Pobierz - mikroekonomia.net

Maria Piotrowska
ROZDZIAŁ 2
ROZMIAR PAŃSTWA A JAKOŚĆ I EFEKTYWNOŚĆ RZĄDZENIA
Abstrakt
Związek między jakością i efektywnością rządzenia a rozmiarem państwa jest analizowany z wykorzystaniem miar jakości rządzenia oraz miar efektywności konsumpcji rządowej w krajach Europy w latach 2004 oraz 1996. Oszacowanie efektywności konsumpcji rządowej w kategoriach nakładów i wyników jest przeprowadzone przy wykorzystaniu granicy
możliwości produkcyjnych. Otrzymane wyniki wskazują, że w UE kraje o dużym rozmiarze
państwa osiągnęły wyższy poziom jakości rządzenia, jednak kraje z „małym rządem” są efektywniejsze w wykorzystaniu konsumpcji rządowej.
Słowa kluczowe: jakość rządzenia, rozmiar państwa, efektywność konsumpcji rządowej, granica możliwości produkcyjnych
Wprowadzenie
Celem artykułu jest zbadanie czy rozmiar państwa wpływa na jakość i efektywność
rządzenia? Wśród krajów Europy występują istotne różnice w rozmiarze państwa jak również
w jakości rządzenia. Nasuwa się zatem pytanie czy słabość państwa wynika z niskich wydatków na instytucje państwa? Jeśli tak, to należałoby zwiększyć rozmiar państwa i wówczas
istotne staje się pytanie: jakie nakłady są potrzebne, aby osiągnąć pożądaną jakość rządzenia?
Z drugiej jednak strony być może pieniądze publiczne są marnotrawione i zwiększanie nakładów nie przyniesie oczekiwanych rezultatów. W takim przypadku należałoby ograniczyć
rozmiar państwa i skupić się na podniesieniu efektywności rządowej konsumpcji. Pojawia się
zatem alternatywne pytanie jaki poziom jakości rządzenia można uzyskać wykorzystując dotychczasowe nakłady? Artykuł podejmuje te problemy analizując miary jakości rządzenia
oraz miary efektywności konsumpcji rządowej w krajach Europy w okresie 1996-2004. Przy
ustalaniu efektywności konsumpcji rządowej w kategoriach wyników i nakładów została wykorzystana metoda granicy możliwości produkcyjnych. Wyniki są analizowane z uwzględnieniem rozmiaru państwa, aby uzyskać odpowiedź na kluczowe pytanie badawcze tego artykułu: czy rozmiar państwa ma wpływ na jakość i efektywność rządzenia?
Badanie prezentowane w artykule nawiązuje do procedury zastosowanej przez Afonso, Schuknechta i Tanzi’ego (2003) i rozszerza uzyskane w literaturze wyniki, oferując bardziej szczegółową ocenę efektywności czterech aspektów jakości rządzenia z uwzględnieniem
rozmiaru państwa oraz danych dla nowych członków UE.
Struktura artykułu jest następująca: zdefiniowanie rozmiaru państwa i jakości rządzenia, określenia właściwych miar oraz prezentacja danych; konstrukcja ogólnego indeksu jakości rządzenia oraz analiza różnic w jakości rządzenia w krajach UE; konstrukcja ogólnego
indeksu efektywności konsumpcji rządowej i analiza uzyskanych wyników; prezentacja analizy FDH (Free Disposable Hull analysis); analiza efektywności konsumpcji rządowej w kategoriach nakładów i wyników; końcowe wnioski.
22
Maria Piotrowska
Miary rozmiaru państwa i jakości rządzenia
Najczęściej stosowaną miarą rozmiaru państwa jest udział wydatków sektora finansów
publicznych w PKB. Ekonomiści przyjęli kryteria pozwalające sklasyfikować rozmiar państwa. I tak, udział wydatków budżetowych przekraczający 50% PKB uznawany jest za przejaw tzw. „dużego rządu”, wydatki mieszczące się między 50% a 40% PKB świadczą o „średnim rządzie”, a mniejsze niż 40% PKB wskazują na „mały rząd”. W Europie kraje skandynawskie, Szwecja, Dania, Finlandia ( ale nie Norwegia )należą do państw o „dużym rządzie”,
np. wydatki w Szwecji przekraczają 57% PKB, w tej grupie znajdują się również Francja,
Grecja i Austria, (patrz Tablica 1). W Europie najmniejszy rząd ma Irlandia, wydatki są tam
na poziomie 34% PKB.
