DysfunkcjeȱnadzoruȱkorporacyjnegoȱwȱspóÙkachȱȱ

ANALIZYȱ
DysfunkcjeȱnadzoruȱkorporacyjnegoȱwȱspóÙkachȱzȱudziaÙemȱsamorz­dówȱ–ȱstudiumȱprzypadkuȱ
ȱ
ȱ
DysfunkcjeȱnadzoruȱkorporacyjnegoȱwȱspóÙkachȱȱ
zȱudziaÙemȱsamorz­dówȱ–ȱstudiumȱprzypadkuȱ
WaldemarȱWalczakȱ
ȱ
Prowadzone systematycznie badania empiryczne skâaniajĊ do pogâębionych refleksji nad
standardami procedur nadzoru wâaœcicielskiego w spóâkach komunalnych. Okazuje się,
ůe w procesach powoâywania czâonków rad nadzorczych tych spóâek nie tylko moůna
zdiagnozowaý zachowania odzwierciedlajĊce ewidentnĊ stronniczoœý, nepotyzm i partyjne kolesiostwo (zawâaszczanie majĊtku gminy przez wĊskie grono beneficjentów), ale
równieů zdarzajĊ się przypadki ewidentnego âamania prawa, które – niesâusznie – sĊ bagatelizowane.
Celem niniejszego opracowania jest rozpoznanie ŭródeâ, a takůe diagnoza najczęœciej występujĊcych w rzeczywistoœci organizacyjnej patologii – co z pewnoœciĊ moůe byý pomocne w
procesach przeciwdziaâania zjawiskom korupcyjnym w Polsce107, w szczególnoœci na poziomie lokalnych samorzĊdów. Zagadnienia zwiĊzane z powoâywaniem organów nadzorczokontrolnych spóâek majĊ fundamentalne znaczenie dla analizowanej problematyki, poniewaů funkcje i zadania wypeâniane przez czâonków rad nadzorczych stanowiĊ o jakoœci tego
klasycznego instrumentu nadzoru korporacyjnego.
Powoâywanie czâonków rad
– przejmowanie wâadzy
i kontroli nad finansami
Zagadnieľ zwiĊzanych z metodykĊ powoâywania (wyznaczania) osób wchodzĊcych w skâad
organów spóâek z udziaâem jednostek samo107
Zob. szerzej: A. Kobyliľska, G. Makowski, M. SolonLipiľski, Mechanizmy przeciwdziaâania korupcji w Polsce.
Raport z monitoringu, Transparency International, Instytut
Spraw Publicznych, Warszawa 2012.
Ŭródâo:
http://www.isp.org.pl/uploads/filemanager/Mechaniz
myprzeciwdziaaniakorupcji.PDF [20.02.2013r.].
rzĊdu terytorialnego (JST) nie moůna jednak
rozpatrywaý powierzchownie, koncentrujĊc się
wyâĊcznie na ich wynagrodzeniach. Prawdziwym celem powoâywania tzw. „zaufanych
osób” do rad tych spóâek jest uzyskanie
uprawnienia przysâugujĊcego radzie nadzorczej
w zakresie powoâywania czâonków zarzĊdu.
Etap wyznaczania czâonków rad nadzorczych
jest więc wyâĊcznie pierwszym krokiem przemyœlanych i œwiadomie podejmowanych dziaâaľ, zwiĊzanych z przejmowaniem kontroli nad
finansami tych spóâek przez wĊskie grono beneficjentów. Od formalnej decyzji osób powoâanych do rady nadzorczej bezpoœrednio bowiem zaleůy skâad zarzĊdu danej spóâki.
W przypadku czâonków zarzĊdów takůe nie
moůna tego zjawiska analizowaý wyâĊcznie w
kontekœcie wysokich wynagrodzeľ, jakie
otrzymujĊ prezesi. Trzeba pamiętaý, ůe o wiele
waůniejsze sĊ uprawnienia decyzyjne przysâugujĊce czâonkom zarzĊdu spóâki, poniewaů to
zarzĊd jest organem uprawnionym do reprezentowania spóâki na zewnĊtrz, kieruje jej bieůĊcĊ dziaâalnoœciĊ, a przede wszystkim posiada
uprawnienia decyzyjne w zakresie zaciĊgania
zobowiĊzaľ finansowych w imieniu spóâki, a
takůe dysponuje jej majĊtkiem. Z punktu widzenia nauk o zarzĊdzaniu to wâaœnie te procesy majĊ kluczowe znaczenie.
1 (33) 2013 x PRZEGLĄD CORPORATE GOVERNANCE
76
ANALIZYȱ
DysfunkcjeȱnadzoruȱkorporacyjnegoȱwȱspóÙkachȱzȱudziaÙemȱsamorz­dówȱ–ȱstudiumȱprzypadkuȱ
ȱ
ȱ
Nie budzi wĊtpliwoœci stwierdzenie, ůe wybrani do rady ludzie kompetentni, uczciwi, niezaleůni
myœlowo i nie ulegajĊcy naciskom, mogĊ zagwarantowaý realnĊ kontrolę poczynaľ zarzĊdu spóâki, a takůe
byý zainteresowani zwiększaniem efektywnoœci jej dziaâania i podnoszeniem poziomu konkurencyjnoœci rynkowej. ZarzĊd spóâki, majĊc œwiadomoœý, ůe jest kontrolowany przez ludzi niezaleůnych i samodzielnych,
miaâby poczucie większej odpowiedzialnoœci za podejmowane dziaâania108. Ponadto z punktu widzenia
sprawnoœci nadzoru korporacyjnego istotnĊ
rolę odgrywa równieů kwestia przyjmowanych
postaw i zachowaľ organizacyjnych czâonków
rady nadzorczej, w szczególnoœci zaangaůowania, a takůe czasu, jaki poœwięcajĊ oni na kontrolowanie bieůĊcej dziaâalnoœci spóâki oraz
decyzji podejmowanych przez zarzĊd. Moůna
sĊdziý, ůe fundamentalne znaczenie powinno
mieý poczucie odpowiedzialnoœci z racji peânionej waůnej funkcji. Ale czy tak rzeczywiœcie
jest?
Cel i metodyka
przeprowadzonych badaľ
Prowadzone przeze mnie badania sĊ kontynuacjĊ wieloaspektowych analiz organizacyjnoprawnych dotyczĊcych problematyki nadzoru
korporacyjnego. Opieram się na wiarygodnych
i moůliwych do âatwego zweryfikowania ŭródâach informacji (zawartych w BIP badanych
urzędów i spóâek miejskich). Bazowanie na
ŭródâach pierwotnych, które sĊ âatwe do zweryfikowania, sprawia ůe sformuâowane wnioski
sĊ rzetelnie udokumentowane, a wyraůone
konkluzje trudno podwaůyý.
Zdecydowaâem się na przedstawienie w
niniejszym artykule jednego z najbardziej osobliwych przypadków, na jaki natrafiâem w trak108
Por. W. Walczak, Powoâywanie czâonków rad nadzorczych
spóâek z kapitaâem samorzĊdów – ramy prawne a praktyka,
PrzeglĊd Corporate Governance 1/2010 (21), Polski
Instytut Dyrektorów, Warszawa 2010, s. 23.
cie przeprowadzania badaľ (w okresie paŭdziernik 2012 – luty 2013), a mianowicie sytuację w Urzędzie Miejskim w Gliwicach i kontrolowanych przez ten urzĊd spóâkach. Dodatkowym argumentem przemawiajĊcym za tym
wyborem jest fakt, ůe ten bardzo wnikliwie
zdiagnozowany przypadek moůe byý cennym
ŭródâem wiedzy – stanowiĊc jednoczeœnie inspirację dla innych badaczy, a takůe pozostaâych osób ůywotnie zainteresowanych omawianĊ problematykĊ, tj. czâonków wâadz samorzĊdowych, radnych, prezesów spóâek, organów kontroli paľstwowej.
Gâównym celem badaľ jest diagnoza i rozpoznanie ŭródeâ, a takůe uwarunkowaľ dysfunkcji w procesach powoâywania czâonków
rad nadzorczych spóâek z udziaâem kapitaâowym samorzĊdów, które nie tylko sĊ przykâadami dziaâaľ stronniczych, nepotyzmu, kolesiostwa, ale równieů sĊ ewidentnymi przykâadami postępowania naruszajĊcego obowiĊzujĊce przepisy prawa.
CzĊstkowe pytania badawcze dotyczĊ udzielenia odpowiedzi na kilka fundamentalnych
pytaľ, które sĊ szczególnie waůne nie tylko dla
rozwaůaľ teoretycznych wzbogacajĊcych wiedzę z zakresu problematyki corporate governance, lecz przede wszystkim majĊ kluczowe
znaczenie dla praktyki zarzĊdzania:
x W ilu radach nadzorczych, zgodnie z obowiĊzujĊcymi w Polsce przepisami prawa,
moůe zasiadaý urzędujĊcy prezydent bĊdŭ
wiceprezydent miasta?
x JakĊ odpowiedzialnoœý ponoszĊ osoby, które âamiĊ ten zakaz?
x Kto, zgodnie z obowiĊzujĊcymi przepisami,
na prawo wyznaczaý czâonków rad nadzorczych spóâek prawa handlowego z udziaâem
kapitaâowym gminy?
x JakĊ odpowiedzialnoœý ponosi osoba, która
z naruszeniem prawa wyznacza czâonków
rad nadzorczych spóâek komunalnych?
1 (33) 2013 x PRZEGLĄD CORPORATE GOVERNANCE
77
ANALIZYȱ
DysfunkcjeȱnadzoruȱkorporacyjnegoȱwȱspóÙkachȱzȱudziaÙemȱsamorz­dówȱ–ȱstudiumȱprzypadkuȱ
ȱ
ȱ
Zakazy âĊczenia funkcji
– ustawowe ograniczenia
Na podstawie wâasnych badaľ prowadzonych
od 2009 r. pozytywnie zweryfikowana zostaâa
hipoteza, ůe diagnozowane m.in. w âódzkich
spóâkach komunalnych dysfunkcje i patologie
w zakresie metodyki powoâywania czâonków
rad nadzorczych – wyâĊcznie z wĊskiego kręgu
tzw. „zaufanych fachowców” wedâug nadrzędnych kryteriów: ukâady polityczne, powiĊzania,
znajomoœci, kumoterstwo i kolesiostwo109 –
okazujĊ się dominujĊcym paradygmatem nadzoru wâaœcicielskiego. Ma to swoje potwierdzenie w wielu innych samorzĊdach na terenie
caâego kraju. Rozpoznane i dokâadnie opisane
metody postępowania lokalnych wâodarzy stanowiĊ precyzyjne odwzorowanie i merytoryczne wyjaœnienie mechanizmów zawâaszczania paľstwa przez wĊskie grupy lokalnych polityków (dziaâaczy), którzy uzurpujĊ sobie prawo do traktowania wspólnego majĊtku gminy
w kategorii „prywatnych folwarków” – dla
realizacji partykularnych celów i interesów wybranych beneficjentów (popleczników, protektorów, kolegów partyjnych). Skala i natęůenie
tych patologicznych zjawisk sĊ wręcz niewyobraůalne, a co gorsza, spoâeczeľstwo przyzwyczaiâo się juů do ich bagatelizowania, uznajĊc ůe takie praktyki sĊ domenĊ kaůdej wâadzy i
ta sytuacja nigdy się nie zmieni.
Powaůny problem, jaki pojawiâ się w Gliwicach, dotyczyâ udzielenia odpowiedzi na pytanie: W ilu radach nadzorczych spóâek kapitaâowych z większoœciowym udziaâem danej
gminy moůe, zgodnie z prawem, zasiadaý
obecnie urzędujĊcy wiceprezydent miasta?
