami na
wykonywanie zadań publicznych, zastrzega wyłączność ustawy dla określenia
sposoby dysponowania tymi środkami. Samodzielność jednostek samorządu
terytorialnego wyznaczona jest granicami ustawowymi oraz zakresem zadań.
Wyniki to z konstytucyjnej zasady działania władzy publicznej na podstawie
i w granicach prawa. Ustawy nakładają na jednostki samorządu terytorialnego
nakazy ponoszenia wydatków, zakresy i limity ponoszonych wydatków, zasady
dotacji z budżetu, prowadzenie gospodarki budżetowej i nakazy powiązania
określonych dochodów z wydatkami. Ustawodawca określa zadania poprzez
zagwarantowanie minimalnych świadczeń w tym zakresie, o które samorządy
mogą się ubiegać na mocy przepisów ustaw. Narzucenie przez ustawodawcę
wielkości środków oznacza konieczność przeznaczenia w budżecie po stronie
wydatków środków na te zadania i w pewnym sensie ogranicza swobodę.
Standardy realizacji zadań mogą także wynikać ze sposobów finansowania
zadań poprzez dotacje celowe, które muszą być wydatkowane na ściśle
określony cel i rozliczone po jego wykonaniu, a to oznacza uzależnienie
jednostek samorządu terytorialnego od dysponenta dotacji. Wielkość dotacji
wyznacza konieczną wartość wydatków na określone zadania, a więc często
jednostki samorządu terytorialnego dofinansowują zadania z budżetów własnych
z uwagi na niewystarczające środki otrzymane z budżetu państwa na ich pełne
wykonanie. Przedmiotem polityki wydatkowej jest również problematyka
racjonalności dokonywania wydatków z budżetu. Rozdział środków na zadania
4
Tamże, s. 6-15; patrz także: Akty prawne Parlamentu Europejskiego i Rady dotyczące
Instrumentów Strukturalnych i Przedakcesyjnych na lata 200-2006, UKIE, Warszawa 2000.
74
najpotrzebniejsze w danym terenie i okresie wynika z przyjętego systemu
planowania rzeczowego w sferze gospodarki budżetowej.
System planowania finansowego w powiązaniu z planowaniem rzeczowym
prowadzi do racjonalnego zastosowania pomiędzy zakresem podmiotowym
i przedmiotowym. Ustawa o finansach publicznych jasno określa sposób
wydatkowania jako celowy, oszczędny i terminowy. Wydatki ustalone w budżecie
są nieprzekraczalnym limitem, tj. nieprzekraczalną górną granicą kwoty
dopuszczonej do wydatkowania. Naruszenie ej granicy stanowi naruszenie
dyscypliny finansów publicznych i podlega karze. Zasada ta podlega wyjątkom
wtedy, gdy wydatki ulegną zmianie, jeżeli przychody zrealizowane są wyższe od
planowanych oraz gdy zmiana wydatków nie spowoduje zwiększenia dotacji
z budżetu oraz nie zmniejszy planowanych wpłat do budżetu albo zysków oraz
planowanego na koniec roku stanu środków. Dlatego jednostki samorządu
terytorialnego mogą zaciągać zobowiązania do wysokości wynikającej z planu
wydatków pomniejszonego o wydatki na wynagrodzenie oraz wpłaty płatnicze.
Organ wykonawczy jednostek samorządu terytorialnego zobligowany jest do
racjonalnego wydatkowania środków budżetowych zgodnie z harmonogramem
5
dochodów i wydatków.
5. Składniki majątkowe gminy
Istotnym zagadnieniem dla właściwego zrozumienia omawianych problemów
jest sprawa mienia komunalnego. Mienie komunalne zgodnie z ustawą jest to
własność i inne prawa majątkowe należące do poszczególnych gmin i ich
związków oraz mienie innych komunalnych osób prawnych, w tym
przedsiębiorstw. Jednostki samorządu terytorialnego samodzielnie decydują
o przeznaczeniu i sposobie wykorzystania składników majątkowych z niektórymi
wyjątkami zawartymi w ustawie. Gminy mogą nabywać mienie komunalne
odpłatnie i nieodpłatnie w wyniku własnej działalności gospodarczej, innych
czynności prawnych oraz w przypadkach określonych odrębnymi przepisami.
Konstytucja RP w artykule 20 odwołując się do własności prywatnej zrównała
wszelkie typy własności przyznając im te same gwarancje ustrojowe. Taki stan
rzeczy określa wyodrębnienie praw związanych z mieniem komunalnym, gdyż
wiąże się to ze szczególną rolą jaką odgrywa mienie komunalne stanowiące
niezbędny element pozyskiwania środków do wykonania zadań z zakresu
administracji. Przedmiotem własności według kodeksu cywilnego może być rzecz
czyli przedmiot materialny, a więc nie ma znaczenia kto jest podmiotem tego
prawa. Prawo własności wyróżnia się szczególną pozycją, gdyż stanowi formę
pierwotną, najprostszą i bezpośrednią, z której wynikają inne formy korzystania.
Osoba uprawniona korzysta z uprawnień jakie w danym systemie prawnym mogą
przysługiwać podmiotowi prawa. W rzeczywistości ograniczenie własności
5
Konstytucja Rzeczpospolitej Polskiej z dnia 2.04.197 r., Dziennik Ustaw Nr 78, poz. 483,
Warszawa 1997; Ustawa z dnia 20.12.1996 o gospodarce komunalnej, Dziennik Ustaw z dnia
5.02.1997 z późn. zm.; B. Rozbicka, Samorząd terytorialny, Warszawa 2000; E. Chojnacka-Duch,
Finanse publiczne i polskie prawo finansowe, Warszawa 2000; tamże: System dochodów jednostek
samorządu terytorialnego, Warszawa 1999; Finanse komunalne. Miesięcznik Regionalnych Izb
Obrachunkowych, numery i roczniki z 204–2008 r.
75
przypisane jest obowiązującemu ustawodawstwu. Jeżeli chodzi o rzeczy ruchome
ustawodawca kwalifikuje je jako odrębna rzecz wynikającą z ich samoistności.
Natomiast nieruchomość kwalifikowana jest nie na zasadzie naturalnych cech
fizycznych, ale wyłącznie w kategorii prawnej.
Z tej bardzo krótkiej analizy wynika, że określenie mienia komunalnego
uzależnione jest od właściwości podmiotowej i przedmiotowej. Według prawa
cywilnego koncepcja mienia komunalnego określa składniki tego mienia dając
jednostkom samorządu terytorialnego i osobom prawnym niezbędną bazę
materialną do wykonywania zadań publicznych. Gmina wyposażając
przedsiębiorstwa komunalne zapewnia sobie wpływ na istnienie i działalność tych
przedsiębiorstw, może tworzyć spółki prawa handlowego, przystępując do nich na
zasadach jedynego udziałowca. Mienie komunalne może również posiadać
stowarzyszenie gmin oraz fundacje, pod warunkiem, że założycielem jest gmina.
Do dysponowania mieniem komunalnym w zakresie zarządu uprawniony jest
przewodniczący zarządu i pełnomocnik, o ile statut gminy nie stanowi inaczej.
Szczególna staranność w wykonywaniu zarządu rzutuje na odpowiedzialność
osób, które wypełniają czynności zarządu. Na staranność wykonywania ma wpływ
ustrojowa odpowiedzialność organów gminy przed społeczeństwem, na rzecz
którego podejmowane są zadania z zakresu administracji publicznej. W celu
właściwego realizowania zadań z zakresu samorządu terytorialnego przyjęta
została ustawa o gospodarce komunalnej z dnia 20 grudnia 1996 r.
6
z późniejszymi zmianami.
6. Istota zadań zleconych samorządu
Jednostki samorządu terytorialnego wykonują przede wszystkim zadania
własne. Poza realizacją zadań własnych samorządy są powołane również do
realizacji zadań z zakresu administracji rządowej, które określane są jako zadania
zlecone. Art. 8 ust. 1 Ustawa o samorządzie gminnym oraz art. 4a Ustawy
o samorządzie powiatowym, a także art. 14 ust. 3 Ustawy o samorządzie
województwa, ustawy mogą nakładać na jednostki samorządu terytorialnego
obowiązek wykonywania szczególnej kategorii zadań, które nie są zamieszczone
w podziale zadań na zadania własne i zlecone, a mianowicie zadań z zakresu
7
organizacji przygotowań wyborów powszechnych oraz referendów. Zadania
zlecone z administracji rządowej, ustawy samorządowe przewidują dwie
kategorie: 1. Zadania przekazane na mocy regulacji ustawowej; 2. Zadania
przekazane w drodze porozumienia zawieranego między jednostką samorządu
terytorialnego a organem administracji rządowej.
Zadania zlecone najogólniej możemy określić jako zadania należące do
administracji rządowej, a gmina realizuje je, działa jako przedstawiciel tej
administracji. „Nie ma więc w tym zakresie zastosowania zasada, że wykonuje
ona zadania publiczne w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność. Nie jest
6
Patrz: Z. Cieślak, J. Jagielski, J. Lang, M. Szubiakowski, M. Wierzbowski, A. Wiktorowska,
Prawo administracyjne, Warszawa 1997, s. 228-230, 381-384; B. Rozbicka, cyt. wyd., s. 44-87;
Ustawa z dnia 20 grudnia 1996 r. O gospodarce komunalnej, Dz.U. z dnia 5 lutego 1997 r. z późn.
zm.
7
Z. Bukowski, T. Jędrzejewski, P. Rączka, Ustrój samorządu terytorialnego, Toruń 2003.
76
8
to tez sfera chronionej sądownie samodzielności samorządu terytorialnego”. Za
szkody powstałe na skutek błędnie podjętych decyzji w sprawie zadań zleconych,
solidarną odpowiedzialność ponoszą jednostki samorządu terytorialnego i Skarb
9
Państwa. Słusznym wydaje się pogląd M. Steca, który twierdzi, że „gdy
określone zadanie czy kompetencje powinny być w całym państwie wykonywane
wg identycznych reguł, standardów i w sformalizowanym trybie, a państwo swoją
mocą potwierdza prawidłowość uwiarygodnia tę czynność, to wówczas jest to
zadania z zakresu administracji rządowej”.
Ustawy są przede wszystkim formą zlecenia zadań. Art. 8 ustawy
o samorządzie gminnym, obok zadań zleconych ustawą, wyszczególnia
organizację i przeprowadzenie wyborów powszechnych oraz referendów.
10
W literaturze można przeczytać poglądy, że rozszerzenie art. 8 ust. 1 o zadanie
dotyczące przygotowania i przeprowadzenia wyborów i referendów było zbędne,
ponieważ mieszczą się w pojęciu zadań z zakresu administracji rządowej. Ze
względu na źródło pochodzenia zadania zlecone dzielimy na: zadania
przekazane przez ustawę, zadania wykonywane na podstawie porozumień.
Zadania zlecone są realizowane po zapewnieniu środków finansowych
w odpowiedniej wysokości. Szczegółowe zasady oraz terminy przekazywania
tych środków określają ustawy (które nakładają obowiązek wykonywania zadań
11
tego rodzaju), bądź też zawarte porozumienia. Zadania, które zlecono w drodze
ustawy wyszczególnione zostały przede wszystkim w ustawie z dnia 17 maja
12
1990 r. o podziale zadań i kompetencji między organy gminy a administracji
rządowej.
Zadania te dotyczą różnych dziedzin spraw publicznych, między innymi
z zakresu administracji publicznej, powszechnego obowiązku obrony, gospodarki
gruntami, ochrony zdrowia, a w szczególności:
1) powszechnego obowiązku obrony, a w tym:
a) przygotowanie ludności i mienia na wypadek wojny,
b) orzekanie o konieczności sprawowania przez żołnierzy oraz osoby
spełniające zastępczo obowiązek służby wojskowej, bezpośredniej opieki nad
członkiem rodziny, oraz o uznaniu ich za jedynych żywicieli rodzin,
c) udział w przygotowywaniu poboru i jego przeprowadzaniu,
d) nakładanie świadczeń osobistych i rzeczowych na rzecz obrony kraju,
e) przeprowadzanie rejestracji przedpoborowych mężczyzn;
2) czynności (niektóre) wykonywanych przez urzędy stanu cywilnego, np.
przyjmowanie oświadczeń o: wstąpienia w związek małżeński, wyborze nazwiska,
jakie będą nosić małżonkowie i dzieci zrodzone z małżeństwa, uznaniu dziecka,
wskazanie kandydata na opiekuna prawnego i inne;
3) ewidencja ludności i dowodów osobistych:
8
A. Agopszowicz, Z. Gilowska, Ustawa o gminnym samorządzie terytorialnym. Komentarz 2.
Warszawa 1999, s. 77.
9
M. Stec, Podział zadań i kompetencji w nowym ustroju terytorialnym Polski, ST. 1998, nr 11,
s. 5-6.
10
A. Agopszowicz (red.) Ustawa o gminnym samorządzie terytorialnym, Warszawa 1999.
11
Zgodnie z art. 49 Ustawy o dochodach..., gminie wykonującej zadania zlecone z zakresu
administracji rządowej oraz inne zadania zlecone ustawami są przyznawane z budżetu państwa
dotacje celowe na realizację tych zadań.
12
Dz.U. z 1990, nr 34, poz. 198 ze zm.
77
a) wydawanie dokumentów stwierdzających tożsamość,
b) prowadzenie ewidencji ludności,
c) wydawanie decyzji administracyjnych w sprawach zameldowania lub
wymeldowania;
4) ochrona gruntów rolnych i leśnych;
5) ochrona i kształtowanie środowiska;
6) zwalczanie zaraźliwych chorób zwierzęcych;
7) zapobieganie narkomanii.
Gmina zobowiązana jest do realizacji zadań z zakresu organizacji
przygotowań i przeprowadzenia wyborów powszechnych i referendów. Zadania te
są o szczególnym charakterze i są obowiązkowe. Realizacja jest podyktowana
terminami wyborów samorządowych, parlamentarnych i prezydenckich.
Finansowanie tych zadań uwzględniane jest w budżecie gminy, a wydatki są
refundowane przez wojewodę.
Drugą formą zlecenia zadań są porozumienia zawarte między organami
gminy a innymi jednostkami samorządu terytorialnego lub organami administracji
rządowe (art. 8 ust. 1 i 2a u.s.g.). Tytułem do wykonywania kompetencji z zakresu
administracji rządowej nie jest ustawa, tylko porozumienie z organami tej
administracji, a jego treść wyznacza ramy udziału samorządu terytorialnego
w realizacji zadań i kompetencji administracji rządowej. Ustawodawca nie określił
charakteru prawnego tych porozumień i budzą one wiele wątpliwości. Dominuje
13
pogląd, że mają one charakter szczególnych aktów prawa publicznego, a nie
umów cywilnoprawnych, ponieważ funkcjonują na podstawie przepisów prawa
administracyjnego.
W literaturze pojawiają się opinie odmienne. Skoro ustawodawca nie
sprecyzował, jaki powinien być ich charakter, to również może mieć charakter
14
mowy cywilnoprawnej, w której strony złożą zgodne i niewadliwe oświadczenie
15
woli o zakresie praw i obowiązków. Są też opinie, w myśl których przekazanie
zadań i kompetencji jest czynnością z zakresu prawa administracyjnego,
a przekazywanie środków finansowych czynnością z zakresu prawa cywilnego.
16
W tej sprawie wypowiedział się sąd polubowny rozstrzygający spór powstały
w wyniku nie przekazania gminom środków finansowych na realizację przyjętych
zadań. Uznał on, że porozumienie, o którym mówi art. 8 ust. 2 Ustawy
o samorządzie gminnym, jest umową o świadczenie usług, do której w myśl art.
734 KC, należy stosować przepisy o zleceniu. Treścią porozumień jest
wykonywanie zadań ze sfery administracji publicznej, za pomocą form władczych,
więc spory powinien rozstrzygać organ wskazany w porozumieniu lub organ
sprawujący nadzór nad podmiotami zawierającymi porozumienia a nie sąd
powszechny (art. 8 ust. 2b u.s.g.). Brak jednoznaczności świadczy o dwojakim
charakterze porozumień.
Delegacja ustawowa w przypadku porozumień między wojewodą a organem
gminy znajduje się w art. 2 pkt 4 i art. 33 Ustawy o administracji rządowej
13
H. Izdebski, Samorząd terytorialny. Podstawy ustroju i działalności, Warszawa 2003.
W. Grzelczak, Ustawa o samorządzie terytorialnym, Warszawa 1990, s. 13.
15
A. Jaroszyński, Terenowa administracja rządowa, Warszawa 1990, s. 20.
16
A. Agopszowicz (red.) Ustawa o gminnym samorządzie..., cyt. wyd., s. 79.
14
78
17
w województwie oraz w art. 8 Ustawy o samorządzie gminnym. Podobne
rozwiązanie przynosi art. 5 ust. 2 u.s.p., który zezwala powiatowi zawierać
porozumienia z gminą w sprawach wykonywania zadań publicznych. Na wniosek
gminy powiat przekazuje jej zadania z zakresu swej działalności na podstawie
zawartego porozumienia (art. 4 ust. 5 u.s.p.). W porozumieniu powinno być
zawarte przedmiot i zakres realizowanych zadań, prawa i obowiązki podmiotów je
wykonujących, a także inne ważne elementy związane z przekazywaniem zadań,
18
w tym środków finansowych na ich realizację.
W art. 33 Ustawy o administracji rządowej w województwie wprowadza
pojęcie zadania powierzonego. Wojewoda może powierzyć prowadzenie w jego
imieniu niektórych spraw z zakresu swej właściwości jednostkom samorządu
terytorialnego. Powierzenie następuje na podstawie porozumienia wojewody
z zarządami jednostek samorządu terytorialnego – organom wykonawczym
i podlega ogłoszeniu w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Taka regulacja
pozostaje sprzeczna z art. 18 ust. 2 pkt 11 u.s.g., który wskazuje, że
podejmowanie uchwał w sprawach przyjmowania zadań zleconych w drodze
porozumienia, należy do wyłącznej właściwości rady gminy.
Ustawa to źródło, z którego wynika możliwość zawarcie porozumienia. Brak
upoważnienia uniemożliwia przekazanie sprawy z zakresu właściwości organów
administracji rządowej samorządowi, jest niezgodne z prawem. Decyzje, które
były wydane w oparciu o takie porozumienie (bez upoważnienia ustawowego), to
będzie decyzją wydaną z naruszeniem przepisów o właściwości, a zgodnie z art.
156 §1 pkt 1 k.p.a. nieważna. Gminy realizują przypisane im zadania, korzystają
z różnych form współpracy międzygminnej. Ustawy samorządowe dopuszczają
w ramach współpracy tworzenie związków międzygminnych (komunalnych),
zawieranie porozumień i stowarzyszeń gmin.
Związki międzygminne to najczęściej spotykane samorządowe formy
współdziałania. Tworzone są w celu wspólnego wykonywania zadań publicznych.
Uchwały o utworzeniu podejmują rady zainteresowanych gmin. Ustawa nie
ogranicza liczby związków, do których gminy mogą należeć, ani minimalnej ilości
gmin niezbędnej do utworzenia związku. Przedmiotem działania mogą być
19
zadania własne i zlecone, chyba że w porozumieniu zawartym w trybie art. 8
ust. 2 możliwości takie zostaną wyłączone. Inną formą współdziałania gmin są
porozumienia międzygminne, które mają na celu wykonywanie zadań
publicznych. Nie chodzi o wspólne wykonywanie zadań publicznych przez gminy,
lecz powierzenie jednej z nich kreślonych przez nie zadań.
Gmina wykonuje zadania publiczne objęte porozumieniem, przejmuje prawa
i obowiązki pozostałych gmin. Wszystkie bowiem mają obowiązek uczestniczyć
w kosztach realizacji powierzonego zadnia (art. 74 u.s.g.). W celu wspierania idei
samorządu terytorialnego oraz obrony wspólnych interesów, gminy mogą tworzyć
stowarzyszenia, w tym również z powiatami i województwami. Przynależność
gmin do stowarzyszenia jest fakultatywna. Do stowarzyszenia gmin stosuje się
prawo o stowarzyszeniach. Nadzór nad gminą sprawują organy rządowe: Prezes
17
Dz.U. z 2001, nr 80, poz. 872, tekst jednolity ze zm.
K. Byjoch, J. Sulimirski, J.P. Tarno, Samorząd terytorialny po reformie ustrojowej państwa,
Warszawa 2000.
19
A. Agopszowicz (red.) Ustawa o gminnym samorządzie..., cyt. wyd., s. 437.
18
79
Rady Ministrów i wojewoda, a w zakresie spraw budżetowych Regionalna Izba
Obrachunkowa. Konstytucja RP w art. 171 ust. 1 Ustawy zasadniczej ogranicza
nadzór nad działalnością samorządu do kryterium legalności, bez względu na to,
czy są to zadania własne czy zlecone. W świetle ustawy o samorządzie gminnym
(art. 85 ust. 2 poprzednie brzmienie) kryterium to dotyczyło tylko wykonywania
zadań własnych, w sprawach zadań zleconych nadzór nie ograniczał się tylko do
badania legalności działania, ale dotyczył też oceny działania wg kryterium
celowości, rzetelności i gospodarności. Było to sprzeczne z Konstytucją, dlatego
przepis ten został uchylony. „Obecnie we wszystkich ustawach samorządowych
20
występuje jednolita forma nadzoru – nadzór legalny”. Od 1 stycznia 1999 r.
zmieniono art. 17 pkt 1 kpa, przestała obowiązywać zasada, według której
organem wyższego stopnia w odniesieniu do organów samorządu w sprawach
należących do zadań zleconych byli wojewodowie, a samorządowe kolegia
odwoławcze były właściwe do zadań własnych. Wprowadzono domniemanie
właściwości samorządowego kolegium odwoławczego także w odniesieniu do
21
zadań zleconych, które może być tylko zmienione przez ustawę.
7. Zakres projektów komunalnych
Jednostki samorządu terytorialnego mogą realizować zadania z zakresu
racjonalizacji gospodarki odpadami, wód powierzchniowych i ochrony jakości
powietrza. Zakres projektów obejmuje zagadnienia budowy i modernizacji
kanalizacji sanitarnej i opadowej, oczyszczalni i podoczyszczalni ścieków,
modernizacji i budowy urządzeń uzdatniających wodę pitną, budowę i rozbudowę
składowisk odpadów komunalnych, uruchomienie systemów selekcji i odzysku
odpadów,
utylizacji,
rekultywacji
terenów
zdegradowanych,
budowę
i modernizację miejskich systemów ciepłowniczych. Na te cele przeznaczone są
kwoty powyżej 10 mln euro.
Jednostki samorządu terytorialnego, aby przystąpić do Funduszu Spójności
muszą przygotować zakres, a następnie kompletne projekty komunalne.
Jednostki samorządu terytorialnego mogą uczestniczyć w omawianych
programach samodzielnie opracowując projekty oraz realizując je. Założenie
Narodowego Planu Rozwoju 2007–2013 zakłada współdecydowanie o wyborze
i realizacji projektu. Zapewniać to miało uczestnictwo w Komitetach sterujących
i w Komitetach monitorujących. Skład i regulamin prac komitetów były określone
przez instytucję zarządzającą danym programem i instytucję zarządzającą
wykonywaniem planu. Jednostki takie znajdują się do dzisiaj w każdym z 16
województw.
Komitety sterujące programami regionalnymi w jednej trzeciej obsadzone są
przedstawicielami ministerstw, w jednej trzeciej przedstawicielami partnerów
społecznych i w jednej trzeciej przedstawicielami środowisk gospodarczych
i naukowo-badawczych. Do zadań komitetów monitorujących należy rozpatrzenie
i zatwierdzenie kryteriów wyboru przedsięwzięcia w ramach każdego działania,
badanie postępu w osiąganiu celów, rezultatów wdrożonych programów
operacyjnych, rozpatrzenie rocznych i końcowych raportów dotyczących
20
21
B. Dolnicki, Samorząd terytorialny, Kraków 2003, s. 66.
H. Izdebski. Samorząd terytorialny. Podstawy ustroju i działalności, cyt. wyd., s. 93.
80
programów operacyjnych, zgłoszenie modyfikacji instytucjom zarządzającym,
zatwierdzenie zgłoszonych przez instytucję zarządzająca programem
operacyjnym propozycji przesunięcia środków pomiędzy priorytetami w ramach
programu. W obecnej sytuacji koniecznością jest ustawowe uregulowanie
zagadnień związanych z współfinansowaniem projektów samorządowych przez
wielu partnerów. Kryteria dofinansowania projektów określone ustawowo
ograniczą uznaniowość przy udzielaniu środków jednostkom samorządu
22
terytorialnego.
8. Efektywność zadań
Zadania publiczne są przekazywane do realizacji jednostkom samorządu
terytorialnego. Chodzi tu głównie o efektywność wykonywania zadań przez
administrację samorządową. Przekazywanie ich tym, którzy najlepiej znają
potrzeby lokalnej społeczności i powierzonymi środkami finansowymi
gospodarują oszczędniej. Jak już wielokrotnie zaznaczyliśmy, zadania samorządu
terytorialnego dzielimy na zadania własne i zlecone. Zadania własne t takie, które
dotyczą zbiorowych potrzeb społeczności. Wykonywane są w imieniu własnym
i w interesie lokalnym. O przekazaniu samorządowi terytorialnemu zadań
należących do administracji rządowej ma wpływ nie tylko efektywność
wykonywanych zadań, podejmowanych działań przez samorząd, ale również
łatwiejszy dostęp obywateli do organów administracyjnych wykonujących
czynności np. prowadzenie ksiąg stanu cywilnego. Obie grupy zadań należą do
zadań publicznych, z których jedne wynikają bezpośrednio z potrzeb
społeczności lokalnych, inne zostały powierzone przez państwo. Ten podział
23
uwzględnia ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym oraz
Konstytucja RP z 1997 r.
Art. 166 Konstytucji określa zadania własne wykonywane przez jednostki
samorządu terytorialnego jako – zadania publiczne służące zaspokajaniu potrzeb
wspólnoty samorządowej, a zadania zlecone jako inne zadania publiczne
wykonywane przez samorządy, jeżeli wynika to z uzasadnionych potrzeb państwa
– jest do tego ustawowe umocowanie. Trybunał Konstytucyjny uznał, iż „wszystkie
zadania samorządu terytorialnego mają charakter zadań publicznych w tym
znaczeniu, że służą zaspokajaniu potrzeb zbiorowych społeczności lokalnych –
w przypadku zadań własnych, czy zorganizowanego w państwo całego
24
społeczeństwa, jak w przypadku zadań zleconych”.
Zadania zlecone to zadania należące do administracji rządowej, a gminy
realizują je na podstawie ustawowego upoważnienia. Wykonywanie zadań
własnych jest decentralizacja terytorialną, a zadania zlecone wykonywane są
w ramach dekoncentracji. Pojęcie „zadania zlecone” występuje tylko w ustawie
25
26
gminnej. Ustawa o samorządzie powiatowym i samorządzie wojewódzkim nie
22
Pismo Samorządu Województwa, Kronika Mazowiecka Nr 5 (17) 2004, rok II; patrz także:
Wstępny Narodowy Plan Rozwoju na latach 200–2006, Warszawa 2000.
23
Tekst jednolity, Dz.U. z 2001, nr 142, poz. 1591 z późn. zm.
24
B. Dolinicki, Samorząd terytorialny..., cyt. wyd., s. 63.
25
Por. M. Wierzbowski (red.), Prawo administracyjne, Warszawa 2000, s. 235.
26
Tekst jednolity Dz.U. z 2001, nr 142, poz. 1592 z późn. zm.; Tekst jednolity Dz.U. z 2001,
81
używają terminu „zadania zlecone”, lecz „zadania z zakresu administracji
publicznej” – zdaniem H. Izdebskiego – takie określenie można uznać za synonim
27
zadań zleconych. Rodzi się pytanie, które sprawy publiczne mają charakter
lokalny, a które wykraczają poza ten zakres. W ustawie o samorządzie gminnym
nie znajdziemy kryteriów jasnego i precyzyjnego rozróżnienia tych spraw. Art. 7
ust. 1 ustawodawca określa istotę zadań własnych „jako zaspokajanie zbiorowych
potrzeb wspólnoty”, co jest jednoznaczne z definicją zawartą w Konstytucji oraz
wylicza sprawy do nich należące, ale nie jest to katalog wyczerpujący i zamknięty.
Zdaniem Z. Leońskiego „dokładniejsze określenie zadań własnych możliwe
28
jest dopiero po analizie przepisów prawa materialnego i ustrojowego”. Sposób
finansowania zadań przy takim podziale jest odmienny. Zadania własne
realizowane przez jednostki samorządu terytorialnego z własnych środków na
własną odpowiedzialność i we własnym imieniu. Ustawy gwarantują
samodzielność ich wykonania. W wykonywaniu zadań zleconych ustawy
zobowiązują organy administracji rządowej do zapewnienia środków finansowych
na ich realizację. Szczegółowe zasady oraz terminy przekazywania tych środków
określają ustawy bądź zawarte porozumienia. W art. 167 Konstytucji
ustawodawca nie wprowadził odmiennych reguł finansowania zadań własnych
i zleconych. Obie te grupy zadań objęte są tą samą gwarancją udziału
w dochodach publicznych odpowiednio do przypadających im zadań (art. 167
ust. 4).
Na gruncie obowiązującego prawa trudno bronić tezy, że jeżeli zadania są
finansowane z budżetu państwa, to należy do zadań zleconych, ponieważ dotacje
wypłacane jednostkom samorządu terytorialnego mogą być przeznaczone na
finansowanie zarówno zadań zleconych jak i na dofinansowanie realizacji zadań
własnych. Należałoby się zgodzić z twierdzeniem, że „aby ustalić czy jakieś
zadanie ma charakter własny, czy zlecony, należy dokonać analizy każdego
29
przypadku na gruncie prawa materialnego”. Gdy chodzi o szkody powstałe na
skutek podjętych decyzji z zakresu administracji rządowej (zadań zleconych), to
solidarnie odpowiadają jednostka samorządu terytorialnego i Skarb Państwa.
Europejska Karta Samorządu Terytorialnego dzieli zadania na własne i zadania
delegowane danej społeczności. W art. 8 ust. 2 i art. 4 ust. 5 w razie delegowania
kompetencji społecznościom lokalnym przez organy władzy centralnej lub
regionalnej powinny one w miarę możliwości mieć pełną swobodę dostosowania
sposobu wykonania tych kompetencji do warunków miejscowych. Zgodnie z art. 4
ust. 5 Karty, społeczności lokalne powinny mieć możliwość dostosowania
sposobu wykonywania zadań delegowanych do swoich warunków miejscowych.
Delegowanie zadań na rzecz społeczności lokalnych ma na celu o wiele lepszą
i pełniejszą ich realizację. W związku z tym konieczne jest wybieranie
odpowiedniej formy realizacji. Ustawodawstwo polskie respektuje postanowienia
Karty o podziale zadań.
Nr 142, poz. 1590 z późn. zm.
27
H. Izdebski, Samorząd terytorialny..., cyt. wyd., s. 92.
28
Z. Leoński, Samorząd terytorialny w RP, Warszawa 2002, s. 34.
29
Por. J. Szreniawski, Wstęp do nauki administracji, Lublin 2003, s. 44.
82
9. Nadzorowanie oświaty
Podstawowymi przesłankami dla wypracowania efektywnej polityki oświatowej
państwa i jej realizacji przez samorząd terytorialny jest znajomość aktualnego
stanu oraz prognoz rozwojowych społeczeństwa, jego struktury zawodowej,
rozwoju nauki i techniki, rynku pracy itd., a także dostrzeganie tego, że choć
system szkolny jest niewątpliwie najważniejszym podsystemem w systemie
oświaty, to jednak nie jest ani jedynym, ani wystarczającym dla zaspokojenia
dzisiejszych potrzeb w dziedzinie kształcenia i wychowania ludzi. A z racji jego
uwarunkowań społecznych, materialnych i finansowych oraz różnorakich (w tym
i negatywnych) wpływów otoczenia i mediów nie jest systemem dostatecznie
skutecznym i efektywnym. W tej sytuacji zarządzanie tym systemem (szkołą)
wymaga coraz więcej wiedzy o zarządzaniu, sprawnym działaniu, o kierowaniu
ludźmi, o motywach ich postępowania itp.
Reforma samorządowa, której istotą jest decentralizacja kompetencji
w zakresie zarządzania sferami usług publicznych, w tym oświatą, spowodowała,
iż zmieniły się zadania organów nadzorujących: ministra edukacji narodowej,
kuratorów oświaty, organów prowadzących szkoły. Minister edukacji narodowej
opracowuje politykę oświatową rządu, dba o upowszechnianie kształcenia na
poziomie średnim i wyższym, a także troszczy się o wyrównywanie szans
edukacyjnych. Poza tym dla zachowania zasady równowagi między rolą organów
prowadzących, a nadzorujących odpowiada za jakość edukacji w państwie oraz
30
Kompetencje ministra edukacji
zapewnia jej jednolitość w całym kraju.
narodowej polegają również na przygotowywaniu przepisów, opracowywaniu
strategii działania i systemu wspomagania organów upoważnionych do
podejmowania decyzji w sprawie sieci szkolnej. Minister edukacji narodowej
współdziała z wojewodami oraz innymi organami i jednostkami organizacyjnymi
31
właściwymi w sprawach funkcjonowania systemu oświaty.
W wyniku reformy administracji zmieniły się uprawnienia i obowiązki
kuratorów oświaty. Kurator oświaty jest kierownikiem kuratorium oświaty,
a kuratorium jest jednostką organizacyjną wchodzącą w skład zespolonej
administracji rządowej w województwie. W myśl art. 31 ustawy o systemie
oświaty, kurator oświaty, w imieniu wojewody, wykonuje zadania i kompetencje
w zakresie oświaty, a w tym:
1. wspomaga merytorycznie jednostki samorządu terytorialnego, które
przejęły rolę organów prowadzących,
2. jest doradcą władz samorządowych w kreowaniu lokalnej polityki
oświatowej,
3. sprawuje nadzór pedagogiczny nad szkołami i placówkami na terenie
województwa w celu podnoszenia jakości edukacji,
4. realizuje politykę oświatową państwa,
5. organizuje olimpiady, konkursy, turnieje, przeglądy oraz inne formy
30
Rozporządzenia ministra edukacji narodowej z dnia 13 sierpnia 1999 r. w sprawie
szczegółowych zasad sprawowania nadzoru pedagogicznego, art. 1, 2.
31
Patrz: Minister edukacji narodowej, O reorganizacji, cyt. wyd., s. 24; W. Książek, Rzecz
o reformie..., cyt. wyd., s. 30.
83
współzawodnictwa i prezentacji osiągnięć uczniów na obszarze województwa,
6. bada potrzeby nauczycieli w zakresie doskonalenia oraz inicjuje
i koordynuje działania związane z doskonaleniem nauczycieli, współpracując
z organami prowadzącymi szkoły i placówki,
7. wspomaga działania w zakresie organizowania egzaminów i sprawdzianów
w szkołach.
Kurator oświaty jest również ekspertem i doradcą w tworzeniu sieci szkolnej.
Jego rola polega w tym zakresie głównie na wspomaganiu działań jednostek
samorządu terytorialnego. Posiada on także określone uprawnienia, jak np.:
1. zakładanie szkół publicznych przez osoby prawne lub fizyczne,
2. likwidacja placówek prowadzonych przez jednostkę samorządu terytorianego,
3. przekształcanie szkół lub placówek,
4. uzyskanie przez osoby zamierzające prowadzić szkoły niepubliczne wpisu
do ewidencji w przypadku szkół podstawowych, gimnazjów i szkół
ponadgimnazjalnych ubiegających się o nadanie uprawnień szkoły publicznej
32
z dniem rozpoczęcia działalności.
Kurator oświaty zobowiązany jest do sporządzania, nie rzadziej niż raz na 5
lat, raportu o:
1. jakości edukacji w szkole uwzględniającego wyniki mierzenia jakości pracy
szkoły,
2. jakości edukacji w województwie wraz z wnioskami dotyczącymi tworzenia
i realizacji polityki oświatowej w województwie i państwie.
Kurator oświaty do swej bieżącej działalności zatrudnia wizytatorówekspertów z zewnątrz, którzy posiadają umiejętności diagnozowania jakości pracy
szkół. Zadaniem wizytatorów jest również wspomaganie nauczycieli i dyrektorów
w procesie wdrażania zmian, a także współpraca z samorządami terytorialnymi.
Warunkiem dobrego funkcjonowania szkoły jest ścisła współpraca pomiędzy
33
organem prowadzącym a nadzorującym. Nadzór organu prowadzącego został
ustanowiony ustawą o systemie oświaty z 7 września 1991 r. w art. 341. Zgodnie
z tym artykułem „organ prowadzący szkołę lub placówkę sprawuje nadzór nad jej
działalnością w zakresie spraw finansowych i administracyjnych”. Nadzór
przeprowadzany jest w celu sprawdzenia:
1. prawidłowość dysponowania środkami budżetowymi jakie przyznano szkole
oraz gospodarowanie mieniem szkoły. Nadzorowi podlega:
a) sprawdzanie ksiąg inwentarzowych: czy są poprawnie i na bieżąco
prowadzone,
b) zabezpieczenia mienia: czy są instrukcje porządkowe, oznakowania
zamków, zamknięć i kluczy, wyznaczona osoba do dysponowania nimi,
c) dysponowanie środkami finansowymi: czy dyrektor zna swój plan
finansowy i aktualny stan jego realizacji, czy przestrzega dyscypliny budżetowej,
32
Patrz: Ministerstwo Edukacji Narodowej, Do samorządu..., cyt. wyd., s. 26; Ministerstwo
Edukacji Narodowej, O reorganizacji..., cyt. wyd., s. 25; W. Książek, Rzecz o reformie..., cyt. wyd.,
s. 30.
33
Ministerstwo Edukacji Narodowej, O reformie..., cyt. wyd., s. 24.
84
a także czy wykazuje aktywność w pozyskiwaniu środków pozabudżetowych;
2. przestrzegania przez pracowników i uczniów obowiązujących przepisów
związanych z bezpieczeństwem i higieną pracy. Organ prowadzący zobowiązany
jest sprawdzić:
a) czy jest dokumentacja z przeprowadzonych obowiązkowych szkoleń
pracowników w zakresie BHP,
b) czy są aktualne wyniki badań,
c) czy są instrukcje przeciwpożarowe i plan ewakuacji, jaki jest stan sprzętu
przeciwpożarowego,
d) czy dyżury związane z zapewnieniem uczniom bezpieczeństwa w czasie
nielekcyjnym są odpowiednio zaplanowane i realizowane,
e) jaka jest ogólna sprawność obiektów szkolnych, w tym zabezpieczenie
przed urazami;
3. przestrzeganie przepisów, które dotyczą organizacji pracy w szkole lub
placówce, czyli sprawdzanie:
a) zgodności z prawem zawieranych umów, aktów mianowania,
rozwiązywania umów i stosunków pracy, stan teczek osobowych, aktualizacja
danych,
b) poprawności skonstruowania regulaminów pracy dla każdej grupy
pracowniczej,
c) poprawności sporządzania listy obecności dla pracowników
niepedagogicznych oraz czy efektywnie jest wykorzystywany ich czas pracy,
d) poprawności prowadzenia ksiąg zarządzeń i komunikatów, tablic
34
informacyjnych dla pracowników.
Nadzór pedagogiczny polega na doskonaleniu systemu oświaty,
a w szczególności jakościowym rozwoju szkół i placówek z ukierunkowaniem na
rozwój ucznia i rozwój zawodowy nauczyciela. Sprawowany jest on poprzez
mierzenie jakości pracy szkół, który polega na analizowaniu i ocenianiu stopnia
spełniania przez szkołę wymagań jakie wynikają z jej zadań, a także poprzez
wspomaganie nauczycieli i dyrektorów szkół w spełnianiu przez szkołę wymagań
35
z zakresu jakości pracy szkoły. Organ prowadzący wspólnie z organem
sprawującym nadzór pedagogiczny ma prawo do nadzorowania określonej grupy
zadań dyrektora szkoły. Są to zadania dotyczące: opieki nad uczniami
i stwarzanie warunków harmonijnego ich rozwoju poprzez aktywne działania
prozdrowotne, pomoc nauczycielom w realizowaniu ich zadań, sposób
współdziałania dyrektora szkoły z innymi organami współkierowania szkołą.
10. Zasady i metody finansowania oświaty
Wprowadzona w 1999 r. reforma ustroju państwa, której istotą jest
decentralizacja kompetencji państwa w zakresie zarządzania sferami usług
publicznych, w tym oświatą, wiąże się ze zmianą warunków ich finansowania.
Utworzone kolejne szczeble samorządu terytorialnego (powiaty i województwa)
spowodowały
konieczność
określenia
nowych
zasad
finansowania
34
35
J. Pielachowski, Organizacja i zarządzanie..., cyt. wyd., s. 111-113.
J. Pielachowski, Organizacja i zarządzanie..., cyt. wyd., s. 98-99.
85
poszczególnych szczebli samorządu w sposób gwarantujący im możliwość
wykonania przyjętych zasad. W związku z powyższym finansowanie zadań
oświatowych realizowane jest z:
1) dochodów własnych gmin,
2) subwencji oświatowej,
3) dotacji otrzymywanych z budżetu państwa.
Sukcesywne przejmowanie przez samorządy terytorialne zadań oświatowych
stworzyło warunki dla dofinansowania z innych niż subwencja oświatowa
dochodów jednostek samorządu terytorialnego, na miarę ich możliwości oraz
własnych programów rozwoju, z określeniem dziedzin priorytetowych. Władze
samorządowe gminy, powiatu i województwa rozstrzygają o warunkach
funkcjonowania oświaty na obszarze ich działania, jak również o zasadach
rozdysponowania środków przeznaczonych na pokrycie wydatków związanych
z funkcjonowaniem szkół. Z dochodów własnych gminy utrzymują przedszkola,
dofinansowują szkoły podstawowe i ponadpodstawowe, finansują dowóz dzieci
do szkół, ponoszą wydatki związane ze zwiększeniem wynagrodzenia
pracownikom pedagogicznym i niepedagogicznym, przeprowadzają remonty
szkół, jak również finansują inne zadania oświatowe, zgodnie z posiadanymi
kompetencjami i uchwalonym budżetem działalności oświatowej. Wynika to
głównie z zapisanej w ustawie o dochodach jednostek samorządu terytorialnego
samorządności i autonomiczności w wykorzystaniu dochodów i subwencji,
kreowaniu i realizacji budżetów.
W obecnym ustroju państwa, gdzie występuje podział terytorialny na
województwa, powiaty i gminy, oświata funkcjonuje w sektorze finansów
publicznych w warunkach:
1) powiązania z organizacją, zasadami i funkcjonowaniem budżetu państwa,
2) powiązania ze strukturą organizacyjną poszczególnych szczebli samorządu
terytorialnego,
3) samodzielności finansowej samorządu gwarantowanej ustawą
o dochodach jednostek samorządu terytorialnego,
4) gwarantowanej ustawą o dochodach adekwatności dochodów do zadań
i kompetencji samorządu oraz możliwości budżetu państwa,
5) podziału zadań oświatowych pomiędzy poszczególne szczeble jednostek
36
samorządu terytorialnego.
Funkcjonowanie szkoły nie jest możliwe bez zapewnienia jej środków
finansowych. Należą do nich:
1) wydatki bieżące – przeznaczone są najczęściej na sfinansowanie
wydatków, które są związane z pokryciem kosztów funkcjonowania jednostek
sfery budżetowej i obejmują wydatki na wynagrodzenie, wydatki rzeczowe
i wydatki osobowe, do których można zaliczyć np. koszty podróży służbowej,
dodatki mieszkaniowe, stypendia dla studiujących, oraz inne zobowiązania;
2) spłata kredytów i zobowiązań, czyli wydatki poniesione na finansowanie
zadań inwestycyjnych, do których można zaliczyć instalacje pracowni internetowej
lub rozbudowa szkoły;
36
Minister edukacji narodowej, O zasadach finansowania oświaty w 1999 roku, Warszawa
1999, s. 23, 39; Ministerstwo Edukacji Narodowej, O systemie finansowania oświaty, Warszawa,
marzec 2003, s. 27.
86
3) subwencje – są to środki przeznaczone na zblilansowanie wydatków
budżetów jednostek samorządu terytorialnego po stronie dochodów, w tym
przede wszystkim na realizację zadań oświatowych;
4) dotacje podmiotowe, przedmiotowe i celowe – przekazywane są w postaci
środków finansowych bezpośrednio z budżetu państwa lub innych jednostek
samorządowych i przeznaczone są na sfinansowanie konkretnych placówek lub
zadań.
Podsumowanie
Unia Europejska nie jest w stanie sama osiągnąć swoich celów bez
współpracy z przedstawicielami samorządu lokalnego. Unia Europejska chce
opracować skuteczne mechanizmy solidarnościowe, aby móc sobie radzić
z wszelkimi kryzysami w zakresie dostaw energii oraz będzie aktywnie rozwijać
wspólną zewnętrzną politykę energetyczną umożliwiająca w coraz większym
stopniu wypracowywanie wspólnego stanowiska z krajami trzecimi. Będzie także
podejmować wysiłki na rzecz ustanowienia tzw. partnerstw energetycznych
37
opartych na zasadzie przejrzystości, przewidywalności i wzajemności. Unia
Europejska ma więc istotny interes umieszczając cele związane ze zmianami
klimatycznymi w swojej polityce zagranicznej, m.in. ograniczenia emisji gazów
38
cieplarnianych czy wzrost wydajności energetycznej na świecie.
Ochrona klimatu wiąże się z możliwie najbardziej wydajnym
wykorzystywaniem dostępnych nam źródeł energii. Dlatego, zdaniem KE,
zarówno w Europie jak i na całym świecie należy prowadzić badania nad
możliwościami zwiększenia sprawności energetycznej węgla przetwarzanego na
elektryczność. Należy także doskonalić i szerzej stosować technologie
wychwytywania i stałego składowania dwutlenku węgla wytworzonego przez
elektrownie. Komisja zdaje sobie sprawę, że węgiel i gaz stanowią ponad 50 proc.
całości dostaw surowców energetycznych w UE i pozostaną znaczącym jej
źródłem. Jeżeli UE ma zrealizować swoje długoterminowe cele związane ze
zmianami klimatycznymi, konieczne jest wprowadzenie bardziej ekologicznych
technologii spalania węgla oraz znaczne ograniczenie emisji dwutlenku węgla.
Ponadto na szczeblu międzynarodowym zasadnicze znaczenie ma opracowanie
ekologicznych technologii spalania węgla i wychwytywania oraz składowania
dwutlenku węgla: przewiduje się, że do roku 2030 na całym świecie produkować
się będzie dwa razy tyle elektryczności z węgla, co obecnie. Stworzy to również
nowe możliwości dla europejskiego eksportu.
Wypracowanie i praktyczne wdrożenie założeń, celów i zadań polityki
energetycznej w Unii Europejskiej to długi i skomplikowany proces. Wspólnota
jest importerem większości surowców energetycznych, w niewielkim stopniu
zaspokaja swoje potrzeby ze źródeł rodzimych. To uzależnienie od zewnętrznych
producentów i eksporterów ropy i gazu, plus trudności z wypracowaniem
wspólnego, jednolitego stanowiska państw członkowskich w przedmiotowej
sprawie oraz, dodatkowo, konieczność skorelowania tej polityki z ochroną
37
http://www.teberia.pl/news.php?id=6088
P. Świeboda, Strategiczne wyzwanie dla UE. Kształtowanie zewnętrznego wymiaru polityki
energetycznej, DEMOS EUROPA, Warszawa 2006.
38
87
środowiska, to główne czynniki przedłużające ten proces. Znaczący postęp w tym
obszarze działania UE osiągnęło dopiero po 1990 r., kiedy to sprawę polityki
energetycznej i ochrony środowiska podniesiono traktatowo do rangi spraw
kluczowych dla Wspólnoty i państw członkowskich. Zwłaszcza w dziedzinie
ochrony środowiska, wobec przyjętych zobowiązań w protokole z Kioto, sprawa ta
jest w dość rygorystyczny sposób traktowania w odniesieniu do jednostek
samorządu terytorialnego, jak i sektorowych i programowych zobowiązań, które
obowiązują na obszarze UE.
Rozdział 5.