Wśród nowych członków UE Litwa również Łotwa i Estonia zdecydowały się na mały
rozmiar państwa (wydatki na Litwie stanowią 34,7% PKB a na Łotwie i Estonii ok. 36%
PKB). Zmniejszenie rozmiaru państwa przeprowadziły Słowacja, Polska i Węgry, które w
1996 roku zaliczane były jeszcze do krajów o dużym rządzie a w 2004 wykazywały już rząd o
średnim rozmiarze, (patrz Tablica 1). Jednak biorąc pod uwagę średnią, redukcja rozmiaru
rządu w latach 1996-2004 była bardzo mała zarówno wśród starych jak i nowych członków
UE i ograniczyła się jedynie do dwóch punktów procentowych1.
Starzy i nowi członkowie UE mają podobny średni poziom konsumpcji rządowej (czyli wydatków na dobra i usługi) oraz inwestycji rządowych. Wyraźniejsza różnica dotyczy jedynie świadczeń socjalnych. Starzy członkowie przeznaczają na ten cel o 3,5 punktu procentowego więcej.
Porównanie odchylenia standardowego wydatków budżetowych (patrz Tablica 1)
wskazuje, że nie ma dużej różnicy w zakresie zróżnicowania rozmiaru państwa wśród starych
i nowych członków UE. Kraje Europy Centralnej i Wschodniej stanowią bardziej jednorodną
grupę pod względem rządowej konsumpcji oraz inwestycji. Są natomiast bardziej zróżnicowane w zakresie świadczeń socjalnych.
Biorąc pod uwagę rozmiar państwa, to małe rządy w krajach Europy Centralnej i
Wschodniej wydają średnio więcej na konsumpcję rządową, natomiast małe rządy w krajach
dawnej piętnastki realizują wyższy poziom inwestycji rządowych.
Tablica 1. Wydatki sektora publicznego, UE (bez Malty i Cypru) oraz Norwegia, 2004 i 1996
Kraj
Austria
Belgia
Czechy
Dania
1
2004
1996
Wydatki Wydatki Inwesty- Wydatki Wydatki Wydatki Inwesty- Wydatki
budżeto- na dobra cje bu- socjalne budżetona do- cje bu- socjalne
we i usługi dżetowe ogółem
bra i dżetowe ogółem
we
ogółem ogółem ogółem
usługi ogółem
ogółem
(kon% PKB
ogółem
sumpcja
(konrządosumpcja
wa) % PKB % PKB % PKB
% PKB
rządo- % PKB
% PKB
wa)
% PKB
50,2
49,3
44,6
56,3
17,8
22,6
22,9
26,7
1,1
1,5
4,3
1,9
19,1
16
11,8
16,9
55,4
52,9
42,8
59,8
19,9
21,7
21,2
25,9
2,8
1,7
4,4
2
Szersza dyskusja na temat zmian rozmiaru państwa w latach 90-tych w: Schuknecht i Tanzi (2005).
19,3
16,6
11
18,5
23
Rozmiar państwa a jakość i efektywność rządzenia
Estonia
Finlandia
Francja
Niemcy
Grecja
Węgry
Irlandia
Włochy
Łotwa
Litwa
Luxemburg
Holandi
a
Norwegia
Polska
Portugalia
Słowacja
Słowenia
Hiszpania
Szwecja
Wielka
Brytania
Średnia(wsz
ystkie)1
Średnia(16)2
Średnia
(8)3
Duże
rządy(8)
Średnie
rządy
(8)
Małe
rządy
(8)
Duże
rząd
36,7
51,1
18,6
22,5
3,2
3
10,1
17
53,8
46,8
52
48,9
34,3
48,5
36
34,7
45,9
24
18,4
17,1
22,6
16,1
19,2
20,9
17,6
18,2
3,3
1,4
4,1
3,4
3,6
2,6
2
3,2
5
18,1
19,2
18,7
14,2
9,2
17,3
8,8
8,9
15,7
48,6
25
3,4
12,3
46,6
22
2,9
15,2
48
48,4
17,5
21,4
3,3
3,3
17,5
14,9
48
20,3
2,5
10,4
47,8
19,8
2,8
16,9
38,7
17,7
3,2
11,6
57,3
43,7
27,7
21,1
3,1
1,8
18
13,4
42,2
25
4,5
10,5
59,3
54,7
49,1
49,2
2,9
3,2
2,1
3,2
39,7
53,2
37,4
37,9
23,2
23,9
19,5
14,5
22
15,8
18,1
21,6
22,3
2,4
2,2
2,3
2,5
21,3
18,5
18,8
15,4
13,9
11,3
16,9
13,1
8,9
45,4
18,9
4,5
16,2
49,6
23,1
3,1
14,7
49
51,2
20,9
18,7
3,1
3,7
14,9
16,9
45,8
18,9
4,2
11,8
61,5
22,4
3,8
12,3
43,7
65,3
17,9
27,8
3,1
3,5
13,8
19,7
43
19,1
1,7
14,8
46,5
20,7
2,9
14,6
47,4
20,1
2,8
14,5
48,2