PodejmujĊc próbę udzielenia odpowiedzi na
tak postawione pytanie naleůy zwróciý uwagę
109
Por. W. Walczak, Nadzór korporacyjny w spóâkach z
udziaâem kapitaâowym samorzĊdu terytorialnego,
„Wspóâczesne ZarzĊdzanie” 2012 nr 3, Uniwersytet
Jagielloľski, Kraków 2012, s. 191–200.
na kilka istotnych kwestii. Z punktu widzenia
rozpatrywanego problemu, rozstrzygajĊce znaczenie ma ustawa z 3 marca 2000 r. o wynagradzaniu osób kierujĊcych niektórymi podmiotami prawnymi110. Ustawa ta ma zastosowanie m.in. do czâonków zarzĊdów i rad nadzorczych jednoosobowych spóâek prawa handlowego utworzonych przez Skarb Paľstwa
lub jednostki samorzĊdu terytorialnego.
Za szczególnie waůny naleůy uznaý przepis
art. 4 ust. 1 przywoâanej ustawy, stwierdzajĊcy,
ůe: jedna osoba moůe byý czâonkiem rady nadzorczej
tylko w jednej spoœród spóâek, o których mowa w art. 1
pkt 4-7. Oto te punkty:
4) jednoosobowych spóâek prawa handlowego utworzonych przez Skarb Paľstwa lub jednostki samorzĊdu
terytorialnego,
5) spóâek prawa handlowego, w których udziaâ Skarbu Paľstwa przekracza 50% kapitaâu zakâadowego
lub 50% liczby akcji,
6) spóâek prawa handlowego, w których udziaâ jednostek samorzĊdu terytorialnego przekracza 50% kapitaâu zakâadowego lub 50% liczby akcji,
7) spóâek prawa handlowego, w których udziaâ spóâek,
o których mowa w pkt. 4-6, przekracza 50% kapitaâu zakâadowego lub 50% liczby akcji.
Wymaga zauwaůenia, ůe ustawodawca w
sposób enumeratywny, niezwykle precyzyjnie
wskazaâ, w jakich przypadkach majĊ zastosowanie ograniczenia. Co więcej, przytoczone
przepisy obowiĊzujĊcego w Polsce prawa, ze
względu na wysoce czytelne i zrozumiaâe
sformuâowania, nie stwarzajĊ moůliwoœci instrumentalnego ich interpretowania, poniewaů
charakteryzujĊ się jednoznacznym walorem
rozstrzygalnoœci. Dlatego teů naleůy stwierdziý,
ůe zgodnie z obowiĊzujĊcym prawem, jedna
osoba nie moůe jednoczeœnie zasiadaý w
dwóch radach nadzorczych spóâek prawa handlowego, w których udziaâ jednostek samorzĊdu terytorialnego przekracza 50% kapitaâu
110
Dz. U. 2000 r. nr 26, poz. 306.
1 (33) 2013 x PRZEGLĄD CORPORATE GOVERNANCE
78
ANALIZYȱ
DysfunkcjeȱnadzoruȱkorporacyjnegoȱwȱspóÙkachȱzȱudziaÙemȱsamorz­dówȱ–ȱstudiumȱprzypadkuȱ
ȱ
ȱ
zakâadowego lub 50% liczby akcji. Jest to bez
znaczenia, czy taki przypadek dotyczy rad nadzorczych spóâek pozostajĊcych w nadzorcze
wâaœcicielskim tej samej JST, czy teů naleůĊ one
do dwóch róůnych samorzĊdów.
Zgodnie z obowiĊzujĊcym prawem, moůliwe jest jednak, aby jedna osoba zasiadaâa jednoczeœnie w dwóch radach nadzorczych np.
dwóch spóâek z mniejszoœciowym udziaâem
JST lub SP. Naleůy przy tym zauwaůyý, ůe
osoba, która w dniu wejœcia w ůycie ww. ustawy jest czâonkiem rad nadzorczych dwóch lub
większej liczby spóâek, o których mowa w art.
1 pkt 4-7, w terminie trzech miesięcy od tego
dnia zrzeka się czâonkostwa w radach nadzorczych odpowiedniej liczby spóâek. W razie
bezskutecznego upâywu tego terminu, pozostaje czâonkiem tylko tej rady nadzorczej, w której
czâonkostwo uzyskaâa najwczeœniej.
Warto podkreœliý, ůe jedynym kryterium dla
wâaœciwej interpretacji analizowanych ograniczeľ w zakresie moůliwoœci zasiadania w
dwóch radach nadzorczych, wskazanych przez
ustawodawcę wybranych typów spóâek prawa
handlowego, jest tylko i wyâĊcznie procentowy
udziaâ kapitaâu zakâadowego lub liczba akcji –
nic więcej. Wystarczy jedynie ze zrozumieniem
czytaý przepisy prawne, aby to zauwaůyý. Zgadzam się, ůe te zagadnienia mogĊ wydawaý się
trudne, zwaůywszy dodatkowo na fakt, ůe wâaœnie te drugie kwestie sĊ uregulowane w odrębnej ustawie z 21 sierpnia 1997 r. o ograniczeniu prowadzenia dziaâalnoœci gospodarczej
przez osoby peâniĊce funkcje publiczne111.
Ta ustawa jest w potocznym języku często
nazywana „ustawĊ antykorupcyjnĊ”, poniewaů
zakazuje ona okreœlonym osobom (wymienionym w art. 1 i 2) w okresie zajmowania stanowisk lub peânienia funkcji publicznych, zasiadania w zarzĊdach, radach nadzorczych i komisjach rewizyjnych spóâek prawa handlowego.
111
Dz.U. 1997 r. Nr 106 poz. 679.
W myœl art. 6: zakaz zajmowania stanowisk we
wâadzach spóâek, o których mowa w art. 4 pkt 1
(obejmuje równieů spóâki z udziaâem kapitaâowym
JST), nie dotyczy osób wymienionych w art. 2 pkt 1, 2
i 6–10, o ile zostaây wyznaczone do spóâki prawa
handlowego z udziaâem Skarbu Paľstwa, innych paľstwowych osób prawnych, gminy, zwiĊzków międzygminnych lub innych komunalnych osób prawnych jako
reprezentanci tych podmiotów. W wyůej opisanych
przypadkach, osoby te nie mogĊ jednak zostaý wyznaczone do więcej niů dwóch spóâek prawa handlowego (art. 6.).
W tym miejscu rodzi się pytanie: Jak naleůy
wâaœciwie interpretowaý te przepisy? Trzeba
wyjaœniý, co to oznacza w praktyce. Otóů zawarte w „ustawie antykorupcyjnej” ograniczenia wobec okreœlonych osób peâniĊcych funkcje publiczne, nie obowiĊzujĊ w szczególnym
przypadku, gdy do dwóch spóâek prawa handlowego z udziaâem Skarbu Paľstwa lub gminy, dana osoba zostaâa wyznaczona jako reprezentant. W myœl tych przepisów, wymienione
w ustawie osoby podlegajĊce ograniczeniom,
mogĊ zasiadaý we wâadzach spóâek handlowych tylko wówczas, gdy speânione zostaây
âĊcznie dwa następujĊce warunki:
x po pierwsze, jest to dopuszczalne tylko w
odniesieniu do takich spóâek prawa handlowego, w których udziaâowcem jest Skarb
Paľstwa, inne paľstwowe osoby prawne,
jednostki samorzĊdu terytorialnego, ich
zwiĊzki lub inne osoby prawne jednostek
samorzĊdu terytorialnego;
x po drugie, osoby te zostaây wyznaczone do
spóâki jako reprezentanci ww. podmiotów.
Naleůy wyraŭnie zaznaczyý, ůe zacytowane
przepisy prawne w ůadnym wypadku nie mogĊ
byý oddzielnie interpretowane z pominięciem
pierwszej cytowanej ustawy, poniewaů jest to
nieprawidâowe.
Niepodwaůalnym argumentem wzmacniajĊcym sâusznoœý przedstawionego rozumowania
jest wyrok Trybunaâu Konstytucyjnego z 7
1 (33) 2013 x PRZEGLĄD CORPORATE GOVERNANCE
79
ANALIZYȱ
DysfunkcjeȱnadzoruȱkorporacyjnegoȱwȱspóÙkachȱzȱudziaÙemȱsamorz­dówȱ–ȱstudiumȱprzypadkuȱ
ȱ
ȱ
maja 2001 r. K 19/00 –Przeciwdziaâanie „kominom pâacowym” w sektorze publicznym112. Trybunaâ
Konstytucyjny orzekâ, ůe art. 1. pkt 1, pkt 4–7,
a takůe pkt 2 i 3, w zakresie odnoszĊcym się do
tych paľstwowych lub samorzĊdowych jednostek organizacyjnych majĊcych osobowoœý
prawnĊ, które prowadzĊ dziaâalnoœý gospodarczĊ, art. 2 pkt 1–7 oraz art. 3 ust. 1 w zwiĊzku
z art. 5–13 ustawy o wynagradzaniu osób kierujĊcych niektórymi podmiotami prawnymi sĊ
zgodne z przepisami Konstytucji, wskazanymi
przez wnioskodawcę (Konfederacja Pracodawców Polskich). W ocenie TK, art. 4 ust. 2 i art.
26 ust. 1 ustawy nie sĊ niezgodne z art. 2 Konstytucji. Na szczególne podkreœlenie zasâuguje
fakt, ůe ůaden z sędziów nie zgâosiâ zdania
odrębnego, co wskazuje na caâkowitĊ jednomyœlnoœý skâadu sędziowskiego w ocenie problemu prawnego, będĊcego przedmiotem rozpatrywanej sprawy.
W uzasadnieniu wskazano m.in. następujĊce
merytoryczne argumenty prawne:
x Status samorzĊdu terytorialnego nie jest wyznaczony przez przepisy dotyczĊce praw i wolnoœci
czâowieka i obywatela, ale przez przepisy rozdziaâu VI Konstytucji. Poniewaů samorzĊd terytorialny uczestniczy w sprawowaniu wâadzy publicz112
Przedmiotem kontroli prowadzonej przez Trybunaâ
Konstytucyjny byâo:
Objęcie ograniczeniami wynikajĊcymi z ustawy
paľstwowych i samorzĊdowych osób prawnych
prowadzĊcych dziaâalnoœý gospodarczĊ, spóâek z
większoœciowym udziaâem Skarbu Paľstwa lub jednostek samorzĊdu terytorialnego oraz tzw. podmiotów
zarzĊdzajĊcych [Ustawa z 3 marca 2000 r. o wynagradzaniu osób kierujĊcych niektórymi podmiotami prawnymi: art. 1 pkt 2-7, art. 2 pkt 1-7, art. 3 ust. 1 w zwiĊzku
z art. 5-13];
Wymaganie zrzeczenia się przez osoby objęte ograniczeniami przewidzianymi w ustawie czâonkostwa w
niektórych radach nadzorczych spóâek w razie zasiadania w więcej niů jednej radzie nadzorczej [Ustawa jw.:
art. 4 ust. 2];
Niewaůnoœý postanowieľ aktów będĊcych podstawĊ
zatrudnienia, ustalajĊcych œwiadczenia w wysokoœci
wyůszej od dopuszczonej przez ustawę [Ustawa jw.: art.
26 ust. 1].
nej i wykonuje zadania publiczne (art. 16 ust. 2 i
art. 163 Konstytucji), to dziaâalnoœý gospodarcza
jego jednostek organizacyjnych zalicza się do sektora publicznego, a jej konstytucyjnym odniesieniem
sĊ w szczególnoœci przepisy art. 165 ust. 1 zdanie
drugie, art. 165 ust. 2 i art. 167 ust. 2.
x do oceny dziaâaľ prawodawczych w sprawach szeroko pojętego publicznego sektora gospodarczego nie
stosuje się art. 31 ust. 3 Konstytucji, nie chodzi
bowiem o ograniczenie praw i wolnoœci podmiotów,
które mogâyby korzystaý z zagwarantowanych konstytucyjnie praw podstawowych, dla których ŭródâem jest godnoœý czâowieka (por. art. 30),
x ogólna zasada paľstwa prawnego oraz wynikajĊce
z niej zasady chroniĊce bezpieczeľstwo prawne, zaufanie do paľstwa i prawa oraz prawa nabyte nie
oznaczajĊ generalnego zakazu zmiany obowiĊzujĊcych przepisów; dotyczy to zwâaszcza tych dziedzin
ůycia spoâecznego, które podlegajĊ szybkim zmianom. Wymienione zasady wyznaczajĊ natomiast
warunki, od których zaleůy ocena dopuszczalnoœci
zmian stanu prawnego.