Zasady polityki regionalnej UE z perspektywy administracji
publicznej
Ze względów metodologicznych i dydaktycznych dany rozdział rozpocząć
należy od zdefiniowania pojęcia „regionu”, aby we właściwy sposób rozumieć
i interpretować politykę regionalną Unii Europejskiej. I tak, najogólniej, pojęcie
„region” oznacza względnie jednorodny obszar terytorialny państwa odróżniający
się od terenów przyległych cechami naturalnymi (położeniem geograficznym,
warunkami klimatycznymi, występującymi bogactwami naturalnymi itp.) lub
nabytymi (np. charakter i poziom rozwoju gospodarczego, stopień urbanizacji,
poziom życia mieszkańców itp.).
Wymienione cechy regionów nakładają się na historycznie dokonywane
klasyfikacje i podział administracyjny państwa, w którym to podziale uwzględniano
(w mniejszym lub większym stopniu) takie czynniki, jak:
1. historyczne – wspólne tradycje i obyczaje;
2. geograficzne – naturalne położenie geograficzne;
3. narodowościowe – liczba mniejszości narodowych;
4. ekonomiczne – związane z położeniem na naturalnych szlakach handlowych
lub rozwojem konkretnej gałęzi gospodarki (np. przemysłu wydobywczego,
stalowego, stoczniowego, włókienniczego tip.);
5. administracyjne – granice ustanawiane decyzjami władz centralnych.
W większości przypadków o powstaniu danego regionu decydowało więcej
niż jeden z wymienionych czynników, co znajduje swoje potwierdzenie w podziale
terytorialnym danego kraju. W ujęciu Unii Europejskiej „region” jest rozumiany
i ujmowany, głównie w jej polityce regionalnej, jako konkretny dla danego kraju
obecny podział terytorialny. Chodzi tu o jednostki administracyjne usytuowane
poniżej szczebla centralnego władzy państwowej, o województwa i powiaty (ich
odpowiedniki w innych krajach). Z tą jednak uwagą, że należy w przypadku
każdego państwa członkowskiego UE uwzględnić jego ustrój politycznoadministracyjny. Ich podział na państwa regionalne (np. Włochy i Hiszpania),
federalne (RFN, Belgia, Austria) i państwa unitarne, jak Polska, Czechy, Litwa itd.
W państwach regionalnych i federalnych dla właściwego zrozumienia regionu
należy brać także pod uwagę podział władzy legislacyjnej i wykonawczej między
władzami centralnymi i regionalnymi (federalnymi) określony w ich konstytucjach.
Natomiast w przypadku państw unitarnych region (regionalizm) polega
najczęściej na delegowaniu władzy wykonawczej jednostkom administracyjnym
znajdującym się poniżej władz centralnych danego kraju. W państwach
regionalnych i federalnych regiony mają uprawnienia do stanowienia prawa
lokalnego (miejscowego), które nie podlega kontroli ze strony władz centralnych
i wymaga jedynie zgodności z konstytucją danego państwa. Nie oznacza to
jednak sprzeczności tak występującego regionalizmu z polityką (interesami,
potrzebami itp.) państwa jako takiego. Ma służyć w ramach tej całościowej polityki
lepszemu rozwiązywaniu potrzeb obywateli tych regionów, uwzględniając
i czynniki historyczne.
Zasady polityki regionalnej UE z perspektywy administracji publicznej
89
Jak już zaznaczyliśmy w państwach unitarnych nie występują tego typu
konstytucyjno-prawne prerogatywy. Regiony w tych państwach muszą
respektować nadrzędność norm prawnych władz centralnych. Tak więc,
reasumując, charakter i stopień autonomii władz regionalnych zależy od
1
konkretnych rozwiązań ustrojowych państw członkowskich UE. W literaturze
przedmiotu i w rzeczywistości polityczno-gospodarczej używa się także pojęcia
„euroregion” odnoszącego się do praktyki i opisu współpracy przygranicznej
państw UE i z krajami nie będącymi członkami Wspólnot (np. z Ukrainą,
Białorusią, Norwegią). I znów najogólniej „euroregion” to obszar położony na
pograniczu dwóch lub więcej sąsiadujących ze sobą państw.
Euroregiony rozwijały się szczególnie dynamicznie do roku 2004, tj. to
największego poszerzenia UE o nowe państwa, i stanowiły swoisty etap
nawiązywania dobrosąsiedzkich stosunków państw Wspólnot Europejskich
z państwami, które miały w perspektywie dołączyć do tego grona. I tak
w przypadku Polski w latach 90. powstało 15 przygranicznych euroregionów,
z tego 4 na granicy zachodniej, 8 na granicy południowej, 2 na granicy
wschodniej i 1 na granicy północnej. Współpraca w ramach euroregionów
przechodziła swoje etapowe zmiany w sensie konkretyzacji celów i zadań. Po
wprowadzeniu strefy Schengen, oznaczającej zniesienie granic dla przepływu
osób, jej istotę charakteryzuje i wyznacza cele unijny program „INTERREG”.
W przypadku krajów członkowskich UE mówimy dzisiaj o współpracy
2
terytorialnej.
Po tym wstępnym wprowadzeniu terminologicznym (oczywiście niepełnym)
możemy ogólnie stwierdzić (ujmując problem z dzisiejszego punktu widzenia), iż
istotą i głównymi celami unijnej polityki regionalnej jest zmniejszenie dysproporcji
rozwojowych między regionami państw członkowskich Wspólnoty. Historycznie
rzecz biorąc dysproporcje te wynikają głównie z: peryferyjnego położenia części
regionów w państwach Wspólnoty; trudnych warunków geograficznych
i klimatycznych, dominacji rolnictwa; niskiego poziomu kwalifikacji siły roboczej;
dominacji przemysłów schyłkowych (węgiel, hutnictwo, przemysł tekstylny
i stoczniowy).
Pojedyncze państwa członkowskie (zwłaszcza nowe – biedniejsze) nie stać
było finansowo (inwestycyjnie) na dokonanie radykalnych zmian w tym zakresie –
w kierunku rozwoju nowych gałęzi przemysłu, usług i technologii itp. Stąd
konieczna pomoc UE. Ogólnie biorąc polityka regionalna i strukturalna (fundusze
ja realizujące) to szczególny wyraz solidarności bogatych krajów UE (ich
regionów) z krajami (regionami) uboższymi. Ta solidarność nabierała coraz
większego znaczenia wraz z przystępowaniem do Wspólnot krajów mniej
rozwiniętych (i ich regionów), jak np. Irlandii, Hiszpanii, Portugalii, a następnie
Polski, Litwy, Łotwy itd. Polityka ta ma swoją kilkudziesięcioletnią historię i dające
się wyróżnić etapy jej kształtowania.
1
Patrz: I. Pietrzyk, Polityka regionalna Unii Europejskiej i regiony w państwach
członkowskich, Warszawa 2004, s. 215-220; W. Bokajło, K. Dziubka (red.) Unia Europejska.
Leksykon integracji, Wrocław 2004, s. 141-145.
2
Patrz: Z. Ślusarczyk, Międzyregionalna współpraca polski z sąsiadami (w:) Zeszyty Naukowe
ALMAMER WSE, nr 4/57/2009, s. 59-76.
90
1. Rys historyczny tworzenia polityki regionalnej Wspólnot Europejskich
Początki tworzenia polityki regionalnej związane są z utworzeniem trzech
Wspólnot: Europejskiej Wspólnoty Węgla i Stali (Traktat Paryski z 1951 r.);
Europejskiej Wspólnoty Gospodarczej i Euratomu (Traktaty Rzymskie z 1957 r.).
Wprawdzie w Traktacie Paryskim tworzącym EWWiS nie wspomina się wprost
o takiej polityce, nie mniej jednak wspólnotowe cele w zakresie odbudowy
i rozwoju sektorów węgla is tali, zlokalizowanych w określonych regionach państw
członkowskich, powodowały podejmowanie przez nie pewnych działań mających
charakter wstępny takiej polityki. Dotyczyło to następnie restrukturyzacji tych
przemysłów i związanego z tym zatrudnienia, przemieszczania siły roboczej,
rozbudowy połączeń komunikacyjnych itp.
Wspólnoty czyniły pewne starania by pomóc krajom członkowskim
w rozwiązywaniu tych spraw, m.in. poprzez koordynację ich działań. Nie
wprowadzono jednak określonych rozwiązań prawno-instytucjonalnych i finanso3
wych. Podobnie postąpiono w Traktacie o utworzeniu EWG, w preambule którego
w sposób ogólny stwierdzono tylko, iż państwa członkowskie pragną wzmocnienia
jedności swoich gospodarek, zapewnienia ich harmonijnego rozwoju poprzez
redukowanie zróżnicowań istniejących między regionami.
Tak pozostawiając realizację powyższych zadań państwom członkowskim,
Wspólnota dostrzegła wagę niwelacji różnic w rozwoju regionalnym dla
utworzenia rynku wewnętrznego – głównego celu jaki sobie postawiła. Słusznie
zakładano, że regiony słabsze mogły nie sprostać zasadom wolnej konkurencji,
które miały obowiązywać na tym rynku i przez to stawać się jeszcze biedniejsze,
a to hamowałoby proces integracji. Chodziło o w miarę równomierny, harmonijny
rozwój Wspólnoty.
Nie utworzono jednak wspólnotowych instytucji, które opracowywałyby
4
i wdrażały wspólną politykę regionalną. Jedynym wyjątkiem było utworzenie
Europejskiego Banku Inwestycyjnego (EBI), którego działalność miała charakter
finansowania rozwoju regionalnego, głównie poprzez kredytowanie inwestycji
dotyczących tworzenia i modernizacji przedsiębiorstw (zwłaszcza małych
i średnich), infrastruktury transportowej i energetycznej itp.
I to właśnie ten Bank przez niemal 20 lat był jedynym źródłem wspierającym
5
rozwój regionalny. Posiadał on kapitał własny, wnoszony przez kraje
członkowskie w wysokości proporcjonalnej do ich dochodu narodowego. Inne
działania EWG w obszarze polityki regionalnej były doraźne i w niewielkim
rozmiarze. Polityka ta wciąż pozostawała w kompetencji rządów państw
członkowskich. Wynikało to po części z obaw tych państw, iż przekazanie tej
polityki w gestię ponadnarodowych instytucji wspólnotowych może stanowić
zagrożenie dla ich integralności i suwerenności narodowej.
3
Patrz: Z. Ślusarczyk, Europejska Wspólnota Węgla i Stali (w:) „Commentationes”, Zeszyt
Naukowy WSM, nr 1/2005.
4
Patrz: Z. Ślusarczyk, Europejska Wspólnota Gospodarcza i Euratom (1957-1970) (w:)
„Commentationes”, nr 2/2005.
5
Patrz: Unia Europejska (red.) E. Kawecka-Wyrzykowska, E. Synowiec, Warszawa 2004;
I. Kowalski, Z. Ślusarczyk, Unia Europejska. Proces integracji i zarys problematyki
instytucjonalno-prawnej, Poznań 2000.
91
Pewien istotny zwrot w tym podejściu nastąpił dopiero pod koniec lat 60.,
kiedy to na mocy tzw. Traktatu Fuzyjnego (1967 r.) utworzono przy połączonej
Komisji Wspólnot Dyrekcję Generalną ds. Polityki Regionalnej. Jej utworzenie
zapoczątkowało wspólnotowe próby szerszego koordynowania krajowych polityk
regionalnych m.in. poprzez monitoring i kontrolę przyznawanej przez
poszczególne państwa pomocy publicznej na rzecz rozwoju regionalnego. To
wówczas z udziałem tej Dyrekcji opracowano i wdrażano tzw. zharmonizowaną
statystykę regionalną Eurostatu, która wyszczególniała trzy poziomy statystyczne
jednostek terytorialnych w państwach członkowskich: NUTS I, NUTS II i NUTS III.
W końcu lat 90. wprowadzono dodatkowo NUTS IV i NUTS V. Służyły one do
analiz i porównań rozwoju regionalnego i wielkości pomocy publicznej w każdym
państwie i na poziomie Wspólnoty.
Kolejnym ważnym krokiem w kierunku utworzenia wspólnej polityki
regionalnej, który można zasadnie uznać za nowy etap w tym zakresie, było
powołanie i nadanie w latach 60. wymiaru i ukierunkowania regionalnego dwóm
funduszom,
a
mianowicie
Europejskiemu
Funduszowi
Społecznemu
i Europejskiemu Funduszowi Orientacji i Gwarancji Rolnej, oraz powołanie
w 1975 r. Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego (EFRR). Szczególną
rolę i znaczenie przyznano EFRR, któremu nadano prerogatywy ważne dla
danego czasu integracji w podziale środków wspólnotowych na rozwój regionów
w państwach członkowskich.
Podstawowym celem EFRR miało być wyrównywanie dysproporcji
regionalnych. Ustalone środki budżetowe Wspólnoty przydzielano na
poszczególne cele polityki regionalnej poszczególnym państwom według tzw.
kwot krajowych, określanych w statystykach NUTS. Jednak dopiero w 1980 r.,
jako pierwszy instrument rzeczywiście wspólnotowej polityki regionalnej było
przyznanie 5 proc. środków budżetowych Wspólnot na ten cel. W 1985 r.
w zgodzie z przepisami traktatowymi i innymi dokumentami prawnymi Wspólnot,
obowiązujące kwoty krajowe na ten cel zastąpiono tzw. widełkami interwencji,
które zobowiązywały państwa członkowskie w skali trzech lat do określonej dolnej
granicy udziału w finansowaniu tej polityki z pomocą Wspólnoty na poziomie 88
proc. całości. Pozostała część Funduszu miała być przeznaczona na
finansowanie wspólnych przedsięwzięć.
Pomoc dla krajów członkowskich (ich regionów) miała polegać głównie na:
− dotowaniu inwestycji pozwalających utrzymać lub tworzyć nowe miejsca
pracy, m.in. poprzez wsparcie finansowe dla małych i średnich technologii
itp.,
− wspomaganiu rozwoju infrastruktury (budowa dróg i innych sieci
komunikacyjnych), co miało służyć dywersyfikacji działalności w danych
regionach,
− wspieranie lokalnych inicjatyw rozwojowych,
− dotowanie inwestycji związanych z ochroną środowiska,
6
− wspieranie współpracy przygranicznej (terytorialnej).
6
Patrz: Słownik rozwoju regionalnej (red.) M. Kozak, Warszawa 2001, s. 16 i n.; I. Pietrzyk,
Polityka regionalna..., cyt. wyd.; K. Głębicka, M. Growiński, Europejska polityka regionalna,
Warszawa 2003.
92
Natomiast wspomniane fundusze: Europejski Fundusz Społeczny i Orientacji
i Gwarancji Rolnej miały funkcjonować w sposób skoordynowany z EFRR
i w sumie przeznaczać na cele polityki regionalnej 5 proc. środków budżetowych
7
Wspólnot. Celem EFS było i pozostaje wspieranie rynku pracy, zatrudnienia,
walka z bezrobociem w skali regionalnej. Od 1975 r. fundusz ten przeznacza
minimum 60 proc. posiadanych środków finansowych na te cele.
W przypadku Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej
zasadniczymi celami jego działalności były i są:
− wspieranie przekształceń struktury rolnictwa oraz wspomaganie rozwoju
obszarów wiejskich.
− Do bardziej szczegółowych celów działania tego funduszu należą:
− rozwój i modernizacja terenów wiejskich,
− wspieranie inicjatyw służących zmianom struktury zawodowej na wsi
(w tym kształcenia zawodowego rolników i ich przekwalifikowania do
innych zawodów),
− wspomaganie działań mających na celu zwiększenie konkurencyjności
produktów rolnych,
− restrukturyzacja
oraz
dostosowanie
potencjału
produkcyjnego
gospodarstw do wymogów rynku,
− pomoc przy osiedlaniu się młodych rolników,
− wspieranie rozwoju ruchu turystycznego i rzemiosła,
− rozwój i eksploatacja terenów leśnych,
− inwestycje w ochronę środowiska,
− wyrównywanie szans gospodarstw położonych na terenach górzystych
i terenach dotkniętych kataklizmami.
Ważnym faktem historycznym wpływającym na rozwój polityki regionalnej
Wspólnoty, było przyjęcie w 1986 r. Jednolitego Aktu Europejskiego. By on
impulsem wyznaczającym dla rozwoju regionalnego nowe cele, a także zadania
i zasady w myśl, których miały funkcjonować fundusze strukturalne. W Jednolitym
Akcie Europejskim nastąpiło traktatowe usankcjonowanie polityki regionalnej. Do
Traktatu Rzymskiego został wprowadzony tytuł XIV (obecnie XVII): „Spójność
8
ekonomiczna i społeczna”, w którym został zawarty zapis o wyrównywaniu różnić
między regionami i stworzeniu podstaw prowadzenia polityki strukturalnej. W ten
sposób widniejący wyłącznie w preambule Traktatu Rzymskiego cel doczekał się
oficjalnego uznania jako przedmiot polityki Wspólnot Europejskich. Zawarto w nim
deklarację, co do zredukowania rozpiętości w rozwoju regionów i zmniejszenia
zacofania, szczególnie obszarów wiejskich. Wskazano również na środki służące
do zrealizowania tych celów. Miały to być przede wszystkim fundusze strukturalne
i działania podejmowane za pośrednictwem Europejskiego Banku Inwestycyjnego. Dlatego też fundusze strukturalne Unii Europejskiej nastawione są także
obecnie na promocję zasady równości szans w dostępie do rynku pracy dla
różnych grup społecznych. Rada Europejska zwróciła uwagę na konieczność
7
Tamże; patrz także: Polityka regionalna i fundusze strukturalne Unii Europejskiej, Wyd.
Przedstawicielstwa Komisji Europejskiej w Polsce, Warszawa 2004.
8
Por. L. Dick, Przewodnik po Unii Europejskiej, Warszawa 1998, s. 182.
93
przeprowadzenia reformy Funduszy Strukturalnych w celu poprawy skuteczności
ich funkcjonowania.
Prawdziwy przełom w polityce regionalnej nastąpił w 1988 r., wprowadzono
całkowicie nowe zasady funkcjonowania Funduszy Strukturalnych. Określono
nowe zasady i cele polityki regionalnej Wspólnoty, a także zasady wieloletniego
programowania. Wytyczono też kryteria mające służyć zidentyfikowaniu regionów
potrzebujących wsparcia finansowego. Fundusze Strukturalne miały mieć do
końca 1999 r. sześć celów priorytetowych, miały charakter regionalny bądź
dotyczący całego obszaru Wspólnoty. Pomoc miała się odbywać w ramach
wytyczonych zasad. Skoncentrowano środki pod względem finansowym,
geograficznymi celowym. Od tej pory instrumenty finansowe, czyli Europejski
Fundusz Społeczny, Europejski Fundusz Orientacji i Gwarancji Rolnej oraz
Europejski Fundusz Rozwoju Regionalnego oraz środki pochodzące z kredytów
Europejskiego Banku Inwestycyjnego, funkcjonując dotychczas niezależnie miały
działać w sposób skoordynowany. Reformie Funduszy towarzyszyła decyzja
o zwiększeniu ich wysokości z 7,2 mld ecu do 14,5 mld w 1993 r. Za podstawowe
zasady polityki strukturalnej (w tym regionalnej) Wspólnoty uznano:
− koncentrację środków pod względem geograficznym i funkcjonalnym
(pięć podstawowych celów);
− przyznanie priorytetu programom wieloletnim i działaniom strukturalnym;
− oparcie selekcji regionów, którym przysługuje pomoc, na kryteriach
wspólnotowych (selekcji dokonuje się w przekroju trzech poziomów
terytorialnego podziału krajów, określonych symbolem NUTS);
− ostateczne odstąpienie od systemu kwotowego na rzecz zasady
współfinansowania (środki wspólnotowe mogą uzupełniać – a nie
zastępować środki krajowe, udział środków wspólnotowych w całkowitych
kosztach danego projektu może wynosić, w zależności od celu, od 25 do
75 proc., a w przypadku regionów w tzw. krajach kohezyjnych – nawet
80–85 proc.);
− partnerstwo: ścisła współpraca między Komisją a odpowiednimi władzami
na szczeblu krajowym, regionalnym lub lokalnym w przygotowaniu
i realizacji programów.
Wraz z reformą ustroju finansów bardzo ważnej zmianie uległy struktury
zadań, celów i priorytetów wspierania funduszy strukturalnych oraz modyfikacje
metod zarządzania, kontroli i samych środków pomocy regionalnej. Większość
z wprowadzonych wtedy zmian obowiązuje w procedurach wspierania
regionalnego do dnia dzisiejszego. Reforma z 1988 r. spowodowała również inne
9
zmiany, które nadały nowoczesny charakter regionalnej polityce strukturalnej. Na
rozwój polityki regionalnej znaczący wpływ miał Traktat z Maastricht
ustanawiający Unię Europejską podpisany 7 lutego 1992 r. Traktat ten zapowiadał
utworzenie unii monetarnej, co stało się przyczyną kolejnej reformy Funduszy
Strukturalnych. Podjęto decyzję o podwojeniu środków dla najmniej rozwiniętych
regionów UE.
9
Por. J. Łaptos, W. Prażuch, A. Pytlarz, Historia Unii Europejskiej, Kraków 2003, s. 133;
I. Pietrzyk, Polityka regionalna Unii Europejskiej i regiony w państwach członkowskich, cyt. wyd.,
s. 102.
94
W latach dziewięćdziesiątych UE rozpoczęła przygotowania do rozszerzenia
swoich granic o kraje Europy Środkowo-Wschodniej. Działania te wymagały
opracowania strategii dalszego rozwoju polityki regionalnej, która to strategia
została zawarta w dokumencie Agenda 200” – „O silniejszą i poszerzoną Europę”,
opracowanym w połowie 1997 r. i zatwierdzona przez Radę Europejską na
10
Szczycie w Berlinie 25–26 marca 1999 r. Szczyt berliński zwiększył środki na
politykę regionalną, na nowo zdefiniował cele Funduszy ograniczając ich liczbę
do trzech. Komisja przedstawiła propozycję reform skoncentrowanych
szczególnie na wspólnej polityce rolnej, funduszach strukturalnych oraz
perspektywie finansowej na lata 2000–2006. W tym celu nastąpiła koncentracja
pomocy na rzecz obszarów o największych potrzebach. Unia dąży też do
poprawy zarządzania funduszami strukturalnymi oraz uproszczenia ich działania
i metod zarządzania. Do najważniejszych decyzji podjętych podczas szczytu
należy zaliczyć:
− zmniejszono liczbę celów z sześciu do trzech,
− ograniczono z trzynastu do czterech liczbę programów w ramach
inicjatyw Wspólnotowych.
Na politykę strukturalną i Fundusz Spójności przeznaczono 37 proc. budżetu
Unii, a także ok. 5 proc. środków z budżetu na rozwój terenów wiejskich. Zgodnie
z powyższymi danymi na fundusze strukturalne przyznano 213 mld euro. Dla
krajów przystępujących do UE przewidziano pomoc w wysokości ok. 45 mld euro,
w tym 7 mld euro na cele dostosowawcze. W Agendzie 2000 zwiększono nacisk
na efektywność udzielanej pomocy, przejrzystość procedur, przestrzeganie zasad,
monitoring i kontrolę. W roku 2000 na Szczycie w Lizbonie przyjęto dokument
zwany Strategią Lizbońską, w którym założono przekształcenie UE w ciągu
11
dziesięciu lat w najbardziej konkurencyjną gospodarkę światową. Zwiększenie
konkurencyjności poprzez zapewnienie wysokiego tempa wzrostu gospodarczego
oraz tworzenie miejsc pracy. Służyć temu mają przede wszystkim zwiększone
nakłady na badania i rozwój oraz budowanie społeczeństwa opartego na wiedzy.
Komisja Europejska zaproponowała wpisanie Strategii Lizbońskiej w nową
politykę spójności. Będzie ona wdrażana za pomocą funduszy. W ślad za
Strategią Lizbońską rozpoczęto debatę nad Nową Polityką Spójności,
uwzględniającą rozszerzenie terytorialne Unii o dziesięć państw. Oficjalnym
dokumentem rozpoczynającym dyskusję w ww. kwestii był, opublikowany w 2001
r. II raport Komisji Europejskiej nt. spójności społeczno-gospodarczej w Unii
Europejskiej. Od tego momentu rozpoczęła się dyskusja na temat kształtu polityki
strukturalnej (spójności) w latach 2007–2013. W raporcie tym postawiono szereg
pytań dotyczących przyszłej polityki strukturalnej Unii. Wskazano konieczność
modyfikacji dotychczasowej polityki w związku z przyjęciem nowych członków
oraz określenia nowych zasad działania. 10 lutego 2004 r. Komisja Europejska
opublikowała Komunikat w sprawie nowej perspektywy finansowej, zaś 18 lutego
2004 r. opublikowała – III Raport nr. spójności społecznej i gospodarczej,
10
Patrz: A. Sauer, E. Kawecka-Wyrzykowska, M. Kulesza, Polityka regionalna Unii
Europejskiej a instrumenty wspierania rozwoju regionalnego w Polsce, Warszawa 2000, s. 19.
11
Patrz: I. Babiak, Polityka strukturalna jako czynnik wyrównywania dysproporcji
rozwojowych krajów Unii Europejskiej (w:) Fundusze Unii Europejskiej: doświadczenia
i perspektywy, Warszawa 2006, s. 26.
95
w którym przedstawiła propozycję funkcjonowania polityki spójności UE w latach
2007–2013. Kwestie te były następnie szeroko dyskutowane na III Forum nt.
spójności w maju 2004 r. w Brukseli, znalazły swoje odzwierciedlenie
w projektach pięciu rozporządzeń dotyczących zasad funkcjonowania funduszy
strukturalnych i Funduszu Spójności w latach 2007–2013, opublikowanych przez
Komisję Europejską w połowie lipca 2004 r. Komisja Europejska zaproponowała,
aby w latach 2007–2013 zlokalizować całokształt działań dotyczących rozwoju
rolnictwa i obszarów wiejskich w ramach Wspólnej Polityki Rolnej.
Cele polityki regionalnej to:
− cel 1 – to promowanie rozwoju i dostosowań strukturalnych w regionach
opóźnionych w rozwoju, kryterium uznania obszaru za uprawniony do korzystania
z pomocy jest poziom PKB nieprzekraczający 75 proc. dla całej Wspólnoty,
w ramach tego celu pomocą zostało objęte 45,5 proc. terytorium Unii Europejskiej
i 27 proc. ludności, środki pochodzą z ERDF, ESF, EAGGF, FIFG i EIB;
− cel 2 – restrukturyzacja regionów dotkniętych upadkiem przemysłu,
głównym kryterium przyznania pomocy był poziom bezrobocia o 15 proc. większy
od średniej dla UE, w ramach tego celu pomocą zostało objęte 16,8 proc.
ludności zamieszkującej Unię Europejską, środki pochodzą z ERDF, ESF, FIFG
i EIB;
− cel 3 – to walka z długotrwałym bezrobociem, integracja zawodowa
młodzieży, obejmował on swym zasięgiem cały obszar Unii Europejskiej, środki
pochodzą z ESF i EIB;
− cel 4 – miał na celu ułatwienie adaptacji pracownikom do zmian
zachodzących w przemyśle i systemie produkcyjnym, realizowany na terenie całej
Unii Europejskiej, środki pochodzą z ESF i EIB;
− cel 5 – pobudzenie rozwoju wsi:
− 5a) dostosowywanie do wymogów reform w rolnictwie, odnoszący się do
całego obszaru UE, środki pochodzą z EAGGF i EIB,
− 5b) pomoc w rozwoju i zmianach strukturalnych obszarów wiejskich,
podstawowe kryteria pomocy to: wysoka stopa zatrudnienia w rolnictwie, niski
poziom dochodu z rolnictwa, mała gęstość zaludnienia i/lub silna tendencja
wyludnieniowa, w ramach tego celu zostało objęte 8,2 proc. ludności. Unii
Europejskiej, środki pochodzą z EAGGF, ESF, ERDF i EIB;
– cel 6 – rozwój słabo zaludnionych regionów, gdzie zamieszkuje 8 lub mniej
12
osób na 1 km kwadratowy i charakteryzujące się krótkim okresem wegetacji
roślin, został wprowadzony w związku z przyjęciem nowych krajów do Unii
Europejskiej, tj. Szwecji i Finlandii, w obydwu państwach występują obszary,
gdzie trwa proces wyludniania, na terenie Finlandii kryteria te spełnia 60 proc.
terytorium i mieszka tam 16,6 proc. ludności.
2. Zasady polityki regionalnej
Do sformułowania zasad polityki regionalnej doszło w trakcie reformowania
funduszy strukturalnych w roku 1988 i w latach następnych. Zasady te mają
służyć w miarę jednoznacznej interpretacji pomocy strukturalnej udzielanej przez
12
J. Heller, Integracja Polski z Unią Europejską, Bydgoszcz 2003, s. 57; P. Żuromski,
Fundusze Strukturalne i pomoc zagraniczna Unii Europejskiej, Łódź 2001, s. 21.
96
państwa członkowskie swoim regionom z udziałem środków UE oraz jej bardziej
rygorystycznemu stosowaniu w praktyce. Zasady te dzieli się na cztery grupy
według problemów, których dotyczą. I tak:
• zasady generalne (określające rolę i sposób funkcjonowania Komisji
Europejskiej w dziedzinie polityki regionalnej oraz definiujące istotę
i filozofię wspólnotowej polityki korygowania przestrzennych dysproporcji
rozwoju):
• subsydiarności,
• koordynacji,
• elastyczności;
• zasady organizacji polityki regionalnej:
• programowania,
• partnerstwa,
• kompatybilności,
• spójności;
• zasady finansowania polityki rozwoju regionalnego:
• koncentracji,
• dodawalności,
• komplementarności;
• zasady oceny realizacji problemów:
• monitorowania,
• oceny (wstępnej, bieżącej i następczej),
• kontroli finansowej.
Jedną z podstawowych zasad zapisanych w Traktacie o Unii Europejskiej jest
zasada subsydiarności, która stanowi o podziale kompetencji pomiędzy
Wspólnotą i państwami członkowskimi oraz ich jednostkami administracyjnymi.
Zgodnie z tą zasadą organy UE podejmują działania, gdy dzięki temu cele Unii
mogą zostać osiągnięte pełniej niż poprzez działania na poziomie państw
członkowskich. W gestii państw i ich jednostek administracyjnych pozostają
jednak sprawy, którym są one w stanie podołać. Oznacza to, że decyzje powinny
być podejmowane na najniższym z ustrojowych szczebli władz regionalnych.
Zasada ta podkreśla znaczenie regionów w polityce unijnej.
Władze regionów tworzą przy instytucjach UE swoje przedstawicielstwa
(biura), które mają zadbać o interesy ich regionów oraz służyć informacją na ich
temat. Przedstawiciele regionów zasiadają w utworzonym w 1994 r. Komitecie
Regionów UE.
Zasada koordynacji dotyczy trzech grup zagadnień:
− zintegrowanego wykorzystania wszystkich dostępnych instrumentów
finansowych,
− koordynowania przez Komisję polityk regionalnych krajów członkowskich,
− dążenia do harmonijnego rozwoju przestrzeni europejskiej.
Zintegrowane wykorzystanie wszystkich źródeł finansowania polityki
regionalnej pozostaje w bezpośrednim związku z zasadą koncentracji środków.
Chodzi o skoncentrowania na celach priorytetowych i skoordynowanie
wykorzystania przede wszystkim czterech funduszy strukturalnych, a także
97
zharmonizowanie z pozostałymi instrumentami finansowymi, takimi jak: pożyczki
Europejskiego Banku Inwestycyjnego i Fundusz Kohezji.
Jeśli chodzi natomiast o koordynację krajowych polityki rozwoju
regionalnego to ma ona na celu przeciwdziałanie zniekształcaniu warunków
konkurencji w łonie Unii i uniknięcie rywalizacji w zakresie poziomu subwencji
regionalnych przyznawanych inwestorom. Koordynacji tej ma służyć przede
wszystkim system kontroli poziomu przyznawanej pomocy regionalnej.
Zasada elastyczności oznacza w szczególności respektowanie –
w prowadzonej przez Komisję polityce – zróżnicowania rzeczywistości regionalnej
oraz specyfiki organizacyjnej i instytucjonalnej krajów członkowskich. Stąd też
Komisja nie stara się wpływać ani na ich struktury ani też organizację terytorialną.
Bierze także pod uwagę rodzime tradycje w zakresie prowadzenia polityki
regionalnej i zachęca jedynie państwa członkowskie do współdziałania
z władzami niższych poziomów oraz partnerami społeczno-gospodarczymi.
Komisja nie może narzucić obowiązku współpracy wewnątrzkrajowej ani jej form,
ponieważ nie ma ku temu podstaw prawnych. Każde państwo samo swobodnie
określa swoje struktury terytorialne i administracyjne oraz w sposób niezależny
dokonuje w swoich ramach podziału kompetencji.
Zasada programowania oznacza odejście od stosowanej uprzednio praktyki
subwencjonowania przez Wspólnoty pojedynczych projektów inwestycyjnych na
rzecz dofinansowywania kompleksowych, zintegrowanych programów rozwoju
regionalnego. Stanowi ona kluczową zasadę europejskiej polityki regionalnej,
mająca zapewnić wieloletnią stabilność jej celów i środków realizacji, pobudzać
refleksję i pogłębioną analizę problemów wymagających rozwiązania oraz
zachęcać do koordynacji i dialogu poszczególne ministerstwa. Generalnie istnieją
dwa poziomy programowania: strategiczny (globalna strategia rozwoju)
i szczegółowy (realizacja konkretnych przedsięwzięć).
Zasada partnerstwa bardzo ściśle wiąże się z zasadą subsydiarności
i odnosi się do dwojakiego typu relacji:
− między
władzami
publicznymi
różnych
poziomów
(organami
wspólnotowymi, krajowymi, regionalnymi i lokalnymi) – tzw. partnerstwo
instytucjonalne,
− między władzami publicznymi, organizacjami społecznymi i podmiotami
gospodarczymi – tzw. partnerstwo publiczno-prywatne.
− Oraz z uwagi na rolę partnerów:
− partnerstwo decyzyjne,
− partnerstwo konsultacyjne.
Zasada kompatybilności odnosi się do spójności polityki regionalnej z innymi
politykami wspólnotowymi, a przede wszystkim z ustawodawstwem
wspólnotowym dotyczącym polityki ochrony konkurencji, przejrzystości zamówień
publicznych, ochrony środowiska itp. Państwa członkowskie zobowiązane są do
przedkładania Komisji propozycji swoich rozwiązań w zakresie systemów pomocy
regionalnej, którą mogą wprowadzić dopiero po stwierdzeniu zgodności
z kryteriami wspólnotowymi.
Zasada spójności z kolei odnosi się do więzi polityk regionalnych z polityką
makroekonomiczną prowadzoną przez państwa członkowskie. Polityka regionalna
stanowi element szeroko rozumianej polityki gospodarczej i jej skuteczności
zależy od spójności z polityką makroekonomiczną.
98
Zasada koncentracji stanowi naczelną zasadę europejskiej polityki
strukturalnej i jej celem jest skupienie działań oraz środków na priorytetach
mających podstawowe znaczenie dla spójności społeczno-ekonomicznej całej
Wspólnoty. Polega ona na:
−
−
−
przeznaczeniu funduszy na ograniczoną liczbę celów,
doborze kryteriów służących wyselekcjonowaniu regionów dotkniętych
najpoważniejszymi problemami,
skoncentrowania finansowania na regionach opóźnionych w rozwoju w najmniej
zamożnych krajach członkowskich (dzięki wstępnemu rozdziałowi środków
uwzględniającemu poziom zamożności państwa i regionu oraz powagę ich
problemów strukturalnych, np. poziomu bezrobocia).
Zasada dodawalności dotyczy sposobu finansowania celów priorytetowych.
Oznacza ona, że fundusze strukturalne nie zastępują, lecz powiększają krajowe
środki publiczne przeznaczone na politykę regionalną.
Zasada komplementarności jest powiązana z zasadami dodawalności
i partnerstwa. Oznacza uzupełnianie się zadań podejmowanych z inicjatywy
podmiotów krajowych i wspólnotowych (przyczyniania się drugich do realizacji
pierwszych). Konsekwencją tej zasady jest określenie udziału finansowego
Wspólnot w relacji do wydatków publicznych państwa członkowskiego (z budżetu
państwa i/lub samorządów terytorialnych). Regułą generalną jest udział
wspólnotowy na poziomie przynajmniej 50 proc. krajowych wydatków publicznych
na wspomaganie rozwoju regionów zacofanych i 25 proc. odnośnie pozostałych
celów).
Zasada monitorowania oznacza obowiązek śledzenia przebiegu realizacji
programu w celu nadzorowania jej przebiegu w odniesieniu do przyjętych
wcześniej ustaleń. W tym celu tworzony jest każdorazowo komitet monitorowania
danego programu. Dokonuje on wstępnej akceptacji dokumentu uzupełniającego
programowanie (przed jego przekazaniem Komisji Europejskiej), a ponadto
zatwierdza wszelkie modyfikacje wprowadzone zarówno w programach, jak
i w wymienionym dokumencie oraz analizuje i zatwierdza raporty coroczne
i końcowe z wykonania programu, przekazywane następnie do Brukseli.
Zasada dokonywania oceny jest dopełnieniem zasady programowania,
ponieważ ta ostatnia wyjaśnia strategię rozwoju, natomiast ta pierwsza wskazuje
rezultaty strategii. Ocena dokonywana jest na wszystkich etapach procedury
planistycznej dotyczy wszelkiego typu programów (rozwoju, operacyjnych,
subwencji globalnych). Dzięki niej dokonuje się ciągłe doskonalenie polityki,
upowszechnianie w państwach członkowskich praktyk wzorcowych, permanentne
ulepszanie technik oceny oraz systemu kryteriów i wskaźników oceny.
Zasady kontroli finansowej rozdzielają wyraźnie odpowiedzialność między
państwa członkowskie i Komisję. W pierwszym rzędzie spoczywa ona na
państwach członkowskich korzystających z pomocy finansowej. W przypadku
stwierdzenia niezgodności wydatków z prawem, to przede wszystkim państwo
członkowskie zobowiązane jest do podjęcia stosownych działań. Jeśli nie
wywiąże się ze swoich obowiązków, Komisja domaga się wyjaśnień i w wypadku
braku chęci rozwiązania problemu zmniejsza lub odmawia w całości części
13
partycypacji wspólnotowej w tym danym programie.
13
Patrz: Polityka regionalna i fundusze strukturalne Unii Europejskiej – dokumentacja
99
3. Fundusze strukturalne finansowane przez Europejski Fundusz
Rozwoju Regionalnego
Zasadnicze znaczenie dla wykorzystania funduszy strukturalnych
z Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego mają traktatowe zapisy
Jednolitego Aktu Europejskiego (1986 r.) i Traktatu z Maastricht o utworzeniu UE
(1993 r.). Jednolity Akt Europejski wprowadził tytuł: „Spójność ekonomiczna
i społeczna” potwierdzony w Traktacie z Maastricht (art. 130a). Dzięki temu
zapisowi polityka regionalna i jej fundusze znalazły odzwierciedlenie w prawie
traktatowym obowiązującym wszystkie państwa członkowskie.
W ślad za tym podjęto kolejną reformę funduszy strukturalnych. W jej wyniku
doszło m.in. do podwojenia środków unijnych na politykę regionalną.
Zmodyfikowano także zasady tej polityki, polegające na:
− skoncentrowaniu środków pod względem geograficznym i funkcjonalnym,
− przyznaniu pierwszeństwa programom wieloletnim,
− odstąpieniu od zasady przyznawania kwot należnych państwom
członkowskim na rzecz współfinansowania,
− wzmocnieniu zasady partnerstwa poprzez ścisłą współpracę między
Komisja a odpowiednimi władzami na szczeblu krajowym, regionalnym lub
lokalnym w pracy nad programami rozwoju regionalnego.
W 1999 r. dokonano nowego określenia podstawowych celów polityki
regionalnej UE. Zmniejszono też ich liczbę do trzech, a mianowicie:
− Cel nr 1 – wspomaganie rozwoju i dostosowania strukturalnego regionów
opóźnionych w rozwoju (gdzie PKB na jednego mieszkańca jest mniejszy
niż 75 proc. w całej UE);
− Cel nr 2 – wspieranie konwersji regionów przeżywających trudności
strukturalne (połączenie poprzednich celów 2 i 5b);
− Cel nr 3 – pomoc w rozwoju edukacji – kształcenie zawodowe
i zatrudnienie.
Ograniczono też do czterech programy specjalne (inicjatywy wspólnotowe):
− INTERREG, który ma wspierać rozwój współpracy transgranicznej
(terytorialnej),
− EQUAL, który ukierunkowany jest na wspieranie równouprawnienia i walki
z dyskryminacją na rynku pracy,
− LEADER, który ma inicjować i realizować programy rozwoju
gospodarczego i społecznego terenów wiejskich,
− URBAN, który ma wspierać innowacyjne strategie i programy dotyczące
14
rozwoju miast i ich peryferii dotkniętych kryzysem strukturalnym.
europejska, Wyd. Przedstawicielstwo Komisji Europejskiej w Polsce, kwiecień 2004; źródła
internetowe:
Polityka
regionalna:
http://europa.eu.int/comm/regional-policy/index-de.htm;
Europejski Fundusz Rozwoju Regionalnego i Fundusz Spójności:
www.inforegio.cec.eu.int/wbdoc/docgener/gener-en.htm.
14
Patrz: W służbie regionom, Wyd. Przedstawicielstwo Komisji Europejskiej w Polsce,
Warszawa 2004; Fundusze strukturalne Unii Europejskiej (red.) A. Jankowska, R. Knapik,
Warszawa 2005; Praktyczny przewodnik po funduszach strukturalnych UE 2007-2013 (red.)
Z. Ślusarczyk, C. T. Szyjko, Warszawa 2008; Uwarunkowania wdrażania i monitorowania funduszy
100
Wymienione cele finansowano z różnych funduszy strukturalnych. I tak
w przypadku Celu 1 wykorzystywano środki ze wszystkich funduszy. Natomiast
dla realizacji Celu 2 były to głównie środki z Europejskiego Funduszu Rozwoju
Regionalnego oraz Europejskiego Funduszu Społecznego. Zaś w przypadku Celu
3 jego realizacja finansowana jest głównie z EFS. Przy czym należy zaznaczyć,
że na lata 2007-2013 liczba funduszy strukturalnych została ograniczona do
dwóch (z uwzględnieniem rozliczenia wcześniejszych okresów), a mianowicie:
Europejskiego Funduszu Społecznego i Europejskiego Funduszu Rozwoju
15
Regionalnego (EFRR).
Fundusze strukturalne EFRR przeznaczone są aktualnie na:
− rozwój środowisk produkcyjnych i poprawę konkurencyjności
przedsiębiorstw – projekty inwestycyjne i doradcze,
− inwestycje infrastrukturalne, rozwijanie transeuropejskich sieci transportu
i energetyki oraz telekomunikacji oraz wsparcie regionów i obszarów
lokalnych przeżywających kryzys w wyniku upadku przemysłów
schyłkowych,
− wspieranie rozwoju społeczeństwa informacyjnego,
− wspomaganie
inwestycji
związanych
z
ochroną
środowiska
projektowanych przez przedsiębiorstwa i administrację lokalną
i regionalną,
− wspieranie rozwoju turystyki i kultury,
− finansowanie projektów badawczo-rozwojowych związanych z dziedziną
innowacji i nowych technologii, prowadzonych przez instytucje naukowo16
badawcze i przedsiębiorstwa. Decyzje podjęte przez Radę Europejską w
Berlinie w marcu 1999 r. stworzyły nowe ramy finansowe polityki
strukturalnej na lata 2000-2006. Łączną wielkość unijnych środków
finansowych na realizację polityki regionalnej określono na 195 mld euro.
Postanowiono, że 69,7 proc. tych środków zostanie przeznaczona na Cel
nr 1; 11,5 proc. na Cel nr 2 i 12,3 proc. na Cel nr 3.
Nowe kraje członkowskie UE, z racji ich wstąpienia do Wspólnoty w 2004 r.,
a więc w trakcie realizacji budżetu z lat 2000–2006, miały otrzymać ogólne
wsparcie dla rozwoju polityki regionalnej w granicach 10–12 proc. całości tych
środków. Kraje te nie zostały objęte w tych latach wsparciem finansowym dla
17
inicjatyw URBAN i LEADER. W budżecie UE na lata 2007–2013 na politykę
regionalną, w podziale na zasadnicze programy operacyjne, dla Polski
przewidziano następujące środki:
– Program operacyjny Infrastruktura i środowisko – 27,9 mld euro. Ze
środków tych, przy udziale budżetu państwa (regionów) w wysokości około 10
mld euro, zakłada się m.in. zbudowanie lub zmodernizowanie ponad 2800 km
dróg ekspresowych i autostrad; 320 oczyszczalni ścieków i około 9 tys. km
kanalizacji sanitarnej; zwiększenie produkcji energii odnawialnej z 3700 do 4700
GWh.
strukturalnych w Polsce (red.) Z. Ślusarczyk, C. T. Szyjko, Warszawa 2008.
15
Por. Słownik rozwoju regionalnego (red.) M. Kozak, Warszawa 2001.
16
P. Żuromski, Fundusze strukturalne i pomoc zagraniczna Unii Europejskiej, Łódź 2001.
17
Por. Polityka regionalna i fundusze strukturalne UE, Wyd. Przedstawicielstwo Komisji
Europejskiej w Polsce, Warszawa, kwiecień 2004.
101
– Program Operacyjny Kapitał Ludzki – Wsparcie UE 9,7 mld euro, udział
Polski – 1,5 mld euro, co ma pomóc w znalezieniu pracy dla około 950 tys.
bezrobotnych, zorganizowaniu odpowiednich szkoleń dla ponad 650 tys.
pracowników przedsiębiorstw i instytucji publicznych.
– Program Innowacyjna gospodarka – przeznaczono z UE 8,3 mld euro,
z budżetu krajowego (regionalnego) – 1,4 mld euro. Dzięki temu ma się
zwiększyć udział przedsiębiorstw innowacyjnych z 42 proc. do 52 proc. i ich
udział w wydatkach na badania i rozwój z 27 proc. do 40 proc.; ma zostać
utworzonych 65 centrów transferu nowoczesnych technologii. Ponadto około
4000 przedsiębiorstw uzyska wsparcie w zakresie promocji eksportu, a 13 tys.
przedsiębiorstw może uzyskać wsparcie w zakresie zastosowania elektroniki.
Mają też zwiększyć się nakłady na badania i rozwój z 0,57 proc. do 1,5 proc.
18
PKB.
Podsumowanie
Polityka regionalna Unii Europejskiej była tworzona wieloetapowo
w kilkudziesięciu latach. Od pierwszych ogólnych zapisów w Traktatach
Rzymskich do Jednolitego Aktu Europejskiego i Traktatu z Maastricht
o utworzeniu UE. Zasadniczymi decyzjami w tym procesie było utworzenie
Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego i Europejskiego Funduszu
Społecznego. Określoną rolę odegrał w tym zakresie także Fundusz Spójności
(Kohezji).
W końcu lat 90. wprowadzono szereg modyfikacji w zakresie celów
i programów realizacji tej polityki, które obowiązują aktualnie. Zwiększono
kilkakrotnie wielkość środków unijnych na fundusze strukturalne służące realizacji
tej polityki wg przyjętych zasad i kryteriów sformułowanych w odpowiednich
dokumentach. Polska jest jednym z głównych beneficjentów tych funduszy.
Bibliografia
Babiak I., Polityka strukturalna jako czynnik wyrównywania dysproporcji rozwojowych
krajów Unii Europejskiej (w:) Fundusze Unii Europejskiej: doświadczenia
i perspektywy, Warszawa 2006.
Fundusze strukturalne Unii Europejskiej (red.) A. Jankowska, R. Knapik, Warszawa 2005;
Haber J. A., Polityka regionalna Unii Europejskiej a polska (w:) Polska – Niemieckie
Zeszyty Europejskie, Warszawa, marzec 2003; Mamy programy. Fundusze unijne dla
Polski w perspektywie finansowej 2007-2013, Wyd. Ministerstwo Rozwoju
Regionalnego, Warszawa 2007; www.funduszeeuropejskie.gov.pl.
Dick L., Przewodnik po Unii Europejskiej, Warszawa 1998.
Heller J., Integracja Polski z Unią Europejską, Bydgoszcz 2003, s. 57; P. Żuromski,
Fundusze Strukturalne i pomoc zagraniczna Unii Europejskiej, Łódź 2001.
Łaptos J., Prażuch W., Pytlarz A., Historia Unii Europejskiej, Kraków 2003, s. 133;
Pietrzyk I., Polityka regionalna Unii Europejskiej i regiony w państwach
członkowskich, cyt. wyd., s. 102.