21,1
2,8
15,8
50,9
20,6
2,9
16,4
43,1
20,0
3,1
12,3
45,5
21,9
3,5
12,4
•
•
•
•
47,5
20,6
3,3
14,2
35,8
19,0
2,8
9,3
53,5
22,6
2,8
18,0
24
Maria Piotrowska
(16)
Średnie
rządy
(16)
Małe
rządy
(16)
47,2
21,0
2,7
15,5
36,5
16,9
3,4
10,4
6,4
3,1
0,9
3,5
5,5
3,5
1,1
2,8
6,2
2,1
0,7
3,5
σ4)
(wszystkie)
σ
σ
(16)
(8)
1)
2)
3)
4)
Średnia dla wszystkich 24 krajów uwzględnionych w badaniu
Średnia dla UE 15 (starzy członkowie) plus Norwegia
Średnia dla UE 8 (nowi członkowie z wyjątkiem Malty i Cypru)
Odchylenie standardowe
Źródło: Eurostat: www.europa.edu.int/comm/eurostat
Pod pojęciem jakości rządzenia należy rozumieć sprawność instytucji państwa oraz jakość
prawa i regulacji nakładanych na gospodarkę. Naukowcy związani z Bankiem Światowym
publikują od 1996 roku zestaw wskaźników jakości rządzenia (governance inditcators), które
pozwalają ocenić różne aspekty ram instytucjonalno-prawnych państwa2. Wskaźniki te obejmują sześć obszarów: 1) zakres w jakim obywatele mogą uczestniczyć w wyborze rządu oraz
niezależność mediów; 2) stabilność polityczną rządu; 3) skuteczność administracji rządowej oceniana jest tutaj kompetencja urzędników administracji oraz ich niezależność od nacisków
politycznych, jak również wiarygodność rządowych zobowiązań; 4) jakość regulacji – ten
wskaźnik odnosi się do zakresu nieprzyjaznych rynkowi regulacji takich, jak kontrola cen,
niewłaściwy nadzór bankowy, obciążenia nakładane przez nadmierną regulację na rozwój
biznesu i handlu zagranicznego; 5) reguły prawa – wskaźnik obejmuje zakres przestępczości,
skuteczność i przewidywalność wymiaru sprawiedliwości, przestrzeganie kontraktów; 6)
ostatni wskaźnik ocenia kontrolę korupcji. Wyższe wartości wskaźników świadczą o wyższej
jakości rządzenia.
Kaufmann, Kray i Mastruzzi (2005) skonstruowali powyższych sześć wskaźników dla
209 krajów dla okresu 1996-2004 z częstotliwością co dwa lata.
Ogólny indeks jakości rządzenia
W artykule, jako cząstkowe miary jakości rządzenia, brane są pod uwagę cztery z wyżej
zdefiniowanych wskaźników: skuteczność administracji rządowej, jakość regulacji, reguły
prawa oraz kontrola korupcji. Przyjmuje się, że wskaźniki te odzwierciedlają rezultaty aktywności rządu związanej z rządzeniem. Badaniem zostały objęte 24 kraje europejskie: 15 starych
członków UE plus Norwegia oraz 8 nowych członków UE (bez Cypru i Malty). Dane zostały
zaczerpnięte z pracy Kaufmanna, Kray’ego i Mastruzzi’ego (2005) dla 2004 i 1996 roku.
Ogólny indeks jakości rządzenia dla kraju i został obliczony następująco:
2
Opis metodologii konstrukcji wskaźników w pracy: Kaufmann, Kraay i Mastruzzi (2005).
25
Rozmiar państwa a jakość i efektywność rządzenia
n
OGPi = Σ Gij
(1)
j=1
gdzie: OGPi to ogólny indeks jakości rządzenia w kraju i, natomiast Gij jest cząstkowym
wskaźnikiem jakości rządzenia j w kraju i, j=1,…,4
Przy obliczaniu ogólnego indeksu jakości rządzenia przyjęto założenie, że udział każdego z czterech cząstkowych wskaźników jest taki sam. Wartości każdego cząstkowego
wskaźnika zostały znormalizowane względem średniej tak, aby mieściły się w przedziale od
zera do jeden. W Tablicach 2 i 3 przedstawione są znormalizowane wartości wskaźników
cząstkowych oraz ogólny indeks jakości rządzenia w 2004 i 1996 roku.