ReasumujĊc dotychczasowe rozwaůania: w
œwietle zaprezentowanych merytorycznych
przesâanek naleůy uznaý, ůe urzędujĊcy prezydent lub wiceprezydent jakiegokolwiek
miasta nie moůe zasiadaý jednoczeœnie w
dwóch radach nadzorczych spóâek prawa
handlowego z większoœciowym udziaâem
JST.
B. Dolnicki i A. Wierzbica w swoich analizach zwracajĊ m.in. uwagę na fakt, ůe orzecznictwo Trybunaâu Konstytucyjnego nie pozostawia wĊtpliwoœci, ůe osoby peâniĊce wysokie
funkcje publiczne muszĊ się liczyý z pewnymi
ograniczeniami w zakresie aktywnoœci gospodarczej. Autorzy, powoâujĊc się na wyrok Trybunaâu Konstytucyjnego z 23 czerwca 1999
r.113 dodajĊ, ůe zakazy âĊczenia stanowisk i
funkcji sĊ dziœ oczywiste – stanowiĊ pewien
standard przyjęty w demokratycznych paľ113
K 30/98, OTK 1999/5/101.
1 (33) 2013 x PRZEGLĄD CORPORATE GOVERNANCE
80
ANALIZYȱ
DysfunkcjeȱnadzoruȱkorporacyjnegoȱwȱspóÙkachȱzȱudziaÙemȱsamorz­dówȱ–ȱstudiumȱprzypadkuȱ
ȱ
ȱ
stwach. WprowadzajĊc zakaz âĊczenia okreœlonych funkcji publicznych z dziaâalnoœciĊ gospodarczĊ, ustawodawca zmierza do usunięcia
jednego z podstawowych ŭródeâ korupcji i
naduůyý, a przede wszystkim do zapobieůenia
powstaniu i umacnianiu wykreowanych ukâadów (sieci powiĊzaľ), w których bezinteresownoœý osób peâniĊcych funkcje publiczne mogâaby zostaý znaczĊco podwaůona w wyniku
zaangaůowania się w dziaâalnoœý gospodarczĊ
prowadzonĊ na wâasny rachunek lub innych
podmiotów, a zwâaszcza spóâek prawa handlowego114.
Jeszcze bardziej restrykcyjne przepisy antykorupcyjne dotyczĊ osób sprawujĊcych mandat
posâa lub senatora. Naleůy w tym miejscu wyjaœniý, ůe w myœl art. 34 ust. 2 ustawy o wykonywaniu mandatu posâa i senatora115, jasno
wynika, ůe posâowie nie mogĊ byý czâonkami
wâadz zarzĊdzajĊcych lub kontrolnych i rewizyjnych spóâek prawa handlowego z udziaâem
paľstwowych lub komunalnych osób praw114
Zob. szerzej: B. Dolnicki, A. Wierzbica, Analiza
orzecznictwa sĊdowego pod kĊtem interpretacji przepisów antykorupcyjnych, ŭródâo:
http://antykorupcja.edu.pl/index.php?mnu=12&app=d
ocs&action=get&iid=14914 [19.02.2013r.].
115 Zob. Ustawa z 9 maja 1996 r. o wykonywaniu mandatu posâa i senatora, art. 34. (Dz. U. z 2011 r. Nr 117,
poz. 676).
Posâowie i senatorowie nie mogĊ prowadziý dziaâalnoœci gospodarczej na wâasny rachunek lub wspólnie z innymi osobami z
wykorzystaniem mienia paľstwowego lub komunalnego, a takůe
zarzĊdzaý takĊ dziaâalnoœciĊ lub byý przedstawicielem czy
peânomocnikiem w prowadzeniu takiej dziaâalnoœci.
Posâowie i senatorowie nie mogĊ byý czâonkami wâadz
zarzĊdzajĊcych lub kontrolnych i rewizyjnych ani
peânomocnikami handlowymi przedsiębiorców z udziaâem
paľstwowych lub komunalnych osób prawnych lub
przedsiębiorców, w których uczestniczĊ takie osoby. Wybór lub
powoâanie posâa lub senatora do tych wâadz jest z mocy prawa
niewaůny.
Jeůeli wybór lub powoâanie, o którym mowa w ust. 2, miaâo
miejsce przed rozpoczęciem wykonywania mandatu, poseâ i senator
jest obowiĊzany zrzec się stanowiska lub funkcji. W razie niezrzeczenia się stanowiska lub funkcji, poseâ i senator traci je z mocy
prawa po upâywie trzech miesięcy od dnia zâoůenia œlubowania, o
którym mowa w art. 2.
nych lub przedsiębiorców, w których uczestniczĊ takie osoby. Praktyka dowodzi, ůe w tych
przypadkach interpretacja przepisów prawa nie
budzi ůadnych wĊtpliwoœci i nikt nie próbuje
podwaůaý oczywistych, jasno oraz czytelnie
sformuâowanych przepisów – czego nie moůna
powiedzieý w odniesieniu do m.in. pracowników samorzĊdowych zajmujĊcych wysokie
stanowiska i peâniĊcych waůne funkcje publiczne. Niemniej w trakcie prowadzonych
badaľ okazaâo się, ůe w samorzĊdach zdarzajĊ się niestety przypadki, kiedy jedna
osoba byâa wyznaczona do peânienia funkcji w radach nadzorczych dwóch spóâek
prawa handlowego z większoœciowym
udziaâem JST lub Skarbu Paľstwa.
Naleůy w tym miejscu raz jeszcze wyraŭnie
zaznaczyý, ůe art. 4 ust 1 ustawy kominowej
jest przepisem szczególnym wobec art. 6 ust. 1
ustawy antykorupcyjnej116. Warto przypomnieý
i wyjaœniý, ůe pierwszy przepis oznacza, ůe
obowiĊzuje prawny zakaz zasiadania przez
jednĊ osobę w więcej niů jednej radzie nadzorczej spóâek o okreœlonych cechach (tj. z większoœciowym udziaâem podmiotów publicznych). Z kolei art. 6 ust 1. ustawy antykorupcyjnej stanowi wyjĊtek117, poniewaů zezwala
116
Por. http://www.samorzad.lex.pl/czytaj//artykul/samorzadowcy-w-radach-nadzorczych
[19.02.2013r.].
117 Ratio legis przedmiotowego wyjĊtku zostaâo ocenione w wyroku SĊdu Najwyůszego z 21 wrzeœnia 2006 r. (I
CSK 120/06, Lex nr 274964). Zdaniem tego SĊdu,
DopuszczajĊc przewidziany w art. 6 ust. 1 wyjĊtek od zakazu
ustanowionego w art. 4 pkt 1 stworzyâa jednak jednoczeœnie
moůliwoœý wykorzystania osób objętych tym zakazem ze względu
na ich kwalifikacje do peânienia funkcji w organach spóâek prawa
handlowego z udziaâem Skarbu Paľstwa i innych podmiotów
wymienionych w art. 6 ust. 1.
Jak sâusznie podkreœla Stanisâaw Soâtysiľski, niejasne
uprzednio przepisy art. 6 ustawy antykorupcyjnej naleůy
interpretowaý w ten sposób, ůe osoby powoâane przez Skarb
Paľstwa lub innĊ paľstwowĊ osobę prawnĊ mogĊ peâniý funkcję
czâonka organu spóâki prawa handlowego i otrzymywaý za to
odrębne wynagrodzenie.
Por. S. Soâtysiľski, Zakaz zajmowania stanowisk w organach
spóâek, Gazeta Prawna 10.05.2007 r.
1 (33) 2013 x PRZEGLĄD CORPORATE GOVERNANCE
81
ANALIZYȱ
DysfunkcjeȱnadzoruȱkorporacyjnegoȱwȱspóÙkachȱzȱudziaÙemȱsamorz­dówȱ–ȱstudiumȱprzypadkuȱ
ȱ
ȱ
grupom okreœlonych osób, peâniĊcych funkcje
publiczne (objętych ograniczeniami), na zasiadanie w radzie nadzorczej nie więcej niů dwóch
spóâek z udziaâem jednostki samorzĊdu terytorialnego, Skarbu Paľstwa i innych osób prawnych, kontrolowanych przez Skarb Paľstwa
lub samorzĊd terytorialny, ale naleůy zauwaůyý,
iů niekoniecznie udziaâ tych osób prawnych
musi byý większoœciowy.
ReasumujĊc: trzeba jednoznacznie stwierdziý, ůe pracownik samorzĊdowy moůe byý
czâonkiem rady nadzorczej tylko jednej ze
spóâek wymienionych w art. 1 pkt 4-7 ustawy
kominowej i jednoczeœnie czâonkiem rady nadzorczej innej spóâki z udziaâem Skarbu Paľstwa lub samorzĊdu terytorialnego, tylko w
przypadku gdy speânione sĊ równoczeœnie dwa
warunki: po pierwsze, jeœli ten udziaâ tych osób
prawnych nie przekracza 50%, a po drugie,
dana osoba musi zostaý zgâoszona do tej rady
na warunkach okreœlonych w art. 6 ust. 1 ustawy antykorupcyjnej.
Pracownicy UM w Gliwicach
w spóâkach komunalnych
Teraz przejdę do przykâadu Gliwic. Bardzo
dwuznacznym rozwiĊzaniem, mogĊcym wzbudzaý uzasadnione podejrzenia o stronniczoœý i
interesownoœý jest fakt, ůe wszyscy zastępcy
prezydenta Gliwic zostali decyzjĊ swojego bezpoœredniego zwierzchnika wyznaczeni do rad
nadzorczych miejskich spóâek. Krótkie i syntetyczne zestawienie wraz z otrzymywanymi z
ŭródâo:
http://biznes.gazetaprawna.pl/artykuly/8135,zakaz_zaj
mowania_stanowisk_w_organach_spolek.html
[20.02.2013r.].
Podkreœla się takůe, ůe art. 6. ust 2. daje okreœlonym osobom
moůliwoœý otrzymania wynagrodzenia z tytuâu zasiadania we
wâadzach spóâek, bez koniecznoœci uzyskiwania dodatkowej
zgody.
Por. A. Rzetecka-Gil, Ustawa o ograniczeniu prowadzenia
dziaâalnoœci przez osoby peâniĊce funkcje publiczne. Komentarz,
Wolters Kluwer, Warszawa 2009, s. 132.
tego tytuâu wynagrodzeniem przedstawiono
poniůej.
x pierwszy zastępca prezydenta Gliwic w
2011 r. zarobiâ następujĊce kwoty118:
215.488,82 zâ z tytuâu zatrudnienia w urzędzie, a dodatkowo dzięki zasiadaniu w
dwóch radach z większoœciowym udziaâem
gminy otrzymaâ 39.019,04 zâ.
x zastępca prezydenta Gliwic w 2011 r. zarobiâ następujĊce kwoty119: Miejski Zakâad
Usâug Komunalnych w Gliwicach –
164.974,06 zâ, UrzĊd Miejski –12.670,94 zâ,
otrzymaâ szansę na dodatkowe korzyœci finansowe – 27.683,52 zâ, dzięki wyznaczeniu
do rady nadzorczej spóâki ŒlĊskie Centrum
Logistyki SA.
x zastępca prezydenta Gliwic w 2011 r. zarobiâ następujĊce kwoty120: w urzędzie miejskim 192.804,61 zâ, dodatkowo 35.974,44 zâ
dzięki wskazaniu do rady nadzorczej spóâki
ŒlĊskie Centrum Logistyki SA.
x zastępca prezydenta Gliwic w 2011 r. zarobiâa następujĊce kwoty121: UrzĊd Miejski
170.686,78 zâ, dodatkowo w radzie nadzorczej Przedsiębiorstwa Komunikacji Miejskiej sp. z o.o., uzyskaâa 23.476,53 zâ.