18
Patrz: J.A. Haber, Polityka regionalna Unii Europejskiej a polska (w:) Polska – Niemieckie
Zeszyty Europejskie, Warszawa, marzec 2003; Mamy programy. Fundusze unijne dla Polski
w perspektywie finansowej 2007-2013, Wyd. Ministerstwo Rozwoju Regionalnego, Warszawa 2007;
www.funduszeeuropejskie.gov.pl.
102
Pietrzyk I., Polityka regionalna Unii Europejskiej i regiony w państwach członkowskich,
Warszawa 2004, s. 215-220; W. Bokajło, K. Dziubka (red.) Unia Europejska.
Leksykon integracji, Wrocław 2004.
Polityka regionalna i fundusze strukturalne Unii Europejskiej – dokumentacja europejska,
Wyd. Przedstawicielstwo Komisji Europejskiej w Polsce, kwiecień 2004; źródła
internetowe: Polityka regionalna: http://europa.eu.int/comm/regional-policy/indexde.htm; Europejski Fundusz Rozwoju Regionalnego i Fundusz Spójności:
www.inforegio.cec.eu.int/wbdoc/docgener/gener-en.htm.
Polityka regionalna i fundusze strukturalne UE, Wyd. Przedstawicielstwo Komisji
Europejskiej w Polsce, Warszawa, kwiecień 2004
Praktyczny przewodnik po funduszach strukturalnych UE 2007-2013 (red.) Ślusarczyk Z.,
C.T. Szyjko, Warszawa 2008;
Sauer A., Kawecka-Wyrzykowska E., Kulesza M., Polityka regionalna Unii Europejskiej
a instrumenty wspierania rozwoju regionalnego w Polsce, Warszawa 2000.
Słownik rozwoju regionalnej (red.) Kozak M., Warszawa 2001, s. 16 i n.; Pietrzyk I.,
Polityka regionalna..., cyt. wyd.; Głębicka K., Growiński M., Europejska polityka
regionalna, Warszawa 2003.
Ślusarczyk Z., Międzyregionalna współpraca polski z sąsiadami (w:) Zeszyty Naukowe
ALMAMER WSE, nr 4/57/2009.
Ślusarczyk Z., Europejska Wspólnota Węgla i Stali (w:) „Commentationes”, Zeszyt
Naukowy WSM, nr 1/2005.
Ślusarczyk Z., Europejska Wspólnota Gospodarcza i Euratom (1957-1970) (w:)
„Commentationes”, nr 2/2005.
Unia Europejska (red.) Kawecka-Wyrzykowska E., Synowiec E., Warszawa 2004; Kowalski
I., Ślusarczyk Z., Unia Europejska. Proces integracji i zarys problematyki
instytucjonalno-prawnej, Poznań 2000.
Uwarunkowania wdrażania i monitorowania funduszy strukturalnych w Polsce (red.)
Ślusarczyk Z., Szyjko C. T., Warszawa 2008.
W służbie regionom, Wyd. Przedstawicielstwo Komisji Europejskiej w Polsce, Warszawa
2004;
Żuromski P., Fundusze strukturalne i pomoc zagraniczna Unii Europejskiej, Łódź 2001.
Rozdział 6.
Administracja publiczna a zarządzanie funduszami
strukturalnymi
Polska jest największym beneficjentem polityki spójności Unii Europejskiej na
lata 2007–2013 i otrzyma około 20% budżetu na ten cel – 67,3 mld euro mld euro.
Natomiast w ramach polityki rolnej i rybackiej nasz kraj ma do dyspozycji 13,9 mld
euro. Wykorzystanie tych środków to ogromne wyzwanie dla administracji
publicznej. Cały proces wydatkowania środków z funduszy strukturalnych
i Funduszu Spójności koordynuje minister rozwoju regionalnego, współpracując
ściśle z resortami, które odpowiadają za wspierane sektory, a ponadto z władzami
regionalnymi.
1. Geneza funduszy
Fundusze strukturalne to środki finansowe skoncentrowane w formie
specjalnych funduszy, wykorzystywane do realizacji głównych celów polityki
regionalnej i strukturalnej Unii Europejskiej. Są najważniejszym narzędziem
polityki strukturalnej prowadzonej przez Wspólnotę. Są związane z procesami
restrukturyzacji, modernizacji i podnoszenia konkurencyjności regionalnych
systemów gospodarczych oraz wybranych sektorów poszczególnych gospodarek.
Obejmują ok. 30 proc. rocznych wydatków Unii.
Poszczególne fundusze powstawały po 1960 r., a ich znaczenie wzrosło wraz
z decyzja o pogłębieniu integracji. W ujęciu historycznym dla rozwoju polityki
regionalnej Wspólnot Europejskich niewątpliwie ważnym wydarzeniem było
utworzenie w 1975 r. Europejskiego Funduszu Regionalnego (EROF). Z czasem
fundusz ten stał się głównym instrumentem polityki regionalnej realizowanej przez
UE. Polegał on na zastąpieniu kwot krajowych określonymi procentowo widełkami
interwencji. Wprowadzono zasadę stopniowego zastępowania subwencjonowanych projektów inwestycyjnych dofinansowywaniem programów, które mogły
przybierać dwojaką formę:
− programów inicjowanych przez Wspólnoty (w oparciu o decyzję Rady
Ministrów) większością głosów i opracowywanych w porozumieniu
z Komisją,
− programów krajowych mających znaczenie dla Wspólnot jako całości,
podejmowanych z inicjatywy poszczególnych krajów.
Reforma ta zasługuje na pozytywną ocenę, choć utrzymano dominację celów
krajowych w polityce regionalnej Wspólnot. Innym ważnym czynnikiem
historycznym, wpływającym na rozwój polityki regionalnej Wspólnoty, było
przyjęcie w 1986 r. Jednolitego Aktu Europejskiego. Był on impulsem
wyznaczającym nowe cele rozwoju regionalnego, a także zadania i zasady,
w myśl których miały funkcjonować fundusze strukturalne. W Jednolitym Akcie
Europejskim nastąpiło traktatowe usankcjonowanie polityki regionalnej. Do
traktatu rzymskiego został wprowadzony tytuł XIV (obecnie XVII): „Spójność
104
1
ekonomiczna i społeczna” , w którym został zawarty zapis o wyrównywaniu różnic
między regionami i stworzeniu podstaw prowadzenia polityki strukturalnej. W ten
sposób widniejący wyłącznie w preambule traktatu rzymskiego cel doczekał się
oficjalnego uznania jako przedmiot polityki Wspólnot Europejskich. Zawarto w nim
deklarację dotyczącą zredukowania rozpiętości w rozwoju regionów
i zmniejszenia zacofania, szczególnie obszarów wiejskich. Wskazano również na
środki służące do zrealizowania tych celów. Miały to być przede wszystkim
fundusze strukturalne i działania podejmowane za pośrednictwem Europejskiego
Banku Inwestycyjnego. Fundusze strukturalne Unii Europejskiej nastawione są
także obecnie na likwidowanie różnic między bogatszymi i biedniejszymi
regionami, a także na promocję zasady równości szans w dostępie do rynku
pracy dla różnych grup społecznych. Rada Europejska zwróciła uwagę na
konieczność przeprowadzenia reformy funduszy strukturalnych w celu poprawy
skuteczności ich funkcjonowania.
2. Zarządzani funduszami
Zarządzanie funduszami strukturalnymi należy do kompetencji Komisji
Europejskiej (jej komisarza). Poszczególne fundusze nie mają własnej, odrębnej
administracji zarządzającej. Tak więc o podziale środków finansowych pomiędzy
poszczególne kraje decyduje Komisja. Bierze przy tym pod uwagę, prócz
wcześniej
wspomnianych kryteriów NUTS,
przepisy zawarte
m.in.
w Rozporządzeniu Rady UE nr 1260/1999 wprowadzające ogólne przepisy w tym
zakresie oraz formułuje Strategiczne Wytyczne Wspólnoty na temat spójności.
Wytyczne te mają zagwarantować, że państwa członkowskie dostosują swoje
programy w polityce regionalnej do priorytetów Unii. Następnie we współpracy
z Komisją Europejską każde z państw przygotowuje Narodowe Strategiczne
Ramy Odniesienia (NSRO), zgodne ze strategicznymi Wytycznymi. Ramy te
określają strategię wyborczą przez państwo i listę programów operacyjnych, które
zamierzają wdrożyć. Po otrzymaniu NSRO Komisja w ciągu trzech miesięcy
powinna go przyjąć, ewentualnie domagając się dodatkowych informacji.
W trakcie przyjmowania NSRO i prowadzonych negocjacji Komisja
przygotowuje Ramowy Program Wsparcia Wspólnoty, który zawiera strategię oraz
priorytety w realizacji funduszy strukturalnych UE i państw członkowskich
(wielkości i źródła wsparcia), długość okresu trwania wsparcia finansowego,
procedury monitorowania i ocen.
Jedynie projekty włączone do Ramowych Programów mogą być
współfinansowane przez fundusze strukturalne UE. Ich realizacja może się
odbywać na podstawie Programów Operacyjnych, które zawierają wieloletnie
przedsięwzięcia finansowane z różnych funduszy, a w przypadku Celu 1 – osobno
dla każdego z obszarów działania. Programy te powinny zawierać w miarę
precyzyjny zestaw celów, jakie zamierza się osiągnąć. Uruchamianie przyjętych
Programów Operacyjnych leży w gestii kraju członkowskiego.
1
Por. J. Dick, 1998: Przewodnik po Unii Europejskiej, Warszawa, s. 182.
Administracja publiczna a zarządzanie funduszami strukturalnymi
105
Programy Operacyjne są najbardziej rozpowszechnioną i preferowaną przez
2
Komisję formą realizacji projektów regionalnych (strukturalnych).
Całą tą dość złożoną procedurę można ująć w następującym schemacie:
1. Komisja Europejska: określa priorytety dla polityki regionalnej
(strukturalnej);
2. Państwo członkowskie: przedstawia regiony kwalifikujące się do pomocy;
3. Komisja Europejska: dokonuje przeglądu regionów i je akceptuje;
4. Państwo członkowskie: przygotowuje Plan Rozwoju Regionalnego;
5. Obustronne negocjacje;
6. Komisja Europejska: zatwierdza Ramowy Program Wsparcia
Wspólnotowego Jednolity Dokument Programowania;
7. Państwo członkowskie: uruchamia Programy Operacyjne.
W poniższym schemacie wskazuje się miejsca opracowania projektów
i instytucje zarządzające:
Opracowanie projektu – miejsce instytucji zarządzającej
Komisja Europejska
Kraj Członkowski
Instytucja Płatnicza
Instytucja Zarządzająca
Komitet Monitorujący
Jednostka Audytu
Instytucja Wdrażająca
Beneficjenci Końcowi
PROJEKTY
Na lata 2007–2013 przyjęto pewne zmiany w przedstawionym schemacie
organizacji i finansowania polityki regionalnej. Ogólnie sprowadzają się one do
następujących:
1. Nowa polityka spójności nie będzie już finansowała rozwoju rolnictwa
i obszarów wiejskich oraz rybołówstwa, a liczba funduszy strukturalnych zostaje
ograniczone (z uwzględnieniem rozliczenia wcześniejszych okresów) do dwóch:
Europejskiego Funduszu Społecznego i Europejskiego Funduszu Rozwoju
Regionalnego.
2. Uproszczono, sprowadzając do 2 etapów, proces programowania celów
i wydatków w ramach funduszy strukturalnych, a mianowicie: przygotowania
przez kraje członkowskie NSRO na podstawie Strategicznych Wytycznych
Wspólnoty oraz przygotowania krajowych i regionalnych programów
2
Patrz: D. Czykier-Wierzba, Finansowanie polityki regionalnej w Unii Europejskiej, Warszawa
2003; I. Pietrzyk, Polityka regionalna Unii Europejskiej i regiony..., cyt. wyd.; Polityka regionalna
i fundusze strukturalne Unii Europejskiej, Wyd. Przedstawicielstwo..., cyt. wyd.; W służbie
regionom, Wyd. Przedstawicielstwo Komisji Europejskiej w Polsce, Warszawa 2004.
106
operacyjnych. Zrezygnowano z opracowywania Podstaw Wsparcia Wspólnoty
oraz Uzupełnień programów.
A więc można skonstatować, iż programy operacyjne powinny zawierać
przede wszystkim opis i uzasadnienie priorytetów. Stąd też na szczeblu państw
członkowskich tworzy się dokumenty zwane Szczegółowymi Opisami Priorytetów,
zamiast obowiązujących wcześniej uzupełnień programów operacyjnych.
Zauważyć jednak należy, iż poza obecną (i wcześniejszą) procedurą
przyjmowane są i wdrażane projekty indywidualne (pojedyncze), związane
głównie z rozbudową infrastruktury. Stąd też państwa członkowskie mogą
dostarczać Komisji tzw. Pojedyncze Dokumenty Programowe. Winny one
zawierać konkretny plan rozwoju infrastruktury, odpowiedni plan operacyjny wraz
z konkretnym wnioskiem o dofinansowanie.
Jak to już zaznaczyliśmy kilkakrotnie, zgodnie z zasadami polityki regionalnej
UE, środki dla funduszy strukturalnych pochodzą w części z budżetu Wspólnoty,
a w większości z budżetów państw członkowskich. W jednym i drugim przypadku
środki te są dzielone na beneficjentów regionalnych. Pewnym wyjątkiem (co też
zaznaczyliśmy wcześniej) jest Fundusz Spójności wspierający rozwój
gospodarczy państw członkowskich wg kryteriów, gdy PK na jednego mieszkańca
wynosi mniej niż 90 proc. poziomu w całej Unii. W przypadku tego Funduszu
państwa, które spełniają powyższe kryterium, powinny opracować odpowiednie
programy prowadzące do spełnienia warunków zbieżności ekonomicznej w UE
i działania zmierzające do uniknięcia nadmiernego deficytu budżetowego.
Kraje, które spełnią te wymagania mogą liczyć na środki tego Funduszu
wspierające ich działania w zakresie modernizacji i rozbudowy transeuropejskich
sieci połączeń transportowych i ochrony środowiska. Tak więc Fundusz ten ma
charakter unijno-horyzontalny, dotyczy wsparcia krajów członkowskich dla
wyrównania średnich rozwoju gospodarczego i realizacji m.in. Strategii
Lizbońskiej. Nie podejmując, ze względów objętościowych danego skryptu,
szczegółowego opisu funkcjonowania każdego z wymienionych funduszy, dla
rzetelności dydaktycznej, pomimo zasygnalizowanych zmian w działalności
funduszy strukturalnych na lata 2007–2013, zaczniemy z Europejskiego
Funduszu Orientacji Gwarancji Rolnej, najstarszego i najbardziej zasłużonego
w pozytywnej ocenie Wspólnot.
3. Realizacja polityki budżetu UE
Za zarządzanie finansami Unii odpowiada przede wszystkim Komisja.
Poprzedniczkami Komisji Europejskiej były: Wysoka Władza – ponadnarodowy
organ wykonawczy Europejskiej Wspólnoty Węgla i Stali (EWWiS), powstałej na
mocy Traktatu Paryskiego (1951 r.) oraz Komisja Europejskiej Wspólnoty
Gospodarczej (EWG) i Komisja Euratomu. Wspólnot, które utworzono na mocy
Traktatów Rzymskich (1957 r.). Również te Komisje były organami
ponadnarodowymi, projektującymi i zarządzającymi rozwojem nazwanych
Wspólnot. Ich połączenie w jedną Komisję Wspólnot Europejskiej (EWWiS, EWG
i Euratomu) nastąpiło na mocy tzw. Traktatu Fuzyjnego (1965 r.).
Ten historyczny proces utworzenia i działalności poprzedniczek dzisiejszej
107
3
Komisji Europejskiej doczekał się już bogatej literatury. Obecna nazwa – Komisja
Europejska – przyjęta została w Traktacie z Maastricht (1991 r.) o utworzeniu Unii
Europejskiej (UE). Podobnie jak UE jest spadkobierczynią traktatów i dorobku
prawnego trzech wspólnot, tak i Komisja Europejska, zwana często „strażniczką
4
traktatów”, dziedziczy dorobek swych poprzedniczek. Jej rola jako instytucji
reprezentującej interes UE, a nie interesy poszczególnych państw członkowskich,
sytuuje ja wysoko w hierarchii instytucji unijnych, w stosunku do: Parlamentu
Europejskiego, Rady Europejskiej i Rady Unii Europejskiej. A zarazem, z racji
wykonywanych funkcji, jest ona najbardziej znaną obywatelom krajów UE
instytucją wspólnotową.
Będąc organem wykonawczym Komisja jest odpowiedzialna za zarządzanie
i realizację budżetu Unii, kierunków jej polityki oraz programów przyjętych przez
Parlament i Radę UE. Choć większość faktycznej pracy, jak również realizacja
wydatków, spoczywa na władzach krajowych i lokalnych, Komisja jest
odpowiedzialna za nadzór. Ponadto administruje funduszami strukturalnymi,
będącymi finansowymi środkami polityki regionalnej i strukturalnej Unii
Europejskiej.
Komisja posiada uprawnienia dotyczące zarówno tworzenia, jak i realizacji
budżetu Wspólnoty. W zakresie tworzenia budżetu Komisja odgrywa ograniczoną
rolę. Na mocy Traktatu z Maastricht KE, na podstawie preliminarzy z instytucji UE
opracowuje wstępny projekt budżetu na rok następny, który przedkłada Radzie
UE najpóźniej do 1 września danego roku, zaś większość pozostałych prac w tym
zakresie spoczywa na Radzie UE i Parlamencie Europejskim. Komisja
uwzględnia w projekcie przewidywane wpływy i wydatki konieczne dla
finansowania polityki Unii oraz pokrycia kosztów funkcjonowania instytucji.
Następnie realizuje go w ramach przyznanych limitów dochodów posługując się
procedurą określoną w rozporządzeniu Rady UE. Posiadając uprawnienia do
zarządzania zasobami finansowymi Komisja sprawuje nad nimi funkcję kontrolną.
Projekt budżetu musi zostać zatwierdzony przez Radę UE i Parlament Europejski,
a co rok Komisja ma obowiązek przedstawienia sprawozdania z wykonania
budżetu. Absolutorium udzielane jest Komisji przez Parlament Europejski.
Komisja realizuje budżet UE pod kontrolą Trybunału Obrachunkowego. Obie
te instytucje dążą do zapewnienia dobrego zarządzania finansami. Parlament
Europejski udziela Komisji absolutorium z wykonania budżetu tylko wtedy, gdy
zaaprobuje wyniki przedstawione w rocznym sprawozdaniu Trybunału
Obrachunkowego. Komisja zarządza budżetami unijnymi we współpracy
z państwami członkowskimi, ponieważ 80 proc. budżetu jest realizowana przez te
państwa w imieniu UE. Dlatego też Komisja jest zobowiązana do stałej
współpracy z odpowiednimi służbami finansowymi krajów członkowskich.
Zatwierdzony budżet realizuje Komisja na swoją odpowiedzialność, kierując
3
Patrz m.in.: L. Ciamaga i inni, Unia Europejska – podręcznik akademicki, Warszawa 2000;
K. Łastawski, Od idei do integracji europejskiej, Warszawa 2004; Z. Ślusarczyk, Europejska
Wspólnota Węgla i Stali (w:) „Commentationes”, Zeszyt Naukowy WSM nr 1/2005; tenże:
Europejska Wspólnota Gospodarcza i Euratom, tenże, nr 2/2005; J. Kowalski, Z. Ślusarczyk, Unia
Europejska. Proces integracji i zarys problematyki instytucjonalno-prawnej, Poznań 2005.
4
Tamże; patrz także: M. Górka, A. Wyrozumska, Instytucje i prawa Unii Europejskiej,
Warszawa 2008; C. T. Szyjko, Unia Europejska w dobie przełomu. Almanach tekstów źródłowych,
Warszawa 2009, s. 7-16.
108
się zasadami rozsądnego zarządzania finansami i w granicach przyznanych jej
środków. Komisja ma prawo przenosić środki między różnymi działami. Jej
zadaniem jest nie tylko zarządzanie finansami UE w ramach budżetu, ale również
administrowanie funduszami strukturalnymi. W ciągu roku budżetowego musi
dbać o zachowanie równowagi wpływów i wydatków, więc nie podejmuje działań,
które naruszają dyscyplinę finansową. Finansowym instrumentem polityki
regionalnej i strukturalnej UE są fundusze wspólnotowe, w tym Fundusze
Strukturalne, którymi Komisja zarządza. Zaliczamy do nich:
− Europejski Fundusz Społeczny, powołany do życia w 1960 r. (opieka
społeczna, kształcenie zawodowe, rehabilitacja pracowników);
− Europejski Fundusz Rozwoju Regionalnego, utworzony w 1975 r.
(wyrównywanie istniejących różnic w rozwoju regionów);
− Europejski Fundusz Rozwoju (pomoc finansowa dla krajów zamorskich
i stowarzyszonych);
− Europejski Fundusz Spójności (wyrównywanie poziomów ekonomicznych
integracji);
− Instrument Finansowy Orientacji Rybołówstwa, powołany w 1993 r.
Rosnące z każdym rokiem wydatki z Funduszy Strukturalnych muszą być
ściśle koordynowane, aby efektywność ich wykorzystania była największa. Jest to
m.in. zadanie Komisji. Ważne kompetencje Komisji dotyczą spójności
ekonomiczno-społecznej. W tej dziedzinie Komisja m.in. wnioskuje o podjęcie
działań szczególnych poza funduszami strukturalnymi, jak również składa
sprawozdania Parlamentowi Europejskiemu oraz Radzie UE z postępów
w osiąganiu powyższych zadań.
W zakresie uprawnień finansowych Komisja przedstawia wnioski dotyczące
przepisów o systemie środków własnych Wspólnoty. Zapewnia włączenie do
projektów podejmowanych przedsięwzięć elementów dotyczących m.in. ochrony
środowiska i zrównoważonego wzrostu. Jednym z przykładów polityki aktywnie
prowadzonej przez Komisję jest polityka konkurencji: KE monitoruje działania
karteli i koncentrację przedsiębiorstw oraz upewnia się, czy państwa UE nie
dotują swoich sektorów gospodarki w taki sposób, który naruszałby konkurencję.
Jej zadaniem jest badanie przypadków naruszeń tych zasad oraz podjęcie decyzji
wobec danego państwa, ustalającej warunki przeciwdziałające niewłaściwym
praktykom. Komisja może również kierować do państw dyrektywy i decyzje
w sprawie funkcjonowania m.in. przedsiębiorstw publicznych, których działania
naruszają zasady konkurencji. Ważne jest również, że w przypadku naruszenia jej
zasad ma możliwość nałożenia sankcji pieniężnych na przedsiębiorstwa i osoby
fizyczne. Przykłady programów UE realizowanych przez Komisję obejmują wiele
dziedzin, od programów Interreg i Urban (współpraca transgraniczna między
regionami oraz pomoc w rewitalizacji upadających obszarów miejskich) aż po
program Erasmus (wymiana studentów między państwami Europy).
4. System finansowania jednostek samorządu terytorialnego
Zmiany polityczne w Polsce po roku 1989 spowodowały m.in. odrodzenie
samorządu lokalnego, jako konstytucyjnego wyrazu bezpośredniego udziału
obywateli w zarządzaniu sprawami danej społeczności lokalnej. W Konstytucji RP
z 1997 r. art. 1 zapisano, iż „Rzeczpospolita Polska jest dobrem wspólnym
109
wszystkich obywateli”, a w art. 15, że „ustrój terytorialny Rzeczpospolitej Polskiej
zapewnia decentralizację władzy publicznej”, i że podział terytorialny kraju
uwzględnia więzi społeczne, gospodarcze i kulturowe oraz zapewnia jednostkom
samorządu terytorialnego zdolność wykonywania zadań publicznych. W art. 16
Konstytucji ustawodawca zapewnia, iż ogół mieszkańców jednostek
zasadniczego podziału terytorialnego stanowi z mocy prawa wspólnotę
samorządową. Samorząd terytorialny uczestniczy w sprawowaniu władzy
publicznej i przysługującą mu w ramach ustaw istotną część zadań publicznych
wykonuje w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność. Zaś istnienie
społeczności lokalnych, wyposażonych w stosowne uprawnienia, stwarza warunki
dla skutecznego rządzenia. Inaczej mówiąc, samorząd oznacza prawo i zdolność
społeczności lokalnych do kierowania i zarządzania sprawami publicznymi na ich
własną odpowiedzialność i w ich interesie.
Organy władzy lokalnej znajdują się najbliżej obywateli (wyborców) i przed
nimi ponoszą odpowiedzialność za efektywność zarządzania. Zaś powierzając
sprawy publiczne innemu organowi władzy publicznej (przedsiębiorstwu,
stowarzyszeniu itp.) muszą uwzględniać zakres i charakter zadań im
powierzonych, aby odpowiednio służyły danej społeczności, spełniały wymogi
5
efektywności gospodarowania i realizowały założone cele. Bardziej szczegółowo
o odrodzeniu samorządu terytorialnego w Polsce, jego roli i zadaniach piszą
6
m.in.: S. Wykrętowicz, Z. Leoński, H. Izdebski i M. Kulesza.
Odpowiednimi przepisami prawa regulowane są dochody i wydatki budżetowe
jednostek samorządu terytorialnego. W tym miejscu nie mówimy jeszcze
o zasilaniu budżetów samorządów w ramach funduszy strukturalnych UE, lecz
o ogólnych regulacjach prawa krajowego w tym zakresie. I tak, ogólnie biorąc,
z budżetu państwa i państwowych funduszy celowych realizowane są zadania
o znaczeniu ogólnokrajowym, natomiast zadania lokalne z budżetów jednostek
samorządu terytorialnego i samorządowych funduszy celowych. Wydatki
jednostek samorządu terytorialnego to realizowanie zadań na poziomie lokalnym
ze środków publicznych, a więc zaspokajających potrzeby społeczności lokalnej
i regionalnej. Zakres działania jednostek samorządu terytorialnego w tym zakresie
określa Konstytucja i ustawy. Wydatki przeznaczone są na zadania własne
i zlecone przyjętymi do realizacji w drodze umowy lub porozumienia oraz na
pomoc rzeczowa lub finansową dla innych jednostek samorządu terytorialnego
określoną przez organ stanowiący.
5. Struktura wydatków
Na rozmiar i strukturę wydatków jednostek samorządu terytorialnego wpływ
mają potrzeby społeczne. O rzeczywistym poziomie wydatków i ich realizacji
decydują względy ekonomiczne i finansowe. Ograniczoność środków
publicznych, a nieograniczoność potrzeb wymusza procesy racjonalizacji
5
Por. Konstytucja Rzeczpospolitej Polskiej z 1997 r., Warszawa 1997.
Patrz: Samorząd w Polsce: istota, formy, zadania (red.) S. Wykrętowicz, Poznań 1998;
Z. Leoński, Samorząd terytorialny, Warszawa 1999; J. P. Tarno (i inni), Samorząd terytorialny
w Polsce, Warszawa 2002; J. Boć, Ustrój administracji publicznej, Warszawa 2000; B. Rozbicka,
Samorząd terytorialny, Warszawa 2000.
6
110
gospodarowania tymi środkami. Racjonalne gospodarowanie zasobami można
zdefiniować jako czynność gromadzenia i wydatkowania środków publicznych,
które w sposób efektywny i skuteczny zapewniają realizację zadań publicznych.
Względy ekonomiczne nie sa jedynymi kryteriami oceny racjonalności
gospodarowania środkami publicznymi, gdyż pozostają też ważne kryteria
społeczne. Natomiast skuteczność oznacza wykorzystywanie zasobów w taki
sposób, że osiągnięte efekty stanowią jednocześnie realizację celów i zadań
podmiotów sektora finansów publicznych.
W procesie realizacji wydatków najistotniejsza rolę odgrywa analiza kosztów
według rodzaju i miejsca ich powstawania. Zasadniczym elementem jest
określenie kosztów jednostkowych. W celu ustalenia tej zasady należy wiązać
koszty z ich nośnikami takimi jak świadczeniobiorcy, usługa, zadanie. W analizie
istotne jest odróżnienie kosztów rzeczywistych zadania od kosztów
standaryzowanych, czyli uśrednionych. Wyniki analiz powinny być
wykorzystywane do planowania wydatków by zapobiec ewentualnym trudnościom
finansowym w postaci karnych odsetek, nieplanowanych pożyczek i kredytów.
W celu kreślenia wydatków publicznych stosuje się limity wydatków na
poszczególne rodzaje wydatków rzeczowych. Absolutnym warunkiem
jednorodnego i funkcjonalnego systemu jednostek samorządu terytorialnego jest
badania sprawności i funkcjonowania jednostki zarządzającej. Podział terytorialny
i wielkość jednostek samorządu terytorialnego ma wpływ na poziom i strukturę
wydatków oraz ich udział w wydatkach sektora finansów publicznych.
Samodzielność finansowa samorządów obwarowana jest prawnymi granicami
dysponowania tymi środkami. Kryteria obejmują przede wszystkim formy oraz
cele wydatków. Konstytucja RP reguluje zakres i formy dysponowania środkami
na wykonywanie zadań publicznych, zastrzega wyłączność ustawy dla określenia
sposoby dysponowania tymi środkami. Samodzielność jednostek samorządu
terytorialnego wyznaczona jest granicami ustawowymi oraz zakresem zadań.
Wyniki to z konstytucyjnej zasady działania władzy publicznej na podstawie
i w granicach prawa. Ustawy nakładają na jednostki samorządu terytorialnego
nakazy ponoszenia wydatków, zakresy i limity ponoszonych wydatków, zasady
dotacji z budżetu, prowadzenie gospodarki budżetowej i nakazy powiązania
określonych dochodów z wydatkami. Ustawodawca określa zadania poprzez
zagwarantowanie minimalnych świadczeń w tym zakresie, o które samorządy
mogą się ubiegać na mocy przepisów ustaw. Narzucenie przez ustawodawcę
wielkości środków oznacza konieczność przeznaczenia w budżecie po stronie
wydatków środków na te zadania i w pewnym sensie ogranicza swobodę.
Standardy realizacji zadań mogą także wynikać ze sposobów finansowania
zadań poprzez dotacje celowe, które muszą być wydatkowane na ściśle
określony cel i rozliczone po jego wykonaniu, a to oznacza uzależnienie
jednostek samorządu terytorialnego od dysponenta dotacji. Wielkość dotacji
wyznacza konieczną wartość wydatków na określone zadania, a więc często
jednostki samorządu terytorialnego dofinansowują zadania z budżetów własnych
z uwagi na niewystarczające środki otrzymane z budżetu państwa na ich pełne
wykonanie. Przedmiotem polityki wydatkowej jest również problematyka
racjonalności dokonywania wydatków z budżetu. Rozdział środków na zadania
najpotrzebniejsze w danym terenie i okresie wynika z przyjętego systemu
planowania rzeczowego w sferze gospodarki budżetowej.
111
System planowania finansowego w powiązaniu z planowaniem rzeczowym
prowadzi do racjonalnego zastosowania pomiędzy zakresem podmiotowym
i przedmiotowym. Ustawa o finansach publicznych jasno określa sposób
wydatkowania jako celowy, oszczędny i terminowy. Wydatki ustalone w budżecie
są nieprzekraczalnym limitem, tj. nieprzekraczalną górną granicą kwoty
dopuszczonej do wydatkowania. Naruszenie ej granicy stanowi naruszenie
dyscypliny finansów publicznych i podlega karze. Zasada ta podlega wyjątkom
wtedy, gdy wydatki ulegną zmianie, jeżeli przychody zrealizowane są wyższe od
planowanych oraz gdy zmiana wydatków nie spowoduje zwiększenia dotacji
z budżetu oraz nie zmniejszy planowanych wpłat do budżetu albo zysków oraz
planowanego na koniec roku stanu środków. Dlatego jednostki samorządu
terytorialnego mogą zaciągać zobowiązania do wysokości wynikającej z planu
wydatków pomniejszonego o wydatki na wynagrodzenie oraz wpłaty płatnicze.
Organ wykonawczy jednostek samorządu terytorialnego zobligowany jest do
racjonalnego wydatkowania środków budżetowych zgodnie z harmonogramem
7
dochodów i wydatków.
6. Funkcjonalna samorządność
Jednostki samorządu terytorialnego wykonują zadania publiczne nie
zastrzeżone dla innych organów administracji publicznej. Samorząd terytorialny
jest częścią władzy wykonawczej. Reforma administracyjna zapoczątkowana
w 1990 r. dokonała decentralizacji i jednostki samorządu terytorialnego otrzymały
kompetencje wraz z środkami finansowymi do tworzenia prawnych warunków
zapewniających samodzielne wykonywania zadań. Reforma systemu i powstanie
jednostek samorządu terytorialnego spowodowało przeniesienie spraw
o charakterze lokalnym i regionalnym w zakres poszczególnych struktur.
Przekazanie kompetencji jednostkom samorządu terytorialnego nie pozbawiło ich
charakteru państwowego, mimo że wykonywanie zadań lokalnych lub
regionalnych realizowane jest przez samorząd w imieniu własnym i na własną
odpowiedzialność. W ramach systemu demokratycznego samorząd lokalny jest
częścią ustroju państwowego. Zasadnicza reforma terytorialna spowodowała
utworzenie wojewódzkich, powiatowych i gminnych wspólnot samorządowych nie
będących ze sobą w zależności organizacyjnej. Różnice polegają na
wyznaczonych do realizacji zadaniach. Zadania województwa nie mogą naruszać
zakresu powiatu ani gminy.
Podstawową cechą ustroju samorządowego jest funkcjonalna samorządność
poszczególnych jednostek. Gmina realizuje zadania lokalne czyli podstawowe,
natomiast powiat spełnia w stosunku do gmin rolę uzupełniającą. Podstawą
reformy jest przekazania zadań, które przekraczają swym zasięgiem obszar
gminy powiatom. W celu realizacji potrzeb zbiorowości lokalnej, świadczenie
7
Konstytucja Rzeczpospolitej Polskiej z dnia 2.04.197 r., Dziennik Ustaw Nr 78, poz. 483,
Warszawa 1997; Ustawa z dnia 20.12.1996 o gospodarce komunalnej, Dziennik Ustaw z dnia
5.02.1997 z późn. zm.; B. Rozbicka, Samorząd terytorialny, Warszawa 2000; E. Chojnacka-Duch,
Finanse publiczne i polskie prawo finansowe, Warszawa 2000; tamże: System dochodów jednostek
samorządu terytorialnego, Warszawa 1999; Finanse komunalne. Miesięcznik Regionalnych Izb
Obrachunkowych, numery i roczniki z 204–2008 r.
112
usług przez gminy jak i powiaty ma charakter powszechny. Województwa
spełniają rolę partnera strategicznego i gwarantują tworzenie warunków rozwoju
z uwzględnieniem potrzeb makroregionalnych. Przygotowanie strategii rozwoju
regionalnego realizowane jest przez wojewódzkie programy i wymaga współpracy
różnorodnych czynników społecznych, gospodarczych i politycznych.
Realizowana koncepcja samorządu terytorialnego oparta na zasadzie
pomocniczości nie narusza Konstytucji i nie zmniejsza integralności państwa.
Podejmowane działania przez jednostki samorządu terytorialnego w postaci
aktów administracyjnych muszą mieć umocowanie w Konstytucji i ustawach.
W celu zagwarantowania spójności systemu samorządowego i państwowego
stworzono system ustaw prawnych o nadzorze nad działalnością gmin, powiatów
8
i województw.
Artykuł 166 ust. 1 Konstytucji definiuje pojęcie zadania własnego jednostek
samorządu terytorialnego jako „zadania publiczne służące zaspokajaniu potrzeb
wspólnoty samorządowej”. Klauzula kompetencji generalnych samorządu
terytorialnego zawarta jest w artykule 163 Konstytucji i formułuje zasadę
domniemania wykonania wszelkich zadań publicznych nie zastrzeżonych
Konstytucją lub ustawą dla organów władzy publicznej. W artykule 164
Konstytucji zapisana jest zasada domniemania wykonania przez gminę, jako
podstawowa jednostkę samorządu terytorialnego, wszystkich zadań nie
zastrzeżonych dla innych jednostek samorządu terytorialnego. Ustawodawca
wprowadzając ustawę o samorządzie powiatowym i wojewódzkim sprecyzował
jakie zadania należy wyłączyć z kompetencji gmin. Konstytucyjna gwarancja
nienaruszalności działania gmin ma wyraźne zapisy w ustawie o samorządzie
powiatowym i wojewódzkim. Zakres zadań własnych reguluje ustawa
o samorządzie gminnym, natomiast uzupełniające wyliczenie zadań własnych
zamieszczono w przepisach odrębnych ustaw oraz w ustawie kompetencyjnej. Na
bazie ustawy o samorządzie gminnym stworzono zadania dla samorządu
powiatowego i wojewódzkiego nie precyzując w tych ustawach zadań, które mają
charakter obowiązkowy, a który uznaniowy z uwagi na istnienie możliwości
wyboru formy organizacyjnego danego zadania. Ustawa o samorządzie
powiatowym nie posługuje się pojęciem zadania własnego. Chcąc poznać
zadania przewidziane do realizacji przez powiat należy sięgnąć do przepisów
prawa materialnego i ustrojowego. Nowe zadania powiatu mogą być
wprowadzone na podstawie ustaw, mimo że artykuł 87 ust. 1 i artykuł 92
Konstytucji taka możliwość dopuszcza.
7. Źródła finansowania samorządu terytorialnego
Zadania własne gminy i powiatu mają na celu zaspokojenie potrzeb
mieszkańców tworzących wspólnotę samorządowa z obszaru administrowanego
przez gminę i powiat. Z zadań własnych województwa ustawa określa te zadania,
które mają charakter wojewódzki. Jak widać struktura organizacyjna samorządu
jest pozioma. W tym sensie, że gmina realizuje samodzielnie na obszarze swojej
właściwości zadania wykonywane przez jej organy i służby, powiat realizuje
8
Por. B. Rozbicka, Samorząd terytorialny..., cyt. wyd., s. 29; E. Chojnacka-Duch, Finanse
publiczne i polskie prawo finansowe..., cyt. wyd., s. 160-214.
113
zadania wykraczające poza zakres terytorialny gminy, a województwo poza
zakres powiatu. Zadania własne jednostek samorządu terytorialnego mogą być
realizowane przez działania organów samorządu jak również przez działanie
odrębnych zakładów i jednostek budżetowych, a także spółek prawa handlowego.
Zadania własne gminy mogą być przekazywane również innym jednostkom
pomocniczym, a gminom w przypadku powiatu. Dla określenia zadań
i kompetencji Rada Gminy uchwala dla jednostek pomocniczych statuty, co nie
jest równoznaczne z przekazaniem kompetencji władczych.
W ustawie o samorządzie powiatowym zapisano, że w uzasadnionych
przypadkach i na wniosek gmin w drodze porozumienia, gminy mogą wykonywać
zadania z zakresów właściwości powiatu. Porozumienie musi zawierać zasady
realizacji zadania i źródła finansowania. Rozwiązanie takie jest również
zastosowane przy realizacji ustawy o samorządzie wojewódzkim z tą różnicą, że
powierzenie zadań innym jednostkom samorządu terytorialnego wymaga uchwały
sejmiku, zaś do podpisania porozumienia uprawniony jest zarząd. Źródłem
finansowania zadań własnych jednostek samorządu terytorialnego są: podatki
lokalne, wpływy ze sprzedaży majątku, różnego rodzaju opłaty oraz subwencje.
Ustawowe nakładanie na samorządy kolejnych zadań własnych musi być
gwarantowane źródłami ich finansowania lub subwencjami. Pomimo ustawowego
zapisu, co do realizacji zadań i realizacji zadań nowych, ustawa o finansach
publicznych przewiduje dofinansowanie ze środków budżetu państwa kiedy
zakres i ich znaczenie wymaga znacznych nakładów finansowych.
Przedsięwzięcia takie administracja państwowa wspiera w ramach polityki
9
inwestycyjnej państwa.
W artykule 166 ust. 2 Konstytucji zadania zlecone określone są jako zlecenie
wykonania zadań publicznych jeżeli wynika to z uzasadnionych potrzeb państwa.
Tryb i sposób realizacji zadań zleconych ustalone jest w drodze ustawy. Czyli
wykonanie zadań zleconych przez jednostki samorządu terytorialnego
realizowane jest w imieniu administracji państwowej, a czynności prawną są
bezpośrednim wynikiem takich zleceń. Nie funkcjonuje ta zasada
odpowiedzialności samorządu. Przekazywanie zadań zleconych z zakresu
administracji odbywa się za pomocą ustaw lub porozumień z administracją
rządową i zawsze posiada zapewnione środki finansowe na jej realizację.
Przykładem zadań zleconych realizowanych przez gminy są wybory zarówno
parlamentarne, samorządowe jak i do Parlamentu Europejskiego.
Należy zauważyć, że zarówno w ustawie o samorządzie powiatowym
i wojewódzkim nie zapisano możliwości nakładania na powiat czy województwo
zadań zleconych lecz tylko to, że ustawy mogą określić niektóre sprawy z zakresu
działania powiatu czy województwa. Zakres zadania zleconego należy uzupełnić
o tzw. zdania powierzone. Wojewoda może powierzyć zadania do realizacji
w jego mieniu organom samorządu terytorialnego z obszaru województwa.
W takim przypadku konieczne jest porozumienie z odpowiednimi zarządami gmin,
10
powiatów lub województw.
Zawarte porozumienie wraz z odpowiednimi
załącznikami ogłoszone musi być w wojewódzkim dzienniku urzędowym, co
9
Por. B. Rozbicka, cyt. wyd., s. 29-40; E. Chojnacka-Duch, System dochodów..., cyt. wyd.,
s. 16-38.
10
Por. B. Rozbicka, cyt. wyd., s. 40-44; E. Chojnacka-Duch, cyt. wyd., s. 16-38.
114
stanowi o jego wejściu w życie. Uzupełnieniem jest tu zakres stosunków
samorządowo-rządowych kiedy w grę wchodzą zagadnienia bezpieczeństwa
publicznego, porządku publicznego oraz obronności. Realizacja zadań zleconych
odbywa się podobnie jak przy zadaniach własnych i może być realizowane za
pośrednictwem jednostek organizacyjnych danego samorządu lub jednostek,
11
z którymi samorząd zawiera umowy cywilnoprawne.
Zasady i kryteria finansowania jednostek samorządu terytorialnego ze
środków funduszy strukturalnych i Funduszu Spójności UE
System finansowania jednostek samorządu terytorialnego ze środków
funduszy strukturalnych Unii Europejskiej należy do norm prawnych prawa
unijnego, ustalającego założenia polityki regionalnej i spójności, przepisów
prawnych państw członkowskich. Krajowe regulacje prawne muszą być
zharmonizowane ze strategia celów, zasad i procedur wspólnotowych zawartych
w rozporządzeniach Rady.
Reguły korzystania z funduszy strukturalnych – Rozporządzenie Rady
UE Nr 1260/90/WE
Podstawowym rozporządzeniem jest rozporządzenie Komisji WE, określające
ogólne reguły funduszy strukturalnych, z 21.06.1991 r. Nr 1260. Warunkiem
realizacji pomocy unijnej zawartym w tym rozporządzeniu jest przygotowanie
planów i programów opartych na zasadach koncentracji środków, współdziałania,
współfinansowania, programowania, organizowania i finansowania zadań.
Zasada komplementarności i partnerstwa polega na opracowaniu przez jednostki
samorządu terytorialnego takich działań, aby działania Wspólnoty stanowiły
uzupełnienie. Programy strukturalne przygotowania wraz z Komisją, a państwem
członkowskim oraz jednostką samorządu terytorialnego wraz z pozostałymi
partnerami społeczno-gospodarczymi powinny zawierać wszystkie etapy
wdrażania i współfinansowania. Na państwie członkowskim spoczywa obowiązek
zorganizowania w ramach realizacji programów partnerskich współdziałania.
Wszystkie elementy pomocy strukturalnej Unii Europejskiej musza zachować
zasadę dodatkowości, a więc nie zastępować środków publicznych jednostek
samorządu terytorialnego. Państwo członkowskie Unii Europejskiej musi
zapewnić regionom i jednostkom samorządu terytorialnego realizację programów
z funduszy strukturalnych, co wynika z zasady programowania. Zasada
programowania w dużej mierze stymuluje rozwój planów służących do wdrażania
funduszy unijnych. Każde z państw uczestniczące w programie pomocowym
zobowiązane jest do przedstawienia planu rozwoju zawierającego analizę sytuacji
społeczno-gospodarczej, najważniejszych potrzeb, metodologię osiągania celów
wraz z środkami finansowymi służącymi do osiągnięcia i realizacji celów.
Zadaniem Komisji jest tworzenie przy udziale państwa członkowskiego „Planu
11
Patrz: Z. Cieślak, J. Jagielski, J. Lang, M. Szubiakowski, M. Wierzbowski, A. Wiktorowska,
Prawo administracyjne, Warszawa 1997, s. 228-230, 381-384; B. Rozbicka, cyt. wyd., s. 44-87;
Ustawa z dnia 20 grudnia 1996 r. O gospodarce komunalnej, Dz.U. z dnia 5 lutego 1997 r. z późn.
zm.
115
Wsparcia Wspólnoty” zawierającego strategie i priorytety działań funduszu
i państwa członkowskiego, a także szczegółowe cele i nakłady finansowe na
realizację działań.
Wsparcie Wspólnoty realizowane jest przez jeden lub kilka funduszy.
Zestawienie celów, priorytetów, strategii działań i środków finansowych
w „Podstawowym Wsparciu Wspólnoty” przy udziale programu operacyjnego
stanowi jednolity dokument programowy. Zarówno każdy z planów programów
operacyjnych, dokumentów programowych musi być przygotowany zgodnie
z rozporządzeniem Rady Nr 1260 z 1990 r. na siedem lat. Efektywność działań
ma zapewnić zasada koncentracji oznaczająca dofinansowanie przez fundusze
strukturalne ograniczonej liczby podstawowych celów polityki regionalnej Unii
Europejskiej. Znaczna ilość środków ma być przeznaczona na realizację Celu 1,
pozostałe otrzymają środki adekwatne do PKB na jednego mieszkańca. Podziału
środków pomiędzy państwa członkowskie dokonuje Komisja Europejska na
podstawie liczby ludności, koniunktury gospodarczej kraju i regionu, sytuacji
12
społecznej, szczególnie bezrobocia.
Wyrównywanie dysproporcji regionalnych – Rozporządzenie Rady UE
Nr 1261/99/WE
Za wyrównywanie dysproporcji regionalnych odpowiedzialny jest Europejski
Fundusz Rozwoju Regionalnego działający na podstawie rozporządzenia
Parlamentu Europejskiego i Rady Wspólnoty Europejskiej z 26 czerwca 1999 r.
Nr 1261. Na podstawie tego rozporządzenia rozdysponowanie środków odbywa
się na inwestycje produkcyjne celem ochrony miejsc pracy, inwestycje
infrastrukturalne wzmacniające potencjał i możliwości regionów, inwestycje
komunikacyjne, transportowe, energetyczne, dywersyfikacyjne w sferze
ekonomicznej, renowacji terenów miejskich, aktywności terenów wiejskich,
działanie małych i średnich przedsiębiorstw, edukację, opiekę zdrowotną, usługi
dla społeczeństw lokalnych i ochrony środowiska.
Osiągnięcie celów EFRR miał służyć Narodowy Plan Rozwoju 2004–2006,
który szczegółowo przedstawiał działania strony polskiej. Narodowy Plan Rozwoju
Regionalnego zawierał wybrane do realizacji działania. W części dotyczącej
zintegrowanego programu operacyjnego rozwoju regionalnego jako cel
nadrzędny wskazana została rozbudowa i modernizacja infrastruktury
wzmacniającej konkurencyjność regionów. Jednostki samorządu terytorialnego
mogły uczestniczyć w realizacji projektów drogowych szczególnie zwiększających
komunikatywność z infrastruktura o charakterze międzynarodowym, co
w przyszłości zapewni dostęp do regionów i ośrodków miejskich. Dofinansowanie
otrzymują
programy
rozbudowy
systemów
komunikacji
miejskiej
w aglomeracjach.
W celu uaktywnienia regionalnego przewidziano środki na wsparcie
infrastruktury edukacyjnej, programów badawczych ośrodków naukowych
działających na rzecz danego środowiska, województwa, powodując tym wzrost
konkurencyjności gospodarczej regionów. W celu zagwarantowania właściwego
poziomu intelektualnego przygotowano projekty na rzecz struktury
12
Finanse komunalne, op. cit., s. 5-12.
116
teletechnicznej, szkolenia specjalistycznego, oprogramowania i wyposażenia.