Tablica 2. Cząstkowe wskaźniki jakości rządzenia oraz ogólny indeks jakości rządzenia,
UE (bez Malty i Cypru) oraz Norwegia, (2004)
Kraj
Austria
Belgia
Czechy
Dania
Estonia
Finlandia
Francja
Niemcy
Grecja
Węgry
Irlandia
Włochy
Łotwa
Litwa
Luxemburg
Holandia
Norwegia
Polska
Portugalia
Słowacja
Słowenia
Hiszpania
Szwecja
Wlk. Brytania
Średnia(wszystkie
kraje)1
Duże rządy1)
Średnie rządy2)
Skuteczność Jakość regu- Reguły pra- Kontrola
administracji lacji
wa
korupcji
rządowej
Ogólny indeks jakości
rządzenia
(jednakowe
wagi)
1,359511
1,320889
0,486643
1,660766
0,764725
1,591246
1,096878
1,06598
0,571613
0,525266
1,143225
0,448021
0,46347
0,540715
1,606695
1,544899
1,521726
0,363051
0,710654
0,517541
0,787898
0,99646
1,483103
1,429032
1,09267
0,968679
0,751695
1,3639
1,247659
1,387148
0,705198
0,999677
0,658702
0,945431
1,263158
0,751695
0,790442
0,898934
1,565385
1,294155
1,030675
0,495964
0,883435
0,891185
0,6897
0,875686
1,193413
1,255408
1,397749
1,167438
0,547981
1,516876
0,7227
1,564526
1,056254
1,318332
0,595632
0,675049
1,286565
0,58769
0,381204
0,476505
1,572468
1,413633
1,548643
0,40503
0,921244
0,389146
0,738584
0,889477
1,469225
1,358041
1,580932
1,151822
0,225847
1,791723
0,617316
1,904647
1,084068
1,430367
0,421582
0,489336
1,212048
0,496864
0,17315
0,271017
1,626102
1,565876
1,588461
0,120452
0,925975
0,293602
0,73024
1,091596
1,656215
1,550819
1,357715
1,152207
0,503041
1,583316
0,8381
1,611891
0,985599
1,203589
0,561882
0,65877
1,226248
0,571067
0,452066
0,546793
1,592662
1,45464
1,422375
0,346124
0,860326
0,522868
0,736605
0,963304
1,450488
1,398324
1
1
1
1,000003
1
1,184055
0,983586
1,049495
0,964804
1,182187
0,997352
1,275501
0,975536
1,172809
0,980319
26
Maria Piotrowska
Małe rządy3)
0,781719
1,015176
0,75129
0,673026
0,805302
Duże rządy(8)
Średnie rządy (8)
Małe rządy (8)
0,525266
0,538784
0,589636
0,945431
0,707136
0,979012
0,675049
0,520185
0,526803
0,489336
0,342535
0,353828
0,65877
0,52716
0,612319
Duże rządy
(16)
Średnie rządy (16)
Małe rządy (16)
1,293853
1,066839
1,26671
1,406528
1,258482
1,205987
1,069843
1,093639
1,069422
1,235936
1,088021
1,292036
1,151822
1,206899
1,094776
σ4) (wszystkie kraje)
σ (16)
σ (8)
0,452325
0,272450
0,432287
0,589919
0,420828
0,382210
0,265976
0,328620
0,433956
0,339875
0,146678
0,218629
0,151801
0,221175
0,159706
Średnia ważona5)
(wszystkie kraje)
Średnia
ważona
(16)
Średnia ważona (8)
1,082490
0,971299
1,121469
1,197269
1,093131
1,111152
0,984056
1,150158
1,240507
1,121468
0,465520
0,696702
0,503935
0,266540
0,483180
1) Duże rządy: wydatki budżetowe >50% PKB w latach 2001-2004. Średnie rządy: 40%<wydatki budżetowe
<50% PKB w latach 2001-2004. Małe rządy: wydatki budżetowe <40% PKB w latach 2001-2004.
2) i 3) Duże, średnie i małe rządy w UE 8 (nowi członkowie bez Malty i Cypru)
oraz w UE 15 (starzy członkowie plus Norwegia).
4) σ odchylenie standardowe
5) Średnia ważone względem udziału PKB każdego kraju w łącznym PKB dla całej grupy krajów
Źródło: Obliczenia własne
Wartości wskaźników wskazują na dużą różnicę w jakości rządzenia między starymi a
nowymi członkami UE. Ogólny indeks był ponad dwukrotnie niższy dla UE 8 (nowi członkowie bez Malty i Cypru) w porównaniu z indeksem dla UE 15 (starzy członkowie UE) wraz
z Norwegią – patrz średnia ważona w Tablicy 2. Największy dystans dzieli te dwie grupy
krajów w odniesieniu do kontroli korupcji. Kontrola korupcji jest także obszarem, w ramach
którego występuje największe zróżnicowanie wewnątrz każdej grupy krajów (patrz odchylenie standardowe w Tablicy 2).