W gronie kolejnych beneficjentów, reprezentujĊcych pracowników urzędu, moůna takůe
odnaleŭý sekretarza miasta i rzecznika prasowego:
x sekretarz miasta Gliwice w 2011 r.122 z tytuâu zatrudnienia w urzędzie miejskim
118Ŭródâo:
http://www.um.gliwice.pl/pub/oswiadczenia/12533_4
_4071.pdf [20.02.2013r.].
119 Ŭródâo:
http://www.um.gliwice.pl/pub/oswiadczenia/12533_7
73_4075.pdf [20.02.2013r.].
120Ŭródâo:
http://www.um.gliwice.pl/pub/oswiadczenia/12533_4
22_4069.pdf [20.02.2013r.].
121Ŭródâo:
http://www.um.gliwice.pl/pub/oswiadczenia/12533_4
24_4040.pdf [20.02.2013r.].
122 Ŭródâo:
http://www.um.gliwice.pl/pub/oswiadczenia/12533_5
_4072.pdf [20.02.2013r.].
1 (33) 2013 x PRZEGLĄD CORPORATE GOVERNANCE
82
ANALIZYȱ
DysfunkcjeȱnadzoruȱkorporacyjnegoȱwȱspóÙkachȱzȱudziaÙemȱsamorz­dówȱ–ȱstudiumȱprzypadkuȱ
ȱ
ȱ
otrzymaâ kwotę 201.073,10 zâ, ponadto
dzięki pracy w radzie nadzorczej Przedsiębiorstwa Energetyki Cieplnej sp. zo.o. w
Gliwicach, dorobiâ sobie 40.125,00 zâ.
x rzecznik prezydenta w 2011 r.123 z tytuâu
zatrudnienia w urzędzie miejskim otrzymaâ
kwotę 127.718,74 zâ, a w radzie spóâki
PRUiM SA dorobiâ sobie 31.828,92 zâ.
Z kolei skarbnikowi miasta, musiaâo wystarczyý w 2011 r.124 wynagrodzenie ze stosunku
pracy w kwocie 190.945,40 zâ, a „dyrektor”
urzędu miejskiego w 2011 r.125, dzięki pracy na
urzędniczym stanowisku zarobiâa tylko
178.736,74 zâ.
W obiektywnej ocenie naleůy zauwaůyý, ůe
tylko i wyâĊcznie najbliůsi zaufani wspóâpracownicy – wedâug arbitralnej opinii prezydenta
miasta – nadajĊ się (tj. posiadajĊ rozlegâĊ wiedzę, kwalifikacje formalne, majĊ predyspozycje
etyczno-moralne) do peânienia funkcji w radach nadzorczych podlegâych spóâek. BiorĊc
pod uwagę zarobki tych urzędników samorzĊdowych, moůna powiedzieý, ůe âatwo im jest
funkcjonowaý w oderwaniu od realiów rzeczywistoœci i œmiaý się z tego, co myœlĊ oraz jak
ůyjĊ przeciętnie zarabiajĊcy mieszkaľcy Gliwic.
Najbardziej zaskakujĊce w trakcie badaľ
okazaâo się jednakůe to, ůe przez ponad trzy
lata nikt w Urzędzie Miejskim w Gliwicach, ani w Radzie Miejskiej nie zauwaůyâ,
ůe pierwszy wiceprezydent niegodnie z
prawem zasiada w dwóch radach nadzorczych spóâek z większoœciowym udziaâem
gminy Gliwice. Po prostu nikomu to nie
przeszkadzaâo! Nikt nie analizowaâ ze zrozu123Ŭródâo:
http://www.um.gliwice.pl/pub/oswiadczenia/12533_3
37_4076.pdf [20.02.2013r.].
124Ŭródâo:
http://www.um.gliwice.pl/pub/oswiadczenia/12533_7
_4070.pdf [20.02.2013r.].
125Ŭródâo:
http://www.um.gliwice.pl/pub/oswiadczenia/12533_7
87_4074.pdf [20.02.2013r.].
mieniem jego oœwiadczeľ majĊtkowych. Biuro
nadzoru i kontroli tego nie widziaâo, podobnie
jak wydziaâ nadzoru wâaœcicielskiego UM, którego bezpoœrednim zwierzchnikiem sâuůbowym jest wâaœnie ten sam wiceprezydent.
Jak sâusznie zauwaůa J. Jeůak, âad korporacyjny to sieý relacji między kadrĊ zarzĊdzajĊcĊ spóâek
a ich organami nadzorczymi, akcjonariuszami oraz
innymi grupami interesów zainteresowanymi dziaâaniem spóâki (wierzyciele, pracownicy, klienci, dostawcy,
spoâecznoœý lokalna, paľstwo). áad korporacyjny
obejmuje strukturę wâadzy w spóâce za poœrednictwem
której ustalane sĊ jej cele, œrodki ich realizacji oraz
metody monitorowania osiĊganych rezultatów126. ZgadzajĊc się z tymi poglĊdami uwaůam, ůe istnieje
wiele przesâanek uzasadniajĊcych potrzebę
zajmowania się problematykĊ nadzoru korporacyjnego, zarówno od strony teoriopoznawczej, jak i aplikacyjnej, wâaœnie dlatego zdecydowano się na kontynuowanie systematycznych badaľ nad funkcjonowaniem mechanizmów corporate governance w spóâkach komunalnych, które będĊ wnosiây istotny wkâad
w rozwój wiedzy przydatnej nie tylko dla rozwijania teorii naukowych, lecz takůe cennej z
punktu widzenia praktyki.
Naleůy dodatkowo w tym miejscu przypomnieý, ůe to mieszkaľcy gminy tworzĊ z mocy prawa
wspólnotę samorzĊdowĊ127 (art. 1 ustawy o samorzĊdzie gminnym.), a mienie komunalne nie
jest prywatnĊ wâasnoœciĊ wĊskiej grupy lokalnych polityków, lecz jest wspólnĊ wâasnoœciĊ
gminy (art. 43), czyli de facto stanowi majĊtek
lokalnej spoâecznoœci i musi byý traktowane w
kategorii dobra wspólnego. Ponadto, funkcjonowanie organów gminy musi byý jawne, a
mieszkaľcy majĊ peâne prawo wiedzieý, co się
dzieje w urzędzie. Warto podkreœliý, ůe jednostki samorzĊdu terytorialnego sĊ częœciĊ
126 J. Jeůak, áad korporacyjny. Doœwiadczenia œwiatowe oraz
kierunki jego rozwoju, C.H. Beck, Warszawa 2010, s. 10.
127 Zob. szerzej: Ustawa z 8 marca 1990 r. o samorzĊdzie
gminnym (Dz.U. 2001 r. Nr 142, poz. 1591, z póŭn.
zm.).
1 (33) 2013 x PRZEGLĄD CORPORATE GOVERNANCE
83
ANALIZYȱ
DysfunkcjeȱnadzoruȱkorporacyjnegoȱwȱspóÙkachȱzȱudziaÙemȱsamorz­dówȱ–ȱstudiumȱprzypadkuȱ
ȱ
ȱ
sektora finansów publicznych, a ich dziaâalnoœý musi byý zgodna z obowiĊzujĊcymi przepisami prawa w tym zakresie.
Dla mieszkaľców polskich miast z pewnoœciĊ moůe się okazaý interesujĊce, ůe rady nadzorcze miejskich spóâek sĊ zawâaszczane przez
wĊskie grono tzw. wybranych „zaufanych beneficjentów”, którzy nie doœý, ůe pobierajĊ
bardzo wysokie wynagrodzenia w urzędzie
miejskim, to dodatkowo zyskujĊ kolejne ŭródâa
pokaŭnych korzyœci finansowych. Przede
wszystkim jednak przysâuguje im prawo wyboru czâonków zarzĊdów spóâek, dzięki czemu
wĊska grupa osób moůe przejĊý praktycznie
nieograniczonĊ i niekontrolowanĊ wâadzę nad
ogromnym majĊtkiem gminy i decydowaý o
przepâywach pienięůnych.
Na tym polega istota procesu wyznaczania
czâonków rad nadzorczych w praktyce zarzĊdzania, poniewaů najwaůniejsze zadanie stawiane przed czâonkami rady nadzorczej sprowadza się do legitymizowania wszystkich poczynaľ zarzĊdu, zwiĊzanych z decyzjami dotyczĊcymi majĊtku spóâki, jak równieů zwiĊzanych z przepâywami finansowymi na konta
okreœlonych podmiotów zewnętrznych, które
niekoniecznie sâuůĊ umacnianiu konkurencyjnoœci i budowaniu wartoœci rynkowej spóâki,
ale sĊ korzystne dla specyficznej grupy interesariuszy – wĊskiego grona beneficjentów wykreowanego systemu ukâadów i powiĊzaľ personalno-binzesowych.
Najbardziej wyrazistym przykâadem jest to,
ůe w miejskich spóâkach prezesi, otrzymujĊcy
przecieů bardzo wysokie wynagrodzenia, mimo
to dodatkowo zasiadajĊ w radach nadzorczych
spóâek. W Gliwicach bardzo wymowny jest
przypadek prezesa miejskiej spóâki PRUiM SA,
który w 2011 r. z tytuâu etatowego zatrudnienia
otrzymaâ niebagatelnĊ kwotę 300.147, 57 zâ,
dodatkowo dorobiâ za „pracę” w radach nadzorczych trzech spóâek128
Ŭródâo:
http://www.um.gliwice.pl/pub/oswiadczenia/12533_2
21_4077.pdf [20.02.2013r.].
128
x Silesia Asfalty Spóâka z.o.o. w Gliwicach –
106.433,45 zâ;
x PRUiM–Bet Spóâka z.o.o. w Gliwicach –
29.510,32 zâ (od 01.01.2010 r. do
31.07.2011 r.;
x PRUiM–Mosty Spóâka z.o.o. w Gliwicach –
30.089,98 zâ (od 01.03.2011 r.).
Uniki i mętne tâumaczenia
W trakcie prowadzenia badaľ natknięto się na
bardzo osobliwy przypadek w Gliwicach, gdzie
zdaniem rzecznika Prezydenta Miasta Gliwice,
analizowana wczeœniej ustawa kominowa129 nie
jest skierowana do wiceprezydentów. Powstaje zatem
waůny problem: czy moůna rzeczywiœcie uznaý,
iů w Urzędzie Miejskim w Gliwicach stosowne
przepisy prawa nie dotyczĊ zastępców prezydenta miasta?
Wnikliwa analiza obowiĊzujĊcych w Polsce
przepisów prawnych skâania do zauwaůenia, ůe
ustawodawca w sposób wysoce czytelny i jednoznaczny zdefiniowaâ w art. 1 i 2 ustawy, do
jakich podmiotów prawnych naleůy jĊ stosowaý. Zgodnie z treœciĊ art. 1, ustawa ma zastosowanie m.in. do podmiotów posiadajĊcych
osobowoœý prawnĊ, wymienionych w pkt 3-7.