W dziedzinie ochrony środowiska priorytety uzyskują projekty na rzecz
infrastruktury ekologicznej, pozyskiwania alternatywnych źródeł energii, projektów
13
służących rewitalizacji obszarów zdegradowanych ekologicznie i ekonomicznie.
8. Zasady przyznawania pomocy z funduszy strukturalnych
Zasady przyznawania pomocy z funduszy strukturalnych precyzuje artykuł 29
rozporządzenia Rady z 21 czerwca 1999 r. Nr 1260. Dofinansowanie z funduszy
w regionach objętych Celem I nie może przekraczać 75 proc. kosztów oraz 50
proc. środków publicznych przekazanych na współfinansowanie projektów. Na
obszarach objętych Celem II maksymalna wysokość współfinansowania ze
środków funduszy strukturalnych wynosi 50 proc. kosztów i 25 proc. środków
publicznych stanowiących wkład danego państwa w realizację programu.
W przypadku inwestycji strukturalnych generujących zysk netto dofinansowanie
nie może przekraczać 45 proc. kosztów w regionach objętych Celem I, ale
umożliwia zwiększenie współfinansowania z Funduszu Spójności.
Wielkość dofinansowania z funduszy musi być określona dla każdego
priorytetu i uwzględniającą specyfikę problemu, zdolność finansową, potrzeby
regionalne i krajowe, planowanie wykorzystania środków, a zwłaszcza środków
publicznych i prywatnych oraz stosowania odpowiednich dokumentów w kontroli
finansowej. Przyznane zadanie można realizować tylko z jednego Funduszu
wsparcia w zależności od formy. Wsparcie może polegać na bezzwrotnych
dotacjach, pożyczkach, gwarancji, oprocentowanych form finansowych.
Wszystkie narzędzia finansowania posiadają wspólny cel i angażują wiele
podmiotów we wspólne partnerstwo. Wypłaty z Funduszu przybierają formę
zaliczkową, okresowa lub płatności końcowej. Zarówno płatność okresowa jak
i płatność końcowa dokonywana jest w parciu o faktycznie poniesione wydatki
i musi być adekwatna do wkładów poniesionych przez beneficjentów krajowych.
Płatność okresowa dokonywana jest przez Komisję Europejska i ma na celu
zwrot kosztów faktycznie opłaconych przez Fundusze i poświadczonych przez
instytucje płatniczą. Wypłata zaliczkowa nie może przekraczać 7 proc. funduszy
środków funduszy na działalność objętą programem pomocy.
Wszystkie środki funduszy strukturalnych są przekazywane przez Komisję
Wspólnot Europejskich do instytucji płatniczych. Państwo członkowskie wyznacza
jedną lub wiele instytucji płatniczych celem obsługi systemowej oraz utrzymania
płatności z Komisją. W Polsce zadania instytucji płatniczej dotychczas spełniał
Departament Funduszy Pomocowych w Ministerstwie Finansów. Departament
obsługuje wszystkie fundusze strukturalne i fundusz Spójności.
W omawianych funduszach najważniejszym jest Fundusz Spójności (Kohezji),
który swoje zadania kontynuuje. Natomiast fundusze ISPA, PHARE, czy SAPARD
były funduszami stworzonymi dla państw kandydujących do Wspólnoty
Europejskiej celem wyrównania istniejących dysproporcji przed wstąpieniem do
Unii Europejskiej z dniem 1 maja 2004 r. Fundusz Spójności został
znowelizowany rozporządzeniem Rady z 20 czerwca 1999 r. Nr 1264. Po
13
Tamże, s. 6-15; patrz także: Akty prawne Parlamentu Europejskiego i Rady dotyczące
Instrumentów Strukturalnych i Przedakcesyjnych na lata 200-2006, UKIE, Warszawa 2000.
117
modyfikacji i uzupełnieniach z funduszu tego realizowany jest rozwój
infrastruktury w dziedzinie ochrony środowiska i transportu europejskiego
w państwach członkowskich, w których PKB na jednego mieszkańca jest niższy
od 90 proc. średniego poziomu PKB we Wspólnocie. Istotnym elementem
programu jest przygotowanie przez dane państwo programu zmierzającego do
spełnienia warunków spójności gospodarczej. Podział środków funduszy odbywa
się na zasadach zobiektyzowanych kryteriów obejmujących powierzchnię kraju,
czynniki społeczno-gospodarcze, wysokość PKB brutto na mieszkańca. Wkład
funduszu to 80–85 proc. wydatków publicznych. Wielkość ta może ulec zmianie w
wyniku inwestycji wytwarzających dochód wielkości wydatków, na podstawie
których obliczana jest kwota dofinansowania biorąc pod uwagę rzeczywisty
dochód netto. Realizacja zadań może przebiegać zarówno z funduszu Spójności
jak i funduszy strukturalnych. Finansowanie przeznaczone przez Komisję odbywa
się w równych rocznych ratach. Przy realizacji zadań z funduszu Spójności nie ma
zastosowania zasada dodatkowości.
Jednostki samorządu terytorialnego mogą realizować zadania z zakresu
racjonalizacji gospodarki odpadami, wód powierzchniowych i ochrony jakości
powietrza. Zakres projektów obejmuje zagadnienia budowy i modernizacji
kanalizacji sanitarnej i opadowej, oczyszczalni i podoczyszczalni ścieków,
modernizacji i budowy urządzeń uzdatniających wodę pitną, budowę i rozbudowę
składowisk odpadów komunalnych, uruchomienie systemów selekcji i odzysku
odpadów,
utylizacji,
rekultywacji
terenów
zdegradowanych,
budowę
i modernizację miejskich systemów ciepłowniczych.
Jednostki samorządu terytorialnego, aby przystąpić do Funduszu Spójności
muszą przygotować zakres, a następnie kompletne projekty komunalne.
Jednostki samorządu terytorialnego mogą uczestniczyć w omawianych
programach samodzielnie opracowując projekty oraz realizując je. Założenie
Narodowego Planu Rozwoju 2004–2006 zakładał współdecydowanie o wyborze
i realizacji projektu. Zapewniać to miało uczestnictwo w Komitetach sterujących
i w Komitetach monitorujących. Skład i regulamin prac komitetów były określone
przez instytucję zarządzającą danym programem i instytucję zarządzającą
wykonywaniem planu. Jednostki takie znajdują się do dzisiaj w każdym z 16
województw.
Komitety sterujące programami regionalnymi w jednej trzeciej obsadzone są
przedstawicielami ministerstw, w jednej trzeciej przedstawicielami partnerów
społecznych i w jednej trzeciej przedstawicielami środowisk gospodarczych
i naukowo-badawczych. Do zadań komitetów monitorujących należy rozpatrzenie
i zatwierdzenie kryteriów wyboru przedsięwzięcia w ramach każdego działania,
badanie postępu w osiąganiu celów, rezultatów wdrożonych programów
operacyjnych, rozpatrzenie rocznych i końcowych raportów dotyczących
programów operacyjnych, zgłoszenie modyfikacji instytucjom zarządzającym,
zatwierdzenie zgłoszonych przez instytucję zarządzająca programem
operacyjnym propozycji przesunięcia środków pomiędzy priorytetami w ramach
programu. W obecnej sytuacji koniecznością jest ustawowe uregulowanie
zagadnień związanych z współfinansowaniem projektów samorządowych przez
wielu partnerów. Kryteria dofinansowania projektów określone ustawowo
ograniczą uznaniowość przy udzielaniu środków jednostkom samorządu
118
terytorialnego.
rysunek.
14
Całkowite koszty sporządzenia projektu przedstawia poniższy
Całkowity koszt sporządzenia projektu
Opracowanie własne na podstawie Narodowego Planu Rozwoju
9. Zasady współpracy regionów
Finansowanie wielu działań współpracy międzyregionalnej w Europie
umożliwiły różnorodne programy i fundusze strukturalne, które stworzyły ramy
programowe i polityczne ułatwiające podjęcie współpracy, przyczyniły się do
profesjonalizacji w budowaniu sieci powiązań międzyregionalnych i ich
wykorzystaniu przez regiony do wspólnych przedsięwzięć. To operacyjne
wsparcie
międzynarodowej
współpracy
regionów
jest
konsekwencją
wzrastającego znaczenia sfery regionalnej i lokalnej w UE, a przede wszystkim
15
początkiem zastosowania zasady subsydiarności nie tylko w stosunku do
państw, ale także do regionów w Europie.
Subsydiarność jest jedną z podstawowych zasad ustrojowych UE.
W uproszczeniu oznacza ona, że na szczeblu wspólnotowym powinny być
podejmowane tylko te działania, które zapewniają większą skuteczność
i efektywność, niż w przypadku, gdyby prowadzenie stosownych akcji pozostawić
w wyłącznej kompetencji rządów poszczególnych państw członkowskich. Tak
więc, subsydiarność - w kontekście UE - odnosi się z jednej strony do podziału
zadań między organami Wspólnot Europejskich, a administracjami rządowymi
(również władzami regionalnymi lub lokalnymi), a z drugiej - dotyczy zakresu
14
Pismo Samorządu Województwa, Kronika Mazowiecka Nr 5 (17) 2004, rok II; patrz także:
Wstępny Narodowy Plan Rozwoju na latach 200–2006, Warszawa 2000.
15
Subsydiarność (z łaciny) pomocniczość, zasada zapisana w traktacie o Unii Europejskiej,
zgodnie z którą każda decyzja powinna być podejmowana na możliwie najniższym szczeblu.
Państwa bowiem mogą swe uprawnienia decyzyjne przekazywać niższym jednostkom administracji
rządowej lub samorządom. W efekcie proces decyzyjny przybliża się do obywatela. Subsydiarność
zapobiega centralizacji decyzji w ramach UE.
119
prawodawstwa wspólnotowego, zarówno w aspekcie tematyki, jak i charakteru
16
regulacji.
Wspólnoty Europejskie od początku uwzględniały zasadę subsydiarności,
chociaż nie znajdowała ona przez dłuższy czas odzwierciedlenia w zapisach
traktatowych. Zasada ta została wprowadzona do uregulowań ustawowych WE
dopiero przez Traktat z Maastricht z 1992 r.. Artykuł 3b traktatu o utworzeniu WE
oraz według tekstu ustalonego w Maastricht, odnosi się do zasady subsydiarności
w sposób następujący: ,,Wspólnota działa w ramach uprawnień przyznanych jej
niniejszym Traktatem i celów w nim wyznaczonych. W zakresie, który nie podlega
jej wyłącznej kompetencji, Wspólnota podejmuje działania, zgodnie z zasadą
subsydiarności, tylko wówczas i tylko w takim zakresie, w jakim cele
proponowanych działań nie mogą być zrealizowane w sposób wystarczający
przez państwa członkowskie, natomiast z uwagi na skalę lub skutki
proponowanych działań, mogą one zostać lepiej zrealizowane przez Wspólnotę.
Żadne działanie Wspólnoty nie wykroczy poza to, co jest konieczne do
osiągnięcia celów określonych w niniejszym Traktacie”.
Odniesienia do zasady subsydiarności są też obecne w Preambule traktatu
o UE: ,,Sygnatariusze ... gotowi kontynuować proces tworzenia coraz ściślejszego
związku pomiędzy narodami Europy, w którym decyzje podejmowane są na
szczeblu jak najbliższym obywatelowi, zgodnie z zasadą subsydiarności...
postanowili ustanowić Unię Europejską”. Z kolei zgodnie z Artykułem A,
,,... niniejszy Traktat stanowi nowy etap w procesie tworzenia coraz ściślejszego
związku pomiędzy narodami Europy, w którym decyzje są podejmowane na
szczeblu jak najbliższym obywatelowi...”, a Artykuł B stanowi, iż “...Cele Unii będą
osiągane w oparciu o niniejszy Traktat, zgodnie z przewidzianymi w nim
warunkami i harmonogramem, poszanowaniem zasady subsydiarności określonej
w artykule 3b Traktatu ustanawiającego Wspólnotę Europejską”.
Zasięg działania Artykułu 3b Traktatu o WE (a więc zasady subsydiarności)
jest ograniczony - jak wynika z treści tego artykułu - do dziedzin, w których
Wspólnota nie ma wyłącznych kompetencji. Takie wyłączne kompetencje posiada
zaś Wspólnota w prawie wszystkich kwestiach dotyczących rynku wewnętrznego,
w tym: polityce handlowej, eliminacji przeszkód w funkcjonowaniu podstawowych
wolności (swobody przepływu towarów, usług, pracowników i kapitału), organizacji
rynków rolnych, reguł konkurencji, ochrony zasobów rybnych, a także odnośnie
podstawowych elementów polityki transportowej. Poza dziedzinami, w których
Wspólnota cieszy się wyłącznymi kompetencjami, pierwszeństwo kompetencyjne
należy do państw członkowskich. Zgodnie z cytowanym powyżej Art. 3b Traktatu
o WE, proponowane działania są podejmowane przez Wspólnotę tylko wówczas
i tylko w takim zakresie, w jakim nie mogą być skutecznie zrealizowane przez
państwa członkowskie. Ocena możliwej skuteczności działań podejmowanych
w pojedynkę oraz wspólnie należy zasadniczo do Komisji Europejskiej, która ma
wyłączność inicjatywy legislacyjnej we Wspólnotach Europejskich. Także
16
Patrz: K. Cholawo-Sosnowska i inni, Instytucje Unii Europejskiej, Warszawa 2007; ABC
Unii Europejskiej, Wyd. Przedstawicielstwo Komisji Europejskiej w Polsce, Warszawa 2007;
J. Barcz, Integracja europejska, Warszawa 2007; R. Streinz, Prawo europejskie, Warszawa 2002;
J. Bielecki, Atrakcyjna praca w Brukseli, „Rzeczpospolita” z 30.05.2001; J. Pawlicki, Komisarz na
miarę Polski, „Gazeta Wyborcza” z 18.12.2002.
120
17
w Traktacie Amsterdamskim zasada subsydiarności została doprecyzowana.
Z pewnością jest to spójne z tendencją do regionalizacji Europy (procesem
rozszerzania samodzielności i samorządności regionów, a także lokalnych
jednostek terytorialnych) oraz z umacnianiem się społeczeństwa obywatel18
skiego .
Podsumowanie
Reasumując, Unia Europejska jest strefą pomyślnie rozwijającej się
działalności na skalę światową. Jednakże pomiędzy jej Państwami
Członkowskimi, a w szczególności jej 260 regionami, istnieją bardzo duże
dysproporcje w poziomach rozwoju. Inaczej mówiąc nie wszyscy obywatele
Europy posiadają równe szanse, wynikające w zależności od ich miejsca
zamieszkania, wobec wyzwań stawianych przez procesy globalizacji. Polityka
spójności ma na celu skorygowanie tej sytuacji, mimo iż dostęp do zatrudnienia,
konkurencyjność przedsiębiorstw i poziom inwestycji technologicznych są przede
wszystkim uzależnione od podmiotów gospodarczych oraz władz krajowych
i regionalnych.
Zwielokrotnione fundusze pomocowe z Unii Europejskiej napawają wielkim
optymizmem. Ich efektywne i sprawne wykorzystanie daje szansę na to, że
Polska w 2013 roku stanie się zupełnie innym krajem. Będzie to możliwe dzięki
dużym nakładom na wysokie technologie, szerokie zastosowanie komunikacji
internetowej czy na inwestycje w edukację i rozwój zasobów ludzkich.
Wybudowanie autostrad i dróg przyciągnie do nas inwestorów zagranicznych,
którzy obecnie unikają obszarów o niewydolnej sieci komunikacyjnej.
Wykorzystanie funduszy europejskich to wielkie wyzwanie dla administracji
publicznej. Wydatkowanie tak dużej kwoty będzie wymagało olbrzymiej
sprawności i determinacji od wszystkich, którzy w tym procesie wezmą udział.
Trzeba będzie stawić czoła różnym, niekorzystnym zjawiskom. Jak choćby
skomplikowanym procedurom inwestycyjnym czy pogłębiającemu się deficytowi
na rynku pracy w budownictwie. Przezwyciężenie trudności nie będzie łatwe. Ale
pełne wykorzystanie unijnych pieniędzy przyniesie namacalne efekty, które
wszyscy odczujemy.
Bibliografia
Adamczyk W., 2004: Ekologia wyrobów, Warszawa.
Almanach środków pomocowych Unii Europejskiej, 2000: Kraków.
Babiak J., 2006: Polityka strukturalna jako czynnik wyrównywania dysproporcji rozwojowych krajów Unii Europejskiej, [w:] Fundusze Unii Europejskiej: oświadczenia i perspektywy, Warszawa.
Dick J., 1998: Przewodnik po Unii Europejskiej, Warszawa.
17
Wszedł on w życie 1 maja 1999 r. Jego postanowienia miały na celu przybliżenie Unii do
obywateli, przede wszystkim poprzez wspieranie zatrudnienia, usunięcie przeszkód w przepływie
osób, usprawnienie działania instytucji UE; tekst: http://biurose.sejm.gov.pl/teksty/i-573.htm
18
C. T. Szyjko, Przewodnik po prawie europejskim – podręcznik akademicki, teksty źródłowe
do nauki prawa europejskim, Wyższa Szkoła Komunikowania i Mediów Społecznych, Warszawa
2007.
121
Dotacje, fundusze, programy pomocowe dla organizacji pozarządowych, 1995:
Warszawa.
Finansowanie polityki regionalnej w Unii Europejskiej, 2003: Warszawa.
Kachel J., Piwowarski S., 2008: Ekologiczne projekty otrzymają unijne wsparcie, „Gazeta
Prawna” z 21.02.2008.
Kompendium wiedzy o UE, 2007: Warszawa.
Łaptos J., Prażuch W., Pytlarz A., 2003: Historia Unii Europejskiej, Kraków.
Pietrzyk I., 2004: Polityka regionalna Unii Europejskiej i regiony w państwach
członkowskich, Warszawa.
Portal Funduszy Europejskich. Witryna internetowa.
www.funduszeeuropejskie.gov.pl/WstepDoFunduszyEuropejskich/Strony/Czymsafund
usze.aspx, stan z 8 lutego 2010 r.
Sacchettini A., 1999: Podstawy prawne polityki wspólnotowej w dziedzinie ochrony
środowiska, [w:] Wspólnota Europejska a środowisko naturalne, tom I, Lublin.
Sauer A., Kawecka-Wyrzykowska E., Kulesza M., 2000: Polityka regionalna Unii
Europejskiej a instrumenty wspierania rozwoju regionalnego w Polsce, Warszawa.
Unia Europejska, 2004: tom I, Warszawa.
Unia Europejska. Informator o programach pomocowych Centrum Informacji
Europejskiej, 2004: Warszawa.
Rozdział 7.
Ochrona Środowiska naturalnego w unijnej
strategii zrównoważonego rozwoju
Zrównoważony rozwój współczesnego świata najogólniej możemy
zdefiniować jako taki, który zapewniając rosnący dobrobyt społeczeństwom
nie powoduje zarazem drastycznie negatywnych zmian w środowisku. Chodzi
tu głównie o nadmierną eksploatację bogactw naturalnych i masowe
niszczenie fauny i flory na Ziemi.
Są to zjawiska, procesy i problemy niezwykle złożone, często
kontrowersyjne, niezawsze jeszcze dokładnie zbadane i zweryfikowane
w badaniach naukowych.
Trudno więc i autorowi niniejszego krótkiego artykułu formułować
jednoznaczne sądy i oceny. Dlatego też już na wstępie odsyłamy czytelników
1
do zapoznania się z wciąż rosnącą literaturą szczegółową na te tematy.
My głównie skoncentrujemy się na kolejnych tzw. Szczytach Ziemi
organizowanych przez ONZ i na unijnej strategii zrównoważonego rozwoju
jako odpowiedzi Wspólnoty na globalne i regionalne wyzwania w ochronie
środowiska.
I tak problemy ochrony środowiska były głównymi tematami Szczytu Ziemi
w Rio de Janeiro w 1992 r. To wtedy podpisano konwencję w sprawie zmian
klimatycznych i w sprawie bioróżnorodności (ochronie fauny i flory). Na
zakończenie szczytu ogłoszono deklarację zawierającą 27 zasad dotyczących
środowiska i zrównoważonego rozwoju. Konwencja ta została poszerzona
o nowe zagadnienia i skonkretyzowana w tzw. Protokole Montrealskim,
a następnie Protokołem z Kioto z 1997 r. Protokół z Kioto jest najczęściej
kojarzony z postawionymi tam celami i zadaniami dotyczącymi ograniczania
2
emisji gazów cieplarnianych.
W dokumentach tych stwierdzono m.in., że rabunkowa eksploatacja
zasobów naturalnych doprowadziła do znacznego zmniejszenia się ich ilości
na Ziemi. Zaś rosnąca, w miarę rozwoju przemysłu i komunikacji, ilość
toksycznych gazów i pyłów doprowadziła do zatrucia powietrza. W wyniku
działalności gospodarczej ludzi zmniejsza się powierzchnia terenów
zalesionych. W ślad za tym wymiera coraz więcej gatunków zwierząt i roślin.
W ciągu ostatnich kilkudziesięciu lat świat przeżywa eksplozję demograficzną,
liczba ludności wzrosła z 2,5 mld na początku XX w., do 6,5 mld w końcu tego
wieku, co dodatkowo obciąża środowisko naturalne.
1
Patrz szczegółowo na ten temat: A. Budnikowski, Ochrona środowiska jako problem
globalny, Warszawa 1998; A. Kalinowska, Ekologia – wybór przyszłości, Warszawa 1998;
Globalizacja gospodarki a ochrona środowiska (red.) M. Cygler, Warszawa 2002;
Z. Ślusarczyk, C. T. Szyjko, Energetyczno-klimatyczna współpraca świata, Poznań 2009.
2
Patrz: A. Kalinowska, Ekologia – wybór przyszłości..., cyt. wyd.; Wybrane zagadnienia
z ekologii i ochrony środowiska (red.) Z. Wnuk, S. Wieczorek, Rzeszów 1998;
http://www.mos.gov.pl/ochrona_powietrza/konwence-ekologiczne
Ochrona Środowiska naturalnego w unijnej strategii ...
123
W efekcie tych (i innych) zjawisk i procesów została zakłócona harmonia
między człowiekiem i środowiskiem.
O zagrożeniach tych mówiono także na kolejnym Szczycie Ziemi,
w Poznaniu w grudniu 2008 r. Nie przyjęto jednak, wobec kontrowersji wśród
jej uczestników co do kosztów ograniczeń emisji CO2, nowych istotnych
3
zadań.
Tak więc ochrona środowisk na Ziemi, co dziś wydaje się oczywiste, to
zadanie dla wszystkich państw i społeczeństw, choć świadomość tego
zadania i możliwości gospodarcze i finansowe są mocno zróżnicowane
regionalnie i państwowo.
Warto nadmienić, iż problemy te dostrzegał już w 1972 r. premier Szwecji
Olaf Palme, stwierdzając: „Chodzi o przeżycie ludzkości na naszej planecie.
Problemy środowiska mogą doczekać się rozwiązania jedynie w świecie
pokoju i międzynarodowej współpracy. Środowisko nie musi ulegać destrukcji.
Musimy zapanować nad tymi procesami, możemy stać się panami naszej
przyszłości. Ale nie wystarczą narodowe wysiłki. Musimy pracować wspólnie,
4
mamy bowiem tylko jedną ziemię.”
W ocenie nazwanych szczytów, kiedy mówimy o zanieczyszczeniu
środowiska naturalnego Ziemi mamy najczęściej do czynienia ze zjawiskami
i kosztami dotyczącymi jego zatruwania przez nadmierną ilość
odprowadzanych (emitowanych) gazów, substancji stałych (odpady
przemysłowe i komunalne), które ujemnie wpływają na klimat, przyrodę żywą,
glebę i czystość wód i, w efekcie, także na zdrowie człowieka.
Do najgroźniejszych rodzajów zanieczyszczeń środowiska należą:
dwutlenek węgla (CO2), tlenek węgla (CO), dwutlenek azotu (NO2), fosfor (P),
5
rtęć (Mg), ołów (Pb), promieniowanie jonizując, itp.
Ogólnoświatowym priorytetem w działaniach na rzecz środowiska
naturalnego jest poprawa czystości powietrza, a podstawowym celem –
ochrona warstwy ozonowej przez zmniejszanie emisji gazów cieplarnianych
do atmosfery. Stawka jest tutaj ogromna, bowiem gazy te odpowiedzialne za
obserwowane ocieplenie klimatu na świecie – które jeśli będzie nadal
postępować – grozi niewyobrażalnymi dziś konsekwencjami dla ludzkości
i środowiska. Powaga problemu skłoniła – jak to już zaznaczyliśmy –
społeczność międzynarodową do zawarcia Konwencji Ramowej NZ w 1992 r.,
a następnie do podpisania Protokołu z Kioto w 1997 r., w którym państwasygnatariusze zobowiązały się do zredukowania gazów cieplarnianych
w okresie 2008–2012 co najmniej o 5 proc. w stosunku do poziomu tej emisji
w 1990 r.
W ocenie naukowców temperatura na świecie nie może być w dłuższym
3
Patrz: Z. Ślusarczyk, C. T. Szyjko, Energetyczno-klimatyczna współpraca..., cyt. wyd.;
Poznań pomógł nam wygrać w Brukseli – rozmowa M. Libickiej z dr. W. Jabłońskim, „Polska”
z 15.12.2008.
4
Cyt. za: S. Klima, Zarządzanie ochroną środowiska w Unii Europejskiej, Kraków 1999,
s. 21.
5
Patrz szczegółowo: Wybrane zagadnienia z ekologii i ochrony środowiska (red.) Z.
Wnuk, S. Wieczorek, cyt. wyd., s. 8-10, 179; B. Camell, Ekologia człowieka, Warszawa 1994;
J. Roik, Choroby cywilizacyjne, Warszawa 1999.
124
o
okresie wyższa o więcej niż 2 C niż w czasach sprzed rewolucji
przemysłowej, czyli w 1850 r. Na razie jest wyższa o 3/4 stopnia, ale jak
twierdzą eksperci – jeżeli obecny model rozwoju gospodarczego się nie
zmieni, to do końca obecnego wieku zrobi się jeszcze cieplej. Co do tego, że
robi się zbyt ciepło, wszyscy są zgodni. Ale jak temu zapobiec i kto ma
ponosić ciężar wyrzeczeń, zgody już nie ma. Na razie obowiązuje Protokół
z Kioto, którego sygnatariusze zobowiązali się do łącznej redukcji dwutlenku
węgla o 5,2 proc. w okresie 2008–2012 w porównaniu z rokiem bazowym
1990. Problem jednak w tym, że najwięksi truciciele, jak np. USA, protokołu
6
nie ratyfikowali, tłumacząc się ograniczeniami w rozwoju gospodarczym.
Zanieczyszczenia pyłowe i gazowe wywołują liczne schorzenia i choroby,
stanowiąc zagrożenie zdrowia oraz życia człowieka. W przypadku roślin
uprawnych zanieczyszczenia pochodzące z powietrza atmosferycznego
prowadzą do spadku plonów w rolnictwie, w wyniku zakwaszenia gleby, jak
i bezpośredniego szkodliwego oddziaływania na rośliny. Straty w lasach
związane są zarówno ze zmniejszeniem ich produktywności, jak
i z zanieczyszczeniem drzew w wyniku wysokich stężeń szkodliwych gazów
w atmosferze. W odniesieniu do globalnych zmian klimatycznych
najistotniejsze są jednak oddziaływania zanieczyszczeń powietrza na
ekosystemy roślinne i wodne. Straty ponoszone przez gospodarkę z powodu
zanieczyszczenia powietrza można podzielić na cztery grupy:
– straty związane z wydatkami ponoszonymi na ochronę powietrza
atmosferycznego,
– wydatki ponoszone w związku z obniżeniem stanu zdrowotnego
społeczeństwa,
– straty samych surowców, których część zostaje wydzielona do
atmosfery w postaci lotnej,
– straty spowodowane zwiększoną korozją narzędzi, materiałów wyrobów
7
gotowych oraz niszczeniem substancji budynków, budowli, zabytków kultury.
Energia jest także przyczyną różnego rodzaju uzależnień, chociażby
zależność ekonomii krajów uprzemysłowionych, od dostaw gazu ziemnego
z Rosji i innych części świata. Koniec ery taniej ropy naftowej uświadomił nam
konieczność redukcji konsumpcji energii, a opinia publiczna zaalarmowana
została informacjami o ograniczonych zasobach paliw kopalnych. Ocenia się,
że przy obecnym tempie eksploatacji znane i dostępne zapasy ropy wystarczą
na ok. 40 lat, gazu na 70 lat, a węgla na 250 lat. Należy szukać rozwiązań, by
zmniejszyć zużycie paliwa w trosce o lepsze wykorzystanie energii, poprzez
odwoływanie się do rezerw odnawialnych, takich jak: energia
hydroelektryczna, słoneczna, energia wiatru, geotermiczna, oceany,
8
biomasa.
Kurczące się zasoby dostępnych źródeł energii, głównie ropy naftowej
6
Por. A. Słojewska, Najpierw Kioto, potem Bali, „Rzeczpospolita” z 28.11.2007.
Por. E. Eckholm, Ziemia, którą tracimy, Warszawa 1999, s. 92 i n.
8
Por.
http://www.mos.gov.pl/.../ochrona_powietrza/konwencje_ekologiczne.konwencja_wiedens
ka/ Protokol_Montrealski.pdf; A. Kalinowska, Ekologia – wybór przyszłości, Warszawa 1993,
s. 29; http://www.proekologia.pl/content.php?article.121-49k.
7
125
i gazu, to rezultat dynamicznego rozwoju globalnej gospodarki i rosnącego
popytu, szczególnie w rozwijających się państwach Azji (Chiny, Indie).
Jednocześnie USA i Unia Europejska mają mniejszą niż wcześniej kontrolę
nad światowymi dostawami tych surowców. Problemy te obrazują poniższe
tabele i wykresy:
Zapotrzebowanie na ropę
Stopniowe wyczerpywanie się znanych zasobów ropy i gazu wywołują
coraz gorętsze dyskusje na temat konieczności zastąpienia ich tzw.
alternatywnymi źródłami energii, głównie ze źródeł odnawialnych (OZE),
a więc pochodzących z hydroelektrowni, elektrowni wiatrowych i słonecznych,
napędzanych biomasą oraz z elektrowni atomowych.
Problem w tym, że zastosowanie OZE jest dzisiaj, przy obecnie
stosowanej technice i technologii w tym zakresie, znacząco droższe niż
wykorzystanie węgla, ropy i gazu.
Sprawy te mają ważne znaczenie dla najbiedniejszych państw świata.
A jest to istotne dla tematu niniejszej publikacji w aspekcie zrównoważonego
rozwoju.
Reasumując stwierdźmy, iż w ciągu ostatniego wieku w gospodarce, a co
za tym idzie – środowisku naturalnym zaszły ogromne zmiany. W zasadzie
kilkadziesiąt lat wystarczyło człowiekowi na doprowadzenie świata na
krawędź katastrofy ekologicznej. W wielu rejonach, w pewnych dziedzinach –
granica bezpieczeństwa nawet już została przekroczona. Jednym z objawów
sytuacji kryzysowej jest efekt cieplarniany. W atmosferze ziemskiej gromadzi
się wiele dwutlenku węgla, będącego rezultatem spalania drewna i paliw
organicznych. Powoduje to zwiększenie szczelności powłoki gazowej wokół
naszej planety – dlatego część ciepła słonecznego nie wraca do kosmosu, ale
pozostaje na powierzchni ziemi, podnosząc jej temperaturę. Prowadzi to do
ocieplenia się klimatu naszego globu, co może spowodować wiele perturbacji
w przyrodzie, a także życiu człowieka. Innym efektem wzmożonej działalności
ludzkiej jest dziura ozonowa. Ubytek w otaczającej kulę ziemską i chroniącej
ją warstwie ozonu spowodowały uwalnianie do atmosfery freony, czyli związki
zawierające m.in. chlor. Pojedyncze atomy tego pierwiastka rozkładają
cząsteczki ozonu i w ten sposób do ziemi, mniej ochranianej przez ozon,
dociera ze Słońca więcej niebezpiecznego promieniowania ultrafioletowego.
Ogromną katastrofą ekologiczną jest niszczenie lasów tropikalnych.
Zmniejszenie ich powierzchni narusza cykle hydrologiczne, w efekcie
występują niespotykane powodzie bądź susze w rejonach dotąd
nienawiedzanych przez takie zjawiska. Degradacja przyrody postępuje też
z powodu rozwoju przemysłu. Szczególnie nieprzyjazne dla otoczenia są
zakłady petrochemiczne, elektrociepłownie i huty. Na skutek wzmożonej
działalności przemysłowej emituje się do środowiska szkodliwe pierwiastki
i związki chemiczne. Zwłaszcza ich rozmaite połączenia przynoszą bardzo
niebezpieczne rezultaty. Do zjawisk wyjątkowo negatywnych należą kwaśne
deszcze. Opady zawierające kwas siarkowy czy azotowy (czyli będące
ubocznym efektem produkcji przemysłowej, rozpuszczone w wodzie, tlenki)
niszczą roślinność i zwierzęta, a także powodują niszczenie niektórych
126
wytworów człowieka (np. korozję metali). Niepokój budzi także stan wód
naszej planety. Cała woda stanowi pewien zamknięty obieg – oceany, morza,
rzeki, jeziora, a w końcu para wodna i chmury – wszystko to stanowi całość,
niezbędną dla normalnego funkcjonowania życia na ziemi. Zanieczyszczenie
rzek, nagminne dziś, narusza tę równowagę. Konsekwencje mogą być
niewyobrażalne. Problemem wielkich skupisk miejskich jest duże natężenie
hałasu. Startujące samoloty, auta bez końca ciągnące ulicami, wyjące alarmy,
hałasy powodowane produkcją przemysłową czy po prostu użyciem głośnych
urządzeń – tak wygląda dzień powszedni wielkiego miasta. Rozwój
przemysłu, degradacja środowiska oraz specyficzny tryb życia mieszkańców
wielkich aglomeracji przynosi jeszcze inne negatywne rezultaty. Są nimi
choroby cywilizacyjne. Należą do nich nowotwory, choroby układu krążenia,
alergie i inne. Zanieczyszczenie środowiska przyczynia się też do rozwoju
chorób układu nerwowego i schorzeń psychicznych – wzrostu agresji, nerwic,
depresji. Życie w miastach w ogóle nie jest łatwe. Oprócz wyczerpania
nerwowego i hałasów ich mieszkańcom dokuczać mogą jeszcze inne
niedogodności. Miasta są ubogie, jeśli chodzi o zieleń, zalegają na nich
9
odpady, powietrze jest nasycone spalinami. Wysoka zabudowa miejska
wpływa negatywnie na stosunki wietrzne. To również są koszty rozwoju
naszej cywilizacji.
Szybki przyrost populacji w krajach rozwijających się sprawia, że presja
na środowisko jest coraz większa. Przepisy w zakresie ochrony środowiska
albo nie istnieją, albo są słabo egzekwowane. W efekcie tam, gdzie zwiększa
się udział przemysłu, rośnie tez zużycie wody i następuje szybka degradacja
środowiska naturalnego.
Wyjątkowo niebezpieczne jest przenoszenie brudnych gałęzi przemysłu
z krajów uprzemysłowionych do rozwijających się. Wiele korporacji
przemysłowych korzysta z możliwości eksportu toksycznych odpadów do
krajów, w których przepisy ochrony środowiska są mniej restrykcyjne. Niestety
10
sposób ich składowania rzadko spełnia standardy ochrony środowiska.
Unijna strategia zrównoważonego rozwoju kontynuacją
i konkretyzacją postanowień na forum ONZ
Unia Europejska na przełomie XX i XXI wieku wypracowała własną
strategię zrównoważonego rozwoju, która prócz problemów omawianych
w Rio de Janeiro i Kioto, obejmuje m.in. takie zagadnienia, jak:
– zrównoważona konsumpcja i produkcja,
– ochrona zasobów naturalnych i zarządzanie nimi,
– zdrowie publiczne,
– zrównoważony transport,
11
– globalne ubóstwo.
W publikacji tej zajmiemy się głównie problemami ochrony środowiska
9
Por. S. Zięba, Historia myśli ekologicznej, Lublin 2004.
Por. D. S. Landem, Bogactwo i nędza narodów, Warszawa 2000.
11
Por. Zrównoważona przyszłość w naszych rękach, Wyd. Urząd Oficjalnych Publikacji
Wspólnot Europejskich, Luksemburg 2008, s. 6-9.
10
127
w korelacji z nazwanymi zagadnieniami strategii UE.
Najnowsza strategia zrównoważonego rozwoju została przyjęta przez
Radę UE w czerwcu 2007 r. Zwana jest też „odnowioną”, ponieważ dokonała
krytycznej oceny realizacji poprzedniej strategii z 2001 r. i zaktualizowała jej
założenia. Aktualnie postępy w realizacji nowej strategii Wspólnota publikuje
12
na swoich stronach internetowych.
Zmiany klimatyczne
Pierwszym priorytetowym celem strategii UE pozostaje ograniczenie
zmian klimatycznych na świecie. Wspólnota zamierza bardziej stanowczo
egzekwować od państw członkowskich wykonywania zobowiązań podjętych
na mocy Protokołu z Kioto oraz realizacji najnowszych założeń dotyczących
ograniczenia emisji gazów cieplarnianych o 20 proc. do 2020 r., a w razie
osiągnięcia ogólnoświatowego porozumienia – nawet o 30 proc.
Osiągnięciu postawionego celu ma służyć także:
– zwiększenie efektywności energetycznej o 20 proc. do 2020 r.,
– zwiększenie udziału energii odnawialnej do 20 proc. w 2020 r.,
13
– zwiększenie udziału biopaliw w transporcie do 10 proc. do 2020 r.
Głównymi źródłami emisji gazów cieplarnianych w UE są sektory energii
przemysłu i transportu, a także gospodarstwa domowe i rolnictwo.
Przedstawia to poniższy wykres:
Transport;
19,40%
Przemysł
energetyczny;
32,10%
Rolnictwo;
9,20%
Przemysł;
20,80%
Gospodarstwa
domowe i
usługi; 15,50%
Pozostałe;
3,00%
Źródło: Europejska Agencja Środowiska.
Dla bieżącej identyfikacji i opracowania metod złagodzenia skutków zmian
klimatycznych, UE utworzyła w 2000 r. Europejski Program w sprawie Zmian
Klimatu. Dotąd zidentyfikowano 40 obszarów, które mogą łącznie ograniczyć
emisję gazów cieplarnianych w UE o 16 proc. w porównaniu z 1990 r.
12
Patrz: http://www.ec.europa.eu/sustainable/;
http://www.europa.eu/pl/env/overview.pl.htm;
http://www.eur-lex.europa.eu; http://www.europa.eu.int.
13
Por. Zrównoważona przyszłość w naszych rękach..., cyt. wyd., s. 14-15.
128
W ramach tego Programu utworzono w 2005 r. unijny system handlu
uprawnieniami do emisji CO2. Jest to największy i najbardziej sprawny system
na świecie, choć nie brak i w tym przypadku kontrowersji i sprzeczności
interesów państw członkowskich i przedsiębiorstw. System ten pomaga
krajom UE wypełnić zobowiązania wynikające z protokołu z Kioto. Polega,
najogólniej, na tym, że kraj emitujący za dużo CO2 kupuje uprawnienia do
jego emisji od kraju dysponującego wolnym limitem: dzięki temu oba kraje
emitują łącznie mniej niż wynosi limit dla nich.
Dla rozwiązania tych i innych spraw związanych ze zrównoważonym
rozwojem i ochroną środowiska UE pracowała kilkadziesiąt dyrektyw
i rozporządzeń, w tym i dyrektywy w sprawie ekoprojektowania, tzn.
oszczędnych rozwiązań przy produkcji najbardziej energochłonnych
produktów, łącznie z ich odpowiednim etykietowaniem jako produktów eko.
Temu też celowi służą dyrektywy o opodatkowaniu energii, które mają
wspierać nowe pozytywne inicjatywy i rozwiązania służące oszczędzaniu
energii oraz działań przyjaznych środowisku. Chodzi tu głównie
o wyeliminowanie głównych form marnotrawstwa energii oraz wprowadzanie
nowych technologii zwiększających efektywność w dziedzinie produkcji
i konsumpcji energii. Konkretnie propozycje i środki wsparcia finansowego
14
w tym obszarze zawiera 7. program ramowy UE na lata 2007–2013.
Konsumpcja i produkcja energii
Zarówno produkcja towarów, jak i ich konsumpcja na świecie, choć
nierównomiernie, stale rośnie. Jednocześnie sposób, w jaki konsumujemy
i wytwarzamy produkty i usługi, jest głównym źródłem zagrożenia dla
środowiska.
Według Europejskiej Agencji Środowiska do konsumpcji w Europie
w coraz większym stopniu potrzebujemy zasobów z zewnątrz, niszcząc w ten
sposób środowisko w innych regionach świata.
Według opinii tej agencji model konsumpcji w Europie i Ameryce
Północnej powoduje trwonienie zasobów i sprawia, że wydajemy ogromne
sumy pieniędzy na produkty, które nie zapewniają zrównoważonego rozwoju
świata. Kupowanie stało się zwyczajem kulturowym (obyczajem,
naśladownictwem), a często jedyną rozrywką. Dlatego też, biorąc pod uwagę
to, że z tego typu zwyczajami (obyczajami) trudno walczyć, by zapobiec
wynikającego z tych zakupów nieracjonalnego marnotrawstwa, UE zakłada
stopniowe zwiększenie ilości produktów i usług, które zużywają mniej
zasobów naturalnych.
Zdaniem UE powinniśmy stworzyć zrównoważoną konsumpcję, która
uwzględnia zarówno wydajność ekonomiczną, jak i ogólny interes społeczny
i środowiskowy. Unia określiła w tym obszarze kilka zasadniczych celów,
14
Patrz: nazwane strony internetowe UE; Zrównoważona przyszłość w naszych..., cyt.
wyd., s. 11-19; K. Bargsmit, Ekopodatki w ramach prawa wspólnotowego (w:) Europejskie
prawo ochrony środowiska (red.) M. Sznajder, Łódź 1998; A. Górski, Aktualne problemy
prawa ochrony środowiska (w:) Ochrona środowiska: wybrane zagadnienia (red.)
B. Kozłowska, Łódź 2001.
129
dzięki którym nasza konsumpcja i produkcja staną się mniej szkodliwe:
– wyeliminowanie niekorzystnego związku pomiędzy wzrostem
gospodarczym a degradacją środowiska,
– zachęcanie przedsiębiorstw i społeczeństwa do kupowania przedmiotów
wyprodukowanych w sposób zrównoważony,
– sprawienie, aby władze publiczne w krajach UE kupowały produkty
i usługi nieszkodliwe dla środowiska,
– rozszerzenie rynku technologii i innowacji przyjaznych dla środowiska,
– poprawa dobrostanu zwierząt w UE i poza nią.
Realizacji tych celów mają służyć m.in.: plan działania technologii
środowiskowych w tym system recyklingu odpadów, oczyszczania ścieków
przemysłowych i komunalnych, głównie jednak wspieranie produkcji
powodującej mniejszy negatywny wpływ na środowisko; oznakowanie takich
15
produktów i usług ekoznakiem i certyfikatem FairTrade.
Zrównoważony transport
W tym zakresie UE postanowiła skoordynować działania państw
członkowskich w kilku kluczowych obszarach:
– ograniczenie emisji zanieczyszczeń w celu minimalizacji ich wpływu na
zdrowie ludzi i na środowisko,
– osiągnięcie równowagi pomiędzy częstotliwością korzystania z różnych
środków transportu,
– zmniejszenie emisji CO2 z samochodów.
Realizacji tych celów służy m.in. unijna dyrektywa o eurowinietach
z 1999 r., która zakłada wprowadzenie opłat za przewozy ciężarowe na
drogach krajów UE. Ma na celu swoiste wynagrodzenie pojazdów bardziej
przyjaznych środowisku (emitujących mniej CO2).
Z kolei tzw. program MArco Polo ma za zadanie przywrócić równowagę
w transporcie poprzez promowanie łączenia różnych środków transportu
i budowanie tzw. eurologistyki, tzn. łączenia różnych środków transportu
ładunków, ich przeładunku i składowania oraz obsługi celno-odprawowej,
16
itp.
Zdrowie publiczne
Generalnie UE uznaje konieczność zapewnienia wysokiego poziomu
ochrony zdrowia ludzi. Zapisano to w Traktacie z Maastricht o utworzeniu UE.
Zdrowie i ochrona środowiska ściśle się łączą. Dotyczy to zagrożeń
wymienionych wcześniej, jak i bezpieczeństwa żywności, w tym monitoring
stosowania pestycydów i innych chemikaliów przy jej produkcji,
odpowiedniego etykietowania i higieny.
15
Patrz: Zrównwoażona przyszłość w naszych..., cyt. wyd., s. 27-34; W. Adamczyk,
Ekologia wyrobów, Warszawa 2004; S. Klima, Zarządzanie ochroną środowiska w Unii
Europejskiej, Kraków 1999.
16
Patrz: Zrównoważona przyszłość w naszych..., cyt. wyd., s. 21-25; S. E. Dworecki, J. S.
Berny, Logistyka racjonalnego działania (zarządzanie strumieniami przepływów), Radom
2005.
130
Ramy prawne w tym (i innych sprawach) reguluje rozporządzenie REACH
(Registration, Ewaluation and Authorisation of Chemicals) z 2007 r. Obejmuje
ono także monitoring chemikaliów używanych podczas innych czynności, np.
opryskiwania upraw, ale i lakierowania samochodów itp.
Skuteczność REACH wzmacnia tzw. pakiet higieniczny UE z 2006 r.
obejmujący cały tzw. łańcuch żywnościowy – od producentów żywności,
zakładów przetwórczych, po sprzedawców i restauratorów – i ustalający
17
unijne standardy bezpieczeństwa żywności.
Problem w tym, iż znajomość tych unijnych regulacji w społeczeństwie
polskim jest nikła.
Podsumowanie
W ujęciu globalnym problemy zrównoważonego rozwoju najbardziej
obiektywnie i dogłębnie ocenia i prezentuje Światowy Fundusz na rzecz
Przyrody (World wide Fund for Nature – WWF). To właśnie on z udziałem
tysięcy naukowców z całego świata przeprowadził liczne badania i na ich
podstawie sporządził w 2002 r. raport pn. „Ludzki ślad na Ziemi” (Living Planet
Report).
Ślad ekologiczny człowieka to stopień konsumpcji przez ludność świata
jego zasobów naturalnych i szkód dla środowiska stąd wynikających. Ślad ten
mierzy się powierzchnią lądów i mórz potrzebną, aby wyprodukować
to wszystko, co obecnie konsumujemy. Wskaźnik ten wyrażany jest
w globalnych hektarach na osobę (gha/os).
Najnowszy raport WWF z 2008 r. potwierdza wcześniejsze oceny,
a głównie tą, że grabież bogactw naturalnych Ziemi i kurczenie się
bioróżnorodności życia, następują w szybkim tempie. Dla przykładu w ciągu
ostatnich 35 lat liczebność populacji zwierząt na świecie zmalała prawie
o jedną trzecią.
Jak wynika z tego raportu, aby zaspokoić dzisiejsze potrzeby przeciętny
ziemianin (mieszkaniec Ziemi) zużywa 2,7 gha/os. Tymczasem jeśli
podzielimy powierzchnię produkcyjną naszej planety przez liczbę jej
mieszkańców to na jedną osobę przypada tylko 2,1 gha. Najbardziej
„globalnożerni” są Amerykanie, którzy na zaspokojenie swoich potrzeb
zużywają średnio 9,2 gha/os. Jeśli podobnie postępowaliby wszyscy
mieszkańcy Ziemi „zjadalibyśmy” 4,5 planety.
Na drugim biegunie sa mieszkańcy niektórych państw Afryki, np. Konga.
Kraj ten posiada siódma biologiczną zdolność egzystencji na świecie (13,9
gha/os), a jego ślad ekologiczny wynosi tylko 0,5 gha.
Niewątpliwie główną trudność w konsekwentnym przeciwstawianiu się
objawom degradacji środowiska tkwi w niedoskonałej jeszcze umiejętności
(świadomości) przewidywania wszelkich następstw ludzkiej działalności
produkcyjnej i konsumpcyjnej z jednej strony, a z drugiej zaś w niemożności
18
oderwania się od tak czy inaczej podejmowanej zasady zysku .
17
Por. Zrównoważona przyszłość w naszych..., cyt. wyd., s. 43-49; Traktat z Maastricht:
http://www.ekai.pl/medio/europa/t_maastricht.pdf.
18
Ojcowie Europy, [w:] Europa w globalnej polityce. Stary kontynent – nowe wyzwania.,
131
W ocenie WWF Unia Europejska, w porównaniu z innymi organizacjami
podobnego typu (ASEAN, NAFTA) jest najbliższa zrozumienia i docenienia
problematyki „ludzkiego śladu na Ziemi” – w swej strategii zrównoważonego
rozwoju. Nie oznacza to jednak, iż w ramach UE nie ma na ten temat różnicy
zdań i licznych kontrowersji, zwłaszcza jeśli chodzi o koszty realizacji tej
strategii oraz pomocy UE dla państw ubogich dla ich udziału w globalnej
19
ochronie środowiska.
Piotrkowskie Studia Międzynarodowe Akademii Świętokrzyskiej, nr 4/08, Piotrków Tryb.
2008, s. 147.
19
Por. Z. Ślusarczyk, C. T. Szyjko, Energetyczno-klimatyczna współpraca..., cyt. wyd.,
s. 21-42.
Rozdział 8.
w Polsce po 2004 roku
Na wstępie należy zaakcentować, po pierwsze, że w Polsce, podobnie jak
i w innych krajach Europy Środkowo-Wschodniej, przyjętych w UE po 2004 r.,
do czasu znanych zmian polityczno-gospodarczych po 1989 r., sprawom
ochrony środowiska poświęcano stosunkowo mało uwagi. Zarazem takie
podjęcie, a głównie niższe tempo rozwoju gospodarczego i konsumpcji niż na
Zachodzie, spowodowało, że wiele obszarów przyrodniczych i ogólny stan
1
środowiska naturalnego był stosunkowo mało zniszczony.
Po drugie to, iż cele i kierunki działania oraz finansowego wsparcia tej
działalności przez UE są wielorakie, różnorodne i o różnej skali ważności
i horyzontach czasowych ich realizacji. Obejmują one działalność
o charakterze prawnym mającą na celu zachowanie w jak najlepszym stanie
środowisko naturalne, bioróżnorodność regulujące wykorzystywanie zasobów
naturalnych i nowych technologii itp., ale też zapobieganie jego
zanieczyszczenia przez ścieki komunalne, śmieci i odpady przemysłowe.
W unijnej wykładni do elementów środowiska człowieka zalicza się często
wytwory jego kultury i część środowiska pracy, np. hałas, wibracje, ale i tzw.
2
ekologię wyrobów.
Finansowanie działań w dziedzinie ochrony środowiska odbywało się
i prowadzone jest nadal wielotorowo. Projekty realizowane przez
poszczególne państwa członkowskie uzyskują wsparcie z unijnego budżetu,
z funduszy strukturalnych i Funduszu Spójności. Uczestniczy w tym dziele
również Europejski Bank Inwestycyjny. Stworzono specjalny instrument
finansowy pn. LIFE o czym pisaliśmy już poprzednio.
W trzech pierwszych edycjach tego programu w krajach członkowskich
UE (i stowarzyszonych) zrealizowano łącznie 2750 projektów dotyczących
ochrony środowiska na łączną sumę 1,36 mld euro. Zaś całkowity ich koszt,
finansowany także z budżetów państw członkowskich i EBC na ponad 4 mld
euro.
Nowy program LIFE+ został opracowany w 2005 r. Wprowadzono w nim
szereg zmian w stosunku do poprzednich edycji. Miały one na celu m.in.
zwiększenie udziału państw członkowskich w procesie wyboru i zarządzania
realizacją prowadzonych na ich terenie projektów ochrony środowiska.
Po negocjacjach i konsultacjach z państwami członkowskimi, i wewnątrz
instytucji unijnych, program LIFE+ zaczął obowiązywać od 2007 r. (nowy
1
Por. A. Kalinowska, Człowiek a środowisko naturalne Europy (w:) Europa na co dzień –
pakiet edukacyjny, Warszawa 2000.
2
Patrz: M. Hession, Kompetencje Wspólnoty oraz państw członkowskich w dziedzinie
ochrony środowiska (w:) Europejske prawo ochrony środowiska (red.) M. Sznajder, Łódź 1998;
G. Grabowska, Europejskie prawo ochrony środowiska, Warszawa 2001; W. Adamczyk,
Ekologia wyrobów, Warszawa 2004.
Unijne fundusze na ochronę środowiska w Polsce po 2004 roku
133
budżet UE na lata 2007–2013). Założenia tego programu były konsultowane
także z organizacjami pozarządowymi państw członkowskich.
Ogólnie biorąc priorytetowymi celami tego programu są: zmniejszenie
szkodliwego oddziaływania na środowisko w wyniku wykorzystywania
zasobów naturalnych oraz redukcja ilości wytwarzanych odpadów, stosowanie
na większą skalę recyklingu, ochrona gleb, wód śródlądowych i morskich
przed skażeniami przemysłowymi i komunalnymi.
Kwestią priorytetową jest także pełne i prawidłowe wdrożenie unijnego
prawodawstwa w tym zakresie. Jeśli dane państwo członkowskie nie
dotrzymuje przyjętych w tej dziedzinie zobowiązań może być pociągnięte do
odpowiedzialności przed Europejskim Trybunałem Sprawiedliwości.
Na przedsiębiorstwa, które nie wykonują obowiązujących przepisów
i rygorów w ochronie środowiska może być nałożona kara finansowa
w wysokości kosztów usunięcia szkód wyrządzonych środowisku.
Cele te i sankcje związane są głównie z obowiązującą obecnie polityką
ekorozwoju i dotyczą głównie polityki przemysłowej i energetycznej.
Polityka zrównoważonego rozwoju (ekorozwoju) zapisana jest również
w Konstytucji RP. W jej art. 5 stwierdza się, że Rzeczpospolita Polska
„zapewnia ochronę środowiska, kierując się zasadą zrównoważonego
rozwoju”. Zaś w art. 74 zapisano, że „ochrona środowiska jest obowiązkiem
władz publicznych, które poprzez swoją politykę powinny zapewnić
bezpieczeństwo ekologiczne współczesnemu i przyszłym pokoleniom”.
W polityce ochrony środowiska UE zwraca się też coraz większa uwagę
na rozwój edukacji ekologicznej w społeczeństwie. Dotyczy to także takich
codziennych naszych zachowań jak: segregacja odpadów, dbanie o czystość
w lasach, oszczędzanie energii i wody, zamiany toreb foliowych przy
zakupach na ekologiczne torby papierowe (lub inne rozkładające się
w sposób naturalny) itp.
Służy temu m.in. tzw. Europejska Sieć Ekologiczna (ECONET – European
3
Ecological Network).
Zasadnicze problemy ochrony środowiska w Polsce
Zarówno w przypadku Polski jak i innych krajów stan zagrożenia
środowiska i najważniejszych problemów do rozwiązania w tym zakresie
przedstawiany jest przez Komisję Europejską w tzw. czerwonych księgach
i listach (wykazach).
Księgi te i listy są stale aktualizowane. W Polsce opracowuje się również
takie księgi, np. czerwoną księgę zwierząt z lat 1992 i 2001 oraz czerwoną
4
księgę roślin z tych samych lat.
Z wymienionych i innych dokumentów dotyczących celów polityki
3
Patrz: http://www.mg.gov.pl; Komunikat Komisji dla Rady Parlamentu Europejskiego –
Sprawozdanie z realizacji planu działań na rzecz ochrony środowiska, Bruksela 2.05.2007
COM/2007).
4
Patrz: Polityka ochrony środowiska w społeczności lokalnej (red.) H. Lisieckiej, Wrocław
1994; http://www.przyroda.katowice.pl/polskie-czerwone-ksiegi;
http://www.wrotamalopolski.pl/root-SIOW/Aktualnosci.
134
ekologicznej państwa zawartych w tzw. programach działań, opracowanych
w 2000 r. i później (z perspektywą do 2025 r.) i podzielonych na etapy:
pierwszy – lata 2007–2010, drugi – lata 2011–2014, trzeci od 2015 r. wynika
m.in., iż ich celem jest „zapewnienie zachowania cennych przyrodniczo
obszarów dotychczas nie chronionych prawnie, poprzez objęcie ich różnymi
formami ochrony oraz stworzenia pozostałym obszarom kraju takich
warunków i zasad prowadzenia działalności gospodarczej, aby możliwe było
5
utrzymanie i odtwarzanie różnorodności biologicznej”.
Polityka ta uwzględnia treści Odnowionej Strategii Unii Europejskiej
dotyczącej zrównoważonego rozwoju.
Wśród szczegółowych problemów do rozwiązania w zakresie ochrony
przyrody w Polsce wymienia się:
– pomijanie wymagań ochrony środowiska lub niedostateczne ich
uwzględnianie w strategiach i planach rozwoju poszczególnych sektorów
gospodarki i rozwoju regionalnego (lokalnego),
– brak jest całościowego egzekwowania przepisów ochrony środowiska
w zakresie zagospodarowania przestrzennego (budownictwa, infrastruktury
transportowej, rekreacyjnej itp.),
– częste przypadki wspierania rozwoju produkcji rolnej negatywnie
oddziałujących na środowisko;
– niedostateczny rozwój sieci oczyszczalni ścieków, utylizacji odpadów,
6
ochrony wód śródlądowych i lasów, itp.
W Polsce obszary objęte formalną ochroną przyrody obejmują ponad 10
2
tys. km . Są to głównie parki narodowe i rezerwaty przyrody – 1,5 proc.
powierzchni kraju.
7
Powinny być one chronione w ramach unijnego programu „Natura 2000”.
Tymczasem, dla przykładu, w Polsce zostało już tylko około 200 żbików. Jest
to wynik polowań, śmierci pod kołami samochodów, braku dla nich
*
rezerwatów. To samo dzieje się z populacją rysiów i susłów.
Niedostatkiem aparatu administracyjnego jest słabość kontroli nad
8
przestrzeganiem prawa, zasad i kryteriów w ochronie środowiska.
Wskazuje się też na niedostatek edukacji (kultury) ekologicznej
społeczeństwa, zwłaszcza w zakresie segregacji odpadów, oszczędzania
wody i energii elektrycznej, dewastację zasobów leśnych i zielonych
obszarów w miastach. A przede wszystkim zrozumienia wagi korelacji:
5
Cyt. za: Polityka ekologiczna państwa na lata 2007-2010 z uwzględnieniem perspektyw
na latach 20011-2014, Warszawa, grudzień 2006; http://www.mos.gov.pl; Polska 2025.
Długookresowa strategia trwałego i równoważonego rozwoju, Warszawa 2000.
6
Por. Tamże; patrz także: Środowisko a rozwój Polski, Warszawa – Białystok 1990;
P. Mazurkiewicz, Zakaz rozdawania foliówek niczego nie zmieni, „Rzeczpospolita”
z 20.06.2008; M. Goss, Zakazu toliówek na razie nie będzie, tamże z 3.07.2008; M.J. Marczak,
Polska nie umie przetwarzać foliówek, „Dziennik” z 16.07.2008.
7
Patrz: B. Poskrobko, Zarządzanie środowiskiem, Warszawa 1998;
http://natura2000.mos.gov.pl/natura2000; http://biodiv.mos.gov.pl/och.
*
Patrz na ten temat: J. Marczak, W Polsce zostało już tylko pięćdziesiąt rysiów, „Dziennik”
z 7.08.2008; J. Chełmiński, Nie ma już polskich żbików, „Dziennik” z 6.11.2008.
8
Patrz: R. Janikowski, Rola polityki ekologicznej w kształtowaniu i ochronie środowiska
(w:) Planowanie, zarządzanie i ochrona środowiska, Kielce 1998.
135
zdrowie i warunki życia człowieka a dobry stan przyrody i innych elementów
9
środowiska.
Szczególnym przykładem zagrożenia środowiska w Polsce jest ilość
nagromadzonych już i wciąż rosnących odpadów przemysłowych
i komunalnych.
Jak oceniono w 1996 r. na terenie Polski było nagromadzonych około
2 mld ton tego typu odpadów. Województwami o największej ilości
nagromadzonych odpadów były w tym czasie: katowickie (44 proc. ich ogólnej
ilości w kraju), legnickie (23 proc.), wałbrzyskie (6 proc.), krakowskie,
szczecińskie i tarnobrzeskie – po 5 proc. (wg ówczesnego podziału
10
administracyjnego kraju).
W wyniku dużego nagromadzenia odpadów na stosunkowo małej
powierzchni składowana masa oddziałuje negatywnie na środowisko,
a przede wszystkim:
– zanieczyszcza wody gruntowe i powierzchniowe;
– zanieczyszcza atmosferę oraz gleby i okoliczną szatę roślinną;
– stanowi zagrożenie sanitarno-epidemiologiczne z uwagi na wysoki
udział substancji organicznych, sprzyjających rozwojowi mikroorganizmów
chorobotwórczych;
– niszczy walory estetyczne środowiska przez niekorzystne zmiany
krajobrazu.
Kolejnym
najważniejszym
zagrożeniem
dla
środowiska
są
nieoczyszczone ścieki zatruwające rzeki, jeziora i Bałtyk. Powoduje to
degradację fauny i flory, źle wpływa na zdrowie ludzi i warunki rekreacji.
Szacunkowo biorąc w 2000 r. w Polsce oczyszczano w pełni tylko 12
proc. wszystkich ścieków, 33 proc. częściowo, a 55 proc. było bez
11
oczyszczania.
Dla przykładu w Warszawie połowa nieoczyszczonych
ścieków płynie do Wisły. Ten stan rzeczy miała w znaczący sposób poprawić
rozbudowa oczyszczalni „Czajka”. Jednak plan ten przeciąga się w czasie,
a miastu grożą unijne kary za niespełnianie norm środowiskowych. Unia
gotowa była dofinansować tę inwestycję na sumę 900 mln zł.
Podobnie przedstawia się sprawa z wysypiskiem odpadów w Łubnej.
Powinno ono być już kilka lat temu zamknięte, jednak dalej przyjmuje
12
odpady.
Tak samo jest z wysypiskiem śmieci w Hajnówce, umieszczonym na
skraju Puszczy Białowieskiej – 300 metrów od rezerwatu przyrody.
9
Patrz: Instrumenty rynkowe w ochronie środowiska (red.) S. Czaja, Warszawa 2002;
Ochrona środowiska, wyd. GUS, Warszawa 2000; Teraźniejszość i przyszłość ekorozwoju
w Polsce (red.) G. Dobrzański, Białystok 2002.
10
Patrz: E. Pyłka-Gutowska, Ekologia z ochroną środowiska, Warszawa 1996, s. 148-155.
11
Patrz: P. Korzeniowski, Prawo i polityka w procesie integracji z Unią Europejską, Łódź
2001; G. Grabowska, Europejskie prawo ochrony środowiska, Warszawa 2001; A. Kalinowska,
Ekologia – wybór przyszłości, Warszawa 1998.
12
Patrz: P. Szymoniak, Połowa warszawskich ścieków płynie do Wisły, „Rzeczpospolita”
z 3.12.2008; M. Wojtczak, Nierealna oczyszczalnia, „Gazeta Wyborcza” z 17.11.2008;
A. Borowicz, Najważniejsza jest Czajka, „Polska” z 3.12.2008; R. Bobraj, Zmodernizowana
Czajka ma ruszyć do końca 2010 r., „Dziennik” z 29.10.2008.
136
Dodatkowym problemem, sygnalizowanym przez miejscowych ekologów, jest
13
zagrożenie dla zwierząt ze strony transportu wożącego codziennie śmieci.
W kontekście powyższych przykładów warto odnotować i to, że to do
nieoczyszczanych ścieków trafiających do Wisły, dostają się także bakterie
i wirusy z warszawskich szpitali. A do polskich lasów wwożone jest nielegalnie
14
tysiące ton śmieci z Europy Zachodniej.
W sumie polski system gospodarki odpadami jest mało wydajny. Według
ocen unijnych odzyskujemy obecnie 5–6 proc. odpadów, zaś w 1010 r.
powinno to być minimum 10 proc. wg zaleceń UE.
Polityka ekologiczna państwa przyjęta zgodnie z unijnymi regulacjami
zakłada:
– zamknięcie wszystkich składowisk niespełniających warunków (jest ich
ok. 1000) – do końca 2009 r.,
– zwiększenie odzysku energii z odpadów (m.in. budowę spalarni czy
instalacji do odzyskiwania biogazu),
– objęcie wszystkich mieszkańców kraju selektywnym zbieraniem
odpadów (miało to nastąpić do końca 2007 r.) – do tego niezbędna jest
budowa sortowni śmieci,
– zmniejszenie ilości odpadów tzw. biodegradowalnych na wysypiskach –
z tego powodu do końca 2010 r. trzeba o 1/4 zmniejszyć ilość odpadów
komunalnych na wysypiskach – niezbędna jest budowa kompostowni.
Jednak dla prawidłowej realizacji tej polityki potrzebne są kolejne
regulacje prawne i precyzyjne wskazanie odpowiedzialnych podmiotów
administracji publicznej i przedsiębiorców za ochronę środowiska.
Generalnie dzisiaj za zadanie dotyczące czystości i porządku w gminach,
odpowiadają one, ale jest to konstatacja w części teoretyczna. W praktyce
śmieci od mieszkańców odbierają prywatne firmy i wywożą je na wysypiska.
Nawet teoretycznie obowiązkowa dla mieszkańców segregacja jest często
fikcją. Brakuje sortowni, spalarni i kompostowni. Jeżeli nawet któryś
z samorządów zainwestował w ekologiczny obiekt, to trafia do niego niewiele
śmierci, bo tańsza jest wywózka na wysypisko. Gminy chcące przejąć
obowiązki od firm i ustalić własne zasady muszą przeprowadzić ważne
referendum, co jest prawie niemożliwe. Następstwem niedotrzymania
zobowiązań prawa unijnego i krajowego w gospodarce odpadami będzie
naliczenie kar pieniężnych, które w sposób pośredni odczują również
mieszkańcy. Kara ta w przypadku gmin wyniesie od 40 do 200 tys. zł.
Z problemem wypełnienia unijnych wymagań dotyczących ograniczenia
składowania odpadów borykają się wszystkie gminy. Bez budowy zakładów
termicznego przetwarzania nie są one w stanie wypełnić wskazanych
poziomów. Jednak potrzebne są także zmiany w przepisach prawa, tak aby
gmina mogła stać się właścicielem strumienia odpadów. Pozwoliłoby to gminie
całkowicie odpowiadać za system gospodarki odpadami komunalnymi.
Obecnie strumieniem odpadów zarządzają firmy odbierające odpady od
13
Patrz: J. Chełmiński, Góry śmieci jadą do Białowieży, „Dziennik” z 26.11.2008.
Patrz: D. Abramowicz, Gruźlica, żółtaczka i HIV płyną kanałami, „Polska”
z 25.09.2008; H. Pochrzęst, Uwaga, skażenie! Wszyscy na Pragę, „Gazeta Wyborcza”
z 18.11.2008; M. Weber, W lasach rośnie góra zagranicznych śmieci, „Dziennik” z 14.07.2008.
14
137
mieszkańców, co utrudnia gminie realizację nałożonych obowiązków. Ponadto
prawo powinno umożliwić gminom ustalanie stawek opłat za odbiór
nieczystości. Te wszystkie elementy w prawie pozwoliłyby gminie pozyskać
środki finansowe na budowę instalacji przekształcania i unieszkodliwiania
odpadów – także zakłady termicznego przetwarzania.
Zgodnie z Dyrektywą UE 2006/12/WE dotyczącą odpadów i Strategią
Zarządzania Odpadami UE (COM 96/399) ranking priorytetów w gospodarce
odpadami rozpoczyna się od zapobiegania składowaniu odpadów
biodegradowalnych. W następnej kolejności są odzysk oraz waloryzacja
materiałowa i energetyczna, a także ostateczne unieszkodliwianie i eliminacja
– składowanie bez odzysku energii.
Znowelizowana ustawa o odpadach (Dz.U. z 2007 r. nr 39, poz. 251)
wskazuje, że realizacja tych priorytetów należy do obowiązkowych zadań
własnych gminy w zakresie gospodarki odpadami. Zgodnie z Dyrektywą
99/31/WE oraz przepisami ustawy o odpadach do 31 grudnia 2010 r. ilość
odpadów komunalnych kierowanych na składowiska ma wynosić nie więcej
niż 75 proc. wagowo całkowitej masy odpadów komunalnych ulegających
biodegradacji w stosunku do masy tych odpadów wytworzonych w 1995 r. Do
31 grudnia 2013 r. ilość tych odpadów ma zostać ograniczona do 50 proc.,
a do końca 2020 r. na składowiska ma trafić maksimum 35 proc. masy takich
odpadów w stosunku do masy tych odpadów wytworzonych w 1995 r.
To nie koniec, gdyż gminy mają także obowiązki wynikające z innych
dyrektyw unijnych, co ma swoje potwierdzenie także w ustawie
o opakowaniach i odpadach opakowaniowych z 11 maja 2001 r. (Dz.U. z 2001
r. nr 63, poz. 638). Przykładowo, aby wypełnić obligatoryjne poziomy w 2014
roku, należy poddać recyklingowi ponad 2,8 tys. ton, a odzyskowi ponad 3
tys. ton odpadów powstałych z opakowań. Wymaga to zdecydowanych
inwestycji zarówno w technologię recyklingu, jak również inwestycje w
budowę spalarni odpadów komunalnych o zdolnościach co najmniej 2 tys. ton.
Stanowi to około 30 proc. odpadów opakowaniowych w odpadach
komunalnych i pozwala na spalenie z odzyskiem energii około 500–600 tys.
ton odpadów opakowaniowych z tworzyw sztucznych, tektury, papieru oraz
wielomateriałowych.
Bez realizacji przedsięwzięcia, jakim jest zakład termicznego
przekształcania odpadów przy stosowaniu głębokiej segregacji odpadów
u źródła, Polska nie wypełnia zobowiązań wobec prawa unijnego.
Następstwem niedotrzymania zobowiązań prawa krajowego wobec
unijnego będzie naliczenie kar pieniężnych, które w sposób pośredni odczują
również mieszkańcy. Zgodnie z ustawą o odpadach (Dz.U. z 2007 r. nr 39,
poz. 251) kara ta w przypadku gmin wyniesie od 40 do 200 tys. zł,
w zależności od stopnia niewykonania obowiązku. Z kolei niewypełnienie
zobowiązań unijnych nałoży na Polskę karę pieniężną w wysokości
kilkudziesięciu tysięcy euro dziennie.
Należy także bardziej rygorystycznie przestrzegać rozporządzeń UE w zakresie
recyklingu przez przedsiębiorców-producentów samochodów, sprzętu elektrycznego
15
i elektronicznego, kartonów itp. i przetwarzania tych odpadów.
15
Patrz: M. Domagała, Polska może być czystym krajem, Polska” z 21.04.2008;
138
W takiej sytuacji na forum Sejmu RP projektuje się wprowadzenie
prawnych regulacji jasno precyzujących zadania gmin w tym zakresie.
Regulacje te przewidują, iż gminy we własnym zakresie podejmowałyby
decyzje o gospodarce śmieciami (za pomocą własnego przedsiębiorstwa
komunalnego), albo mogłyby zlecić to zadanie (z uwzględnieniem przepisów
o zamówieniach publicznych) firmom prywatnym.
Projekt sejmowy zakłada, że to sejmiki wojewódzkie wskazywałyby firmom konkretne
miejsca odzysku i unieszkodliwiania odpadów komunalnych.
Z kolei gminy mogłyby karać, a nawet odbierać zezwolenia firmom, które
nie wywożą swoich odpadów we wskazane miejsca. Wzrosłyby też znacząco
16
sankcje dla firm i mieszkańców nie stosujących się do takich przepisów.
Ogólnie biorąc gospodarka odpadami to jeden z ważnych obszarów
ochrony środowiska, w którym Polska ma największe zaległości w stosunku
do norm unijnych. Ponad 90 proc. śmieci w naszym kraju trafia na wysypiska,
a powinno ich być najwyżej 75 proc. zgodnie z dyrektywami UE. Powinniśmy
17
stworzyć efektywnie działający system ich zbierania, segregacji i odzysku.
Według unijnych zaleceń do 2014 r. powinniśmy odzyskiwać (przetwarzać)
prawie 60 proc. śmieci. Wiąże się to także z ograniczeniem wyrzucania śmieci
do lasów. We wszystkich krajach UE prowadzi się w tych sprawach nasiloną
edukację ekologiczną dorosłych i dzieci. Bez tej akcji powyższe zadania
18
w ochronie środowiska nie będą mogły być w pełni wykonane.
Problem ten doceniły władze Warszawy tworząc system ekologicznych
konsultacji z mieszkańcami stolicy, system związany z realizacją Planu
Gospodarki Odpadami na lata 2008–2015.
W stolicy i innych miastach Polski podjęto tez bardziej zdecydowane
działania w zakresie usuwania azbestu i jego neutralizacji w związku
19
z chorobami jakie wywołuje. Z racji centralnego położenia Polski w Europie
i natężonego ruchu tranzytowego z zachodu na wschód i z północy na
południe, ważnym problemem stała się modernizacja i budowa nowych dróg.
Mają one również chronić zwierzęta, rośliny i gleby przed szkodliwymi
P. Rochowicz, Kontrola nad śmieciami pochłania stosy papieru, „Dziennik” z 28.04.2008;
Z. Jóźwiak, Szkodliwe elektrośmieci nie trafią na wysypisko, „Rzeczpospolita” z 1920.04.2008; A. Zboińska, Jak segregować śmieci, żeby na tym zyskać, „Polska” z 5.05.2008;
J. Chełmiński, Drugie życie kartonów, „Dziennik” z 28.07.2008; B. Łoziński, Gnijący problem
Polski, „Dziennik” z 22.09.2008.
16
Patrz: Z. Jóźwiak, Śmieci nie mogą trafiać wyłącznie na wysypiska, „Rzeczpospolita”
z 6.11.2008; Jest problem z odpadami a gminom grożą wysokie kary, „Gazeta Prawna” z 2122.05.2008; J. Pieńczykowska, T. Rożek, Na odpadach można zarobić miliony złotych,
„Polska” z 25.04.2008; Ł. Kuligowski, Wójt będzie mógł wstrzymać działalność firmy, „Gazeta
Prawna” z 5.06.2007.
17
Patrz: Wypowiedź M. Nowickiego – ministra środowiska, Największe trendy
w gospodarce odpadami, „Rzeczpospolita” z 27.10.2008.
18
Patrz: E. Rosochocka, Przyłącz się do sprzątania, „Polska” z 17.09.2008;
J. Pieńczykowska, Za ekologię zapłacimy więcej, „Polska” z 8.10.2008.
19
Patrz: www.um.warszawa.pl; Ł. Guza, PIP: firmy usuwają azbest nielegalnie, „Gazeta
Prawna” z 28.04.2008; Z. Jóźwiak, Zutylizuj azbest jak najszybciej albo wpisz go do ewidencji,
„Rzeczpospolita” z 13.05.2008; Z. Jóźwiak, Nikt nie dba o osoby usuwające azbest,
„Rzeczpospolita” z 27.05.2008; J. Chełmiński, Unieszkodliwiany azbest posłuży do budowy
dróg, „Dziennik” z 30.05.2008.
139
oddziaływaniami nasilonego ruchu samochodowego.
Unijne zapisy „Białej Księgi” oraz tzw. Dyrektywa Siedliskowa zobowiązują
Polskę aby do 2013 roku zmniejszyła liczbę ofiar śmiertelnych wśród zwierząt
na drogach, do budowy bezpiecznych dla nich przejść, tuneli, przepustów
wodnych i zielonych mostów.
Gęsta sieć dróg tranzytowych to również problem z odprowadzaniem
z nich ścieków i odpadów. Jako podstawowe urządzenia zabezpieczające
środowisko przed spływami brudów z dróg stosuje się:
– zbiorniki retencyjno-infiltracyjne,
– zbiorniki infiltracyjne,
– rowy infiltracyjne,
– rowy trawiaste,
– piaskowniki, osadniki i separatory substancji ropopochodnych.
Dodatkowo dla ochrony gleb użytkowanych do produkcji rolnej powinno
się tworzyć wzdłuż dróg szybkiego ruchu pasy zieleni ochronnej. Zwarte pasy
zieleni o szerokości 85 lub 30 m winny składać się z nasadzeń odpowiednich
gatunków drzew liściastych i iglastych oraz krzewów na zewnątrz tych pasów.
Unijnymi przepisami jesteśmy zobowiązani także do ochrony ludzi
i zwierząt przed nadmiernym hałasem, wywoływanym głównie przez środki
transportu (w tym samoloty). Stąd też coraz częściej pojawiające się na
drogach i ulicach w dużych miastach ekrany akustyczne i próby ograniczania
20
częstotliwości lotów samolotów.
Istotnym problemem dla polskich przedsiębiorców, ale i administracji
publicznej nadzorującej prawnie i kontrolującej wykonywanie danych
wymogów, jest realizacja unijnego systemu REACH (z angielskiego:
rejestracja i autoryzacja chemikaliów). Obowiązek rejestracji produkowanych
w Polsce i sprowadzanych z krajów trzecich chemikaliów obowiązuje
w krajach UE zgodnie z rozporządzeniem nr 1907/2006 WE z 18 grudnia
2006 r. W całej Unii zdefiniowano prawie 30 tys. substancji chemicznych,
które podlegają REACH (substancje czyszczące, kosmetyki, etanol itp.).
Wstępna rejestracja przez firmy tych substancji upływa z dniem 1 grudnia
21
2008 r. Można ją dokonać na drodze elektronicznej. Obowiązek ten dotyczy nie
tylko przedsiębiorców z branży chemicznej, ale także wielu innych, np. budowlanej, materiałów
biurowych, kosmetycznej i AGD. Pełna rejestracja tych substancji i materiałów
będzie wymagać dodatkowych badań i ocen nt. ich szkodliwości dla
środowiska. System REACH ma zapewnić bezpieczną dla środowiska produkcję, handel
22
i składowanie odpadów z wymienionych (i innych jeszcze) produktów.
20
Patrz: www.mos.gov.pl; A. Cieślak, Mapa ekoproblemów przy budowie polskich dróg,
„Rzeczpospolita” z 8.08.2008; D. Frey, Wyrok wstrzymał budowę trasy przez Rospudę,
„Rzeczpospolita” z 17.09.2008; A. Furgalski, Czy przyroda to wróg czy przyjaciel gospodarki,
„Rzeczpospolita” z 14.12.2007; Z. Jóźwiak, R. Krupa-Dąbrowska, Wodociągi i nowy asfalt
wkrótce bez raportu ekologicznego, „Rzeczpospolita” z 26.07.2007; D. Frey, Bliskość lotniska
uzasadnia ograniczenia, „Rzeczpospolita” z 6-7.12.2008.
21
http://echa.europea.eu.
22
Patrz: K. Nieklewicz, REACH, przedsiębiorco, REACH, „Gazeta Wyborcza”
z 6.05.2008; Z. Jóźwiak, Pamiętaj o obowiązkowej rejestracji chemikaliów, „Rzeczpospolita”
z 27.05.2008.
140
Obszary przygraniczne i stosunki Polski z sąsiadami
w obszarze ochrony środowiska
Geograficzne położenie Polski powoduje, iż jesteśmy także krajem
„tranzytowym” zanieczyszczeń wód śródlądowych i Bałtyku oraz powietrza.
Zanieczyszczone wody z Niemiec, Czech, Słowacji, Białorusi i Ukrainy
zatruwają Nysę Łużycką, Odrę i Bug, i w konsekwencji także Bałtyk.
Również najczęściej wiejące nad Polską wiatry zachodnie, północnozachodnie i południowe przenoszą z tych krajów zanieczyszczenie gazowe
i pyłowe. Z tych też racji Polska jest zainteresowana rozwijaniem współpracy
z sąsiadami w zakresie wspólnej ochrony środowiska, zwłaszcza w obszarach
przygranicznych.
Polska jest obecnie uczestnikiem następujących wspólnych programów
w tym zakresie:
– programu ochrony wód Bałtyku, którego uczestnikami są wszystkie
kraje UE w basenie tego morza,
– programu redukcji zanieczyszczeń powietrza w rejonie przygranicznym,
tzw. „Trójkąt Siarkowy”, u zbiegu granic Polski, Czech i Niemiec,
– programu utworzenia największego w Europie rezerwatu biosfery,
obejmującego tereny przygraniczne Polski, Ukrainy i Słowacji.
Dla realizacji tych programów w Polsce wprowadzono:
– monitoring graniczny powietrza i wód, który określa rodzaj i ilość
zanieczyszczeń napływających do Polski,
– system blokujący import do Polski odpadów i wprowadzenia wspólnych
przepisów w tym zakresie,
– współpracę sąsiedzką w sytuacjach ekstremalnych zagrożeń i katastrof
ekologicznych,
– uregulowanie spraw ewentualnych odszkodowań dla ludności,
przedsiębiorców itd. wynikłych ze szkodliwego oddziaływania zanieczyszczeń
przemieszczających się do Polski od sąsiadów.
Rozwija
się
także
współpraca
organizacji
proekologicznych
23
z wymienionych krajów.
W Polsce szczegółowych informacji o wymienionych (i innych)
programach związanych z ochroną środowiska udziela, działający w ramach
24
Ministerstwa Rozwoju Regionalnego, Krajowy Punkt Kontaktowy.
23
Patrz: A. Budnikowski, M. Lubiński, M. Rusiński, Polska a problemy ekologiczne
świata, Warszawa 1998, s. 92 i n.; J. Freimen, System informacji środowiskowej i eko-audyting
(w:) H. Folmer, L. Gabel, Hm. Opschoor, Ekologia środowiska i zasobów naturalnych,
Warszawa 1996, s. 12 i n.; B. Kuraś, Słowacy zagrażają naszym górom, „Gazeta Wyborcza”
z20.10.2008; tamże: Stacja narciarska Tatry, „Gazeta Wyborcza” z 7.11.2008;
www.mos.gov.pl.
24
Patrz: www.central2013.eu; www.interrg.gov.pl; patrz także: Eurofundusze – dodatek
„Gazety Wyborczej” z 9.12.2008.
141
Ochrona środowiska jest jedną z najważniejszych polityk horyzontalnych
UE. Dlatego też prawodawstwo unijne narzuca wiele wymogów dotyczących
m. in. redukcji emisji zanieczyszczeń, oczyszczania ścieków i zagospodaro–
wania odpadów komunalnych i przemysłowych. Polska jako członek UE
zobowiązana jest do stosowania europejskiego prawa wprost (przepisów)
i wprowadzania unijnych dyrektyw do krajowego ustawodawstwa.
Pomoc finansową dla realizacji tych wymogów (wymienionych programów
i zadań) oferuje unijny Program Operacyjny Infrastruktura i Środowisko na
*
lata 2007–2013
Natomiast prace badawcze dotyczące (ogólnie) ochrony środowiska oraz
programów „Natura 2000” finansowane są w ramach konkretnych programów
oraz programów rozwoju regionalnego. Znajdują one swoje odzwierciedlenie
w programie LIFE+ na lata 2007–2013 z budżetem ponad 2 mld euro.
Wspólnotowe finansowanie ochrony środowiska ułatwia także pracę
organizacji pozarządowych na szczeblu regionalnym i lokalnym, w tym
25
konsumenckim.
Przechodząc do konkretyzacji celów i zadań Programu Operacyjnego
Infrastruktura i Środowisko, w którym partycypują także: Fundusz Spójności
i Europejski Fundusz Rozwoju Regionalnego, przedstawiamy, tabelaryczny
zestaw priorytetów tych funduszy w ochronie środowiska.
Priorytety środowiskowe w Programie Operacyjnym
Infrastruktura i Środowisko
(kwoty dofinansowania z funduszu EU, procent udziału w ogólnej puli środków
z funduszy UE przeznaczonych na dofinansowanie 5 priorytetów środowiskowych)
I Ochrona przyrody i
kształtowanie postaw
ekologicznych 90 mln EUR (2%)
2%
4%
II Wsparcie dla przedsiębiorstw
200 mln EUR (4%)
11%
III Zarządzanie zasobami i
przeciwdziałanie zagrożeniom
środowiska 557 mln EUR (11%)
58%
25%
IV Gospodarka odpadami i
ochrona powierzchni ziemi 1216
mln EUR (25%)
V Gospodarka wodno-ściekowa
2784 mln EUR (58%)
Źródło: Ministerstwo Środowiska
*
Wykorzystanie tych (i innych) funduszy na ochronę środowiska w Polsce do 2004/2006 r.
opisaliśmy częściowo w poprzednich publikacjach.
25
Patrz: W. Adamczyk, Ekologia wyrobów, Warszawa 2004; www.mos.gov.pk/funduszeUE/life.
142
System wdrażania priorytetów środowiskowych
Programu Operacyjnego Infrastruktura i Środowisko
OŚ PRIORYTETOWA I –
GOSPODARKA WODNO-ŚCIEKOWA
Cel priorytetu:
Wyposażenie (do końca 2015 r.) aglomeracji powyżej 15 tys. RLM
w systemy kanalizacji oraz oczyszczalni ścieków zgodnie z wymogami
akcesyjnymi nałożonymi na Polskę przez UE.
Działanie:
*
Gospodarka wodno-ściekowa w aglomeracjach powyżej 15 tys. RLM .
Do wykorzystania jest 2 784 mln euro z funduszy UE.
Przykładowe rodzaje projektów:
- budowa, rozbudowa i modernizacja systemów kanalizacji sanitarnej,
- budowa, rozbudowa lub modernizacja oczyszczalni ścieków komunalnych,
- dodatkowo,
w
uzasadnionych
przypadkach
jako
element
kompleksowego projektu, w zakres projektu może zostać włączona
budowa i modernizacja systemów zaopatrzenia w wodę oraz budowa
kanalizacji deszczowej.
Minimalna wartość projektu:
Bez ograniczeń.
Maksymalny poziom dofinansowania z funduszy UE;
85 proc. wydatków kwalifikowanych.
Rodzaje beneficjentów:
Jednostki samorządu terytorialnego i ich związki oraz podmioty
świadczące usługi wodno-ściekowe w ramach realizacji obowiązków
26
własnych gmin.
OŚ PRIORYTETOWA II –
GOSPODARKA ODPADAMI I OCHRONA POWIERZCHNI ZIEMI
Cel priorytetu:
Zmniejszenie udziału składowanych odpadów komunalnych i rekultywacja
terenów zdegradowanych oraz ochrona brzegów morskich.
Działanie:
– Kompleksowe przedsięwzięcia z zakresu gospodarki odpadami
komunalnymi ze szczególnym uwzględnieniem odpadów niebezpiecznych.
– Przywracanie terenom zdegradowanym wartości przyrodniczych
i ochrona brzegów morskich.
*
RLM – liczba mieszkańców.
Patrz: www.nfosigw.gov.pl; wojewódzkie fundusze ochrony środowiska i gospodarki
wodnej dla projektów o wartości poniżej 25 mln euro.
26
143
Do wykorzystania jest 1 216 mln euro z funduszy UE.
Kompleksowe przedsięwzięcia z zakresu gospodarki odpadami
komunalnymi
ze
szczególnym
uwzględnieniem
odpadów
niebezpiecznych
Wsparcie uzyskają projekt obejmujące kompleksowe systemy
gospodarowania odpadami komunalnymi uwzględniające co najmniej
działania prewencyjne, selektywne zbieranie, przygotowanie odpadów do
odzysku lub unieszkodliwiania oraz, o ile wynika to z planów gospodarki
odpadami, instalacja do odzysku, w tym recyklingu oraz unieszkodliwiania,
a także działania na rzecz likwidacji zagrożeń wynikających ze składowania
odpadów zgodnie z krajowym i wojewódzkimi planami gospodarki odpadami.
Dofinansowanie przeznaczone będzie na budowę:
- punktów
selektywnego
zbierania
odpadów
komunalnych,
w szczególności odpadów niebezpiecznych,
- składowisk (wyłącznie jako element regionalnego zakładu
zagospodarowania odpadów),
- instalacji umożliwiających przygotowanie odpadów do procesów
odzysku,
- instalacji do odzysku, w tym recyklingu poszczególnych rodzajów
odpadów komunalnych lub odpadów powstałych w wyniku ich
przetwarzania,
- instalacji do termicznego przekształcania odpadów komunalnych
z odzyskiem energii,
- instalacji do unieszkodliwiania odpadów komunalnych w procesach
innych niż składowanie.
Wskazane projekty powinny zawierać społeczne kampanie edukacyjne
związane z zarządzaniem odpadami.
Brak ograniczeń (zgłaszane projekty muszą jednak dotyczyć instalacji
i systemów gospodarki odpadami obsługujących co najmniej 150 tys.
mieszkańców.
Maksymalny poziom dofinansowania z funduszy UE:
Jednostki samorządu terytorialnego i ich związki oraz podmioty
świadczące usługi z zakresu zadań własnych JST.
Przywracanie terenom zdegradowanym wartości przyrodniczych
i ochrona brzegów morskich
144
-
rekultywacja terenów powojskowych oraz degradowanych przez
przemysł i górnictwo (łącznie z działaniami udostępniającymi tereny
do rekultywacji – usuwanie min, zanieczyszczeń ropopochodnych
i chemicznych),
- projekty związane z zabezpieczeniem/stabilizacją osuwisk,
- modernizacja i budowa umocnień brzegowych.
20 mln zł.
Jednostki samorządu terytorialnego i ich związki, podmioty świadczące
usługi z zakresu zadań własnych JST, wojewodowie, PGL. Lasy Państwowe
i jego jednostki organizacyjne, urzędy morskie, wojsko – jednostki
organizacyjne podległe ministrowi obrony narodowej oraz dla których jest on
organem założycielskim lub organem nadzorczym oraz podmioty
odpowiedzialne za realizację zadań wymienionych na liście indykatywnej.
OŚ PRIORYTETOWA III – ZARZĄDZANIE ZASOBAMI
I PRZECIWDZIAŁANIE ZAGROŻENIOM ŚRODOWISKA
Cel priorytetu:
Zapewnienie odpowiedniej ilości zasobów wodnych na potrzeby ludności
i gospodarki kraju oraz minimalizacja skutków negatywnych zjawisk
naturalnych, przeciwdziałanie poważnym awariom, zapewnienie dobrego
stanu wód przybrzeżnych, a także wzmocnienie procesów decyzyjnych
poprzez zapewnienie wiarygodnych informacji o stanie środowiska.
Działanie w ramach priorytet:
- Retencjonowanie wody i zapewnienie bezpieczeństwa przeciwpowodziowego
- Zapobieganie i ograniczanie skutków zagrożeń naturalnych oraz
przeciwdziałanie poważnym awariom
- Monitoring środowiska
Do wykorzystania jest 557 mln euro funduszy UE
Retencjonowanie wody i zapewnienie bezpieczeństwa
przeciwpowodziowego
- przywracanie pierwotnego kształtu doliny i koryta cieku poprzez
przebudowę wałów, zabiegi biotechniczne, budowę lub przebudowę
budowli regulacyjnych (ostrogi, opaski brzegowe itp.),
- budowa ponadregionalnych systemów małej retencji wraz z budową
urządzeń piętrzących, modernizacja polderów depresyjnych z budowa
lub modernizacją przepompowni,
- utrzymanie rzek nizinnych, rzek i potoków górskich oraz związanej
z nimi infrastruktury w dobrym stanie poprzez budowę orz
modernizację budowli, a także ukształtowanie trasy regulacyjnej,
145
budowa lub modernizacja wałów przeciwpowodziowych,
budowa, modernizacja i poprawa stanu technicznego urządzeń
przeciwpowodziowych (np. wały, przepompownie, poldery, suche
zbiorniki),
- zwiększanie naturalnej retencji dolin rzecznych z zachowaniem
równowagi stanu ekologicznego i technicznego utrzymania rzeki
poprzez budowę polderów zalewowych, modernizację wałów
przeciwpowodziowych oraz śluz wałowych),
- w uzasadnionych przypadkach realizacja wielozadaniowych
zbiorników retencyjnych i stopni wodnych,
- w uzasadnionych przypadkach modernizacja i poprawa stanu
bezpieczeństwa technicznego urządzeń wodnych,
- budowa i modernizacja systemów odprowadzania wód opadowych
i roztopowych do akwenów morskich.
40 mln zł.
Krajowy i Regionalne Zarządy Gospodarki Wodnej, jednostki samorządu
terytorialnego i ich związki, podmioty świadczące usługi z zakresu zadań
własnych JST, PGL Lasy Państwowe i jego jednostki organizacyjne,
wojewódzkie zarządy melioracji i uzgodnień wodnych.
-
Zapobieganie i ograniczanie skutków zagrożeń naturalnych oraz
przeciwdziałanie poważnym awariom
- budowanie
i
doskonalenie
stanowisk
do
analizowania
i prognozowania zagrożeń naturalnych i stwarzanych poważnymi
awariami, w tym: wyposażenie w specjalistyczny sprzęt,
- zakupy specjalistycznego sprzętu niezbędnego do skutecznego
prowadzenia akcji ratowniczych oraz usuwania skutków zagrożeń
naturalnych i poważnych awarii, np. samochody ratownictwa
chemicznego, ratownictwa ekologicznego, samochody ratowniczogaśnicze, pompy, łodzie, sprzęt zaplecza socjalnego dla
ewakuowanych,
nośniki
kontenerów
z
innym
sprzętem
specjalistycznym,
- wsparcie techniczne krajowego systemu reagowania kryzysowego
oraz ratowniczo-gaśniczego w zakresie ratownictwa ekologicznego
i chemicznego,
- realizacja przedsięwzięć w zakresie metod i narzędzi do analizowania
zagrożeń poważnymi awariami.
4 mln zł.
146
Komenda Główna oraz komendy wojewódzkie Państwowej Straży
Pożarnej, Główny Inspektorat Ochrony Środowiska i Wojewódzkie
Inspektoraty Ochrony Środowiska, PGL Lasy Państwowe oraz jego jednostki
organizacyjne, urzędy morskie oraz Morska Służba Poszukiwania
i Ratownictwa, Instytut Meteorologii i Gospodarki Wodnej.
Monitoring środowiska
- wdrażanie nowych metod obserwacji i narzędzi wspomagających
monitoring i ocenę stanu środowiska,
- wzmocnienie infrastruktury informacyjnej w zakresie diagnozy stanu
wód na potrzeby zrównoważonego gospodarowania wodami,
- wzmocnienie systemu wytwarzania i udostępniania danych
i informacji na potrzeby zarządzania jakością powietrza, zarządzania
hałasem
w
środowisku
oraz
ochrony
przed
polami
elektromagnetycznymi.
4 mln zł.
Główny Inspektorat Ochrony Środowiska, wojewódzkie inspektoraty
ochrony środowiska, Regionalne Zarządy Gospodarki Wodnej, oraz PGL Lasy
Państwowe oraz jego jednostki organizacyjne, Instytut Meteorologii
i Gospodarki Wodnej.
OŚ PRIORYTETOWA IV –
PRZEDSIĘWZIĘCIA DOSTOSOWUJĄCE PRZEDSIĘBIORSTWA
DO WYMOGÓW OCHRONY ŚRODOWISKA
Cel priorytetu:
Ograniczanie negatywnego wpływu istniejącej działalności przemysłowej
na środowisko i dostosowanie przedsiębiorstw do wymogów prawa
wspólnotowego.
Działanie:
- Wsparcie systemów zarządzania środowiskowego
- Racjonalizacja gospodarki zasobami i odpadami w przedsiębiorstwach
- Wsparcie dla przedsiębiorstw w zakresie wdrażania najlepszych
technik (BAT)
- Wsparcie dla przedsiębiorstw w zakresie gospodarki wodno-ściekowej
- Wsparcie dla przedsiębiorstw w zakresie ochrony powietrza
- Wsparcie dla przedsiębiorstw prowadzących działalność w zakresie
odzysku i unieszkodliwiania odpadów innych niż komunalne
Do wykorzystania jest 200 mln euro z funduszy UE.
147
Małe, średnie i duże przedsiębiorstwa.
Wsparcie systemów zarządzania środowiskowego
- wykonanie audytu niezbędnego dla uzyskania certyfikat/dokonania
rejestracji,
- uzyskanie certyfikatu/dokonanie rejestracji,
- doradztwo związane z uzyskaniem certyfikatu/dokonaniem rejestracji.
50 proc. wydatków kwalifikowanych, ale nie więcej niż 400 tys. zł.
Racjonalizacja gospodarki zasobami i odpadami
w przedsiębiorstwach
- zastępowanie
surowców
pierwotnych
surowcami
wtórnymi
z odpadów,
- ograniczanie ilości wytwarzanych odpadów,
- ograniczenie energochłonności procesu produkcyjnego,
- ograniczenie wodochłoności procesu produkcyjnego.
8 mln zł (dotyczy tylko sektora małych i średnich przedsiębiorstw).