Oto te punkty:
3) samorzĊdowych jednostek organizacyjnych posiadajĊcych osobowoœý prawnĊ, które nie sĊ jednoczeœnie
podmiotami, o których mowa w pkt 4, 6 i 7,
4) jednoosobowych spóâek prawa handlowego utworzonych przez Skarb Paľstwa lub jednostki samorzĊdu
terytorialnego,
5) spóâek prawa handlowego, w których udziaâ Skarbu Paľstwa przekracza 50% kapitaâu zakâadowego
lub 50% liczby akcji,
129
Ustawa z 3 marca 2000 r. o wynagradzaniu osób
kierujĊcych niektórymi podmiotami prawnymi (Dz. U.
2000 r. nr 26, poz. 306).
1 (33) 2013 x PRZEGLĄD CORPORATE GOVERNANCE
84
ANALIZYȱ
DysfunkcjeȱnadzoruȱkorporacyjnegoȱwȱspóÙkachȱzȱudziaÙemȱsamorz­dówȱ–ȱstudiumȱprzypadkuȱ
ȱ
ȱ
6) spóâek prawa handlowego, w których udziaâ jednostek samorzĊdu terytorialnego przekracza 50% kapitaâu zakâadowego lub 50% liczby akcji,
7) spóâek prawa handlowego, w których udziaâ spóâek,
o których mowa w pkt 4-6, przekracza 50% kapitaâu
zakâadowego lub 50% liczby akcji.
W oficjalnym stanowisku, wyraůanym w
imieniu prezydenta miasta próbuje się podwaůyý, ůe dwie spóâki z większoœciowym udziaâem gminy Gliwice, tj. Piast Gliwice SA (66%
akcji naleůy do samorzĊdu)130 oraz Przedsiębiorstwo WodociĊgów i Kanalizacji w Gliwicach spóâka z.o.o., w której gmina Gliwice
posiada ponad 90% udziaâów131 – gdzie w radach nadzorczych zasiada pierwszy wiceprezydent Gliwic132 – nie sĊ podmiotami wymienionymi przez ustawodawcę w art. 1. pkt 6.
Argumentacja zaprezentowana w oœwiadczeniu rzecznika, a mianowicie twierdzenie, iů
ustawa kominowa nie jest skierowana do prezydentów
miast i ich zastępców, a w kręgu objętych jej regulacjĊ
te osoby nie sĊ wymienione, zasâuguje na powaůny i
merytoryczny komentarz. Trzeba dostrzec, ůe
w art. 2 omawianego aktu prawnego, moůna
wyraŭnie przeczytaý, ůe ustawodawca wskazuje, ůe ustawa ma zastosowanie m.in. do:
1) kierowników jednostek organizacyjnych wymienionych w art. 1 pkt 1-10 i 12, a w szczególnoœci dyrektorów, prezesów, tymczasowych kierowników, zarzĊdców komisarycznych i osób zarzĊdzajĊcych na podstawie umów cywilnoprawnych,
2) zastępców kierowników jednostek organizacyjnych
wymienionych w art. 1 pkt 1-10 i 12, a w szczególnoœci zastępców dyrektorów i wiceprezesów,
Ŭródâo: http://www.piast.gliwice.pl/site/?p=16451;
http://www.piast-gliwice.eu/strukturaorganizacyjna.html [24.11.2012r.].
131 Ŭródâo:
http://bip.pwik.gliwice.pl/attachments/article/7/Ksieg
a_udzialow.pdf [24.11.2012r.].
132 Ŭródâo:
http://www.um.gliwice.pl/pub/oswiadczenia/12533_4
_4071.pdf [20.02.2013r.].
130
3) czâonków organów zarzĊdzajĊcych jednostek organizacyjnych, o których mowa w art. 1 pkt 1-10 i 12, a
w szczególnoœci czâonków zarzĊdów,
7) czâonków organów nadzorczych jednostek organizacyjnych wymienionych w art. 1 pkt 2-7, a w szczególnoœci rad nadzorczych i komisji rewizyjnych.
UrzĊd Miejski w Gliwicach jest samorzĊdowĊ jednostkĊ organizacyjnĊ, posiadajĊcĊ
osobowoœý prawnĊ, a zatem zgodnie z brzmieniem art. 1 pkt 3. ustawy z 3 marca 2000 r. o
wynagradzaniu osób kierujĊcych niektórymi
podmiotami prawnymi, w powiĊzaniu z treœciĊ
art. 2, tj. ůe ustawa ma zastosowanie do kierowników
i zastępców kierowników jednostek wymienionych w
art. 1 pkt 1–10 i 12 (dla precyzyjnego wyjaœnienia dodam, ůe pkt 3 mieœci się w tym zbiorze),
naleůy bez wĊtpienia uznaý, ůe zawarte w
ustawie przepisy prawa odnoszĊ się takůe do
prezydenta Gliwic i jego zastępców.
DostarczajĊc dalszych niepodwaůalnych
oraz merytorycznych argumentów, wzmacniajĊcych sâusznoœý przeprowadzonego wnioskowania, i jednoczeœnie dowodzĊcych prawdziwoœci wygâoszonej tezy, naleůy raz jeszcze
przypomnieý, iů prezydent Gliwic – zgodnie z
obowiĊzujĊcym w Polsce prawem – jest organem wykonawczym gminy. Swoje zadania realizuje za poœrednictwem Urzędu Miejskiego w
Gliwicach, który jest jednostkĊ organizacyjnĊ
samorzĊdu terytorialnego na szczeblu gminnym.
Przeprowadzone analizy upowaůniajĊ do
stwierdzenia, ůe z punktu widzenia rozpatrywanego problemu rozstrzygajĊce znaczenie ma
ustawa z 3 marca 2000 r. o wynagradzaniu
osób kierujĊcych niektórymi podmiotami
prawnymi133. Ustawa ta ma zastosowanie m.in.
do czâonków zarzĊdów i rad nadzorczych jednoosobowych spóâek prawa handlowego
utworzonych przez Skarb Paľstwa lub jednostki samorzĊdu terytorialnego, a takůe do
133
Dz. U. 2000 r. nr 26, poz. 306.
1 (33) 2013 x PRZEGLĄD CORPORATE GOVERNANCE
85
ANALIZYȱ
DysfunkcjeȱnadzoruȱkorporacyjnegoȱwȱspóÙkachȱzȱudziaÙemȱsamorz­dówȱ–ȱstudiumȱprzypadkuȱ
ȱ
ȱ
zastępców kierowników jednostek organizacyjnych wymienionych w art. 1 pkt 1-10 i 12,
czyli wiceprezydenta Gliwic.
Co więcej, pod pojęciem „jednej osoby”,
naleůy rozumieý nie tylko prezydenta miasta, zastępcę prezydenta, ale równieů innych pracowników samorzĊdowych, a
przede wszystkim czâonków organów nadzorczych jednostek organizacyjnych wymienionych w art. 1 pkt 2-7, a w szczególnoœci rad nadzorczych i komisji rewizyjnych (art. 2 pkt 7). Nie wolno w ůadnym wypadku instrumentalnie i wybiórczo dokonywaý
interpretacji prawa, w zaleůnoœci od tego, kogo
ono dotyczy. Co to oznacza w praktyce? – np.
prezesi spóâek prawa handlowego, w których
udziaâ jednostek samorzĊdu terytorialnego
przekracza 50% kapitaâu zakâadowego lub
50% liczby akcji, mogĊ zostaý wyznaczeni do
rady nadzorczej tylko jednej spóâki prawa handlowego, w której udziaâ jednostki samorzĊdu
terytorialnego przekracza 50% kapitaâu zakâadowego lub 50% liczby akcji. Gdyby przyjĊý
tok rozumowania autora oœwiadczenia (tj.
rzecznika prezydenta), to spoœród pozostaâych
reprezentantów gminy Gliwice, więcej osób
mogâoby jednoczeœnie zasiadaý w dwóch radach nadzorczych spóâek z większoœciowym
udziaâem JST, a niestety to jest niedopuszczalne.
Wyznaczanie czâonków
rad nadzorczych
spóâek z udziaâem gminy
Jeœli chodzi o gospodarowanie mieniem gminy,
kwestie te regulujĊ bardzo konkretne przepisy,
tj. postanowienia ustawy z 8 marca 1990 r. o
samorzĊdzie gminnym134. Podstawowe znaczenie dla rozpatrywanego zagadnienia majĊ na-
134
Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 z póŭn. zm.
stępujĊce przepisy, które dla przejrzystoœci
rozwaůaľ zacytowano poniůej:
x art. 26 ust 4.ustawy z 8 marca 1990 r. o samorzĊdzie gminnym135: W miastach powyůej
100.000 mieszkaľców organem wykonawczym jest
prezydent miasta – (ten przepis dokâadnie
precyzuje, kto jest organem wykonawczym);
x art. 30 ust. 2 pkt 3 ustawy z 8 marca 1990 r
o samorzĊdzie gminnym okreœlajĊcy, ůe gospodarowanie mieniem komunalnym naleůy do
kompetencji organu wykonawczego gminy
– (ten przepis konkretnie definiuje zakres
uprawnieľ organu wykonawczego);
x art. 46. ust 1. ustawy z 8 marca 1990 r o
samorzĊdzie gminnym: Oœwiadczenie woli w
imieniu gminy w zakresie zarzĊdu mieniem skâada
jednoosobowo wójt albo dziaâajĊcy na podstawie jego upowaůnienia zastępca wójta samodzielnie albo
wraz z innĊ upowaůnionĊ przez wójta osobĊ –
(zasady reprezentacji gminy).
Na podstawie przeprowadzonych analiz
naleůy jednoznacznie stwierdziý, ůe zgodnie z
obowiĊzujĊcymi przepisami prawa, decyzje w
zakresie wyznaczania czâonków rad nadzorczych (jako reprezentantów gminy) spóâek z
udziaâem kapitaâowym gminy, mogĊ byý podejmowane wyâĊcznie przez uprawniony do
tego organ wykonawczy gminy, tj. w analizowanym przypadku – Prezydenta Miasta Gliwice. Takie decyzje powinny byý podejmowane
w formie ZarzĊdzenia Prezydenta Miasta na podstawie art. 30 ust 2 pkt 3 i art. 46 ust. 1 ustawy
z 8 marca 1990 r. o samorzĊdzie gminnym, i
udostępniane w Biuletynie Informacji Publicznej136. PrzedstawiajĊc kolejne argumenty po135
Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 z póŭn. zm.
Jako oœwiadczenia woli w ramach przysâugujĊcych
kompetencji, powinny byý wydawane w formie
zarzĊdzeľ, nadaje się im numery, ewidencjonuje i podaje
do publicznej wiadomoœci w BIP, aby istniaâa moůliwoœý
kontroli poczynaľ wâadzy przez spoâeczeľstwo. Nadawanie kolejnych numerów i upublicznianie tych dokumentów jest ponadto odzwierciedleniem ustawowej
zasady, ůe dziaâania organów gminy sĊ jawne.
136
1 (33) 2013 x PRZEGLĄD CORPORATE GOVERNANCE
86
ANALIZYȱ
DysfunkcjeȱnadzoruȱkorporacyjnegoȱwȱspóÙkachȱzȱudziaÙemȱsamorz­dówȱ–ȱstudiumȱprzypadkuȱ
ȱ
ȱ
twierdzajĊce sâusznoœý przedstawionego rozumowania i sformuâowanej konkluzji, warto
podkreœliý, ůe w Urzędzie Miasta áodzi, jak
równieů w innych badanych przeze mnie urzędach miejskich, wszystkie decyzje w zakresie
wyznaczania kandydatów do spóâek z udziaâem kapitaâowym gminy sĊ podejmowane w
formie zarzĊdzeľ Prezydenta Miasta na podstawie art. 30 ust 2 pkt 3., oraz sĊ opublikowane w BIP.