Maksymalny poziom dofinansowania z fundusz UE:
30 proc. wydatków kwalifikowanych, ale nie więcej niż 20 mln zł.
Wsparcie dla przedsiębiorstw w zakresie wdrażania najlepszych
dostępnych technik (BAT)
- zmiany technologii służące eliminowaniu szkodliwych oddziaływań
i uciążliwości poprzez zapobieganie i ograniczanie ładunku
zanieczyszczeń do środowiska,
- zmiany technologii służące zmniejszeniu zapotrzebowania na energię,
wodę oraz surowce, ze szczególnym uwzględnieniem wtórnego
wykorzysta-nia ciepła odpadowego oraz eliminacji wytwarzania
odpadów,
- zmiany technologii ukierunkowane na ograniczenie wielkości emisji
niektórych substancji i zużycia energii do poziomu określonego
w przepisach krajowych i wspólnotowych orz w dokumentach
referencyjnych BAT,
- inwestycje w urządzenia ograniczające emisje do środowiska (tzw.
urządzenia „końca rury”), których zastosowanie jest niezbędne dla
spełnienia zaostrzających się standardów emisyjnych lub granicznych
wielkości emisji.
148
Wsparcie dla przedsiębiorstw w zakresie gospodarki
wodno-ściekowej
- inwestycje mające na celu zmniejszenie zużycia wody oraz ilości
substancji niebezpiecznych odprowadzanych wraz ze ściekami,
- budowa lub modernizacja oczyszczalni lub podczyszczalni ścieków
przemysłowych.
Wsparcie dla przedsiębiorstw w zakresie ochrony powietrza
- modernizacja lub rozbudowa obiektów spalania paliw i systemów
ciepłowniczych,
- modernizacja urządzeń lub wyposażenie obiektów spalania paliw
w urządzenia lub instalacje do ograniczenia emisji zanieczyszczeń
gazowych i pyłowych,
- konwersja obiektów spalania paliw na rozwiązania przyjazne
środowisku.
Wsparcie dla przedsiębiorstw prowadzących działalność
w zakresie odzysku i unieszkodliwiania odpadów
innych niż komunalne
- budowa, rozbudowa lub modernizacje instalacji do odzysku, w tym
recyklingu lub unieszkodliwiania odpadów poużytkowych lub
niebezpiecz-nych, ze szczególnym uwzględnieniem obiektów, które
mogą pełnić funkcje usługowe, zgodnie z krajowym i wojewódzkimi
planami gospodarki odpadami, dla położonych w pobliżu jednostek
gospodarczych, które nie mogą uniknąć wytwarzania podobnych
typów odpadów,
- budowa, rozbudowa lub modernizacja instalacji do przekształcania
odpadów w celu ułatwienia magazynowania i transportu odpadów
oraz przygotowania ich do odzysku lub unieszkodliwiania,
- budowa, rozbudowa lub modernizacja instalacji do zbierania lub
149
magazynowania odpadów, w szczególności odpadów niebezpiecznych.
OŚ PRIORYTETOWA V –
OCHRONA PRZYRODY I KSZTAŁTOWANIE POSTAW
EKOLOGICZNYCH
Cel priorytetu:
Ograniczenie degradacji środowiska naturalnego oraz strat jego zasobów
i zmniejszenie różnorodności biologicznej.
Działanie:
- Wspieranie kompleksowych projektów z zakresu ochrony siedlisk
przyrodniczych (ekosystemów) na obszarach chronionych oraz
zachowanie różnorodności gatunkowej
- Zwiększenie drożności korytarzy ekologicznych
- Opracowanie planów ochrony
- Kształtowanie
postaw
społecznych
sprzyjających
ochronie
środowiska, w tym różnorodności biologicznej
Do wykorzystanie jest 90 mln euro z funduszy UE
Wspieranie kompleksowych projektów z zakresu ochrony siedlisk
przyrodniczych (ekosystemów) na obszarach chronionych oraz
zachowanie różnorodności gatunkowej
- planowanie działań ochronnych i odbudowa zdegradowanych siedlisk
lądowych i wodnych, w tym morskich,
- usuwanie i ograniczanie niekorzystnych wpływów inwazyjnych
gatunków obcych,
- kształtowanie strefy ekotonów na granicy siedlisk leśnych
i nieleśnych,
- usuwanie nalotu roślinności drzewiastej i krzewiastej na siedliskach
nieleśnych,
- przywracanie właściwych stosunków wodnych siedlisk wodnobłotnych,
- wykup gruntów kluczowych dla ochrony przyrody i ich renaturalizacja,
- zachowanie i poprawa różnorodności biologicznej,
- ochrona ex situ i in situ gatunków chronionych i gatunków
o zagrożonych pulach genowych,
- reintrodukcja gatunków,
- realizacja programów ochrony puli genowej krajowych gatunków
drzew leśnych, selekcji i testowania potomstwa,
- budowa lub modernizacja małej infrastruktury służącej zabezpieczeni
150
obszarów chronionych przed nadmierną i niekontrolowaną presją
turystów, w tym budowa ścieżek dydaktycznych, ścieżek rowerowych,
szlaków, parkingów, punktów widokowych, wież widokowych,
zadaszeń,
- budowa centrów przetrzymywania gatunków CITES i ośrodków
rehabilitacji zwierząt,
- budowa lub rozbudowa obiektów dla zwierząt i roślin w ogrodach
zoologicznych lub w ogrodach botanicznych w ramach krajowych
programów ochrony gatunków.
400 tys. zł.
Do 85 proc. wydatków kwalifikowanych.
Parki narodowe, parki krajobrazowe i ich zespoły, regionalne dyrekcje
lasów państwowych oraz nadleśnictwa, organizacje pozarządowe, jednostki
rządowe, samorządowe oraz podmioty sprawujące nadzór lub zarządzające
ochroną obszarów chronionych, wojewodowie, ogrody botaniczne, ogrody
zoologiczne, instytucje naukowe oraz jednostki badawczo-rozwojowe, w tym
szkoły wyższe oraz ich jednostki organizacyjne, urzędy morskie, grupy wyżej
wymienionych podmiotów ze wskazaniem beneficjenta wiodącego.
Zwiększenie drożności korytarzy ekologicznych
- przywracanie drożności i funkcjonowania korytarzy ekologicznych,
w tym korytarzy umożliwiających funkcjonowanie sieci Natura 2000,
- zniesienie lub ograniczenie barier dla przemieszczania się zwierząt,
które tworzy istniejąca infrastruktura techniczna.
400 tys. zł, a w przypadku przejść dla dużych i średnich ssaków – 2 mln zł.
85 proc. kwalifikujących się wydatków.
Zarządcy dróg i linii kolejowych, właściwe jednostki rządowe
i samorządowe, parki narodowe i krajobrazowe, organizacje pozarządowe,
instytucje naukowe oraz jednostki badawczo-rozwojowe, w tym szkoły wyższe
oraz ich jednostki organizacyjne, grupy wyżej wymienionych podmiotów ze
wskazaniem beneficjenta wiodącego.
Opracowanie planów ochrony
– opracowanie dokumentacji niezbędnej do zarządzania obszarami
specjalnej ochrony ptaków i specjalnych obszarów ochrony siedlisk Natura
2000 i parków narodowych oraz innych obszarów chronionych,
151
– opracowanie krajowych programów ochrony wybranych gatunków lub
siedlisk przyrodniczych.
400 tys. zł.
Do 85 proc. kwalifikujących się wydatków.
Jednostki sprawujące nadzór nad obszarami chronionymi, regionalne
dyrekcje lasów państwowych oraz nadleśnictwa, jednostki rządowe, urzędy
morskie, organizacje pozarządowe, grupy wyżej wymienionych podmiotów ze
wskazaniem beneficjenta wiodącego.
Kształtowanie postaw społecznych sprzyjających
ochronie środowiska, w tym różnorodności biologicznej
- Ogólnopolskie lub ponadregionalne działania edukacyjne, kampanie
informacyjno-promocyjne, imprezy masowe oraz konkursy i festiwale
ekologiczne, w tym:
- kampanie informacyjno-promocyjne, kapanie audiowizualne oraz
programy edukacyjne dotyczące ochrony przyrody i wybranych
aspektów ochrony środowiska prowadzone z udziałem środków
masowego przekazu, społecznych organizacji ekologicznych i innych
podmiotów, w tym badania opinii publicznej ex-ante i ex-post,
- ogólnopolskie i międzynarodowe imprezy masowe, których celem jest
popularyzacja wiedzy o środowisku oraz kształtowanie proekologicz–
nych postaw społecznych,
- ogólnopolskie i ponadregionalne konkursy i festiwale ekologiczne.
- Działania edukacyjne skierowane do społeczności lokalnych na
obszarach chronionych.
- Ogólnopolskie lub ponadregionalne szkolenia oraz aktywna edukacja
dla grup zawodowych wywierających największy wpływ na przyrodę.
- Tworzenie partnerstw oraz moderowanie platform dialogu
społecznego na rzecz ochrony środowiska.
2 mln zł dla kampanii promocyjno-informacyjnych oraz imprez masowych,
dla pozostałych – 400 tys. zł.
85 proc. kwalifikujących się wydatków.
Regionalne dyrekcje lasów państwowych, nadleśnictwa i ich grupy, organy
administracji państwowej i samorządowej, Policja, Służba Celna, Straż
Graniczna, Straż Pożarna, organizacje pozarządowe, parki narodowe, parki
krajobrazowe i ich zespoły, wojewódzcy konserwatorzy przyrody, ośrodki
152
edukacji ekologicznej, instytucje naukowe oraz badawczo-rozwojowe, w tym
szkoły wyższe lub ich jednostki organizacyjne, instytucje oświatowe, grupy
27
wyżej wymienionych podmiotów ze wskazaniem beneficjenta wiodącego.
W realizacji wymienionych programów uczestniczy także budżet państwa
i samorządów lokalnych wg wyznaczonych w UE standardów co do wielkości
tej pomocy. Ogólnie biorąc, zgodnie z zasadami UE, pomoc państwa w tych
i innych programach została dopuszczona w ograniczonym zakresie (15–30
proc.) i w wyjątkowych przypadkach, np. w sytuacjach zagrożeń
ekologicznych (klęsk żywiołowych), lub jeśli dany program (zadanie) uznany
został za priorytetowy. Kwestie te reguluje ustawodawstwo UE. I tak:
– W Traktacie o Unii Europejskiej – zwłaszcza w artykule 92(1), który
definiuje pomoc państwa niezgodną z zasadami wspólnego rynku i przewiduje
generalny zakaz udzielania takiej pomocy w państwach członkowskich,
a także art. 92(2), który określa rodzaje pomocy państwa, które są zgodne ze
wspólnym rynkiem i przez to wyłączone spod ogólnego zakazu
przewidzianego w art. 92(1); oraz art. 92(3) określającym różne rodzaje
pomocy, które mogą być uznane za zgodne ze wspólnym rynkiem, po
28
uprzedniej zgodzie Komisji Europejskiej wyrażonej w postaci decyzji.
– Wytycznych Wspólnoty w sprawie pomocy publicznej przeznaczonej na
ochronę środowiska, które określają m.in. zasady i kryteria przyznawania tej
pomocy i jej maksymalny poziom; definiują m.in. pojęcie kosztów
kwalifikowanych, które są podstawa obliczania dopuszczalnych pułapów
równoważnika dotacji. W wytycznych określono zasady udzielania pomocy
publicznej dla działalności informacyjnej, szkoleniowej i doradczej; pomocy
dla kosztów operacyjnych, pomocy udzielanej dla zwiększenia popytu na
produkty przyjazne dla środowiska lub udzielanej w celu realizacji projektów
o ważnym europejskim znaczeniu. – Rozporządzeniu Rady WE/994/98 na
temat zastosowania art. 92 i 93 Traktatu w stosunku do niektórych rodzajów
pomocy horyzontalnej państwa. Na mocy tego rozporządzenia Komisja
Europejska może – w trybie osobnego rozporządzenia szczegółowego –
stwierdzić, że niektóre rodzaje pomocy państwa są zgodne ze wspólnym
rynkiem i nie podlegają notyfikacji w trybie art. 93(3).
Wdrożenie tych wymagań i kryteriów w Polsce powoduje, że w kolejnych
latach uzyskanie przez podmioty gospodarce subwencji ze źródeł publicznych
na inwestycje ochrony środowiska jest trudniejsze i pomoc ta jest udzielana
na dopuszczonym przepisami poziomie.
27
Źródło: tamże; patrz także: J. Kachel, S. Piwowarski, Ekologiczne projekty otrzymają
unijne wsparcie, „Gazeta Prawna” z 21.02.2008; Almanach środków pomocowych Unii
Europejskiej, Kraków 2000; Unia Europejska. Informator o programach pomocowych Centrum
Informacji Europejskiej, Warszawa 2004; Dotacje, fundusze, programy pomocowe dla
organizacji pozarządowych, Centrum Informacji dla Organizacji Pozarządowych BORDO,
Warszawa 1995; Finansowanie polityki regionalnej w Unii Europejskiej, Warszawa 2003.
28
Patrz: A. Sacchettini, Podstawy prawne polityki wspólnotowej w dziedzinie ochrony
środowiska (w:) Wspólnota Europejska a środowisko naturalne, tom I, Lublin 1999, s. 48-61.
153
Podsumowanie
Ochrona środowiska to obecnie jedno z priorytetowych zadań Unii
Europejskiej. Zwłaszcza jeśli chodzi o ograniczenie emisji CO2 i ochronę
przyrody.
Równie ważne są cele i programy dotyczące ochrony zdrowia i bezpieczeństwa ludzi.
Dla realizacji tych celów i zadań Unia Europejska utworzyła szereg
funduszy, głównie w ramach Programu Operacyjnego Infrastruktura
i Środowisko. Z funduszy tych korzysta też Polska.
Pakiety aktywności
Pakiet 1
Ćwiczenie nr 1
Test jednokrotnego wyboru:
Zaznacz prawidłową odpowiedź.
1. Traktat Lizboński wszedł w życie:
1 grudnia 2009
13 grudnia 2007
1 grudnia 2007
13 grudnia 2009
2. W państwach regionalnych i federalnych regiony mają uprawnienia do stanowienia
prawa
lokalnego
karnego:
międzynarodowego
federalnego
3. W latach 90. powstało w Polsce:
15 przygranicznych euroregionów
4. W latach 60. powołano dwa regionalne fundusze: Europejski Fundusz Społeczny
oraz:
Europejski Fundusz Orientacji i Gwarancji Rolnej
PhARE
Europejski Fundusz Regionalny
INTERREG
5. Podstawowym celem EFRR miało być wyrównywanie dysproporcji regionalnych w:
EWG
ONZ
RWPG
NUTS
6. Polityka regionalna opiera się od początków swego powstania na zasadach
partnerstwa i współfinansowania pomiędzy organami UE a:
państwami członkowskimi
organami międzynarodowymi
państwami kandydującymi
organami EWG
7. Zasada programowania polityki regionalnej oznacza odejście od stosowanej
uprzednio praktyki subwencjonowania przez Wspólnoty pojedynczych projektów
Pakiety aktywności
155
inwestycyjnych na rzecz dofinansowywania programów:
kompleksowych
cząstkowych
jednostkowych
konkurencyjnych
8. Zasady kontroli finansowej rozdzielają wyraźnie odpowiedzialność między państwa
członkowskie i:
Komisję
Parlament
Radę UE
Komitet Regionów
9.
Program INTERREG wspiera nawiązywanie partnerskich kontaktów między
państwami w celu finansowania zrównoważonego zagospodarowania
przestrzennego poprzez rozwój współpracy:
transgranicznej
bezpośredniej
etnicznej
bezgranicznej
10. Program LEADER ma inicjować kontakty liderów życia społecznego i
gospodarczego, mając na celu wspólne poszukiwania nowych strategii trwałego
rozwoju na terenach:
wiejskich
miejskich
zurbanizowanych
poprzemysłowych
Ćwiczenie nr 2
Case study 01
Przeanalizuj i scharakterzuj nowy paradygmat województwa w nowej strukturze
administracyjnej kraju w ujęciu historycznym na podstawie poniższego tekstu:
Jednym z ważniejszych kryteriów wprowadzenia reformy administracyjnej kraju
był kontekst europejski. Możliwość współpracy międzyregionalnej może Polsce
zapewnić tylko taka struktura, która ma swoje odpowiedniki w państwach wspólnoty
Europejskiej. Występują tam cztery poziomy zarządzania: krajowy, wojewódzki,
powiatowy i gminny. Są one zresztą identyczne z polską tradycją, sięgającą 2. połowy
XIV w., kiedy to ziemie i województwa podzielono na powiaty. Wykrystalizowanie się
podziału państwa na ziemie przyniósł okres rozbicia dzielnicowego. Niektóre z tych
obszarów od połowy XV w. zaczęto nazywać województwami. Posiadającymi zresztą
daleko posuniętą samodzielność. Czas rozbiorów, a następnie II wojny światowej,
kiedy to kraj był wielokrotnie na różne sposoby dzielony, przerwał i zniszczył
historyczno-gospodarcze więzy w wyraźnie wykształconych już regionach. Obszar
Polski międzywojennej podzielono na 16w województw, starając się odtworzyć dawne
regiony. Po II wojnie światowej ukształtował się podział na 17 województw. Choć
awans niektórych miast do rangi stolic regionalnych wynikał z przesłanek
156
ideologicznych, podtrzymano tradycyjną tendencję regionalizacji kraju. Spróbowano ją
zniszczyć dopiero reformą 1975 r., ustanawiając całkowicie sztuczny podział na 49
jednostek administracyjnych, dla których utrzymano nazwę województw.
Ćwiczenie nr 3
EUROKRZYŻÓWKA:
Odnajdź co najmniej 15 ukrytych terminów (pionowo, poziomo lub ukośnie)
związanych z UE, które pojawiły się w tekście modułu 1go.
ADFBHILCMCKBZSAYLFSE
W C UAP LATAC M I J W M N Z C Q S
NPQZMIVJAMQONXHIHNDI
EODUGAPZSIW XTQSELJZD
AC V U I N IATH K N KAN S IW W E
UJRAJSUBRKDTGGRQETW U
CBBUEOKNIOAYEMYU OGPP
XYULFUMYCVYNDPESESRP
NFPCW BRLHKKGZTRSYFLC
UUVZOMWOTGNINNIWTSVH
QMTHSNEVPBYVFBQBYUPZ
KDRDFGEHSAZHFKPOEMKH
U X G SAPARTW UYBTP K O MF R
ULOTSETSTTMMQQEKYISE
KRRRDUBECOVAIWCVPTSP
PCALUDRGCGLVXIRHXUQE
GYPJAE CTJ D V N E OAG I R K R
Q R S E W G LALM T C H R D P T F W O
BHIAPUTBNBAEEMMEW GTC
UUFVYLGEBCUIEZLVRUIE
Odpowiedzi:
ACQUIS
BRUGIA
COREPER
EURATOM
EURO
EWG
EWWIS
ISPA
MAASTRICHT
NOVAEUROPA
PHARE
SAPART
SCHENGEN
SUMMIT
TWINNING
VAT
Ćwiczenie nr 4
Pakiety aktywności
157
Periodyzacja historii prawa europejskiego i międzynarodowego
Powiedz czego dotyczą następujące definicje:
1.
2.
3.
4.
5.
6.
7.
„międzyrzecze” jest kolebką jednej z pierwszych cywilizacji. Między 3400 r.
p.n.e. a 614 r. p.n.e. rozwijała się kultura, jej głównymi krajami był: Sumer,
Babilon i Asyria.
Pakt paryski, był międzynarodowym traktatem ustanawiającym wyrzeczenie
się wojny jako instrumentu polityki narodowej.
Prawo to jest podstawą i nakazem działania Międzynarodowego ruchu Czerwonego Krzyża i Czerwonego Półksiężyca. To zespół przepisów prawa międzynarodowego uchwalonych i przyjętych z myślą o niesienie pomocy oraz w
trosce o człowieka. To przede wszystkim Konwencje Genewskie (I - IV) z 12
sierpnia 1949 r. o ochronie ofiar wojny oraz Protokoły Dodatkowe (I -II)
z 1977 r. do tych Konwencji.
Dla rozwoju prawa międzynarodowego konferencje te miały największy
wpływ. Z 1899 r., i 1907 r.Pierwsza konferencja początkowo miała dotyczyć
rozbrojenia jednak w trakcie konferencji skoncentrowała się na kodyfikacji i
reformie prawa wojennego oraz prawa dotyczącego pokojowego załatwiania
sporów międzynarodowych. W wyniku obrad podpisano trzy konwencje dotyczące pokojowego załatwiania sporów międzynarodowych, praw i zwyczajów
wojny lądowej.
Posiadały własną, niezależną administrację, sądy, kulturę i obyczaje. Pierwszymi ich założycielami byli Sumerowie. Tworzyli je wokół miejsc kultu. Otoczone były murami obronnymi, a ich umowną granicę wyznaczały sieci irygacyjne, bagna, linie rzek bądź pasma ziemi nieuprawianej. Najbardziej znane
to sumeryjskie Uruk i Lagasz.
Prawo obowiązujące w danym kościele (cerkwi). Każdy kościół ma własne
prawo. Nazwa pochodzi od podstawowej jednostki redakcyjnej kościelnych
aktów prawnych.
Połączenie większego zespołu przepisów prawnych w jednolity, systematyczny zbiór, kodeks.
Odpowiedzi: Mezopotamia, Pakt Brianda-Kellogga, prawo hmanitarne,
haskie, miasta-państwa, kanoniczne, kodyfikacja.
Ćwiczenie nr 5
Test egzaminacyjny A „Polityka regionalna”
1. Norma względnie obowiązująca w prawie europejskim/międzynarodowym to:
a) ius contrahendi
b) ius dispositivum
c) ius gentium
d) ius cogens
2. Ustalenie szczegółowego przebiegu linii granicznej wraz z naniesieniem na mapę;
jeden z etapów wytyczania granic państwowych nazywa się:
e) demilitaryzacja
f) demarkacja
158
g) delimitacja
h) dismembratio
3. Co to są Traktaty Rzymskie?
i) traktaty założycielskie Europejskiej Wspólnoty Gospodarczej
j) traktaty założycielskie Europejskiej Wspólnoty Gospodarczej i EURATOM-u
k) traktaty założycielskie EWWiS
l) traktaty założycielskie EWG, EWWiS i EURATOM-u
4. Co nie było głównym celem EWWiS?
m) stworzenie wspólnego rynku na surowce i produkty przemysłu drzewnego
n) przyczynianie się do rozwoju gospodarczego i wzrostu handlu międzynarodowego
o) zapewnienie jednakowych warunków dostępu do źródeł produkcji, tj. Węgla i
stali poprzez zakaz stosowania środków lub praktyk dyskryminujących niektórych producentów, nabywców lub konsumentów
p) racjonalizacja produkcji oraz podniesienia jakości integracji sektorowej w zakresie węgla i stali
5. Forma realizacji odpowiedzialności międzynarodowej
przywrócenie stanu sprzed naruszenia prawa to:
q) repatriacja
r) retorsja
s) restytucja
t) reparacja
Ćwiczenie nr 1
państwa
poprzez
Pakiet 2
1. W ramach realizacji programów w Funduszach Strukturalnych obowiązuje pięć
podstawowych zasad. Pierwsza z nich to zasada koncentracji, która określa, że
interwencja funduszy nie powinna być rozproszona, lecz skoncentrowana na wielu
precyzyjnie określonych celach: na celu 1 koncentruje się:
ok. 70 % funduszy
ok. 50% funduszy
ok. 10% funduszy
ok. 100% funduszy
2. Unia podejmuje działania tylko wtedy, kiedy nie mogą być one zrealizowane w
państwie członkowskim, bądź w momencie, kiedy realizacja na szczeblu unijnym
byłaby lepsza. Ta zasada to subsydiarność, zgodnie z którą działania podejmowane
są na szczeblu możliwie:
najniższym
najwyższym
najstarszym
najstabilniejszym
Pakiety aktywności
159
podstawowych zasad. Wśród zasad tych NIE wymienia się zasady:
proporcjonalności
programowania
dodatkowości
partnerstwa
4. W ramach polityki regionalnej UE regiony w stosunku do funduszy strukturalnych są
głównymi:
beneficjentami
depozytariuszami
sygnatariuszami
woluntariuszami
5. Polityka regionalna UE koordynowana jest w państwach członkowskich przez
właściwych:
ministrów rządu
pełnomocników rządu
rzeczników rządu
szefów rządu
Ćwiczenie nr 2
CASE STUDIES
Na podstawie poniższego tekstu scharakteryzuj doktrynę rozwoju regionalnego
w świetle redystrybucji dochodu narodowego.
Programowanie rozwoju regionalnego w Polsce ma stosunkowo głębokie
korzenie. Już na przełomie lat dwudziestych i trzydziestych bieżącego stulecia został
opracowany ambitny projekt utworzenia Centralnego Okręgu Przemysłowego na
obszarach gospodarczo zacofanych i charakteryzujących się znacznym
przeludnieniem agrarnym. II wojna światowa przerwała jednak realizację tego
projektu.
W okresie powojennym rozwój regionalny Polski poddany został rygorom
centralnego planowania i zarządzania, w którym upatrywano podstawowy czynnik
przyszłych sukcesów doktryny realnego socjalizmu. W sferze rozwoju regionalnego
doktryna ta zaowocowała relatywnie niewielkimi zróżnicowaniami regionalnymi
poziomu i warunków życia ludności. Trzeba jednak podkreślić, iż ich źródłem nie było
bynajmniej równomierne rozmieszczenie potencjału, a jedynie charakterystyczne dla
ustroju politycznego i gospodarczego mechanizmy głębokiej redystrybucji dochodu
narodowego, także w wymiarze przestrzennym. Jednym ze skutków tych procesów
było stopniowe wyhamowywanie zmian w strukturze osadniczej kraju. (prawie 40milionowa Polska ma tylko jedno miasto z liczbą mieszkańców powyżej 1 miliona).
W wyniku głębokich zmian ustrojowych, określanych jako terapia szokowa,
w Polsce wczesnych lat dziewięćdziesiątych wystąpiły objawy potępienia wszelkich
form planowania publicznego jako reliktu skompromitowanej gospodarki planowanej
centralnie w polskiej odmianie realnego socjalizmu. Odreagowywanie klęski tej formy
planowania nie trwało jednak długo, a do przełomu w podejściu do planowania
przyczyniły się ściślejsze kontakty i współpraca z Unią Europejską.
160
Bliska już perspektywa członkostwa Polski w UE stwarza nowe impulsy i szanse
rozwoju kraju także w aspekcie regionalnym, a jednocześnie nowe wyzwania
w sferze programowego, instytucjonalnego i kadrowego przygotowania kraju do
standardów obowiązujących w funkcjonowaniu Funduszy Strukturalnych oraz innych
urządzeń i instytucji UE. Ważnym krokiem w tym kierunku jest uchwalenie Narodowej
Strategii Rozwoju regionalnego, traktowaną jako integralną część Narodowego Planu
Rozwoju. Natomiast bazą merytoryczną dla polityki strukturalnej jest długookresowa
koncepcja polityki przestrzennego zagospodarowania kraju. Równocześnie
szesnaście nowych województw rozpoczęło prace nad swymi strategiami rozwoju
regionalnego, gdyż w wyniku reformy terytorialnej organizacji kraju samorząd
wojewódzki stał się pełnoprawnym podmiotem polityki wewnątrzregionalnej, opartej
na własnych środkach dla realizacji własnych celów na własną odpowiedzialność
polityczną.
Ćwiczenie nr 3
Symulacja negocjacji
Rady Ministrów Unii Europejskiej –
„Gra X-Y”
Bruksela 2009; Palais de l’Europe
Reguły gry:
Celem uczestników gry jest wygrać i zdobyć jak najwyższą dotację w tys. EURO.
Wygrać grę może tylko jedna najlepsza grupa.
Grupy negocjują rozwiązanie fikcyjnego konfliktu paneuropejskiego.
Grupy wyznaczają lidera, który jako jedyny kontaktuje się z prowadzącym grę - dr
C. Szyjko.
Gra toczy się w czterech rywalizujących grupach państw (wrogowie/sojusznicy)
i składa się z 8-12 rund w zależności od dynamiki negocjacji.
Każda grupa w każdej rundzie podejmuje niezależnie i tajnie decyzję, którą pisze
na kartce papieru i przekazuje prowadzącemu grę.
Decyzja jest wyborem pomiędzy tylko dwoma wariantami: X albo Y.
Sposób podejmowania decyzji (demokratyczny - autorytarny) zależy do dynamiki
grupy i pozycji lidera w grupie.
Grupa może stosować wszystkie dozwolone w negocjacjach środki
dyplomatyczne w celu zdobycia wiedzy o strategii pozostałych grup (łącznie z tzw.
białym wywiadem i wysyłaniem emisariuszy).
W każdej rundzie grupa może wygrać albo ponieść porażkę w negocjacjach na tle
innych grup.
Wysokość wygranej albo strata poszczególnej grupy zależą od sumy decyzji we
wszystkich grupach. Wyniki są podliczane w każdej rundzie i ogłaszane przez
prowadzącego.
Pomiędzy poszczególnymi rundami warunki gry mogą być zmienione przez
prowadzącego ale struktura zysków/strat nie ulega zmianie a jedynie jej zakres.
W czasie gry każdy uczestnik grupy musi robić notatki z przebiegu negocjacji oraz
projektować strategię i punktację innych grup.
Tabela podliczania wyników w tysiącach EURO:
Suma decyzji:
Pakiety aktywności
161
Przy wyniku 4X: za X: -10 za Y: 0
Przy wyniku 3X + 1Y: za X: +10 za Y: -30
Przy wyniku 2X + 2 Y: za X: +20 za Y: -20
Przy wyniku 1X + 3Y: za X: +30 za Y: -10
Przy wyniku 4Y: za X: 0 za Y: +10
Ćwiczenie nr 4
Periodyzacja historii prawa europejskiego i międzynarodowego
Powiedz czego dotyczą następujące definicje:
1.
2.
3.
4.
5.
6.
7.
Ojciec nauki prawa międzynarodowego publicznego. Był wyjątkowo zdolnym
dzieckiem, o czym świadczy fakt, że nauczył się czytać w wieku dwóch lat,
a doktorat z prawa uzyskał w 1598 roku, gdy miał lat piętnaście. Podzielił on
prawo na prawo stanowione (ius civile) oraz prawo natury (ius naturale). Prawo
stanowione jest wyborem historii, zależnym od przemian politycznych i historycznych, samo więc ulega zmianom. Natomiast prawo natury wypływa z trwałej natury ludzkiej, dlatego jest niezmienne i może być badane jedynie drogą filozoficzną.
Za źródło prawa międzynarodowego (ius gentium czyli prawa narodów) uznał
zwyczaj i praktykę, wypływające z prawa natury oraz umowy. Prawo międzynarodowe powinno się jego zdaniem opierać na zasadach racjonalizmu i humanizmu.
Odbywał się od 1 października 1814 - 9 czerwca 1815), i zebrał przedstawicieli 16
większych państw europejskich, w celu dokonania zmian terytorialnych i ustrojowych po rewolucji francuskiej i wojnach napoleońskich. Opracowano regulamin
dyplomatyczny, który po zmianach dokonanych w 1818 r. obowiązywał do XX
wieku.
Pierwsza w historii stosunków międzynar. organizacja międzynar. o celach ogólnych; działalność rozpoczęła 1920, z siedzibą w Genewie. Jej statut Ligi Narodów
nosił nazwę ........ ? i został włączony jako część 1 do traktatu wersalskiego z 28
VI 1919 i do innych paryskich traktatów pokojowych po I wojnie świat.; wszedł
w życie 10 I 1920. Głównym celem organizacji było zapewnienie pokoju, zapobieganie wojnom, rozwój współpracy międzynar.; członkowie byli zobowiązani do
przestrzegania norm prawa międzynar.
Prawo starożytne, które rozwijało się od czasów prawa zwyczajowego (po raz
pierwszy spisanego w ustawie XII tablic), aż do kodyfikacji Justyniana I Wielkiego
(VI wiek n.e.).
Związki miast-państw w starożytnej Grecji mające na celu obronę świątyni lub
sanktuarium (wojny prowadzone w imię tego celu zwano świętymi wojnami), zajmujące się ponadto sprawami kultowymi i finansowymi oraz organizowaniem
igrzysk. Najważniejsza była Delficka, obejmująca północną i środkową Grecję,
która zrzeszała 12 plemion i miała za zadanie ochronę świątyni Apollina
w Delfach.
Religia monoteistyczna, druga na świecie pod względem liczby wyznawców. Szacuje się, że obecnie 1,2 miliarda ludzi (około 20% ludności świata) to jej wyznawcy - głównie w Azji i Afryce. Słowo to w języku arabskim oznacza poddanie się
Bogu bądź poddanie się w sensie militarnym. Początkowo religia ludów
arabskich, jednak szybko rozprzestrzeniła się na inne kontynenty.
Prawa i wolności fundamentalne wspólne dla wszystkich systemów prawnych
państw członkowskich.
162
8.
To jedno ze źródeł prawa wciąż żywych i często stosowanych w prawie międzynarodowym. W przeciwieństwie do prawa krajowego, w którym ma już znaczenie
marginalne, w prawie międzynarodowym istnieje wiele zagadnień wciąż nim regulowanych w większości (np. zagadnienie immunitetu państwa, zasady odpowiedzialności międzynarodowej).
9. Zgodne oświadczenie woli co najmniej dwóch podmiotów prawa międzynarodowego (przede wszystkim: państw lub organizacji międzynarodowych, ale także
np. Stolicy Apostolskiej) regulowane przez prawo międzynarodowe i wywołujące
skutki w sferze prawa międzynarodowego, niezależnie od tego, czy jest ujęte
w jednym czy w większej liczbie dokumentów, i bez względu na jego nazwę.
10. nazwa zbiorowa wysp Oceanu Spokojnego, która wraz z Australią tworzy odrębną
część świata.
Ćwiczenie nr 5
Test egzaminacyjny B „Polityka regionalna”
1. Najważniejszą instytucją polityczną Unii Europejskiej, decydującą o kierunkach jej
rozwoju i aktualnej strategii jej działania jest:
a. Rada Unii Europejskiej
b. Rada Europy
c. Rada Europejska
d. Rada Wspólnot Eduropejskich
2. Opinio iuris sive necessitates to:
a. synonim zasady uti possidetis tworzący prawo
b. przeświadczenie stron, że praktyka tworzy prawo
c. opinia Rady Jumbo w sprawach praktyki
d. opinia prawna tworząca praktykę
3. Uchwalenie w 1992 roku Traktatu z Maastricht spowodowało powołanie do życia
nowej struktury – Unii Europejskiej, opartej na tzw. Trzech filarach. Na mocy
postanowień Traktatu z Maastricht celami II filaru nie są:
u) ochrona wspólnych wartości, interesów i tożsamości UE
v) umacnianie bezpieczeństwa Unii
w) utrzymanie pokoju i umacnianie bezpieczeństwa międynarodowego
zgodnie z zasadami Karty Narodów Zjednoczonych
x) unia celna.
4. Które z miast europejskich nie są siedzibami żadnej z instytucji europejskich:
a. Florencja
b. b.Brugia
c. c.Haga
d. d. Londyn
5. Komisja Europejska jest, obok Rady Unii i Parlamentu Europejskiego, jednym z
elementów tzw. Trójkąta instytucjonalnego, w ramach którego przebiega główny nurt
procesu decyzyjnego w UE. Do kompetencji przyznanych Komisji nie należą:
a. funkcja inicjatywy ustawodawczej
b. funkcja samorządowa
c. funkcja kontrolna
d. funkcja reprezentowania interesów UE na zewnątrz
Pakiety aktywności
163
PAKIET nr 3
Ćwiczenie nr 1
1. Art. 9 ust. 5 Europejskiej Karty Samorządu Terytorialnego zezwala na
wprowadzanie procedur i działań wyrównawczych w celu ochrony społeczności
lokalnych słabszych:
− finansowo
− programowo
− legislacyjnie
− integracyjnie
2. Europejska Karta Samorządu Terytorialnego odnosi się do odpowiedzialności
demokracji i wymaga ich uznania w prawie:
− krajowym
− międzynarodowym
− regionalnym
− unijnym
3. Znaczenie Europejskiej Karty Samorządu Terytorialnego polega głównie na tym, że
włącza ona ideę autonomii lokalnej do prawa:
− międzynarodowego
− krajowego
− administracyjnego
− lokalnego
4. Europejska Karta Samorządu Terytorialnego zobowiązuje państwa do
przestrzegania pewnego minimum wymagań w dziedzinie podstawowych rozwiązań
prawnych odnoszących się do samorządu terytorialnego. W państwach unitarnych
odzwierciedla się jej pozytywny wpływ na przyspieszenie procesów:
− decentralizacyjnych
− integracyjnych
− koncentracyjnych
− globalizacyjnych
5. Karta ma m.in. na celu materializację zasady subsydiarności jako zasady
kształtującej kompetencje szczebla:
− lokalnego
− unijnego
− krajowego
− ponadnarodowego
164
Ćwiczenie nr 2
Case study
Na podstawie poniższego fragmentu omów rozwój regionalny jako proces zmian
zachodzących w złożonym systemie społeczno-ekonomiczno-przestrzennym – jakim
jest region i wzajemnie powiązanie zmian (komplementarność, substytucja,
wspomaganie, neutralność, sprzeczność).
i materialną.
Wymień przesłanki polityki regionalnej w skali integracji europejskiej
Polityka regionalna polega na oddziaływaniu na rozwój społeczny i gospodarczy
w układzie regionalnym. Podmiotem polityki regionalnej jest państwo i działające
w jego imieniu instytucje. Polityka regionalna może być również prowadzona w skali
grupy krajów. Przykładem tego typu działań jest polityka regionalna Unii Europejskiej.
U źródła polityki regionalnej leżą dysproporcje ekonomiczno
społeczne
charakteryzujące strukturę regionalną. Przesłanki polityki regionalnej UE wiążą się
również z faktem istnienia znaczących dysproporcji regionalnych w tej organizacji.
Konieczność prowadzenia aktywnej polityki regionalnej mającej na celu zmniejszanie
dysproporcji pomiędzy regionami krajów członkowskich Unii Europejskiej podkreślono
jeszcze przed powołaniem do życia integracji europejskiej w roku 1956 w tzw. raporcie
Spaaka.
Kontynuację tej myśli znajdujemy we wstępie do Traktatu rzymskiego, gdzie
stwierdzono wyraźnie: Kraje członkowskie będą dążyć do zmniejszania zróżnicowań
pomiędzy poszczególnymi regionami i zlikwidowania zacofania najgorzej
prosperujących regionów. W chwili powstania EWG najpoważniejsze problemy
rozwoju regionalnego miały Włochy. Do chwili tzw. pierwszego rozszerzenia EWG
odpowiedzialność za likwidowanie dysproporcji regionalnych spoczywała jednak na
krajach członkowskich.
Za początek polityki regionalnej w skali EWG wielu autorów przyjmuje rok 1975, kiedy
to zaczął funkcjonować Europejski Fundusz Rozwoju regionalnego, finansujący
działania na rzecz rozwoju tzw. regionów problemowych, będących przedmiotem
szczególnej troski polityki regionalnej. Ćwiczenie nr 3:
Historia polityki reginalnej Unii Europejskiej
Zadanie: Wstaw brakujące słowa lub wyrażenia w miejsca wykropkowane:
Kataklizm II Wojny Światowej, na który złożyły się: całkowita ruina gospodarcza,
minimalne znaczenie polityczne i rozpadające się imperia kolonialne dobitnie pokazały
klęskę indywidualnej polityki ówczesnych mocarstw europejskich. Pojawiły się
pierwsze koncepcje dotyczące kształtu powojennej Europy.
• (...................) – miało to być państwo związkowe na kształt Stanów Zjednoczonych
Europy
• (..........................) – związek państw
• (..................) – stopniowa integracja gospodarcza wymusi integrację polityczną.
Za „ojców” integracji europejskiej, którzy rozpoczęli dzieło zjednoczenia uważa się: •
Jeana Monneta, • Roberta (..............) • Alcido de Gaspari’ego • Konrada (..............) •
Paula H. Spaaka
Pakiety aktywności
165
Ważnym bodźcem dla poprawy warunków życia na kontynencie europejskim była
pomoc finansowa USA – tzw. Plan (................), który zaproponował wszystkim
państwom europejskim, łącznie z ZSRR i innymi krajami Europy Środkowej
i Wschodniej, jednak kraje bloku wschodniego odmówiły. W latach 1948-1951, łączna
wartość udzielonej pomocy dla 16 krajów zachodnioeuropejskich przekraczała 13 mld
USD.
Pierwszą organizacją która rozpoczęła integrację kontynentu europejskiego była (.......
........), powstała 5 maja 19(............) roku w wyniku podpisania przez 10 państw
(Belgię, Danię, Francję, Holandię, Irlandię, Luksemburg, Norwegię, Szwecję, Wielką
Brytanię i Włochy) Traktatu (.................). Organizacja zajmuje się przede wszystkim
ochroną praw człowieka, ochroną demokracji i współpracą państw członkowskich w
dziedzinie kultury.
Gdy istniała już pierwsza instytucja, w maju 1950 roku francuski minister spraw
zagranicznych (...... .........) wystąpił do Niemiec Zach., Włoch, Belgii, Luksemburga
i Holandiii z propozycją utworzenia pierwszej wspólnoty:
Europejskiej Wspólnoty (..............). Traktat ustanawiający został podpisany w Paryżu
(.....
........
.........) r.
Wspólnota ta wykształciła swoje organy:
• Wysoka (...........) – liczyła 9 członków. Na jej czele stanął Jean (.........). Za zadanie
miała głównie kontrolę nad wydobyciem węgla, produkcją wyrobów stalowych oraz
cenami tych produktów
• Komitet doradczy (konsultacyjny) – liczył około 70 osób.
• Specjalna Rada (.............) – w jej skład wchodzili ministrowie z państw
członkowskich, reprezentowała ona interesy narodowe
• Zgromadzenie – była to namiastka parlamentu, składająca się z delegowanych
posłów do parlamentów krajowych
• (..............) Sprawiedliwości – miał czuwać, czy akty prawne są zgodne z duchem
i literą prawną Traktatu o EWWiS, oraz rozstrzygać ewentualne konflikty pomiędzy
państwami, na tle funkcjonowania wspólnoty
• (.............) Rewidentów Księgowych – zajmował się stroną księgową działalności
wspólnoty.
25 II 19 (............ ) na mocy traktatu rzymskiego powołano 2 nowe wspólnoty:
• Europejską Wspólnotę (........) i • Europejską Wspólnotę (............ ...........)
W roku 1960 w Sztokholmie podpisano traktat powołujący do życia nową wspólnotę:
Europejskie Stowarzyszenie (........... ..........). W jej skład weszły: • Wielka Brytania •
Norwegia • Dania • Szwecja • Austria • Szwajcaria • Portugalia, a później także: •
Islandia • Liechtenstein • Finlandia
Dziś w niej pozostały: Norwegia, Szwajcaria, Islandia i Liechtenstein. W 1994 r. Kraje
te i UE utworzyły Europejski (............
...............) bez wewnętrznych granic. Ze
względu na wysokie koszty funkcjonowania organów 3 wspólnot (EWWiS, EWG
i Euratom) w 1965r podpisany został traktat (................), który ustanawiał 4 wspólne
instytucje dla trzech wspólnot: 1. Komisja Wspólnot Europejskich 2. Rada Ministrów
3. Trybunał Sprawiedliwości 4. (............
................)
Rozszerzenia Wspólnot Europejskich:
1. Rozszerzenie z 1.I.1973 r.
• Wielka Brytania • (............) • (.............)
2. Rozszerzenie z 1.I.19 (............) r.
• Grecja
3. Rozszerzenie z 1.I.19 (............)r.
• Hiszpania • Portugalia
166
4. Rozszerzenie z 1.X.1990 r.
• (.........)
5. Rozszerzenie z 1.I.19 (............) r.
• Austria • Finlandia • Szwecja
W rozszerzeniu tym miała wziąć udział również Norwegia, ale w referendum
ponad 52% społeczeństwa opowiedziało się przeciw przystąpieniu do Unii
Europejskiej.
6. Rozszerzenie z 1.V.2004 r. o ................... i Cypr
Traktat (...............) 2001 r. podpisany został 26 lutego w (.........), a wszedł w życie
1 lutego 2003 roku. Był pomyślany przede wszystkim jako mający zreformować Unię
Europejską, by mogła sprawnie działać po przyjęciu 10 nowych krajów z Europy
Środkowej i Południowej.
W 1995 r. W Madrycie ustalono, że nowa waluta będzie nosiła nazwę (...........). 1 I
1999 r. zadebiutowała na rynku międzybankowym, a od 2002 r. jest
w ogólnodostępnym obiegu dla ludności. Chęci uczestnictwa w unii walutowej nie
wyraziły 3 kraje: (..............................).
Ćwiczenie nr 4
Gałęzie prawa
Prawo jest zjawiskiem społecznym występującym w państwie. Prawo wywiera wpływ
na wszystkie strony życia społecznego i służy rozwojowi stosunków społecznych ich
przeobrażeniom. W prawie jest zawarta wielka wiedza o życiu ludzi i otaczającym ich
świecie. W ramach systemy prawnego danego państwa, na który składa się
całokształt norm prawnych obowiązujących w danym momencie w państwie, wyróżnia
się gałęzie prawa. Gałęzie prawa to jednorodne dziedziny prawa, regulujące materie
zbliżone i możliwe do skupienia w jednej grupie tematycznej.
Zadanie:
Przyporządkuj poniższe fragmenty aktów normatywnych do powszechnie
występujących gałęzi prawa.
1.
Art. 155.
W razie niepowołania Rady Ministrów w trybie art. 154 ust. 3 Prezydent
Rzeczypospolitej w ciągu 14 dni powołuje Prezesa Rady Ministrów i na jego wniosek
pozostałych członków Rady Ministrów oraz odbiera od nich przysięgę. Sejm w ciągu
14 dni od dnia powołania Rady Ministrów przez Prezydenta Rzeczypospolitej udziela
jej wotum zaufania większością głosów w obecności co najmniej połowy ustawowej
liczby posłów.
W razie nieudzielenia Radzie Ministrów wotum zaufania w trybie określonym w ust. 1,
Prezydent Rzeczypospolitej skraca kadencję Sejmu i zarządza wybory.
2.
Rozdział 8 Doręczenia Art. 39. Organ administracji publicznej doręcza pisma za
pokwitowaniem przez pocztę, przez swoich pracowników lub przez inne upoważnione
osoby lub organy. 3.
Rozdział V Nagrody i wyróżnienia
Pakiety aktywności
167
Art. 105.
Pracownikom, którzy przez wzorowe wypełnianie swoich obowiązków, przejawianie
inicjatywy w pracy i podnoszenie jej wydajności oraz jakości przyczyniają się
szczególnie do wykonywania zadań zakładu, mogą być przyznawane nagrody
i wyróżnienia.
4.
Rozdział 4 Zezwolenia
Art. 31. 1. Zezwolenie wydaje się na czas nieoznaczony. 2. Zezwolenie może być
wydane na czas oznaczony: 1) na wniosek przedsiębiorcy, 2) jeżeli przepisy odrębne
tak stanowią.
5.
Rozdział 2 Tranzyt
Art. 97. § 1. Procedura tranzytu pozwala na przemieszczanie z jednego do drugiego
miejsca znajdującego się na polskim obszarze .....: 1) towarów niekrajowych,
niepodlegających w tym czasie należnościom celnym przywozowym i środkom polityki
handlowej, lub 2) towarów krajowych w wypadkach określonych w przepisach
szczególnych.
6.
Art. 5.
Strony zgadzają się, że zbrojna napaść na jedną lub więcej z nich w Europie lub
Ameryce Północnej, będzie uznana za napaść przeciwko nim wszystkim i dlatego
zgadzają się, że jeżeli taka zbrojna napaść nastąpi, to każda z nich, w ramach
wykonania prawa do indywidualnej lub zbiorowej samoobrony, na mocy artykułu 51
Karty Narodów Zjednoczonych, udzieli pomocy Stronie lub Stronom napadniętym,
podejmując niezwłocznie, samodzielnie, jak i w porozumieniu z innymi Stronami
działania, jakie uzna za konieczne, łącznie z użyciem siły zbrojnej, w celu
przywrócenia i utrzymania bezpieczeństwa obszaru północnoatlantyckiego.
7.
Artykuł 8
1. Niniejszym ustanawia się obywatelstwo Unii.
Każda osoba posiadająca obywatelstwo państwa członkowskiego staje się
obywatelem Unii.