DokonujĊc charakterystyki uprawnieľ Prezydenta w zakresie wyznaczania czâonków rad
nadzorczych z udziaâem kapitaâowym gminy,
warto zauwaůyý, ůe decyzje te:
x naleůĊ do wyâĊcznych kompetencji organu
wykonawczego gminy;
x nie muszĊ byý konsultowane z RadĊ MiejskĊ;
x nie wymagajĊ ůadnych szczegóâowych wyjaœnieľ, argumentacji, uzasadnienia;
x z reguây sĊ konsultowane w gronie zaufanych partyjnych protektorów, popleczników;
x sâuůĊ realizacji partykularnych celów z góry
wskazanych tzw. zaufanych osób;
x sĊ arbitralne i cechujĊ się stronniczoœciĊ;
x moůna zauwaůyý, ůe stosowana przy ich
podejmowaniu procedura ma dalsze konsekwencje – w postaci wyboru przez radę
skâadu zarzĊdu spóâki.
W efekcie więc, prezydent miasta uzyskuje de facto prawo do jednoosobowego
podejmowania kluczowych decyzji zwiĊzanych z zarzĊdzaniem majĊtkiem komunalnym gminy, poniewaů moůe dowolnie
ksztaâtowaý skâad rad nadzorczych, a w
rezultacie wpâywaý na obsadę zarzĊdów
podlegâych spóâek.
Kto ma prawo powoâaý prezydenta
do rady spóâki z udziaâem gminy?
Czynnoœý prawna, majĊca na celu upowaůnienie (przyznanie kompetencji) do występowania
w imieniu zgromadzenia wspólników i skâadania prawomocnych oœwiadczeľ woli w imieniu
Gminy, moůe byý wyâĊcznie dokonana przez
wâaœciwy organ wykonawczy gminy na podstawie art. 31 w zw. z art. 33 ust. 4 ustawy z 8
marca 1990 roku o samorzĊdzie gminnym, tzn.
powinno zostaý podpisane zarzĊdzenie Prezydenta Miasta w sprawie upowaůnienia zastępcy
do reprezentowania Gminy na Zgromadzeniu
Wspólników Spóâki.
W trakcie prowadzonych badaľ okazaâo się,
ůe rzecznik prezydenta stwierdziâ, iů zgodnie z
obowiĊzujĊcym prawem, rada miejska wyznaczyâa Prezydenta Miasta Gliwice do rady nadzorczej spóâki KSSE SA w Katowicach. Przegâosowana w 2007 r. uchwaâa Rady Miejskiej
zostaâa podjęta w oparciu o następujĊce przesâanki prawne:
Na podstawie przepisów: art. 18 ust. 1 ustawy z
dnia 8 marca 1990 r. o samorzĊdzie gminnym (tekst
jednolity: Dz.U. z 2001 r., Nr 142 poz. 1591 z
póŭn. zm.), art. 7 ust. 1 pkt. 2) ustawy z dnia 20
paŭdziernika 1994 r. o specjalnych strefach ekonomicznych (Dz.U. z 1994 r., Nr 123, poz. 600 z
póŭn. zm.), art. 10a) ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 20
grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej (Dz.U. z
1997 r. Nr 9, poz. 43 z póŭn. zm.) oraz art. 6 ust. 1
ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ograniczeniu
prowadzenia dziaâalnoœci gospodarczej przez osoby
peâniĊce funkcje publiczne (Dz.U. z 2006 r., Nr
216, poz. 1584 z póŭn. zm.), na wniosek PrzewodniczĊcego Rady Miejskiej, Rada Miejska w Gliwicach
uchwala:
§1
Zgâosiý Prezydenta Miasta Gliwice do objęcia stanowiska czâonka Rady Nadzorczej Katowickiej Specjalnej
Strefy Ekonomicznej Spóâka Akcyjna w Katowicach,
w charakterze osoby reprezentujĊcej miasto Gliwice.
§2
Uchwaâa wchodzi w ůycie z dniem podjęcia.
§3
Wykonanie uchwaây powierza się PrzewodniczĊcemu
Rady Miejskiej poprzez zobowiĊzanie go do poinfor-
1 (33) 2013 x PRZEGLĄD CORPORATE GOVERNANCE
87
ANALIZYȱ
DysfunkcjeȱnadzoruȱkorporacyjnegoȱwȱspóÙkachȱzȱudziaÙemȱsamorz­dówȱ–ȱstudiumȱprzypadkuȱ
ȱ
ȱ
mowania ZarzĊdu Katowickiej Specjalnej Strefy Ekonomicznej Spóâka Akcyjna w Katowicach o podjęciu
niniejszej uchwaây.
AnalizujĊc przedmiotowĊ uchwaâę Rady
Miejskiej w Gliwicach, naleůy zwróciý uwagę
na to, czego ona dotyczy: zgâosiý Prezydenta Miasta Gliwice do objęcia stanowiska czâonka Rady Nadzorczej Katowickiej Specjalnej Strefy Ekonomicznej
Spóâka Akcyjna w Katowicach, w charakterze osoby
reprezentujĊcej miasto Gliwice, co nie moůe byý
skutecznĊ czynnoœciĊ prawnĊ toůsamĊ z decyzjĊ o formalnym wyznaczeniu do rady nadzorczej KSSE SA, poniewaů takich kompetencji
Rada Miejska w Gliwicach nie posiada137.
Trzeba równieů zauwaůyý, ůe uchwaâa RM
weszâa w ůycie z dniem podjęcia tj. 15 lutego
2007 r., a tymczasem w swoim oœwiadczeniu
majĊtkowym Prezydent Gliwic podaje, ůe
funkcje w radzie nadzorczej KSSE SA w Katowicach sprawuje od lipca 2007 r.138. Kolejny
fragment uchwaây RM zawiera następujĊce
zdanie: Wykonanie uchwaây powierza się PrzewodniczĊcemu Rady Miejskiej poprzez zobowiĊzanie go do
poinformowania ZarzĊdu Katowickiej Specjalnej Strefy
Ekonomicznej Spóâka Akcyjna w Katowicach139 o
podjęciu niniejszej uchwaây, natomiast zgodnie z
137
Zob. http://www.portalsamorzadowy.pl/polityka-ispoleczenstwo/prezydent-gliwic-wyznaczony-do-radynadzorczej-ksse-niezgodnie-z-prawem,43305.html
[20.02.2013r.].
Uchwaây rady gminy sĊ zasadne w przypadku takich
czynnoœci prawnych jak m.in.: tworzenie gminnych
spóâek kapitaâowych, wyposaůanie ich w majĊtek, ich
likwidowanie i reorganizowanie. Czynnoœci te sĊ zaliczane do przekraczajĊcych zwykây zarzĊd, do którego posiada uprawnienia wójt, burmistrz i prezydent miasta.
138 Zob.
http://bip.gliwice.eu/pub/oswiadczenia/12533_172_44
85.pdf [20.02.2013r.].
139 Zob. http://www.ksse.com.pl/ BIP KSSE S.A. w
Katowicach –
http://www.bip.gov.pl/subjects/view/6699;
organy spóâki: rada nadzorcza liczy 5 czâonków, zarzĊd
jest 6-cio osobowy (dla porównania w áSSE SA zarzĊd
liczy 2 osoby), charakterystyczny jest brak informacji o
strukturze wâaœcicielskiej i kompetencjach organów,
http://www.ksse.com.pl/ [08.01.2013 r.].
art. 7 ust. 1 pkt. 2) ustawy z 20 paŭdziernika
1994 r. o specjalnych strefach ekonomicznych140, który wskazano w uchwale, powoâywanie czâonków rad nadzorczych naleůy do kompetencji Walnego Zgromadzenia.
Naleůy raz jeszcze podkreœliý, ůe ustawa z 8
marca 1990 r. o samorzĊdzie gminnym przyznaje radzie miejskiej kompetencje do podejmowania uchwaâ w zakresie czynnoœci prawnych literalnie zdefiniowanych w art. 18141.
Zgodnie z art. 18 ust 1.: Do wâaœciwoœci rady gminy naleůĊ wszystkie sprawy pozostajĊce w zakresie
dziaâania gminy, o ile ustawy nie stanowiĊ inaczej, a
ůadne z cytowanych w uchwale przepisów
ustaw, nie przyznajĊ Radzie Miejskiej prawa
wyznaczania czâonków rad nadzorczych spóâek z udziaâem kapitaâowym gminy, i to niezaleůnie od tego jakĊ funkcję peâni osoba wskazywana jako reprezentant gminy.
Kaůda gmina posiada osobowoœý prawnĊ,
co oznacza, ůe jako osoba prawna dziaâa poprzez swoje organy, którymi sĊ: rada gminy,
wójt (burmistrz, prezydent miasta – art. 11a).
Co więcej, przewodniczĊcy Rady Miejskiej nie
jest uprawniony do kierowania bieůĊcymi sprawami
gminy oraz reprezentowania jej na zewnĊtrz, a tym
bardziej do występowania w imieniu miasta Gliwice142, bo jest to bezspornie sprzeczne z art. 31
140
Dz.U. z 1994 r., Nr 123, poz. 600 z póŭn. zm. Ob.
http://isap.sejm.gov.pl/DetailsServlet?id=WDU200704
20274 [08.01.2013r.].
141 Dla porównania: Uchwaâa Nr VIII/266/2007 Rady
Miejskiej w Gliwicach z 12 lipca 2007 r. w sprawie
podjęcia czynnoœci umoůliwiajĊcych wprowadzenie na
Gieâdę Papierów Wartoœciowych spóâek z udziaâem
miasta Gliwice, zostaâa podjęta (w ramach kompetencji
przysâugujĊcych radzie miejskiej) na podstawie art. 18
ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorzĊdzie gminnym
(Dz. U. z 2001r. nr 142 poz 1591 z póŭn. zm.), na wniosek Prezydenta Miasta. Zob.
http://bip.gliwice.eu/pub/uchwaly/9742.pdf
[20.02.2013r.].
142 Por. Uchwaâa Rady Miejskiej jest „w sprawie:
zgâoszenia przez miasto Gliwice...
PrzyjmujĊc tok rozumowania wnioskodawcy tej
uchwaây, przewodniczĊcy rady w imieniu miasta Gliwice
mógâby np. zatrudniaý pracowników w urzędzie,
1 (33) 2013 x PRZEGLĄD CORPORATE GOVERNANCE
88
ANALIZYȱ
DysfunkcjeȱnadzoruȱkorporacyjnegoȱwȱspóÙkachȱzȱudziaÙemȱsamorz­dówȱ–ȱstudiumȱprzypadkuȱ
ȱ
ȱ
143
ustawy z o samorzĊdzie gminnym . Tak więc
nie ma on prawa podejmowaý w tym zakresie
czynnoœci prawnych, a zgodnie z art. 58 Kodeksu cywilnego144, czynnoœý prawna sprzeczna z ustawĊ jest niewaůna.
W analizowanym przypadku rozstrzygajĊce
znaczenie ma ustawa o samorzĊdzie gminnym145: Art. 91. ust 1. Uchwaâa lub zarzĊdzenie
organu gminy sprzeczne z prawem sĊ niewaůne. O
niewaůnoœci uchwaây lub zarzĊdzenia w caâoœci lub w
częœci orzeka organ nadzoru w terminie nie dâuůszym
niů 30 dni od dnia doręczenia uchwaây lub zarzĊdzenia, w trybie okreœlonym w art. 90.
Czy oznacza, ůe jeœli wojewoda œlĊski wczeœniej nie zauwaůyâ bâędów prawnych w uchwale RM to juů nic nie moůna zrobiý? Otóů nie!
Te kwestie zostaây uregulowane zgodnie z odpowiednimi przepisami prawa: Art. 93. ust.1.
Po upâywie terminu wskazanego w art. 91 ust. 1 organ
nadzoru nie moůe we wâasnym zakresie stwierdziý
niewaůnoœci uchwaây lub zarzĊdzenia organu gminy.
W tym przypadku organ nadzoru moůe zaskarůyý
uchwaâę lub zarzĊdzenie do sĊdu administracyjnego.