2. Obywatele Unii korzystają z praw ustanowionych niniejszym Traktatem i podlegają
obowiązkom w nim określonym.
8.
DZIAŁ II. POWOŁANIE SPADKOBIERCY
Art. 959. Spadkodawca może powołać do całości lub części spadku jedną lub kilka
osób.
Art. 960. Jeżeli spadkodawca powołał do spadku lub do oznaczonej części spadku
kilku spadkobierców, nie określając ich udziałów spadkowych, dziedziczą oni w
częściach równych.
9.
WŁASNOŚĆ STATKU
Art. 73. § 1. Statek stanowi polską własność, jeżeli jest własnością:
168
1) Skarbu Państwa,
2) osoby prawnej mającej siedzibę w Rzeczypospolitej Polskiej,
3) obywatela polskiego zamieszkałego w Rzeczypospolitej Polskiej.
10.
Wspólność ustawowa.
Art. 31. Z chwilą zawarcia małżeństwa powstaje między małżonkami z mocy ustawy
wspólność majątkowa obejmująca ich dorobek (wspólność ustawowa). Przedmioty
majątkowe nie objęte wspólnością stanowią majątek odrębny każdego z małżonków.
Ćwiczenie nr 5
Test egzaminacyjny C „Polityka regionalna”
1. Rada Unii Europejskiej jest głównym organem ustawodawczo decyzyjnym
Wspólnot Europejskich. W skład Rady wchodzą:
a) szefowie rządów
b) głowy państwa
c) ministrowie
d) komisarze
2. Co to jest COREPER I?
a. organ kontrolny Wspólnot z udziałem ambasadorów
b. organ przygotowujący prace Rady Europejskiej
c. organ sprawozdawczy Parlamentu Europejskiego
d. organ konsultacyjny Trybunału Obrachunkowego
3. Co to jest Rada ECOFIN?
a. Zastępcy ministrów środowiska, którzy zasiadają w Radzie Unii Europejskiej
b. ministrowie resortów gospodarki i finansów
c. ministrowie kilku resortów naraz, którzy tworzą skład członkowski Rady Unii
Europejskiej
d. niepełny skład członkowski Rady Unii Europejskiej
4. Etap integracji, który oznacza nie tylko zniesienie ceł we wzajemnych obrotach
handlowych między krajami członkowskimi i ustalenie wspólnej taryfy celnej wobec
krajów trzecich, ale także wprowadzenie tak zwanych czterech swobód to:
a. unia celna
b. strefa wolnego handlu
c. wspólny rynek
d. unia walutowa
5. Tzw. Cztery swobody to swego rodzaju wolności przepływu związane
z funkcjonowaniem Jednolitego Rynku. Która swoboda reguluje audycje telewizyjne
i radiowe:
a. Swoboda przepływu towarów (art. 23 – 31)
b. Swoboda przepływu osób (art. 39 -48)
c. Swoboda przepływu usług (art. 49 – 55)
d. Swoboda przepływu kapitału (art. 56-60)
Pakiety aktywności
169
PAKIET nr 4
Ćwiczenie nr 1
Case studies
Na podstawie poniższych fragmentów, dokonaj analizy porównawczej programów
operacyjnych zatwierdzonych dla lat 2007-2013:
1. Infrastruktura i środowisko
2. Innowacyjna gospodarka
3. Kapitał ludzki
4. Rozwój Polski Wschodniej
5. Pomoc techniczna
oraz – regionalne programy operacyjne.
Omów transgraniczne powiązania komunikacyjne w kontekście rozwóju obszarów
przygranicznych, na podstawie poniższego fragmentu:
Położenie geograficzne Polski sprawia, że przez jej terytorium przebiegają ważne
powiązania komunikacyjne w skali kontynentu europejskiego. Wzdłuż ich przebiegu
obserwować można proces koncentracji różnych działalności gospodarczych
i będących ich rezultatem przemian w organizacji przestrzeni i rozwoju regionalnym.
Widoczne to jest także w przypadku szeregu innych, mniejszych przejść granicznych
o znaczeniu regionalnym czy lokalnym. Najważniejszymi są dwa korytarze
komunikacyjne o przebiegu równoleżnikowym. Pierwszy z nich biegnie z Europy
północno-zachodniej przez Berlin, Warszawę, Mińsk do Moskwy. Jeśli chodzi
o terytorium Polski, to zarówno linia kolejowa, jak i drogowa znajdują się w pełnej
modernizacji. Ta ostatnia, A2, jest obecnie przekształcana w autostradę. Drugi
korytarz biegnie od Lipska/Drezna przez Wrocław, Katowice, Kraków, Rzeszów do
Lwowa, a następnie rozdziela się w kierunku do Kijowa i Odessy. Mamy tutaj także do
czynienia ze szlakiem kolejowym i drogowym, który znajduje się w pełnej
modernizacji. Trzeci najważniejszy korytarz komunikacyjny - to realizacja autostrada
(A1) od Gdańska do polskiej granicy południowej, gdzie ma nastąpić jej rozdzielenie
na część czeską i słowacką. Autostrada łączyć ma Polskę poprzez Czechy i Słowację
z Austrią, Węgrami, Włochami, Nową Jugosławią, krajami bałkańskimi, Turcją. Obok
jednak samej tej autostrady mamy także do czynienia z powiązaniami kolejowymi
o kierunku południkowym między Polską a Czechami, które biorąc generalnie wiążą
porty w Gdańsku i Gdyni z południem Europy. Niezależnie od wspomnianych tutaj
trzech głównych korytarzy komunikacyjnych o znaczeniu europejskim, które
przebiegają przez terytorium polskie, należy niewątpliwie wymienić tutaj przynajmniej
jeszcze dwa, które od niedawna wzbogacają rolę terytorium naszego kraju, jako
obszaru znaczącego dla komunikacji europejskiej. Chodzi tutaj o wspomniany już
zresztą korytarz komunikacyjny Via Baltica i tworzący się obecnie korytarz Via
Intermare. Ich znaczenie dla polskiej przestrzeni geopolitycznej (pomijając nawet
niezwykle ważną rolę gospodarczą i regionotwórczą dla terytorium Polski) nie może
podlegać dyskusji. Są to korytarze już dzisiaj wpisane w funkcjonowanie naszego
państwa, w jego dzisiejszy i przyszły rozwój regionalny. W większości przypadków
mamy do czynienia z konkretnymi przykładami rozwoju na obszarach położonych
wzdłuż tych korytarzy. Uczestniczą w tych procesach określone społeczności lokalne
i ponad lokalne. Wszystko to tworzy nowe powiązania o charakterze regionalnym.
Na podstawie ponizszego fragmentu przedstaw
uwarunkowań rozwoju obszarów pogranicza:
prognozę
geopolitycznych
170
Każda prognoza, tym bardziej o charakterze geopolitycznym, obciążona jest
poważnym ryzykiem. Wydaje się jednak dzisiaj możliwe, przynajmniej
w ograniczonym zakresie, określenie najbliższych perspektyw dotyczących naszych
obszarów pogranicza. W perspektywach tych uwzględnia się również przypuszczalnie
pozytywny rozwój procesów integracyjnych Polski ze strukturami euroatlantyckimi
i europejskimi, z NATO i Unią Europejską. Mając na uwadze przyjęte wyżej założenia
wydaje się, że w odniesieniu do przyszłego funkcjonowania polskich regionów
pogranicza utrzymać trzeba przyjętą wyżej klasyfikację, dotyczącą ich zróżnicowania.
Zmiany, jakie będą tutaj następować, staną się już w jakiejś mierze następstwem
uczestnictwa Polski jako pełnego członka w Unii Europejskiej i NATO. Jeśli chodzi
o NATO zakładać należy, iż uczestnictwo w nim Polski nie zostanie w jakiś sposób
ograniczone uprzednimi koncesjami udzielonymi Rosji. Kraj ten, dążący z podziwu
godną konsekwencją do realizacji swojej tradycyjnej doktryny imperialnej, będzie
zawsze
występować
przeciwko
integracyjnym
procesom
europejskim
i euroatlantyckim. Rosja pragnie bowiem ponownie odbudować zarówno własne
imperium poprzez ponowne podporządkowanie sobie krajów, które po rozpadzie
ZSRR uzyskały formalną niezależność, jak też utraconą strefę wpływów w Europie
Środkowej, gdzie po drugiej wojnie światowej ustanowiła swoje "imperium
zewnętrzne". Tym samym nie jest ona obecnie przynajmniej zainteresowana we
współpracy z tworzącą się Nową Europą. Objęcie Polski procesami integracyjnymi
ze strony struktur euroatlantyckich i europejskich powodować będzie jakościową
zmianę funkcji naszej granicy wschodniej. Wspomniane struktury ulegną przesunięciu
na wschód o około 600 km. Nie chodzi przy tym nawet o decyzje o charakterze czysto
technicznym, dotyczące koniecznych przekształceń, które dokonywać się będą na tym
obszarze. Chodzi o wymiar geopolityczny a także psychologiczny, związany
z historyczną zmianą pozycji Polski, Czech czy Węgier (kraje, mające obecnie
największą szansę bezpośredniego uczestniczenia w tych procesach integracyjnych),
która to zmiana spowoduje przekreślenie układu stosunków, ukształtowanych
decyzjami jałtańskimi. Nasza granica wschodnia stanie się granicą zewnętrzną
zarówno NATO, jak i Unii Europejskiej. Wraz z przystąpieniem Polski do Unii
Europejskiej i NATO, sytuacja na poszczególnych naszych granicach ulegać będzie
dosyć istotnym zmianom.
Ćwiczenie nr 2:
Gałęzie prawa
Prawo jest zjawiskiem społecznym występującym w państwie. Prawo wywiera wpływ
na wszystkie strony życia społecznego i służy rozwojowi stosunków społecznych ich
przeobrażeniom. W prawie jest zawarta wielka wiedza o życiu ludzi i otaczającym ich
świecie. W ramach systemy prawnego danego państwa, na który składa się
całokształt norm prawnych obowiązujących w danym momencie w państwie, wyróżnia
się gałęzie prawa. Gałęzie prawa to jednorodne dziedziny prawa, regulujące materie
zbliżone i możliwe do skupienia w jednej grupie tematycznej.
Zadanie:
Przyporządkuj poniższe fragmenty aktów normatywnych do powszechnie
występujących gałęzi prawa.
1.
Zeznania świadków
Art. 258. Strona powołująca się na dowód ze świadków obowiązana jest dokładnie
Pakiety aktywności
171
oznaczyć fakty, które mają być zeznaniami poszczególnych świadków stwierdzone,
i wskazać świadków, tak by wezwanie ich do sądu było możliwe.
2.
Zatrzymanie
Art. 243. § 1. Każdy ma prawo ująć osobę na gorącym uczynku przestępstwa lub
w pościgu podjętym bezpośrednio po popełnieniu przestępstwa, jeżeli zachodzi
obawa ukrycia się tej osoby lub nie można ustalić jej tożsamości.
§ 2. Osobę ujętą należy niezwłocznie oddać w ręce Policji.
3.
Odwołania
Art. 127. § 1. Od decyzji wydanej w pierwszej instancji służy stronie odwołanie tylko
do jednej instancji.
4.
Uprawnienia Policji
Art. 129. Czuwanie nad bezpieczeństwem i porządkiem ruchu na drogach, kierowanie
ruchem i jego kontrolowanie należą do zadań Policji.
5.
RESKRYPTY
Kan. 59 § 1. Przez reskrypt należy rozumieć akt administracyjny wydany na piśmie
przez kompetentną władzę wykonawczą, którym - zgodnie z jego naturą - na czyjąś
prośbę udziela się przywileju, dyspensy czy innej łaski.
Kan. 63 § 1. Ważności reskryptu stoi na przeszkodzie subrepcja, czyli zatajenie
prawdy, jeśli w prośbie nie wyrażono tego, co zgodnie z ustawą, stylem i praktyką
kanoniczną winno być wyrażone do ważności, chyba że chodzi o reskrypt łaski
wydany z własnej inicjatywy.
§ 2. Ważności reskryptu stoi również na przeszkodzie obrepcja, czyli przedstawienie
nieprawdy, jeśli ani jedna z podanych przyczyn skłaniających nie jest prawdziwa.
6.
Art. 47. § 1. Termin płatności podatku wynosi 14 dni od dnia doręczenia decyzji
ustalającej wysokość zobowiązania podatkowego.
7.
Art. 32. Karami są:
1) grzywna,
2) ograniczenie wolności,
3) pozbawienie wolności,
4) 25 lat pozbawienia wolności,
5) dożywotnie pozbawienie wolności.
8.
§ 1.
Producent suszu paszowego, zwany dalej "producentem", sporządza protokoły: 1)
ze zbioru zielonki przeznaczonej do produkcji suszu paszowego, zwanej dalej
"zielonką", jeżeli jest jednocześnie producentem tej zielonki.
172
9.
Artykuł 15
Państwa Strony zapewnią kobietom równość z mężczyznami wobec prawa.
Państwa Strony przyznają kobietom identyczną z mężczyznami zdolność prawną
w sprawach cywilnych i jednakowe możliwości wykonywania tej zdolności.
W szczególności zapewnią im równe prawa w zakresie zawierania umów
i zarządzania mieniem oraz jednakowe traktowanie we wszystkich stadiach
postępowania sądowego.
10.
Artykuł 51
Nic w niniejszej Karcie nie może uchybiać niepozbywalnemu prawu do samoobrony
indywidualnej lub zbiorowej w przypadku napaści zbrojnej na któregokolwiek członka
Narodów Zjednoczonych, zanim Rada Bezpieczeństwa nie podejmie niezbędnych
zarządzeń w celu utrzymania międzynarodowego pokoju i bezpieczeństwa. Środki
podjęte przez członków w wykonaniu tego prawa do samoobrony będą natychmiast
podane do wiadomości Radzie Bezpieczeństwa i w niczym nie mogą uszczuplać
władzy i odpowiedzialności Rady Bezpieczeństwa, wynikających z niniejszej Karty, do
podejmowania w każdym czasie takiej akcji, jaką ona uzna za niezbędną do
utrzymania lub przywrócenia międzynarodowego pokoju i bezpieczeństwa.
Ćwiczenie nr 3:
4.
5.
1. Regionalizm może być rozumiany jako etap w procesie:
dezintegracji
liberalizacji
globalizacji
industralizacja
2. Ogólnie przyjęty skrót Światowej Organizacji Handlu to:
ŚBW
ŚOG
WHO
ŚOZ
Globalizacja, rozumiana też jako światowy system wymienionych stosunków,
przebiega w warunkach niestabilnych w wielu dziedzinach i dlatego globalne
osiągnięcie zgodnej współpracy wszystkich państw świata znajduje się na etapie:
terra nullius
in statu nascendi
in modus viviedi
in tabula rasa.
Nierównomierne korzyści z procesu globalizacji zrodziły protestujące ruchy
i organizacje nazwane ogólnie:
interglobalistami
alterglobalistami
duoglobalistami
hiperglobalistami.
Pakiety aktywności
173
ok. 70 % funduszy
ok. 50% funduszy
ok. 10% funduszy
ok. 100% funduszy
6. Unia podejmuje działania tylko wtedy, kiedy nie mogą być one zrealizowane w
państwie członkowskim, bądź w momencie, kiedy realizacja na szczeblu unijnym
najniższym
najwyższym
najstarszym
najstabilniejszym
finansowo
programowo
legislacyjnie
integracyjnie
krajowym
międzynarodowym
regionalnym
unijnym
międzynarodowego
krajowego
administracyjnego
lokalnego
decentralizacyjnych
integracyjnych
koncentracyjnych
globalizacyjnych
174
Ćwiczenie nr 4
Akronimy
Rozkryj poniższe akronimy związane z polityka reginalną UE:
1. Inicjatywa Wspólnoty w sprawie środowiska naturalnego to:
ACE
APEC
ASEAN
ACP
(Action by the Community on Environment)
2. Kraje Afryki, Karaibów i Pacyfiku, sygnatariusze Konwencji z Lome, to:
ACP/AKP
CEDEFOP
NATO
UNICEF
( - African, Caribbean and Pacific countries - )
3. Prawo Wspólnoty Europejskiej, interinstytucjonalny system skomputeryzowanej
dokumentacji prawa Wspólnoty, to:
CAP
CCCP
CELEX
CIS
( - European Community Law (Communitatis Europeae Lex)
4. Komitet Ekonomiczno-Społeczny UE, to:
ECU
EUROMED
ECOSOC/ESC
ECOFIN
(Economic and Social Committee - )
5. Europejska jednostka walutowa, to:
ECU
VAT
EURO
COREPER
( - European Currency Unit - )
Ćwiczenie nr 5
Test egzaminacyjny D „Polityka regionalna”
1. Tzw. Cztery swobody to swego rodzaju wolności przepływu związane
z funkcjonowaniem Jednolitego Rynku. Która swoboda reguluje audycje telewizyjne
i radiowe:
a. Swoboda przepływu towarów (art. 23 – 31)
b. Swoboda przepływu osób (art. 39 -48)
c. Swoboda przepływu usług (art. 49 – 55)
d. Swoboda przepływu kapitału (art. 56-60)
Pakiety aktywności
175
2.Istota Wspólnej Polityki Rolnej opiera się na następujących celach:
wsparcie gospodarstw opóźnionych w regionach o niekorzystnych warunkach naturalnych
poprawa przetwórstwa i sprzedaży produktów rolnych
odbudowa produkcji zniszczonej przez klęski żywiołowe
rozwój turystyki wiejskiej i rzemiosła
3. Norma względnie obowiązująca w prawie międzynarodowym to:
ius contrahendi
ius dispositivum
ius gentium
ius cogens
4. Ustalenie szczegółowego przebiegu linii granicznej wraz z wyznaczeniem w terenie; jeden z etapów wytyczania granic państwowych nazywa się:
demilitaryzacja
demarkacja
delimitacja
dismembratio
5. Obszarem finansowej kontroli Trybunału Audytorów (inaczej: Trybunału
Obrachunkowego, Trybunału Rewidentów Księgowych nie są:
instytucje WE
administracja narodowa
regionalna i administracje lokalne, które uczestniczą w zarządzaniu funduszami WE
podmioty gospodarcze – beneficjanci funduszy i polityk wspólnotowych).
Są wszyscy
Ćwiczenie nr 6 podsumowujące
KONKURS dla uczestników kursu Politka regionalna
projekt deklaracji upamiętniającej 55-lecie traktatów rzymskich o Europejskiej
Wspólnocie Gospodarczej i Euratomie z 25 marca 1957 r.
W czasie Prezydencji Polski w UE w 2011 r. odbędzie się w Warszawie uroczyste
posiedzenie Rady Europejskiej, która przyjmie Deklarację Warszawską Unii
Europejskiej.
Celem Deklaracji będzie upamiętnienie 55-tej rocznicy podpisania traktatów
rzymskich. Ponadto, Deklaracja ma wyznaczyć obszar porozumienia pomiędzy 27
państwami członkowskimi, co do kierunków, tempa i dynamiki rozwoju integracji
europejskiej na obecnym etapie.
W związku z tym, ogłaszamy konkurs dla studentów na analogiczny projekt deklaracji
upamiętniającej traktaty rzymskie. Projekt powinien odnotowywać osiągnięcia
polityki regionalnej oraz procesu integracji europejskiej w ostatnich 55 latach,
określać problemy UE dnia dzisiejszego oraz wytyczać kierunki jej rozwoju
w nadchodzących dziesięcioleciach. Powinien także w sposób realistyczny wyrażać
176
poglądy, intencje, interesy i przekonania państw członkowskich - ma bowiem być
hipotetycznym dokumentem, jaki mogliby w 2011 r. przyjąć szefowie 27 państw
i rządów UE na posiedzeniu Rady Europejskiej w Warszawie.
Prace o objętości 5400-7200 znaków (3-4 strony maszynopisu) należy nadsyłać na
adres ............w terminie do ........ r. Autorzy projektów, które uzyskają najwyższą sumę
punktów otrzymają nagrody oraz ich prace będą opublikowane w wydawnictwie AHE.
Rozstrzygnięcie konkursu nastąpi ..... r.
PAKIET nr 5
20 ćwiczeń
Ćwiczenie nr 1
Dopasuj definicje do haseł:
Przywileje i immunitety
dyplomatyczne
Szelf kontynentalny
Rozejm
Reparacja
Restytucja
- jest to dno morskie i podziemie obszarów
podmorskich przyległych do wybrzeża poza
morzem terytorialnym, aż do głębokości 200
metrów, albo poza tę granicę, aż do punktu,
który pozwala na eksploatację zasobów
naturalnych.
- oznacza zawieszenie wszystkich operacji
wojennych. Rozejm ma na celu rozpoczęcie
przygotowań do rozmów nad przyszłym
traktatem pokojowym.
- jest to forma realizacji odpowiedzialności
międzynarodowej
państwa
poprzez
przywrócenie stanu sprzed naruszenia prawa.
- jest to forma wynagrodzenia szkody
wyrządzonej przez państwo; zazwyczaj ma ona
postać odszkodowania pieniężnego.
szczególne
uprawnienia
przyznawane
konkretnym osobom lub grupom ludzi.
Ćwiczenie nr 2
Podaj terminy łacińskie definiujące opisane pojęcia z praktyki administracji publicznej:
1. arbitraż doraźny, powołany w celu rozpatrzenia zaistniałej sprawy
2. zasadnicza zmiana okoliczności
3. względy kurtuazji międzynarodowej
4. kuratela do załatwienia poszczególnej sprawy
5. umowa darowizny na wypadek śmierci
6. obejście prawa
7. umowy na korzyść państwa trzeciego
8. norma bezwzględnie obowiązująca
9. prawo zawierania umów międzynarodowych
10. norma względnie obowiązująca, norma dyspozytywna
Odpowiedzi:
Pakiety aktywności
1.
2.
3.
4.
5.
6.
7.
8.
9.
10.
177
ad hoc
clausula rebus sic stantibus –
comitas gentium –
cura ad actum –
donatio mortis causa –
fraus legis –
in favorem tertii
ius cogens
ius contrahendi
ius dispositivum
Ćwiczenie nr 3
Test jednokrotnego wyboru do modułu 1:
1. Traktat Lizboński wszedł w życie:
− 1 grudnia 2009
− 13 grudnia 2007
− 1 grudnia 2007
− 13 grudnia 2009
2. W państwach regionalnych i federalnych regiony mają uprawnienia do stanowienia
prawa
− lokalnego
− karnego:
− międzynarodowego
− federalnego
3. W latach 90. powstało w Polsce:
− 15 przygranicznych euroregionów
4. W latach 60. powołano dwa regionalne fundusze: Europejski Fundusz Społeczny
oraz:
− Europejski Fundusz Orientacji i Gwarancji Rolnej
− PhARE
− Europejski Fundusz Regionalny
− INTERREG
5. Podstawowym celem EFRR miało być wyrównywanie dysproporcji regionalnych w:
− EWG
− ONZ
− RWPG
− NUTS
6. Polityka regionalna opiera się od początków swego powstania na zasadach
178
partnerstwa i współfinansowania pomiędzy organami UE a:
− państwami członkowskimi
− organami międzynarodowymi
− państwami kandydującymi
− organami EWG
7. Zasada programowania polityki regionalnej oznacza odejście od stosowanej
uprzednio praktyki subwencjonowania przez Wspólnoty pojedynczych projektów
inwestycyjnych na rzecz dofinansowywania programów:
− kompleksowych
− cząstkowych
− jednostkowych
− konkurencyjnych
8.
Zasady kontroli finansowej rozdzielają wyraźnie odpowiedzialność między
państwa członkowskie i:
− Komisję
− Parlament
− Radę UE
− Komitet Regionów
9. Program INTERREG wspiera nawiązywanie partnerskich kontaktów między
państwami w celu finansowania zrównoważonego zagospodarowania przestrzennego
poprzez rozwój współpracy:
transgranicznej
bezpośredniej
etnicznej
bezgranicznej
10. Program LEADER ma inicjować kontakty liderów życia społecznego
i gospodarczego, mając na celu wspólne poszukiwania nowych strategii trwałego
rozwoju na terenach:
wiejskich
miejskich
zurbanizowanych
poprzemysłowych.
Ćwiczenie nr 4
1. zapis windykacyjny
2. prawo merytoryczne wskazane
3. prawo miejsca zamieszkania
4. prawo obowiązujące w siedzibie sądu rozstrzygającego spór
5. prawo miejsca przeznaczenia
6. prawo miejsca wysłania
7. prawo miejsca pochodzenia
8. prawo aktualnego miejsca położenia rzeczy
9. prawo wybrane przez strony
Pakiety aktywności
179
10. prawo miejsca wykonania zobowiązania
Odpowiedzi:
1. legatum per vindicationem –
2. legi causae –
3. legi domicilii –
4. legi fori –
5. legi loci destinationis –
6. legi loci expeditionis –
7. legi patriae –
8. legi rei sitae 9. legi voluntatis –
10. legis loci solutionis –
Ćwiczenie nr 5
OBYWATELSTWO na podstawie artykułu pt.:
„Jak urodzić się Francuzem?”
Obywatelstwo nabywa się automatycznie, jeżeli przynajmniej jedno z rodziców jest
obywatelem danego kraju (tzw. prawo ..........) lub gdy urodzi się na terytorium danego
kraju (tzw. prawo .......). Obywatelstwo można także uzyskać po spełnieniu wymogów
ustanowionych przez państwo (np. przebywanie na terenie jakiegoś kraju przez kilka
lat, dobra znajomość języka, kultury, historii kraju itp.). Większość państw wymaga
zrzeczenia się poprzedniego obywatelstwa, ale niektóre dopuszczają podwójne
obywatelstwo. W polskim porządku prawnym tradycyjnie przyjęto zasadę prawa krwi.
(art. 4 ustawy o obywatelstwie polskim).
1. Zrekonstruuj Art 4 Ustawy o obywatelstwie polskim z 15 lutego ............. roku. z
późn. zmianami (tekst jednolity Dz. U. Nr 28, poz. 353, z ..........roku.):
Dziecko nabywa:...............................................
a drugie jest nieznane; przez urodzenie; oboje rodzice są; jedno z rodziców jest;
nieokreślone jest jego obywatelstwo; nie posiada żadnego obywatelstwa;
obywatelem polskim; obywatelami polskimi; obywatelstwo polskie;
bądź; lub; gdy; albo.
2. O jakich pojęciach jest mowa w poniższych fragmentach:
A. Przemieszczanie się ludności jest całkowicie naturalnym zjawiskiem i występowało
we wszystkich czasach. Nasilenie się może nastąpić m.in. z przyczyn złej sytuacji
gospodarczej w miejscu zamieszkania (ekonomiczne) lub sytuacji politycznej
nieodpowiadającej przemieszczającytm się (polityczne).
B. - przynależność osoby fizycznej do danego państwa, która pociąga ze sobą
podleganie prawom i obowiązkom kraju.
C. - pochodzenie określane w naszym kręgu kulturowym zwykle zgodnie z
pochodzeniem ojca, bądź też jego przodka, przynależność do określonej grupy
etnicznej.
Uwaga! W związku z doświadczeniami historycznymi i kulturowymi w Polsce C. jest
odbierana jako znacznie ważniejsza od B., co stanowi przyczynek do obwiniania
Polaków o rasizm.
3. O jakiej wyspie lub wyspach mówią poszczególne fragmenty tekstu:
A. – państwo wyspiarskie leżące w archipelagu na Oceanie Indyjskim między
wschodnim wybrzeżem Afryki (Mozambik) i północnymi krańcami Madagaskaru.
W skład wchodzą trzy wyspy: Wielki .......... (Ngazidja), Anjouan (Ndzuani), Moheli
(Mwali). Czwarta z wysp archipelagu - ............. (Mahore), pozostała terytorium
180
zależnym Francji.
B. – państwo w północno-wschodniej części Ameryki Południowej, położone nad
Oceanem Atlantyckim. Do 25 listopada 1975 kolonia holenderska pod nazwą Gujana
Holenderska.
C. - państwo w Ameryce Środkowej, zajmujące część wyspy na Morzu Karaibskim
w archipelagu Wielkich Antyli. Graniczy z Republiką Dominikany.
D. – wyspa położona w archipelagu na Oceanie Indyjskim na północny-zachód od
Madagaskaru. Liczy 160 265 tysięcy mieszkańców. Język urzędowy - francuski.
Ponadto w użyciu jest dialekt języka suahili - mahorian. Stolica - Mamoutzou. Religia 97 % muzułmanie. Klimat zwrotnikowy morski. Wraz z całym archipelagiem została
zajęta przez Francuzów w ...........roku. Jako jedyna wyspa archipelagu, w referendum
przeprowadzonym w .........roku opowiedziała się za pozostaniem w związku z
Francją.
4. Terytorium zamorskie (fr. territoire d'outre mer, TOM) - nazwa francuskiego
terytorium zależnego o pewnej autonomii wewnętrznej, wprowadzona w...........roku.
28 marca .......... roku termin ten wyszedł z użycia, zastąpiony przez termin
zbiorowość zamorska.
5. Wstaw daty w wykropkowane miejsca: 2003
1946
1843
1974
1962
2000
6. Obecnie istnieją cztery zbiorowości zamorskie:
...................... Francuska - zbiorowość o dużej autonomii, posiada własnego
prezydenta oraz jako jedynej przyznano jej nazwę kraj zamorski (pays d'outremer),
................. - określana także jako zbiorowość departamentalna (collectivité
départementale),
Saint-Pierre i Miquelon - również o statucie zbliżonym do departamentu,
Wallis i Futuna - o szczególnym statucie, jedyna część terytorium Francji nie
podzielona na gminy.
Odpowiedzi:
Komory; Komor B. Surinam C. Haiti D. Majotta Ustawa 1962, tekst w 2000
Ćwiczenie nr 6
Akronimy, rozszyfruj oryginalne skróty nazewnictwa każdego eurokraty:
1. Organizacja Bezpieczeństwa i Współpracy w Europie - OBWE) to:
OSCE
ECSC
EWWiS
OECD
(- Organisation for Security and Cooperation in Europe - )
2. Biuro ds. Humanitarnych Wspólnoty Europejskiej to:
EGO
ELDO
ECHO
EXO
( - European Community Humanitarian Office )
3. Europejsksa Wspólnota Węgla i Stali (EWWiS) to:
ECSC
Pakiety aktywności
181
ECC
EWG
RWPG
(- European Coal and Steel Community -)
4. Współpraca Gospodarcza krajów Azji i Pacyfiku to:
OPEC
UNPEC
ASEAN
APEC
(- Asia-Pacific Economic Cooperation - )
5. Stowarzyszenie Narodów Południowo-Wschodniej Azji to:
ASEAN
SEAN
EAN
CAPEAN
(- Association of South-East Asian Nations - )
6. wspólna polityka rolna to:
KAP
SAP
CAP
CCC
( - Common agricultural policy - )
7. Wspólna Taryfa Celna to:
CCT
CCC
CAP
TAX
(- Common Customs Tariff - )
8. Europejskie Centrum ds. Rozwoju Kształcenia Zawodowego to:
CERD
CEFOP
CEDEFOP
CERN
(- European Centre for the Development of Vocational Training - )
9. służba informacyjna dt. wspólnotowych przedsięwzięć badawczo-rozwojowych to:
Coreper
Commune
Cordis
Conex
(- Community research and development information service - )
10. Organizacja Bezpieczeństwa i Współpracy w Europie - OBWE) to:
OSCE
ECSC
EWWiS
OECD
(- Organisation for Security and Cooperation in Europe - )
182
Ćwiczenie nr 7
Test egzaminacyjny A „Administracja publiczna w UE”
1. Budżet ogólny Wspólnoty nie jest finansowany przez:
1) system składek narodowych
2) cła pobierane przy exporcie towarów do państw trzecich
3) wpływy z tytułu podatku od wartości dodanej (VAT)
4) cła pobierane przy imporcie towarów z państw trzecich
2. Co to jest COREPER II?
1) organ kontrolny Wspólnot
2) organ przygotowujący prace Rady Europejskiej
3) organ przygotowujący prace Rady Unii Europejskiej z udziałem
ambasadorów
4) organ konsultacyjny Trybunału Obrachunkowego z udziałem komisarzy
3. Opinio iuris sive necessitates to:
1) synonim zasady uti possidetis tworzący prawo
2) przeświadczenie stron, że praktyka tworzy prawo
3) opinia Rady Jumbo w sprawach praktyki
4) opinia prawna tworząca praktykę
4. W ramach Twinningu wspierane są następujące działania:
wymiana mieszkańców miast i gmin bliźniaczych
wymiana mieszkańców województw i landów bliźniaczych
konferencje i seminaria nawiązujące do tematyki europejskiej
pomoc materialna gospodarstwom opóźnionym w rozwoju
5. Na szczycie Rady Europejskiej w Kopenhadze w dniach 21-22 czerwca 1993
została podjęta polityczna decyzja o rozszerzeniu Unii Europejskiej o kraje Europy
Środkowo – Wschodniej. Ustalone zostały tzw. Kryteria kopenhaskie, które określają
warunki, jakie państwa stowarzyszone muszą spełnić, aby zostać przyjętym do tej
organizacji. Wśród tych kryteriów nie wymienia się:
poszanowania praw człowieka
ochrony mniejszości narodowych
funkcjonującej gospodarki rynkowej
przyjęcia dorobku prawnego Unii Europejskiej (tzw. Acquis communautaire)
6. Unia Europejska opiera się na trzech filarach. Propozycja utworzenia IV filaru została przedstawiona przez Polską Radę Ruchu Europejskiego. Jak myślisz, czego
będzie dotyczył IV filar UE?
Transportu
nauki, edukacji i kultury
spraw wewnętrznych
wspólnej polityki zagranicznej
7. Które z miast europejskich nie są siedzibami żadnej z instytucji europejskich:
a. Warszawa b.Brugia
c.Haga
d. Mediolan
Pakiety aktywności
183
8. Komisja Europejska jest, obok Rady Unii i Parlamentu Europejskiego, jednym
z elementów tzw. trójkąta instytucjonalnego, w ramach którego przebiega główny nurt
procesu decyzyjnego w UE. Do kompetencji przyznanych Komisji nie należą:
a. funkcja inicjatywy ustawodawczej
b. funkcja emisyjna
c. funkcja kontrolna
d. funkcja reprezentowania interesów UE na zewnątrz
9. Rada Unii Europejskiej jest głównym organem ustawodawczo decyzyjnym
Wspólnot Europejskich. W skład Rady wchodzą:
1. szefowie rządów
2. głowy państwa
3. ministrowie
4. ambasadorowie
10. Obszar, w skład którego wchodzą zatoki, tzw. zatoki i wody historyczne oraz wody
portów, to:
morze pełne
morze otwarte
morze terytorialne
morze matrwe
Ćwiczenie nr 8
Bierne prawo legacji
Delimitacja
Morze pełne
Kapitulacja
Consensus
- szczególny tryb podejmowania uchwał - bez głosowania - w
drodze konsultacji.
- prawo przyjmowania przedstawicieli jednego państwa przez
drugie państwo.
jest to ustalenie szczegółowego przebiegu linii granicznej wraz z
naniesieniem na mapę; jeden z etapów wytyczania granic
państwowych.
- są to obszary morskie, które nie podlegają władzy żadnego
państwa i z których mogą korzystać wszyscy na zasadzie pełnej
równości.
- jeden ze sposobów zakończenia działań wojennych zawierający
w sobie element całkowitego zaprzestania działań wojennych z
elementem jednoczesnego poddania się nieprzyjacielowi.
Ćwiczenie nr 9
Akronimy, rozszyfruj oryginalne skróty nazewnictwa każdego eurokraty:
1. Europejska jednostka walutowa, to:
ECU
VAT
EURO
COREPER
( - European Currency Unit - )
184
2. Europejski Obszar Gospodarczy to:
CEN
EEA
EEC
CEE
(- European Economic Area - Europejski Obszar Gospodarczy)
3. Centrum Informacji Europejskiej to:
EEC
ECU
EIC
EFTA
(- Euro-lnfo Centrum - )
4. Europejski System Walutowy to:
EURO
ECU
EMS
Money
( - European Monetary System)
5. Europejskie Stowarzyszenie Wolnego Handlu to:
EFTA
CEFTA
NAFTA
ETA
( European Free Trade Association - )
6. Europejski Instytut Walutowy to:
EMI
ECU
ECRI
ENI
(- European Monetary Institute )
7. Europejski Fundusz Rozwoju Regionalnego to:
EFTA
EURES
PHARE
ERDF
(- European Regional Developement Fund - )
8. Europejskie Centrum ds. Rozwoju Kształcenia Zawodowego to:
CERD
CEFOP
CEDEFOP
CERN
(- European Centre for the Development of Vocational Training - )
Pakiety aktywności
185
9. służba informacyjna dt. wspólnotowych przedsięwzięć badawczo-rozwojowych to:
Coreper
Commune
Cordis
Conex
(- Community research and development information service - )
10. Komitet Stałych Przedstawicieli to:
Coreper
Cordis
Committee
Coperation
(- Committee of Permanent Representatives - )
Ćwiczenie nr 10
1. prawo miejsca wypadku
2. prawo waluty
3. prawo miejsca dokonania czynności prawnej
4. przeświadczenie stron, że praktyka tworzy prawo
5. zasada świętości traktatów
6. osoba niepożądana
7. adresowany do organów zewnętrznych
8. rzecz znajdująca się w transporcie
9. klauzula powszechności ograniczająca zakres stosowania prawa wojennego
10. zasada, zgodnie z którą granice między państwami powstałymi w wyniku
dekolonizacji zostały wyznaczone zgodnie z granicami dawnych posiadłości
kolonialnych różnych państw albo zgodnie z dawnymi granicami administracyjnymi
kolonii zarządzanych przez to samo państwo
Odpowiedzi:
1. lex loci facti –
2. lex valutae –
3. locus regit actum –
4. opinio iuris sive necessitatis –
5. pacta sunt servanda –
6. persona non grata –
7. pro forno externo –
8. res in transitu –
9. si omnes –
10. uti possidetis –
186
Ćwiczenie nr 11
Zwierzchnictwo terytorialne
Państwo
Okupacja
Demarkacja
Ultimatum
- stanowi suwerenną organizację, zajmującą określone
terytorium. Jest to podmiot, który musi posiadać trzy cechy:
stałą ludność, określone terytorium, władzę suwerenną
(rząd).
- oznacza najwyższą władzę, pełną i wyłączną, sprawowaną
przez państwo nad danym obszarem oraz zamieszkującą
go ludnością.
- oświadczenie jednego państwa skierowane do drugiego, w
którym żąda ono spełnienia ściśle określonych warunków w
oznaczonym
czasie
pod
groźbą
wojny.
- jest to szczegółowe wytyczenie granicy państwowej
bezpośrednio w terenie, wraz z ustaleniem znaków
granicznych.
- (zawłaszczenie ziemi niczyjej) jest to pierwotny sposób
nabycia terytorium przez państwo. Miała znaczenie w
okresie ekspansji kolonialnej w XV - XIX wieku. Polegała
ona na dokonaniu efektywnej, rzeczywistej aneksji danego
terenu i traktowaniu go jako części swego terytorium.
Obecnie ten sposób nabycia terytorium stracił na znaczeniu.
Ćwiczenie nr 12
1. zapis windykacyjny
2. prawo merytoryczne wskazane
3. względy kurtuazji międzynarodowej
4. kuratela do załatwienia poszczególnej sprawy
5. prawo miejsca przeznaczenia
6. prawo miejsca wysłania
7. adresowany do organów zewnętrznych
8. rzecz znajdująca się w transporcie
9. klauzula powszechności ograniczająca zakres stosowania prawa wojennego
10. zasada, zgodnie z którą granice między państwami powstałymi w wyniku
dekolonizacji zostały wyznaczone zgodnie z granicami dawnych posiadłości
kolonialnych różnych państw albo zgodnie z dawnymi granicami administracyjnymi
kolonii zarządzanych przez to samo państwo
Odpowiedzi:
1. legatum per vindicationem –
2. legi causae –
3. comitas gentium –
4. cura ad actum 5. legi loci destinationis –
6. legi loci expeditionis –
Pakiety aktywności
187
7. pro forno externo 8. res in transitu –
9. si omnes –
10. uti possidetis –
Ćwiczenie nr 13
Test jednokrotnego wyboru do modułu 1:
1. Regionalizm może być rozumiany jako etap w procesie:
dezintegracji
liberalizacji
globalizacji
industralizacja
2. Ogólnie przyjęty skrót Światowej Organizacji Handlu to:
ŚBW
ŚOG
WHO
ŚOZ
3. Globalizacja, rozumiana też jako światowy system wymienionych stosunków,
przebiega w warunkach niestabilnych w wielu dziedzinach i dlatego globalne
osiągnięcie zgodnej współpracy wszystkich państw świata znajduje się na etapie:
terra nullius
in statu nascendi
in modus viviedi
in tabula rasa.
4. Nierównomierne korzyści z procesu globalizacji zrodziły protestujące ruchy
i organizacje nazwane ogólnie:
interglobalistami
alterglobalistami
duoglobalistami
hiperglobalistami.
ok. 70 % funduszy
ok. 50% funduszy
ok. 10% funduszy
ok. 100% funduszy
6. Unia podejmuje działania tylko wtedy, kiedy nie mogą być one zrealizowane
w państwie członkowskim, bądź w momencie, kiedy realizacja na szczeblu unijnym
najniższym
najwyższym
188
-
najstarszym
najstabilniejszym
finansowo
programowo
legislacyjnie
integracyjnie
krajowym
międzynarodowym
regionalnym
unijnym
międzynarodowego
krajowego
administracyjnego
lokalnego
decentralizacyjnych
integracyjnych
koncentracyjnych
globalizacyjnych.
Ćwiczenie nr 14
Na podstawie poniższego fragmentu o budżecie UE przypomnij na czym polega tzw.
rabat brytyjski?
Skąd się biorą pieniądze w unijnym budżecie?
Na początku istnienia europejskiej wspólnoty była ona finansowana tak jak większość
organizacji międzynarodowych - przez system narodowych składek obliczanych na
podstawie wysokości dochodu narodowego poszczególnych krajów.
W 1970 r., gdy Europejska Wspólnota Gospodarcza (tak wówczas nazywała się Unia)
już okrzepła, system składek postanowiono zastąpić tzw. zasobami własnymi.
Przywódcy uznali, że EWG jest już czymś więcej niż zwykła organizacją
międzynarodową - a więc musi mieć własne dochody. Ponieważ EWG wprowadziła
unię celną - zaczęto od ceł pobieranych na zewnętrznych granicach.
Obecnie na dochody unijnego budżetu składają się:
• składki państw członkowskich obliczane na udziale danego państwa członkowskiego
w całkowitym dochodzie narodowym brutto (DNB) Unii. To największe źródło
Pakiety aktywności
189
pieniędzy w budżecie unijnym - składki dają trzy czwarte jego całkowitej wielkości.
• część podatku VAT pobieranego przez kraje Unii;
• opłaty celne i podatki nakładane na towary importowane spoza UE;
• podatki nałożone na niektóre towary rolne (np. cukier.)
Odpowiedz: Co to jest rabat brytyjski?
W 1984 r. premier Wielkiej Brytanii Margaret Thatcher zażądała od pozostałych
państw Wspólnoty, by jej kraj otrzymał specjalny rabat - zwrot części pieniędzy
wpłacanych na składki. Podziałała trudna sytuacja polityczna ówczesnej EWG
i stanowczość Thatcher (podobno krzyczała "Oddajcie mi moje pieniądze!"). Wielka
Brytania rabat dostała - i ma go do dziś. Gdyby system rabatu nie został zmieniony, to
w latach 2007-13 ulga brytyjska we wpłatach rozdęłaby się do astronomicznej kwoty
58 mld euro. Brytyjczycy zgodzili się, żeby ograniczyć ją do 50 mld. Jednak niektóre
państwa, np. Francja, gotowe są zgodzić się na znacznie mniej - 34-35 mld euro.
Rabat jest obliczany w skomplikowany sposób. W uproszczeniu Wielka Brytania
dostaje z powrotem 66 eurocentów z każdego euro jej ujemnego salda wpłat i wypłat
budżetowych. Wielka Brytania płaciła też do tej pory tylko jedną trzecią kosztów
rozszerzenia UE. Rabat brytyjski jest finansowany ze składek pozostałych państw UE.
Na przykład Francja płaci 30 proc. tego rabatu.
Ćwiczenie nr 15
Dopasuj daty do wydarzeń:
1
2
3
4
26.03.1995
29.10.2004
7-10.06.1979
1.1.1986
A
B
C
D
Podpisanie Konstytucji dla Europy
Początek Schengen
Rozszerzenie UE
Pierwsze wybory do Parlamentu
Ćwiczenie nr 16
Na podstawie poniższego zestawienia dokonaj analizy porównawczej obowiązujących
w UE procedur wnoszenia skarg indywidualnych:
SKARGA DO KOMISJI DOTYCZĄCASKARGA indywidualna do Europejskiego
UCHYBIENIA W STOSOWANIU PRAWATrybunału Sprawiedliwości (art 230)
WSPÓLNOTY przez państwo członkowskie
(art 226)
Zasadą naczelną postępowania przed Sądem
Pierwszej Instancji jest obligatoryjność
Formularz na stronie: http://ec.europa.eu/ posiadania przez strony i interwenientów
community_law/complaints/form/ lub pismo pełnomocnika - zarówno fazy pisemnej jak
przedstawiające
przedmiotową
sprawę i ustnej postępowania.
należy kierować do Komisji:
Skargę wnosi się bezpośrednio do Sądu
Commission of the European Communities Pierwszej Instancji bez pośrednictwa
(Attn: Secretary-General)
jakichkolwiek instytucji w Polsce w formie
Rue de la Loi 200
pisma skierowanego do Sekretariatu
B-1049 Brussels BELGIUM lub
przedmiotowej instytucji na adres:
Przedstawicielstwo Komisji Unii Europejskiej Sekretariat Sądu Pierwszej Instancji
190
w Polsce Al. Ujazdowskie 14, 00-478
Rue du Fort Niedergrünewald
L-2925 Luxembourg
Tel.: (352) 4303-1
faks: (352) 43 37 66
e-mail: [email protected]
http://curia.europa.eu/index.htm
SKARGA indywidualna do Europejskiego
PETYCJA do Parlamentu Europejskiego
Trybunału Praw Człowieka
Art. 21 (w związku z art. 194)
ratyfikacja Konwencji 19 stycznia 1993 r. art Petycja może zawierać indywidualny wniosek,
34
skargę lub komentarz dotyczący stosowania
Prawnik udziela informacje telefonicznie wspólnotowego prawa, lub też wezwanie
wtorek, środa, czwartek w godz. 12.30-17.00 Parlamentu Europejskiego do przyjęcia
Biuro Informacji Rady Europy
stanowiska w danej sprawie.
Al. Niepodległości 22, 02-653 Warszawa
Istnieją dwa sposoby złożenia petycji: za
tel. (4822) 845 20 84, 853 57 73 fax 853 57 pośrednictwem poczty, pocztą elektroniczną
74
(email)
e-mail: [email protected]
Komisja Petycji składa się z 25 członków.
http://www.coe.org.pl/
http://www.europarl.europa.eu/parliament/publi
European Court of Human Rights
c/petition/submit.do
Council of Europe
European Parliament Committee on Petitions
67075 Strasbourg-Cedex France
lub The President of the European Parliament
Tel: +33 (0)3 88 41 20 18 Fax: 3 88 41 27 30 Rue Wiertz B-1047 BRUXELLES
http://www.echr.coe.int/echr
SKARGA do Europejskiego Rzecznika Praw WNIOSEK o pomoc (art. 80 Konstytucji)
Obywatelskich na niewłaściwe
administrowanie
Jeśli dana kwestia nie jest objęta zakresem
Art. 21 (w związku z art. 195)
prawa Unii Europejskiej, obywatele
Rzeczypospolitej Polskiej nie mogą odwoływać
się do instytucji wspólnotowych.
The European Ombudsman
1 Avenue du Président Robert Schuman
Biuro Rzecznika Praw Obywatelskich
Aleja Solidarności 77 00 - 090 Warszawa
B.P. 403 FR-67001 Strasbourg Cedex
Tel: +33 (0) 3 88 17 23 13 Faks 3 88 17 90 telefon (+ 48 22) 55 17 700 fax. 827 64 53
[email protected]
62
[email protected]
http://www.brpo.gov.pl/
http://www.euro-ombudsman.eu.int/
Wzór skargi do Komisji:
Sąd Pierwszej Instancji posiada swój własny
1. Nazwisko i imię skarżącego:
regulamin proceduralny (Dziennik Urzędowy UE
2. Reprezentowany przez (o ile skarżący L 136, z 30 maja 1991 r.) Procedura Sądu
Pierwszej Instancji obejmuje zasadniczo fazę
ustanowił przedstawiciela):
pisemną oraz fazę ustną. Prezes wyznacza na
3. Narodowość:
początku sprawy sędziego sprawozdawcę,
4. Adres albo siedziba biura:
którego zadaniem jest śledzenie przebiegu
5. Numer telefonu, faksu, e-mail:
sprawy. Na zakończenie procedury pisemnej,
6. Obszar i miejsce (miejsca) działania:
7. Państwo członkowskie lub inna
a w danym przypadku, po przeprowadzeniu
instytucja wskazana przez skarżącego jako środków dowodowych, sprawa jest
rozpatrywana na posiedzeniu jawnym.
naruszająca prawo Wspólnoty:
8. Możliwie najpełniejsze wyliczenie faktów Rozprawy sądowe są tłumaczone
będących podstawą skargi:
symultanicznie na różne języki urzędowe Unii
Pakiety aktywności
191
9. Możliwie najpełniejsze wyliczenie
Europejskiej. Funkcje rzecznika generalnego
mogą być wykonywane w ograniczonej liczbie
przepisów prawa Wspólnoty (traktatów,
rozporządzeń, dyrektyw, decyzji itd.), które spraw przez wyznaczonego w tym celu
skarżący uważa za naruszone przez
sędziego. Sędziowie obradują następnie na
państwo członkowskie:
podstawie projektu sporządzonego przez
10. O ile to stosowne, wzmianka o związku sędziego sprawozdawcę a wyrok jest ogłaszany
sprawy ze schematami funduszy
publicznie.
Językiem postępowania może być
wspólnotowych (z ewentualnymi
referencjami), z których korzysta lub stara którykolwiek z dwudziestu języków urzędowych
Unii. Z zasady wyboru języka dokonuje
się o korzystanie skarżone państwo
członkowskie:
skarżący. Jeżeli pozwanym jest Państwo
11. Szczegóły dotychczasowych starań w Członkowskie albo osoba fizyczna posiadająca
przedmiotowej sprawie, skierowanych do przynależność Państwa Członkow. lub osoba
służb Komisji Europejskiej:
prawna ustanowiona w Państwie Czł., językiem
12. Szczegóły dotychczasowych starań,
postępowania jest język urzędowy tego Państwa
skierowanych do innych instytucji i władz Czł. Jeśli w państwie tym obowiązuje kilka
Wspólnoty (np. Komisji ds. Petycji
języków urzędowych, skarżący wybiera ten,
Parlamentu Europejskiego, Europejskiego który mu najbardziej odpowiada. Niemniej
jednak jezykiem roboczym Sądu Pierwszej
Rzecznika Praw Obywatelskich). O ile
możliwe, należy podać numery spraw
Instancji jest język francuski. Przekazanie pisma
nadanych postępowaniom skarżącego w procesowego za pośrednictwem faksu lub
poczty elektronicznej jest ważne, jeżeli
odpowiednich instytucjach:
13. Dotychczasowe starania skierowane do przesłana zostaje kopia podpisanego oryginału
władz krajowych – centralnych,
pisma, a oryginał zostanie złożony w
regionalnych lub lokalnych (o ile możliwe z sekretariacie nie później niż dziesięć dni później.
dołączeniem kopii korespondencji z tymi
instytucjami):
13.1. Procedury administracyjne (np.
Ad. punkt 5: Niewłaściwe administrowanie
skarga do właściwego sądu
oznacza nieudolne lub niewystarczające
administracyjnego oraz/lub do właściwych administrowanie. Występuje ono, jeżeli dana
rzeczników praw).
instytucja zaniedbała działań wynikających z
13.2. Wystąpienia do krajowych sądów lub przepisów prawa, zaniedbała stosowania zasad
inne postępowania (np. arbitrażowe).
dobrej administracji lub też, jeżeli naruszyła
Należy podać, czy w sprawie już wydano prawa człowieka. Przykłady niewłaściwego
rozstrzygnięcie i w miarę możliwości
administrowania: nieprawidłowości
dołączyć jej kopię.
administracyjne, niesprawiedliwość,
14. Wyszczególnienie dokumentów i
dyskryminacja, nadużycie uprawnień, brak
dowodów, uzasadniających stanowisko
odpowiedzi, odmowa udzielenia informacji,
skarżącego, w tym kopii krajowych
nieuzasadniona zwłoka. Napisz do Rzecznika w
przepisów, decyzji itp.
jednym z dowolnych języków Traktatu, podaj
15. Poufność (należy zaznaczyć właściwą swoje dokładne dane oraz wskaż przeciw jakiej
kratkę):
instytucji skierowana jest skarga i z jakich
■ Upoważniam Komisję do ujawniania
powodów jest składana. Skargę należy złożyć w
moich danych osobowych w kontaktach z ciągu dwóch lat od daty powzięcia wiadomości o
władzami państwa członkowskiego,
faktach będących przedmiotem skargi.
przeciwko któremu skierowana jest skarga. Składając skargę nie trzeba być osobiście
■ Wnoszę o nieujawnianie moich danych dotkniętym działaniem niewłaściwego
osobowych przez Komisję w jej kontaktach administrowania. Przed złożeniem skargi należy
z władzami kraju, przeciwko któremu jest skontaktować się z przedmiotową instytucją lub
skierowana
organem, na przykład pisemnie. Rzecznik nie
16. Miejsce, data i podpis skarżącego lub zajmuje się sprawami obecnie rozpatrywanymi
jego przedstawiciela.
lub już rozpatrzonymi przez sąd.
192
Ćwiczenie nr 17
Odpowiedz na poniższe pytania:
Ad.10: Konrad Adenauer, Jose Manuel Barroso, Günter Verheugen, Josep Borrell,
Javier Solana, Jaap de Hoop Scheffer, Terry Davis, Matti Taneli Vanhanen, René van
der Linden, Danuta Hubner, Karel De Gucht, Nikiforos Diamandouros, Kofi Annan,
Robert Schuman, Jeanem Monnet. Rosalyn Higgins, Manfred Lachs, Jerzy
Makarczyk, Vassilios Skouris, Jean Claude Trichet, Michel Delebarre, Jürgen
Storbeck, Angela Merkel, José Sócrates.
Odpowiedzi:
1. C
2. A
3. D
4. B
5. 85
6. 12
7. Socjalny
8. 20
9. Tabula rasa
10. 27
11. koncyliacja
12. 6
13. Naturalizacja.
Pakiety aktywności
193
Ćwiczenie nr 18:
Przypomnij 3 tryby głosowania w Radzie UE?
Przypominamy, że:
Zgodnie z art. 12 Aktu Przystąpienia dołączonego do Traktatu o rzystąpieniu od
1.11.2004 każde państwo dysponuje w Radzie następującą liczbą głosów:
Państwa
Niemcy, Francja, Włochy, Wielka Brytania
Hiszpania i Polska
Holandia
Belgia, Czechy, Grecja, Węgry, Portugalia
Austria i Szwecja
Dania, Irlandia, Litwa, Słowacja, Finlandia
Cypr, Estonia, Łotwa, Luksemburg, Słowenia
Malta
OGÓŁEM
Liczba głosów
29
27
13
12
10
7
4
3
321
Odpowiedź: Głosowanie w Radzie w zależności od przedmiotu przebiega w trzech
trybach:
1.
2.
3.
jednomyślnie (w niektórych szczególnie wrażliwych obszarach, np. Wspólnej
Polityce Zagranicznej i Bezpieczeństwa, podatkach, polityce azylowej
i imigracyjnej),
większością kwalifikowaną w systemie głosów ważonych (QMV - qualified
majority voting) - stosowaną najczęściej,
zwykłą większością głosów państw członkowskich - stosowaną jeżeli
dyspozycje traktatowe wyraźnie nie zastrzegają innego sposobu głosowania.
Ćwiczenie nr 19:
Zadanie: Dobierz parami terminy oznaczone literami z definicjami ponumerowanymi:
A
B
C
D
E
F
G
H
I
ad hoc
persona grata
aquis communataire
pacta sunt servanda
terra nullius
publica utilitas
legi domicilii
res in transitu
statuta personalia
1
2
3
4
5
6
7
8
9
J
K
L
M
N
O
ius sanguinis
sui generis
persona non grata
pro forno externo
fraus legis
ius cogens
10
11
12
13
14
15
osoba niepożądana
prawo miejsca zamieszkania
adresowany do organów zewnętrznych
zasada świętości traktatów
obszar szczególnego rodzaju
dorobek prawny
statut osobowy
osoba mile widziana
terytorium nie podlegające władzy państwowej, "ziemia
niczyja"
obejście prawa
dobro publiczne
prawo waluty
prawo ziemi przy nabywaniu obywatelstwa
rzecz znajdująca się w transporcie
prawo zawierania umów międzynarodowych
194
P lex monetae
R cura ad actum
S
T
U
W
ius contrahendi
ius soli
dismembratio
pro forno interno
16 adresowany do organów wewnętrznych
17 doraźny, powołany w celu rozpatrzenia zaistniałej
sprawy
18 norma bezwzględnie obowiązująca
19 prawo krwi przy nabywaniu obywatelstwa
20 Rozbiór
21 kuratela do załatwienia poszczególnej sprawy
Ćwiczenie nr 20:
Zadanie: Wstaw brakujące słowa lub wyrażenia w miejsca wykropkowane:
Pierwszą organizacją która rozpoczęła integrację kontynentu europejskiego była
(...RADA.... .EUROPY.......), powstała 5 maja 19(.49..........) roku w wyniku podpisania
przez 10 państw (Belgię, Danię, Francję, Holandię, Irlandię, Luksemburg, Norwegię,
Szwecję, Wielką Brytanię i Włochy) Traktatu (Brukselskiego.................). Organizacja
zajmuje się przede wszystkim ochroną praw człowieka, ochroną demokracji i
współpracą państw członkowskich w dziedzinie kultury.
Wspólnota EWG wykształciła swoje organy:
• Wysoka (..WŁADZA.........) – liczyła 9 członków. Na jej czele stanął Jean (MONNET.
Za zadanie miała głównie kontrolę nad wydobyciem węgla, produkcją wyrobów
stalowych oraz cenami tych produktów
• Komitet doradczy (konsultacyjny) – liczył około 70 osób.
• Specjalna Rada (.MINISTRÓW............) – w jej skład wchodzili ministrowie z państw
członkowskich, reprezentowała ona interesy narodowe
• Zgromadzenie – była to namiastka parlamentu, składająca się z delegowanych
posłów do parlamentów krajowych
• (.TRYBUNAŁ.............) Sprawiedliwości – miał czuwać, czy akty prawne są zgodne
z duchem i literą prawną Traktatu o EWWiS, oraz rozstrzygać ewentualne konflikty
pomiędzy państwami, na tle funkcjonowania wspólnoty
• (......TRYBUNAŁ.......) Rewidentów Księgowych – zajmował się stroną księgową
działalności wspólnoty.
TEMATY ESEJÓW (JEDEN DO WYBORU):
1.
2.
Zasada subsydiarności oznacza, że jednostki administracyjno-prawne wyższego
szczebla działają w dziedzinach, w których ich status daje im przewagę nad
jednostkami niższymi w postaci osiąganych efektów. Przy czym nie ma
jednoznacznych kryteriów pozwalających stwierdzić, kiedy możliwości takiego
efektywnego działania jednostek administracyjnych zostały wyczerpane. Zatem
wydaje się, że istotą subsydiarności jest dążenie do jak najbardziej racjonalnego
podziału władzy między poszczególne jej szczeble, w oparciu o kryteria
efektywności ich działań. „Wielka zagadka nie istnieje. Jeżeli pytanie to da się
w ogóle postawić, to można też na nie odpowiedzieć” – oceń tezę Ludwiga
Wittgensteina.
Twórca polskiej szkoły prakseologii — T. Kotarbiński pisał, że warunkiem istnienia
całości zorganizowanej (tj. administracji publicznej) jest sprawność jej działania
i dążenie do zrealizowania określonych celów. Warto również zwrócić uwagę i na
tę podstawową prawdę związaną z powyższym stwierdzeniem, iż brak precyzji
Pakiety aktywności
3.
4.
5.
6.
7.
8.
9.
195
w podziale zadań w administracji publicznej (i jej personelu) wpływa negatywnie
na działalność organizacji jednostek administracyjnych, a także i na to, że
sprawne działanie danej jednostki administracji publicznej wymaga dobrej
znajomości zasad prawno-statutowych, organizacyjnych i celów działania
jednostek nadrzędnych. Znajomość taka ułatwia wnikanie w sens otrzymywania
z góry poleceń (zarządzeń) oraz zachowanie właściwej linii postępowania w tych
przypadkach, gdzie owych poleceń brakuje czy też są niekompletne bądź nie
dość jasne.„Czujemy, że gdyby nawet rozwiązano wszelkie możliwie zagadnienia
naukowe. To nasze problemy życiowe nie zostałyby jeszcze tknięte” – oceń tezę
Ludwiga Wittgensteina.
Żadne stanowisko pracy w administracji publicznej nie jest izolowane od
szerszego systemu tej administracji, w którym odgrywa ono rolę podsystemu.
Dlatego też wiele warunków należytej organizacji stanowisk pracy, wiele zasad
organizacyjnych wywodzi się właśnie z tej przynależności do wyższych
hierarchicznie
jednostek
administracyjnych
(podporządkowań
prawnoorganizacyjnych). Scharakteryzuj odpowiedzialność urzędników administracji
publicznej na tle uregulowań i praktyki Unii Europejskiej. Czy warto być
urzędnikiem administracji publicznej?
Z instytucji unijnych to Komisja Europejska jest, obok Rady Unii i Parlamentu
Europejskiego, jednym z najistotniejszych elementów tzw. trójkąta
instytucjonalnego, w ramach którego przebiega główny nurt procesu decyzyjnego
podejmowanego przez administrację publiczną w UE. Opisz idealny model relacji
pomiędzy tymi instytucjami.
Komisja jest niezależna od rządów krajowych a jej zadaniem jest reprezentowanie
i ochrona wspólnych interesów całej Unii Europejskiej. Komisja posiada prawo
„inicjatywy ustawodawczej”. Oznacza to, że jedynie Komisja odpowiada za
opracowywanie wniosków nowych aktów prawa europejskiego, przedkładanych
do zatwierdzenia Parlamentowi i Radzie. Wnioski te muszą mieć na celu ochronę
interesów Unii i jej obywateli – a nie interesów konkretnych krajów czy też gałęzi
przemysłu. Czy obywatel UE jest skazany na decyzje Komisji?
W zakres problematyki komunikacji w administracji publicznej wchodzi nie tylko
komunikacja z otoczeniem, ale także wewnętrzny przepływ informacji, sposób jej
gromadzenia, przetwarzania, archiwizowania, a w końcu udostępniania
obywatelom. Akty komunikacyjne odbywają się w tym przypadku w sferze
publicznej. Jak daleko powinna sięgać ingerencja w życie prywatne człowieka w
toku czynności administracyjnych.
Jeszcze niedawno wydawało się, że zakończenie zimnej wojny będzie oznaczało
szybki postęp w ochronie praw człowieka przez wyeliminowanie konfliktu
ideologicznego, który był poważną przeszkodą m.in. w tworzeniu skutecznych
międzynarodowych mechanizmów ochrony praw człowieka. Okazało się jednak,
że pojawiły się nowe zagrożenia, wobec których nadal jesteśmy bezradni. Nie
tylko nie jesteśmy w stanie im zapobiegać, ale również nie możemy skutecznie
reagować na ich istnienie. Takie zjawiska, jak terroryzm i konflikty wewnętrzne
z jednej strony oraz bieda, rozprzestrzenianie się groźnych chorób z drugiej,
stanowią poważne zagrożenie nie tylko dla realizacji praw człowieka na świecie,
ale również dla całego porządku międzynarodowego.
„Człowiek jest miarą wszechrzeczy” – oceń stwierdzenie Protagorasa.
Z przynależności do Unii Europejskiej wynika konieczność dostosowania
administracji publicznej poszczególnych państw członkowskich do unijnych
procedur decyzyjnych oraz treści standardów obowiązujących w tej dziedzinie.
196
Oceń realizację postulatu zdecentralizowania władzy w świetle reform
ustrojowych państwa demokratycznego na przykładzie dowolnego modelu
narodowego w UE.
10. W UE mamy obecnie do czynienia ze swoistym systemem funkcjonowania
administracji publicznej, bazującym na zasadach ochrony praw człowieka
zawartych w Karcie Praw Podstawowych oraz opierającym się na orzecznictwie
Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości, który chroni zasady ogólne prawa
wspólnotowego zawierające także prawa podstawowe. Oceń efektywność tego
systemu.
11. Współczesny świat charakteryzują rosnące współzależności między krajami
i regionami. Postęp technologiczny ułatwia zarówno wymianę informacji, dóbr
i usług, jak i ruchy migracyjne ludności. Czy pogłębiające się związki gospodarcze
i poszerzająca się współpraca polityczna między państwami mają wpływ na nasze
życie?
12. Postęp cywilizacyjny sprawia, że zapanowanie nad różnymi zjawiskami
i procesami w skali jednego państwa często wymaga współpracy z innymi
państwami. Kontrola tych zjawisk i procesów po prostu przerasta możliwości
i funkcje jednego państwa. Część z tych funkcji przejmują organizacje
międzynarodowe i ponadnarodowe, które są elementami administracji
międzynarodowej i ponadnarodowej. Co ważniejsze: interesy partykularne
pojedynczego państwa czy współpraca ponadnarodowa?
13. Administracja międzynarodowa i ponadnarodowa tworzy system organizacji
o charakterze ponadpaństwowym i pełni funkcje przypisane tym organizacjom,
a wynikające z umów międzynarodowych i innych, zawieranych przez podmioty,
które nie reprezentują państw, ale określone grupy interesów. Moja idealna
organizacja międzynarodowa.
Standard eseju: 3-5 stron; 1,5 linijki odstępu; 2,5 cm marginesy, pismem
komputerowym; czcionka 14-tka.
TEMATY PREZENTACJI
(JEDNA DO WYBORU w 3-OSOBOWYCH ZESPOŁACH):
Polityka a zadania publiczne
Moralność a prawo
Podstawowe zasady funkcjonowania administracji publicznej w UE
Cechy demokratycznego państwa prawa
Etyka w funkcjonowaniu administracji publicznej w UE
Instytucja „whistle – blowing” w administracji publicznej
Granice lojalności politycznej urzędników publicznych
Obowiązki i odpowiedzialność urzędników komisji i Parlamentu UE
Koszty społeczne i ekonomiczne korupcji
Konflikt interesów – praktyczne przykłady
Formy administracji międzynarodowej i ponadnarodowej – praktyczne przykłady
Lobbing a urzędnicy publiczni
Partycypacja ponadnarodowa w zarządzaniu sprawami publicznymi – praktyczny
przykład
Europejskie systemy ochrony praw człowieka
Co to jest kodeks administracji publicznej w UE?
Jak podejmować etyczne decyzje w administracji publicznej?
Standard prezentacji: wybrana technika (scenka rodzajowa, arkusze, power point...),
czas trwania – max. 5 min.,
Zagadnienia do dyskusji
1. Najogólniej administracja publiczna to system jednostek organizacyjnoterytorialnych, wzajemnie powiązanych i współzależnych, powołanych na
mocy odpowiednich przepisów konstytucyjnych i ustaw, do wykonywania
funkcji władczych i zarządczych. Omów warunki istnienia administracji
publicznej w UE jako zorganizowanej całości?
2. Administrację publiczną w UE ujmuje się często także podmiotowo lub
funkcjonalnie. Podaj różnice i podobieństwa.
2. Uporządkuj najważniejsze zasady administracji publicznej, które określają
reguły postępowania organów administracji publicznej w UE?
3. Dlaczego zasada pomocniczości została uznana w UE za jedną
z podstaw organizacji państwa demokratycznego? Podaj przykłady.
4. Zapisy konstytucyjne poszczególnych państw UE wyznaczają model
wzajemnych stosunków między władzą ustawodawczą, wykonawczą
i sądowniczą oraz wzajemne stosunki między organami władzy
państwowej.
5. Podaj przykłady modeli scentralizowanych i zdecentralizowanych na
przykładzie wybranych państw UE. Jakie są ich wady i zalety?
6. W 1995 r. na posiedzeniu w Madrycie Rada Europejska ustaliła, że kraje
kandydujące muszą być w stanie wprowadzić w życie unijne zasady
i procedury, a także dostosować swoje struktury administracyjne. Jak
nazywają się te ustalenia i czego dotyczą?
7. Wymień dokumenty unijne zawierające podstawowe wzorce standardów
działania administracji publicznej UE.
198
8. Przestrzeganie praw człowieka jest podstawowym wskaźnikiem
demokracji. Na czym polega dualizm europejskiego systemu ochrony
praw człowieka? Jakie są jego wady i zalety?
9. Efektywność stosowania Europejskiej Karty Praw Podstawowych –
argumenty za i przeciw?
10. Czy OBWE - jedna z form współpracy między Wschodem a Zachodem
jest nadal potrzebna Europie przy rozszerzaniu się innych organizacji,
zwłaszcza Rady Europy i Unii Europejskiej? Odpowiedź uzasadnij.
11. Dlaczego Komisja Europejska określana jest często mianem „sumienia
Unii” i jest to jej priorytetowa funkcja podczas wszystkich działań.
Odpowiedź uzasadnij.
12. Jako organ wykonawczy KE odpowiada przede wszystkim za
wykonywania rozporządzeń Parlamentu Europejskiego i Rady UE,
a także za przedstawienie projektu rocznego budżetu i za jego
wykonanie. Jak procedura komitetowa ogranicza samodzielność Komisji?
13. Czy w UE pracownik administracji rządowej i samorządowej to zawód,
który wymaga odpowiedniego przygotowania edukacyjnego, fachowości
i specjalizacji? Odpowiedź uzasadnij.
14. Kodeks Dobrej Administracji formułuje pewne zasady wyznaczające
model stosunków obowiązujących w kontaktach instytucji i urzędników
unijnych z podmiotami prawnymi i fizycznymi w każdym z krajów
członkowskich UE. Które z tych zasad uważasz za najważniejsze dla
sprawnego funkcjonowania administracji publicznej?
15. Program e-Europe ma na celu przyspieszenie modernizacji ekonomicznej
krajów członkowskich UE oraz zniwelowanie różnic w dostępie do
informacji między dużymi ośrodkami miejskimi a prowincją. Podaj
przykłady celów strategicznych programu istotnych dla nowoczesnej
administracji publicznej.
16. Jakie kryteria możemy przyjąć
przy klasyfikacj
organizacji
międzynarodowych?
17. Scharakteryzuj podstawy prawne i formy działania administracji
międzynarodowej.
18. Dlaczego działania organizacji międzynarodowych będących elementami
administracji międzynarodowej spostrzegane są czasem jako swego
rodzaju działalność destrukcyjna, stojąca w opozycji do wartości i zasad,
jakie panują w określonym państwie? Odpowiedź uzasadnij.
19. Czy urząd Wysokiego Komisarza ONZ do spraw Praw Człowieka zajmuje
wyjątkowe miejsce w ONZ-owskim systemie instytucjonalnym? Podaj
argumenty za i przeciw.
20. W jakim kierunku będzie podążała ewolucja systemu administracji
panadnarodowej i jak kształtować się będzie rola i zakres funkcji
pełnionych przez organizacje międzynarodowe w XXI wieku? Odpowiedź
uzasadnij.
Pytania kontrolne
1. Założenia tzw. „naturalistycznej” teorii samorządu terytorialnego.
2. Co rozumiesz pod sformułowaniem, że „samorząd terytorialny
wykonuje zadania publiczne nie zastrzeżone przez Konstytucję lub
ustawy dla innych władz publicznych”.
3. Specyfika ustroju miasta na prawach powiatu?
4. Założenia tzw. „państwowej” teorii samorządu terytorialnego.
5. Przedstaw
sformułowane
w
Europejskiej
Karcie
Samorządu
Terytorialnego podstawowe zasady określające pozycję samorządu
terytorialnego w demokratycznym państwie.
6. Jak
rozumiesz
Rzeczpospolitej
konstytucyjną
Polskiej
zasadę,
zapewnia
iż
„ustrój
terytorialny
decentralizację
władzy
w
zasadę
publicznej”?
7. Jak
należy
rozumieć
sformułowaną
Konstytucji
pomocniczości?
8. Samodzielność gminy podlega ochronie sądowej – zanalizuj to
stwierdzenie.
9. Na czym polegała przeprowadzona w 1998 r. w Polsce reforma
administracji publicznej?
10. Organy
stanowiące
i
wykonawcze
jednostek
samorządu
terytorialnego.
11. Zasady ustalania wyników wyborów w gminach liczących do 20 tys.
mieszkańców.
12. Zasady ustalania wyników wyborów w powiecie.
13. Charakter prawny mandatu radnego.
14. Statut gminy jako szczególny rodzaj uchwały rady gminy.
15. Zasady domniemania kompetencji na rzecz gminy.
16. Obowiązki i uprawnienia przewodniczącego organu wykonawczego
jednostki pomocniczej gminy.
17. Zadania własne gminy.
18. Zadania zlecone realizowane przez gminę.
19. Zadania powierzone realizowane przez gminę.
20. Rada gminy jako organ stanowiąco-kontrolny.
21. Wyłączna
właściwość
rady
gminy
pozostających w zakresie działania gminy.
w
realizowaniu
spraw
200
22. Radny jako członek organu stanowiącego i kontrolnego gminy.
23. Wójt gminy jako organ wykonawczy gminy.
24. Urząd gminy jako aparat pomocniczy wójta, burmistrza, prezydenta.
25. Pracownicy samorządowi – status prawny.
26. Pozycja sekretarza i głównego księgowego w gminie.
27. Formy współdziałania gmin.
28. Związki komunalne gmin.
29. Porozumienia międzygminne.
30. Stowarzyszenia gmin.
31. Referendum gminne jako forma demokracji bezpośredniej.
32. Referendum w sprawie samoopodatkowania mieszkańców na cele
publiczne.
33. Odwołanie rady gminy przed upływem kadencji.
34. Zarząd komisaryczny w gminie.
35. Skutki niewybrania zarządu gminy w ustawowym terminie.
36. Współpraca gminy z organizacjami pozarządowymi w realizowaniu
zadań gminnych.
37. Obowiązki radnego powiatu.
38. Ograniczenia antykorupcyjne dotyczące radnych powiatu.
39. Kluby radnych.
40. Zadania własne powiatu.
41. Zasady wyboru organu wykonawczego powiatu.
42. Procedura udzielania absolutorium zarządowi powiatu.
43. Administracja zespolona na szczeblu powiatu.
44. Odwołanie rady powiatu przed upływem kadencji.
45. Skutki niewybrania zarządu powiatu w ustawowym terminie.
46. Formy współdziałania powiatów.
47. Zasady udzielania zamówień publicznych przez jednostki samorządu
terytorialnego.
48. Zadania własne samorządu województwa.
49. Sejmik samorządowy jako organ stanowiąco-kontrolny.
50. Status prawny przewodniczącego i wiceprzewodniczącego sejmiku
województwa.
51. Zarząd województwa jako organ wykonawczy.
52. Urząd marszałkowski jako aparat pomocniczy zarządu województwa.
53. Administracja zespolona na szczeblu województwa.
54. Większość
bezwzględna
w
procedurach
uchwałodawczych
55. Tryb pracy rady gminy.
56. Ustawowy skład organów jednostek samorządu terytorialnego.
57. Skład komisji rady gminy.
58. Skład komisji rady powiatu.
59. Komisja rewizyjna w sejmiku samorządowym.
60. Komisje stałe rady powiatu.
61. Komisje doraźne rady gminy.
62. Ogłaszanie przepisów gminnych.
63. Stanowienie gminnych przepisów porządkowych.
64. Publikacja powiatowych aktów prawa miejscowego.
65. Prawo miejscowe stanowione przez samorząd województwa.
66. Dochody powiatu.
67. Dochody województwa samorządowego.
68. Dochody gminy.
69. 68. Subwencje dla jednostek samorządu terytorialnego.
70. Dotacje dla jednostek samorządu terytorialnego.
71. Zasada równowagi budżetowej jednostek samorządu terytorialnego.
72. Zasada jawności budżetu jednostki samorządu terytorialnego.
73. Procedura uchwalania budżetu województwa.
74. Mienie komunalne jednostek samorządu terytorialnego.
75. Działalność gospodarcza jednostek samorządu terytorialnego.
76. Pozycja
prawna
i
kompetencje
Samorządowego
Kolegium
Odwoławczego.
77. Nadzór
Regionalnej
Izby
Obrachunkowej
nad
jednostkami
78. Kontrola Najwyższej Izby Kontroli nad jednostkami samorządu
terytorialnego.
202
Literatura uzupełniająca
Andrzejczuk R., Prawa człowieka podstawą narodów do samostanowienia, Lublin 2004.
Bartoszcze R., Gwarancje wolności wypowiedzi w Europie Zachodniej, Kraków 1995.
Bartoszcze R., Rada Europy a wolność wypowiedzi, Kraków 1999.
Bisztyga A., Europejski system ochrony praw człowieka [w:] Prawa i wolności
obywatelskie w Konstytucji RP, pod redakcją B. Banaszak i A. Preisner, Warszawa
2002.
Chlebny J., Sądowa kontrola administracji w świetle rekomendacji Rady Europy,
„Państwo i Prawo”, 2005, nr 12.
Europejska Konwencja Praw Człowieka. Teksty w języku polskim, angielskim
i francuskim, opr. Piotr Hofmański, Zakamycze 2000.
Europejska Konwencja Praw Człowieka w Strasburgu. Zanim napiszesz skargę –
przeczytaj, Biuro Rzecznika Praw Obywatelskich, Warszawa 2003.
Europejska Konwencja Praw Człowieka, pod red. Marka Antoniego Nowickiego,
Zakamycze 2005.
Golas J, Sprawiedliwość międzynarodowa gospodarcza, Toruń 1991.
Gomien D., Vademecum Europejskiej Konwencji Praw Człowieka, Warszawa 1996.
Haliwa R., Model ochrony praw człowieka w systemie Rady Europy. Mechanizmy
Europejskiej Konwencji Praw Człowieka i Podstawowych Wolności, [w:] Ochrona
praw człowieka w świecie, praca zbiorowa pod redakcją Leszka Wiśniewskiego,
Poznań 2000.
Hofmański P, Europejska Konwencja Praw Człowieka i jej znaczenie dla prawa karnego,
materialnego, procesowego i wykonawczego, Białystok 1993.
Hołda J., Hołda Z., Ostrowska D., Rybaczyńska J. A., Prawa człowieka. Zarys wykładu,
Zakamycze 2004.
Ignatowicz J, Prawo rzeczowe, Warszawa 1995.
Izdebski H., Rada Europy. Organizacja demokratycznych państw i jej znaczenie dla
Polski. Ośrodek Informacji i Dokumentacji Rady Europy, Centrum Europejskie
Uniwersytetu Warszawskiego, Warszawa 1996.
Jaskiernia J., Komisarz Praw człowieka – nowa instytucja międzynarodowej ochrony
praw, „Państwo i Prawo”, 1999, nr 11.
Jaskiernia J., Uwarunkowania skuteczności orzeczeń Europejskiego Trybunału Praw
Człowieka, „Humanistyczne Zeszyty Naukowe – Prawa Człowieka”, Katowice 2002,
nr 8.
Kaczmarek J., Rada Europy, Wrocław 2002.
Kamiński I. C., Swoboda wypowiedzi w orzeczeniach Europejskiego Trybunału Praw
Człowieka w Strasburgu, Zakamycze 2003.
Klepecki M. Z., Rada Europy 1949-199, Białystok 1991.
Kodeks karny, Kodeks postępowania karnego, Kodeks karny wykonawczy, Konwencje
międzynarodowe, Kodeks karny skarbowy, Ustawa o świadku koronnym, Akty
wykonawcze, Skorowidz, bibliografia z dziedziny prawa karnego. Stan prawny na
dzień 1 stycznia 2000 rok, Bielsko-Biała 2000.
Kuźniar R., O prawach człowieka. Idee, instytucje, praktyka, Warszawa 1992.
Kuźniar R., Prawa człowieka: prawo, instytucje, stosunki międzynarodowe, Warszawa
2000.
Latoszek L., Proczek M., Organizacje międzynarodowe. Założenia. Cele. Działalność,
Warszawa 2001.
Łopatka A., Międzynarodowe prawo praw człowieka, Warszawa 1998.
Michałowska G., Prawa człowieka i ich ochrona, Warszawa 2000.
Mik C., Charakter, struktura i zakres zobowiązań z Europejskiej Konwencji Praw
Człowieka, „Państwo i Prawo”, 1992 , nr 4.
Mik C., Koncepcja normatywna prawa europejskiego praw człowieka, Toruń 1994.
Mik C., Międzynarodowe uwarunkowania konstytucyjnej regulacji praw człowieka,
Mik C., Prawo własności w Europejskiej Konwencji Praw Człowieka, „Państwo i Prawo”,
1993, nr 5.
Nakielska I, Prawo do własności w świetle Europejskiej Konwencji Praw Człowieka,
Gdańsk 2002.
Nowicki M. A., Europejska Konwencja Praw Człowieka. Wybór orzecznictwa, Warszawa
1999.
Nowicki M. A., Europejski system ochrony praw człowieka [w:] Szkoła praw człowieka.
Teksty wykładów, Warszawa 1996.
Nowicki M. A., Organizacje pozarządowe w postępowaniu przed Europejską Komisją
i Trybunałem Praw Człowieka w Strasburgu, „Państwo i Prawo”, 1996, nr 8-9.
Nowicki M. A., Przebudowa systemu kontroli, „Rzeczpospolita”, 11 V 1994.
Nowicki M. A., Wokół Konwencji Europejskiej. Krótki komentarz do Europejskiej
Konwencji Praw Człowieka, Zakamycze 2000.
Nowy Europejski Trybunał Praw Człowieka, Wybór orzeczeń 1999-2004, opr. Marek
Antoni Nowicki, Zakamycze 2005.
Ochrona praw człowieka. Źródła do nauki prawa międzynarodowego publicznego,
opracował Krzysztof Indecki, Łódź 2002.
Pernal M, Gwarancje wolności wyznania w Europejskiej Konwencji Praw Człowieka,
Poznaj swoje prawa i żądaj ich przestrzegania. Wnoszenie skarg do Europejskiej Komisji
Praw Człowieka. Prawa międzynarodowe, Deklaracje, Pakty Praw, Konwencja
o prawach człowieka, Polska Liga Obrony Praw Człowieka, Szczecin 1994.
Prawa człowieka. Dokumenty międzynarodowe, przekład i opr. D. Gronowska,
T. Jasudowicz, C. Mik, Toruń 1993.
Prawa człowieka na co dzień. Wkład Rady Europy w rozwój człowieka, Centrum
Informacyjne Praw Człowieka. Strasburg, Warszawa 1998.
Prawa człowieka. Teksty źródłowe. Stan prawny na 1 kwietnia 2002 rok, pod red. Sylwii
Jarosz-Żukowskiej, Toruń 2000.
Prawo do wolności i bezpieczeństwa osobistego. Ochrona osób pozbawionych wolności,
opr. Bożena Gronowska, Tadeusz Jasudowicz, Katarzyna Balcerzak, Toruń 2004.
Przyborowska – Klimczak A., Skrzydło-Tefelska E., Dokumenty europejskie, Lublin 1999.
Przyborowska-Klimczak A., Reforma systemu kontroli Europejskiej Konwencji o Ochronie
Praw Człowieka i Podstawowych Wolności, „Państwo i Prawo”, 1995, nr 10/11.
Redelbach A., Prawa naturalne-prawa człowieka-wymiar sprawiedliwości. Polacy wobec
Europejskiej Konwencji Praw Człowieka, Toruń 2000.
Redelbach A., Sądy a ochrona praw człowieka, Toruń 1999.
Shaw M. N., Prawo międzynarodowe, Warszawa 2000.
Sokołowski T., Międzynarodowa ochrona praw człowieka. Zarys, Warszawa 2004.
Sudre F., Europejska Konwencja Praw Człowieka, Warszawa 1993.
Świętochowska U., Leska-Ślężak J., Przemiany cywilizacji współczesnej, Toruń 1996.
Walczak P., Warunki dopuszczalności skargi indywidualnej na podstawie Europejskiej
Konwencji Praw Człowieka, „Państwo i Prawo”, 1993, nr 8.
204
Wieruszewski R., Mechanizmy kontrolne Europejskiej Konwencji Praw Człowieka,
Wystąpienie prezydenta Rzeczpospolitej Polskiej Aleksandra Kwaśniewskiego na drugim
szczycie Rady Europy, Ośrodek Informacji i Dokumentacji Rady Europy – Centrum
Europejskie Uniwersytetu Warszawskiego, Biuletyn, Warszawa 1998.
Szyjko C. T., Ochrona danych osobowych w europejskim systemie podstawowych praw
i wolności, Zeszyt Naukowy Wyższej Szkoły Mazowieckiej, Commentationes Nr 1/1
(1) 2005, s. 95-107.
Szyjko C. T., Przyszłość UE, [w:] Europa po zimnej wojnie. Wybrane problemy; red.
naukowa K. Malak; Piotrków Tryb. 2006, s. 184-200.
Szyjko C. T., Rozwój zasady precedencji we współczesnym prawie dyplomatycznym
i konsularnym, Studia Prawnicze Ius et Praxis 01/06, Dylematy progresywnego
rozwoju współczesnego prawa międzynarodowego; Wyższa Szkoła Informatyki,
Zarządzania i Administracji, Warszawa 2006, s. 65-82.
Szyjko C. T., Paradygmat pokoju międzynarodowego in statu nascendi, Studia Prawnicze
Ius et Praxis 01/06, Dylematy progresywnego rozwoju współczesnego prawa
międzynarodowego; Wyższa Szkoła Informatyki, Zarządzania i Administracji,
Warszawa 2006, s. 98-111.
Szyjko C. T., Międzynarodowoprawne podstawy ochrony bezpieczeństwa narodowego
a prawo do prewencyjnej samoobrony we współczesnej praktyce państw, Zeszyty
Naukowe Nr 1 (5) 2007, Wyższa Szkoła Informatyki, Zarządzania i Administracji,
Warszawa 2007, s. 124-137.
Szyjko C. T., Międzynarodowoprawne aspekty ochrony bezpieczeństwa osobistego
wobec konieczności ograniczenia praw człowieka, Zeszyty Naukowe Nr 1 (5) 2007,
Wyższa Szkoła Informatyki, Zarządzania i Administracji, Warszawa 2007, s. 179-190.
Szyjko C. T., W poszukiwaniu nowego traktatu?, Piotrkowskie Studia Międzynarodowe Nr
2/2007, rocznik naukowy Akademii Świętokrzyskiej filii w Piotrkowie Tryb., Piotrków
Tryb. 2007, s. 8-11.
Szyjko C. T., Traktat z Nicei – kolejna próba reformy instytucji wspólnotowych przed
rozszerzeniem UE, współautorstwo: Zenon Ślusarczyk, Piotrkowskie Studia
Międzynarodowe Nr 2/2007, rocznik naukowy Akademii Świętokrzyskiej filii
w Piotrkowie Tryb., Piotrków Tryb. 2007, s. 19-28.
Szyjko C. T., Wybrane aspekty prawne międzynarodowej i europejskiej ochrony
uchodźców w warunkach zmian w procesach globalizacji, Piotrkowskie Studia
Międzynarodowe Nr 2/2007, rocznik naukowy Akademii Świętokrzyskiej filii
w Piotrkowie Tryb., Piotrków Tryb. 2007, s. 66-82.
Szyjko C. T., Ocena i perspektywa rozwoju instrumentów ochrony konsumenta w UE,
Studia Prawnicze Ius et Praxis 01 [02]/07, Kierunki zmian w prawie UE wobec
przemian we współczesnym świecie; Wyższa Szkoła Informatyki, Zarządzania
i Administracji, Warszawa 2007, s. 31-38.
Szyjko C. T., Zjednoczeni w różnorodności, Studia Prawnicze Ius et Praxis 02 [03]/07,
Cywilizacja. Europa. Globalizacja; Wyższa Szkoła Informatyki, Zarządzania
Szyjko C. T., 50-lecie EWG: studium prawno-historyczne, współautorstwo: Zenon
Ślusarczyk, Studia Prawnicze Ius et Praxis 02 [03]/07, Cywilizacja. Europa.
Globalizacja; Wyższa Szkoła Informatyki, Zarządzania i Administracji, Warszawa
2007, s. 19-27.
Szyjko C. T., Dekada Konstytucji Trzeciej Rzeczypospolitej. Od idei do praktyki
konstytucyjnej. Studia Prawnicze Ius et Praxis 03 [04]/07, Bezpieczeństwo
współczesnego świata w teorii i praktyce; Wyższa Szkoła Informatyki, Zarządzania
Szyjko C. T., Międzynarodowo-prawna analiza wybranych przyczyn migracji siły roboczej
w aspekcie bezpieczeństwa społeczno-ekonomicznego, współautor: J. M. Żukowski,
Studia Prawnicze Ius et Praxis 03 [04]/07, Bezpieczeństwo współczesnego świata
w teorii i praktyce; Wyższa Szkoła Informatyki, Zarządzania i Administracji, Warszawa
2007, s. 32-39.
Szyjko C. T., Strategia Lizbońska gwarancją bezpiecznego rozwoju Wspólnego Rynku,
współautor M. J. Żukowski, Studia Prawnicze Ius et Praxis 04 [05]/07, Współczesna
Europa w procesie zmian; Wyższa Szkoła Informatyki, Zarządzania i Administracji,
Warszawa 2007, s. 53-59.
Szyjko C. T., Wykaz wybranych orzeczeń Trybunału Sprawiedliwości UE, Studia
Prawnicze Ius et Praxis 04 [05]/07, Współczesna Europa w procesie zmian; Wyższa
Szkoła Informatyki, Zarządzania i Administracji, Warszawa 2007, s. 87-89.
Szyjko C. T., Słownik terminów z prawa europejskiego, Studia Prawnicze Ius et Praxis 04
[05]/07, Współczesna Europa w procesie zmian; Wyższa Szkoła Informatyki,
Zarządzania i Administracji, Warszawa 2007, s. 90-94.
Szyjko C. T., Przewodnik po prawie europejskim – teksty źródłowe do nauki prawa
europejskim, Wyższa Szkoła Komunikowania i Mediów Społecznych, Warszawa
2007.
Szyjko C. T., Europa w sieci – przewodnik po internetowych źródłach informacji o UE,
Akademia Świętokrzyska, filia w Piotrkowie Trybunalskim, stron 120, Piotrków Tryb.
2007.
Szyjko C. T., Żukowski J. M., Międzynarodowo-prawna analiza wybranych przyczyn
migracji siły roboczej, Studia Prawnicze Ius et Praxis 03 [04]/07, Bezpieczeństwo
współczesnego świata w teorii i praktyce; Wyższa Szkoła Informatyki, Zarządzania
i Administracji, Warszawa 2007.
Szyjko C. T., Niepodległościowe dążenia narodu kurdyjskiego w świetle relacji pomiędzy
prawem do samostanowienia a suwerennością państwa, Piotrkowskie Studia
Międzynarodowe, Nr 4/2008.
Szyjko C. T., Międzynarodowy Trybunał Karny a prawnomiędzynarodowa
odpowiedzialność sprawców przestępstw wojennych –publikacja z okazji 5 rocznicy
wejścia w życie Statutu MTK.
Szyjko C. T., Wybrane problemy rozwoju praw człowieka i obywatela w filozofii
europejskiej, Piotrkowskie Studia Międzynarodowe, Nr 4/2008.
Ślusarczyk Z., Szyjko C.T., Energetyczno-klimatyczna współpraca świata Instytucjonalno-prawne aspekty międzynarodowej współpracy energetycznoklimatycznej. Szanse i zagrożenia.” Społeczny Instytut Ekologiczny Warszawa 2009.
Ślusarczyk Z., Szyjko C.T., Prawa Polonii, (raport końcowy pięcioletnich badań
statutowych Ewolucja praw człowieka), Warszawa 2009.
Ślusarczyk Z., Szyjko C.T., Nowy paradygmat polityki medialnej UE”, Piotrków Tryb.
2009.
Ślusarczyk Z., Szyjko C.T., Kompendium. Zarządzanie funduszami strukturalnymi w UE
i pozyskiwanie środków dla szkolnictwa wyższego”, Piotrków Tryb. 2009.
Szyjko C.T. Nowy koniec historii – refleksje o priorytetach Prezydencji Polski w 2011r.,
Warszawa 2009.
Szyjko C.T., Podręczny słowniczek terminów o UE”, Warszawa 2009.
206
Szyjko C.T., Unia Europejska w dobie przełomu – almanach tekstów źródłowych dla
studentów europeistki i stosunków międzynarodowych”, Warszawa Academic Press
2009.
Agopszowicz A (red.) Ustawa o gminnym samorządzie terytorialnym, Warszawa 1999.
Banaszak B., Prawo konstytucyjne, Warszawa 1999.
Bukowski Z., Jędrzejowski T., Rączka P., Ustrój samorządu terytorialnego, Toruń 2003.
Byjoch K., Sulimierski J., Tarno J.P., Samorząd terytorialny po reformie ustrojowej
państwa, Warszawa 2000.
Dolnicki B., Nadzór nad samorządem terytorialnym, Katowice 1993.
Dolnicki B., Samorząd terytorialny, Kraków 2003.
Filipek J., Biała księga, Polska – Unia Europejska, Warszawa 1996.
Guy Peters B., Administracja publiczna w systemie politycznym, Warszawa 1999.
Głąbicka K., Grewiński M., Europejska polityka regionalna, Warszawa 2003.
Grzelczak W., Ustawa o samorządzie terytorialnym, Warszawa 1990.
Izdebski H., Samorząd terytorialny. Podstawy ustroju i działalności, Warszawa 2003.
Jaroszyński A., Terenowa administracja rządowa, Warszawa 1990.
Jędrzejowski S., Nowicki H., Kontrola administracji publicznej, Łódź 1995.
Kisiel W., Ustrój samorządu terytorialnego w Polsce, Warszawa 2003.
Kopaliński W., Słownik wyrazów obcych i zwrotów obcojęzycznych, Warszawa 1994.
Kulesza M., Byliśmy przygotowani, „Wspólnota” 2000, nr 24.
Leoński Z., Samorząd terytorialny w RP, Warszawa 2001.
Leoński Z., Samorząd terytorialny w RP, Warszawa 2002.
Miemiec M., Prawo administracyjne (red.) J. Bocia, Wrocław 1998.
Michałowski S. (red.), Samorząd terytorialny III Rzeczpospolitej, Lublin 2002.
Niewiadomski Z. (red.), Prawo administracyjne, Warszawa 2002.
Niewiadomski Z. (red.), Samorząd terytorialny ustrój i gospodarka, Bydgoszcz 2001.
Ofiarski Z., Mokrzyc M., Rutkowski B., Reforma samorządu terytorialnego. Tom 1.
Zagadnienia administracyjno-prawne, Szczecin – Zielona Góra 1998.
Piekara A., Niewiadomski Z. (red.), Samorząd terytorialny, zagadnienia prawne
i administracyjne, Warszawa 1998.
Regulski J., Niekończący bój z centrum, „Wspólnota” 1999, nr 44.
Regulski J., Nowy ustrój, nowe szanse, nowe problemy. Podstawowe wartości i założenia
reformy ustrojowej, mat. szk. RAP, Kancelaria Prezesa Rady Ministrów, Warszawa
1999, zesz. Nr 1.
Sauer A.A., Kawecka-Wyrzykowska, Kulesza M., Polityka regionalna Unii Europejskiej,
a instrumenty wspierania rozwoju regionalnego w Polsce, Warszawa 2000, zesz. 7.
Stec M., Podział zadań i kompetencji w nowym ustroju terytorialnym Polski, ST, 1998.
Szreniawski J., Wstęp do nauki administracji, Lublin 2003.
Szyjko C.T., Unia Europejska w dobie przełomu, Warszawa 2009.
Tarno J.P. (red.), Samorząd terytorialny w Polsce, Warszawa 2002.
Wierzbowski M. (red.), Prawo administracyjne, Warszawa 2000.
Wojnicki J., Samorząd lokalny w Polsce i w Europie, Pułtusk 2003.
Wykrętowicz S. (red.), Samorząd w Polsce – istota, formy, zadania, Poznań 2004.
Zell Z., Powstanie rad narodowych, „Wspólnota” – pismo samorządu terytorialnego, nr 10
z 2002.

rola administracji - Stosunki międzynarodowe

Transkrypt

Podobne dokumenty

jewerlers Kay