Jednakůe najbardziej kuriozalne i zadziwiajĊce jest prawne uzasadnienie zasadnoœci podjęcia przez Radę MiejskĊ omawianej ustawy,
które brzmi następujĊco: (...) Zgâoszenie jest uzasadnione uwzględniajĊc fakt, ůe funkcję przedstawicieli
innych miast – akcjonariuszy KSSE w Radzie Nadzorczej takůe peâniĊ prezydenci tych miast. (...) Warto
dodaý, ůe pod takim uzasadnieniem podpisaâ
się ówczesny przewodniczĊcy Rady Miejskiej
(obecnie poseâ na Sejm)146, jak równieů jej treœý
podpisywaý umowy np. na budowę TDŒ, czy hali Podium.
143 Art. 31. Wójt kieruje bieůĊcymi sprawami gminy oraz reprezentuje jĊ na zewnĊtrz.
144 Zob. szerzej: Ustawa z 23 kwietnia 1964 r. – Kodeks
cywilny (Dz. U. z 1964 r. nr 16 poz. 93, z póŭn. zm.).
145 Zob. szerzej: Ustawa z 8 marca 1990 r. o samorzĊdzie
gminnym (Dz. U. z 2001r. nr 142 poz 1591, z póŭn.
zm.).
146 Zob. http://info-poster.eu/jan-kazmierczakuzasadnil-radni-uchwalili/ [20.02.2013 r.].
musiaâa zostaý zaakceptowana przez obsâugę
prawnĊ urzędu.
Ten fragment jest niezwykle pouczajĊcĊ egzemplifikacjĊ, jak podejmowane sĊ w Polsce
decyzje przez radnych (merytoryczne argumenty), i jakĊ ponoszĊ odpowiedzialnoœý za
swoje dziaâania.
Odpowiedzialnoœý za zâamanie
ustawy antykorupcyjnej
Te kwestie precyzyjnie okreœlajĊ przepisy prawa – ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o ograniczeniu prowadzenia dziaâalnoœci gospodarczej
przez osoby peâniĊce funkcje publiczne:
1) ustawy o samorzĊdzie gminnym
Art. 5. Naruszenie zakazów, o których mowa w art.
4, przez osoby:
1). wymienione w art. 2 pkt 1-4 stanowi przewinienie
sâuůbowe, które podlega odpowiedzialnoœci dyscyplinarnej lub stanowi podstawę do rozwiĊzania stosunku
pracy bez wypowiedzenia z winy pracownika,
2). wymienione w art. 2 pkt 5-10 stanowi podstawę do
odwoâania ze stanowiska.
3). peâniĊce funkcję wójta (burmistrza, prezydenta
miasta) powoduje wygaœnięcie ich mandatu
2) ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorzĊdzie
gminnym
Art. 98a. ust 1. Jeůeli wâaœciwy organ gminy, wbrew
obowiĊzkowi wynikajĊcemu z przepisów art. 383 § 2
i 6 oraz art. 492 § 2 i 5 ustawy, o której mowa w art.
24b ust. 6, oraz art. 5 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 21
sierpnia 1997 r. o ograniczeniu prowadzenia dziaâalnoœci gospodarczej przez osoby peâniĊce funkcje publiczne, w zakresie dotyczĊcym odpowiednio wygaœnięcia mandatu radnego, wygaœnięcia mandatu wójta,
odwoâania ze stanowiska albo rozwiĊzania umowy o
pracę z zastępcĊ wójta, sekretarzem gminy, skarbnikiem gminy, kierownikiem jednostki organizacyjnej
gminy i osobĊ zarzĊdzajĊcĊ lub czâonkiem organu
zarzĊdzajĊcego gminnĊ osobĊ prawnĊ, nie podejmuje
uchwaây, nie odwoâuje ze stanowiska lub nie rozwiĊzuje umowy o pracę, wojewoda wzywa organ gminy do
podjęcia odpowiedniego aktu w terminie 30 dni.
1 (33) 2013 x PRZEGLĄD CORPORATE GOVERNANCE
89
ANALIZYȱ
DysfunkcjeȱnadzoruȱkorporacyjnegoȱwȱspóÙkachȱzȱudziaÙemȱsamorz­dówȱ–ȱstudiumȱprzypadkuȱ
ȱ
ȱ
Moůna powiedzieý, ůe sankcje zwiĊzane
wyâĊcznie z odpowiedzialnoœciĊ sâuůbowĊ –
czego skutkiem moůe byý rozwiĊzanie umowy
o pracę lub odwoâanie ze stanowiska – nie
stanowiĊ w istocie powaůnych argumentów,
które skutecznie ograniczyâyby te patologie w
praktyce zarzĊdzania. Zupeânie inaczej wyglĊda
sytuacja w przypadku osób peâniĊcych waůne
funkcje publiczne z wyboru, poniewaů dla nich
wygaœnięcie mandatu moůe byý często niepowetowanĊ stratĊ.
Opisywane zagadnienia odnoszĊ się do konsekwencji, jakie mogĊ ponieœý osoby, które
niegodnie z prawem zasiadaây w radach nadzorczych. Na podstawie analizy wydarzeľ z
ostatnich dni (luty 2013 r.), okazuje się, ůe
równieů bardzo powaůnĊ odpowiedzialnoœý
mogĊ ponieœý osoby, które dokonywaây
wyznaczania niezgodnie z prawem osób do
rad nadzorczych, co jest bardzo waůne w
kontekœcie prowadzonych rozwaůaľ. Po
pierwsze, jak dotĊd nieliczni prezydenci miast
mieli œwiadomoœý, ůe podejmowane przez nich
arbitralne decyzje mogĊ wiĊzaý się z odpowiedzialnoœciĊ karnĊ.
Oto przykâad. 19 lutego 2013 r. prokurator
ogâosiâ byâemu Prezydentowi Miasta Waâbrzycha, zarzut popeânienia czynu zabronionego
tzw. przekroczenia uprawnieľ, zarzucajĊc mu,
ůe w okresie od 28 lutego do koľca kwietnia
2008 r. przekroczyâ swoje uprawnienia w ten
sposób, ůe wbrew obowiĊzujĊcym przepisom
prawa, powoâaâ cztery osoby do peânienia
funkcji czâonków rad nadzorczych spóâek komunalnych: Aqua-Zdrój sp. z o.o. oraz Miejski
Zakâad Usâug Komunalnych sp. z o.o., które w
chwili powoâania pozostawaây za wynagrodzeniem czâonkami rad nadzorczych innych spóâek komunalnych Gminy Waâbrzych, a które
przed powoâaniem nie zâoůyây wymaganych
oœwiadczeľ o braku przeszkód prawnych do
peânienia powierzonych funkcji147.
Prowadzenie œledztwa powierzono Centralnemu
Biuru Antykorupcyjnemu Delegatura we Wrocâawiu.
147
Na skutek powoâania, osoby te pobraây
wynagrodzenie za okres od marca do 31 grudnia 2008 r. w âĊcznej kwocie 28.881,32 zâ. Z
tego powodu prokuratura uznaâa, ůe podejrzany zarzuconego mu przestępstwa dopuœciâ
się w celu osiĊgnięcia korzyœci majĊtkowej
przez te osoby (art. 231 § 2 Kk)148. Występek
ten zagroůony jest karĊ od roku do 10 lat pozbawienia wolnoœci.
UszczegóâawiajĊc zarzuty wobec byâego
prezydenta Waâbrzycha, prokuratura stwierdziâa, ůe kwestię powoâywania czâonków rad
nadzorczych regulowaây (i nadal regulujĊ) m.in.
przepisy ustawy z 3 marca 2000 r. o wynagradzaniu osób kierujĊcych niektórymi podmiotami prawnymi149, która zostaâa wnikliwie przeanalizowana w niniejszym opracowaniu.
Niezaleůnie od zakoľczenia tej sprawy, warto zwróciý uwagę na treœý przesâanego do mediów wyjaœnienia byâego Prezydenta, w którym
pisze, ůe: Decyzje o powoâaniu i skâadzie rad nadzorczych byây przejrzyste i jawne. Podejmowane w
oparciu o opinie Biura Prawnego i Biura Strategii i
Analiz Urzędu Miejskiego, które zgodnie z Regulaminem Organizacyjnym miaây obowiĊzek kontroli
spóâek miejskich, prowadzenia spraw kadrowych
wâadz spóâek, weryfikacji i sprawdzenia moůliwoœci
objęcia przez poszczególnych kandydatów stanowiska
w radzie nadzorczej.
148
Zob. Ustawa z 6 czerwca 1997 r. Kodeks karny (Dz.
U. z 1997 r. nr 88, poz. 553, z póŭn. zm.) art. 231:
§ 1. Funkcjonariusz publiczny, który, przekraczajĊc swoje uprawnienia lub nie dopeâniajĊc obowiĊzków, dziaâa na szkodę
interesu publicznego lub prywatnego, podlega karze pozbawienia
wolnoœci do lat 3.
§ 2. Jeůeli sprawca dopuszcza się czynu okreœlonego w § 1 w celu
osiĊgnięcia korzyœci majĊtkowej lub osobistej, podlega karze
pozbawienia wolnoœci od roku do lat 10.
149 Zob. Prokuratura podaje szczegóây dotyczĊce zarzutów wobec
byâego Prezydenta Waâbrzycha, ŭródâo:
http://www.swidniczka.com/news,single,init,article,131
04 [20.02.2013r.]. Na podkreœlenie zasâuguje równieů
fakt, ůe informacja zostaâa szeroko rozpropagowana w
lokalnych mediach oraz przez TVN
http://www.tvn24.pl/wiadomosci-wroclaw,44/bylyprezydent-walbrzycha-z-zarzutami-grozi-mu-10lat,307200.html
1 (33) 2013 x PRZEGLĄD CORPORATE GOVERNANCE
90
ANALIZYȱ
DysfunkcjeȱnadzoruȱkorporacyjnegoȱwȱspóÙkachȱzȱudziaÙemȱsamorz­dówȱ–ȱstudiumȱprzypadkuȱ
ȱ
ȱ
Nadzór nad Biurem sprawowaâ Wiceprezydent
Miasta. Ani Miasto ani Spóâki nie poniosây szkody
finansowej, gdyů gdyby powoâano do rad nadzorczych
inne osoby, diety i tak musiaâyby byý wypâacone. Podobne sytuacje występujĊ w innych gminach w Polsce ze
względu na istnienie niejednoznacznego stanu prawnego"150.
Refleksje i wnioski
Pierwsza refleksja dotyczy ostatniej częœci wyjaœnieľ byâego prezydenta Waâbrzycha – zawarte tam stwierdzenie jest zgodne z ustaleniami moich badaľ empirycznych, poniewaů
rzeczywiœcie nie jest to odosobniony przypadek Waâbrzycha czy Gliwic. To tylko pojedyncze przypadki rozpowszechnionego zjawiska.
Tu jednak warto zwróciý uwagę, ůe w przypadku analogicznych sytuacji wystĊpienia takich patologii, z reguây podejmowane byây
niezwâocznie okreœlone dziaâania przez komisje rewizyjne Rady Miejskiej. Stosowne rozstrzygnięcia podejmowaâ szybko organ nadzoru jakim jest wojewoda. Natomiast tolerowanie takiego stanu rzeczy przez ponad trzy
lata, jak to miaâo miejsce w Gliwicach, jest
pierwszym takim przypadkiem w trakcie prowadzonych przeze mnie badaľ.
Druga myœl nawiĊzuje do przesâanek
wzmacniajĊcych sâusznoœý i aktualnoœý podjętej przeze mnie problematyki badawczej oraz
celowoœci upowszechnienia zaprezentowanych
rozwaůaľ: przepisy prawa w tym względzie
sĊ niejednoznaczne i pozwalajĊ na instrumentalne ich interpretowanie.
Kolejne przemyœlenia majĊ szerszy wydŭwięk, poniewaů analizowane wydarzenia
powinny wreszcie uzmysâowiý lokalnym wâo-
darzom, iů mogĊ oni nawet po latach zostaý
pociĊgnięci do odpowiedzialnoœci za swoje
decyzje. W tym znaczeniu opisywane dziaâania
prokuratury i CBA speâniajĊ waůnĊ funkcję
prewencyjnĊ, jak równieů mogĊ wzmacniaý
poczucie zaufania do paľstwa i jego organów.
Moůna z peânym przekonaniem powiedzieý, ůe
dodatkowo pogâębiajĊ wiarę w podstawowe
wartoœci zapisane w naszej konstytucji, ůe
Rzeczpospolita Polska jest demokratycznym paľstwem
prawnym, urzeczywistniajĊcym zasady sprawiedliwoœci
spoâecznej (art. 2151).
AnalizujĊc postawy oraz zachowania miejskich urzędników trzeba zauwaůyý, ůe zgodnie
z art. 1 ustawy z 21 listopada 2008 r. o pracownikach samorzĊdowych152, przepisy prawa
pracy okreœlajĊce ich status prawny powstaây w
celu zapewnienia zawodowego, rzetelnego i bezstronnego
wykonywania zadaľ publicznych przez samorzĊd
terytorialny. BiorĊc pod uwagę powyůsze przesâanki trudno jest zaakceptowaý i uznaý, ůe
moůna bagatelizowaý i nie reagowaý na ewidentne przykâady nepotyzmu, kolesiostwa oraz
arogancji ze strony niektórych prezydentów
miast. Sprawowanie funkcji publicznej to nie
tylko przywileje i zaszczyty, ale przede wszystkim poczucie odpowiedzialnoœci za podejmowane dziaâania. Niestety, jak pokazuje praktyka, jest to raczej rzadkie zjawisko, a szczególnie bezkarnie czujĊ się osoby piastujĊce
swoje stanowisko w wyniku bezpoœrednich
wyborów, przez kolejnĊ kadencję z rzędu.
Problem polega jednak na tym, ůe ci urzędnicy sĊ opâacani z pieniędzy podatników, zaœ w
swojej pracy decydujĊ o wydawaniu publicznych œrodków, a nie swoich prywatnych.
Mieszkaľcy niestety tolerujĊ i ignorujĊ takie
Ŭródâo:
http://www.sejm.gov.pl/prawo/konst/polski/kon1.ht
m [20.02.2013 r.].
152 Zob. szerzej: Ustawa z 21 listopada 2008 r. o pracownikach samorzĊdowych (Dz. U. 2008 r. Nr 223 poz.
1458, z póŭn. zm.).
151
150
Zob. Prokurator postawiâ zarzuty byâemu Prezydentowi
Waâbrzycha,
http://walbrzych.naszemiasto.pl/artykul/1739503,prok
urator-postawil-zarzuty-bylemu-prezydentowiwalbrzycha,id,t.html [20.02.2013r.].
1 (33) 2013 x PRZEGLĄD CORPORATE GOVERNANCE
91
ANALIZYȱ
DysfunkcjeȱnadzoruȱkorporacyjnegoȱwȱspóÙkachȱzȱudziaÙemȱsamorz­dówȱ–ȱstudiumȱprzypadkuȱ
ȱ
ȱ
nieprawidâowoœci, o czym koniecznie naleůy
wspomnieý przy okazji prowadzonych rozwaůaľ. Ponadto te przypadki pokazujĊ znaczenie
aktywnoœci lokalnej spoâecznoœci, która powinna wykazywaý zdecydowanie większe zainteresowanie sprawami gminy i tego w jaki sposób zarzĊdza się wspólnym ich majĊtkiem.
Nie ulega wĊtpliwoœci, ůe istotne znaczenie
dla ustalenia odpowiedzialnoœci osób, które
dokonywaây wyznaczania kandydatów do rad
nadzorczych spóâek komunalnych, będzie miaâa następujĊca kwestia: czy decyzje (czynnoœci
prawne) byây podejmowane œwiadomie z peânĊ
wiedzĊ o ich niezgodnoœci z obowiĊzujĊcym
prawem?
W badanym przypadku tj. miasta Gliwice,
trudno jest uznaý, ůe prezydent, który jest odpowiedzialny za przyjmowanie oœwiadczeľ
majĊtkowych swoich zastępców, nie wiedziaâ,
ůe jego podwâadny juů zostaâ przez niego wyznaczony do jednej spóâki z większoœciowym
udziaâem gminy. Co ciekawe, z koľcem roku
2012 r. wyâĊcznie na stronie internetowej spóâki Piast Gliwice SA ukazaâ się lakoniczny komunikat, ůe od nowego roku zmienia się skâad
rady nadzorczej (bez pierwszego wiceprezydenta), ale czy taki sprytnie pomyœlany
zabieg zakoľczy caâĊ sprawę?
Wydaje się, ůe przykâadem dobrych praktyk
w tym względzie moůe byý UrzĊd Miasta áodzi, gdzie w Biuletynie Informacji Publicznej,
jest odpowiednia zakâadka, zawierajĊca bieůĊco
aktualizowane informacje dotyczĊce skâadu
organów podlegâych spóâek, a takůe bez trudu
moůna odszukaý wszystkie zarzĊdzenia prezydenta w sprawie wyznaczania czâonków rad
nadzorczych. Wypada ůaâowaý, ůe w Gliwicach
sytuacja jest biegunowo odmienna, poniewaů
nie wszystkie informacje sĊ podawane w BIP,
co jest kolejnym przykâadem dziaâaľ, niezgodnych z prawem153.
153
Zob. szerzej: http://info-poster.eu [20.02.2013 r.].
*
*
*
Na koniec warto raz jeszcze podkreœliý, ůe
dogâębne rozpoznanie i zrozumienie rzeczywistych celów oraz prawdziwych motywów dziaâaľ wâadz samorzĊdowych w procesach wyznaczania czâonków rad nadzorczych miejskich spóâek, wymaga dokonania diagnozy
kolejnych procesów zwiĊzanych z podejmowaniem decyzji rodzĊcych okreœlone skutki
finansowe. SĊ to przede wszystkim czynnoœci
prawne, których rezultatem jest zatrudnianie
zaufanych pracowników na intratnych stanowiskach, podpisywanie lukratywnych umów
(kontraktów) z firmami zewnętrznymi, przygotowywanie SIWZ w postępowaniach przetargowych pod z góry upatrzonych beneficjentów (skuteczne eliminowanie konkurencji),
dzięki czemu tworzy się niesâychanie silna sieý
wzajemnych powiĊzaľ, zaleůnoœci i interesów
– zapewniajĊca osiĊganie wymiernych korzyœci
finansowych przez wĊski krĊg wybranych osób
i organizacji.
Do wiedzy na ten temat ma dostęp tylko
wĊska grupa wtajemniczonych osób, bo tak
wâaœnie dziaâa kaůdy system wâadzy. Dzięki
rozstrzygnięciom wyborczym, kaůda ekipa,
która się „dorwie” do wâadzy postępuje dokâadnie w ten sam sposób, róůniĊ się jedynie
sprawnoœciĊ dziaâania, zakresem zawâaszczania
majĊtku gminy i siâĊ natęůenia procesów wydawania pieniędzy publicznych, a spoâeczeľstwo daje na to przyzwolenie154. Jest to smutne
i przeraůajĊce, ale niestety prawdziwe.
154
Innym bulwersujĊcym przykâadem moůe byý postawa
burmistrza Aleksadrowa k. áodzi, który peâniĊc swój urzĊd
sam siebie zgâosiâ do rady nadzorczej miejskiej spóâki i pobieraâ
tam wysokie wynagrodzenie. W okresie od 2004 do 2011 roku
byâ czâonkiem rady nadzorczej aleksandrowskiej spóâki
Ciepâownia. W sumie dodatkowo zarobiâ prawie trzysta tysięcy
zâotych. Jednak wedâug przepisów nie miaâ do tego prawa bo jest
prokuratorem w stanie spoczynku. Burmistrz twierdzi, ůe nie
zrobiâ niczego niezgodnego z prawem a pieniędzy nie ma zamiaru
oddawaý. W tym przypadku âĊczenia funkcji prokuratora i
czâonka rady nadzorczej, Burmistrza jedynie ukaraâ SĊd Dyscyp-
1 (33) 2013 x PRZEGLĄD CORPORATE GOVERNANCE
92
ANALIZYȱ
DysfunkcjeȱnadzoruȱkorporacyjnegoȱwȱspóÙkachȱzȱudziaÙemȱsamorz­dówȱ–ȱstudiumȱprzypadkuȱ
ȱ
ȱ
W rezultacie mamy do czynienia z podziaâem na wĊskĊ grupę uprzywilejowanych beneficjentów tego systemu, a z drugiej strony bardzo licznĊ grupę osób wykluczonych, którzy
nie majĊ nawet prawa zabrania gâosu. Ci ludzie
nie majĊ juů wiary, energii ani siây walczyý z
systemem, który zdominowaâ nasze ůycie spoâeczno-gospodarcze. Biernoœý spoâeczeľstwa, brak zainteresowania wspólnymi
sprawami, a takůe brak odpowiedniej edukacji z tego zakresu, sĊ dodatkowymi
czynnikami, które stanowiĊ podâoůe do
umacniania wykreowanych sieci powiĊzaľ.
NaiwnoœciĊ jest myœlenie, ůe radni (umieszczani na listach wyborczych przez lokalnych
partyjnych baronów), do których naleůy m.in.
sprawowanie nadzoru i bieůĊcej kontroli nad
poczynaniami prezydentów miast, będĊ ůywotnie zainteresowani i skâonni poœwięcaý swój
czas oraz przejawiaý zaangaůowanie na rzecz
rozliczania pojawiajĊcych się patologii.
linarny dla Prokuratorów przy Prokuratorze Generalnym. Burmistrz odwoâywaâ się od tego orzeczenia do SĊdu Najwyůszego,
ale nic nie osiĊgnĊâ. Musiaâ zaprzestaý pracy w radzie nadzorczej
Ciepâowni, co staâo się w 2011 roku. Kara ze strony sĊdu dyscyplinarnego nie niesie ze sobĊ ůadnych konsekwencji zwiĊzanych z
dziaâalnoœciĊ samorzĊdowĊ.
Ŭródâo:
http://www.tvp.pl/lodz/aktualnosci/kryminalne/czyburmistrz-aleksandrowa-zlamal-prawo/10014887
[07.02.2013r.].
http://www.dzienniklodzki.pl/artykul/760643,solidarna
-polska-chce-glowy-burmistrzalipinskiego,id,t.html?cookie=1 [12.02.2013r.].
Doœwiadczenie uczy i podpowiada, ůe ustawowa formuâa, ůe Radny obowiĊzany jest kierowaý się
dobrem wspólnoty samorzĊdowej gminy155, doœý często w praktyce jest zastępowany myœleniem o
zaâatwieniu swoich partykularnych interesów,
tj. objęciem wysokopâatnej posady, zaâatwieniem pracy dla najbliůszych i znajomych, zaâatwieniem intratnych zleceľ dla zaprzyjaŭnionych firm, itd.
Dr Waldemar Walczak jest czâonkiem âódzkiego
oddziaâu TNOiK, pracownikiem naukowo-dydaktycznym Uniwersytetu áódzkiego, autorem monografii
„Nauka o organizacji”, kilkudziesięciu artykuâów
poœwięconych problematyce wspóâczesnego zarzĊdzania,
wspóâautorem monografii „ZarzĊdzanie wiedzĊ we
wspóâczesnych przedsiębiorstwach – ujęcie multidyscyplinarne”.
[email protected]
155
Zob. szerzej: Ustawa z 8 marca 1990 r. o samorzĊdzie
gminnym (Dz. U. 2001 r. Nr 142, poz. 1591, z póŭn.
zm.)
1 (33) 2013 x PRZEGLĄD CORPORATE GOVERNANCE
93