Liderami wśród krajów Europy Centralnej i Wschodniej są Estonia i Słowenia. Węgry, Litwa i Słowacja wykazują jakość rządzenia powyżej wartości średniej ważonej dla swojej grupy, natomiast Łotwa a szczególnie Polska wyraźnie poniżej średniej.
Biorąc pod uwagę, że na jakość rządzenia w danym roku ma wpływ rozmiar państwa
nie tylko w roku bieżącym ale również w latach ubiegłych, przy klasyfikacji krajów na mające mały, średni i duży rząd, uwzględniono średni poziom wydatków budżetowych w okresie
czterech lat, tzn. średnią dla lat 2001-2004 w Tablicy 2 oraz 1993-1996 w Tablicy 3.
W krajach Europy Centralnej i Wschodniej, uwzględnionych w badaniu, ogólny
wskaźnik jakości rządzenia był tylko niewiele wyższy w kraju z dużym rządem ( jedynie Węgry miały średni poziom wydatków budżetowych w latach 2001-2004 wyższy niż 50% PKB)
niż w krajach mających mały rząd (tzn. wydatki budżetowe < 40% PKB – Estonia, Litwa i
Łotwa). Niskie wartości wskaźników sugerują, że najgorszym rozwiązaniem w tej grupie krajów są średnie rządy, szczególnie jakość regulacji jest wyraźnie niższa niż w krajach z dużym
27
Rozmiar państwa a jakość i efektywność rządzenia
jak i małym rządem.
W grupie starych członków UE (plus Norwegia) jakość rządzenia jest na wyższym poziomie w krajach mających duże rządy3, szczególnie wysoko oceniana jest kontrola korupcji.
Nie występuje wyraźna różnica we wskaźnikach jakości rządzenia między dużymi i średnimi
rządami.
Biorąc pod uwagę wszystkie kraje uwzględnione w badaniu, w 2004 roku kraje o dużym rozmiarze rządu osiągnęły najwyższe wartości ogólnego indeksu jak również najwyższe
wartości poszczególnych wskaźników jakości rządzenia. Uzyskane wyniki wskazują, że w
Europie dużemu rozmiarowi państwa towarzyszy wysoka jakość rządzenia.
Tablica 3. Cząstkowe wskaźniki jakości rządzenia oraz ogólny indeks jakości rządzenia,
UE (bez Malty i Cypru) oraz Norwegia, (1996)
Kraj
Austria
Belgia
Czechy
Dania
Estonia
Finlandia
Francja
Niemcy
Grecja
Węgry
Irelandia
Włochy
Łotwa
Litwa
Luxemburg
Holandia
Norwegia
Polska
Portugalia
Słowacja
Słowenia
Hiszpania
Szwecja
Wlk. Brytania
Średnia(wszystkie
3
Skuteczność
administracji
rządowej
Jakość regu- Reguły
lacji
prawa
Kontrola
korupcji
Ogólny indeks
jakości
rządzenia
(jednakowe
wagi)
1,442705
1,337508
0,586099
1,532875
0,45836
1,420163
1,314966
1,435191
0,571071
0,450845
1,352536
0,66124
0,030056
0,045085
1,758297
1,743269
1,638072
0,473388
0,834064
0,210395
0,45836
1,19474
1,48779
1,562931
1,296137
1,133047
1,012876
1,407725
1,2103
1,287554
1,012876
1,321888
0,686695
0,515021
1,356223
0,738197
0,454936
0,32618
1,287554
1,519313
1,321888
0,386266
1,253219
0,23176
0,429185
0,995708
1,253219
1,562232
1,589829
1,324857
0,513884
1,629976
0,28103
1,670123
1,324857
1,525593
0,626296
0,529943
1,421211
0,71462
0,152559
-0,12044
1,42924
1,557711
1,686182
0,369354
1,083974
0,096353
0,417531
0,987621
1,629976
1,557711
1,446098
0,97568
0,513974
1,951361
0,043557
1,942649
1,210889
1,533212
0,322323
0,54882
1,602903
0,400726
-0,48784
-0,11325
1,568058
1,855535
1,750998
0,357169
1,062795
0,357169
0,9147
0,67078
1,907803
1,663883
1
1
1
1
1,443692
1,192773
0,656708
1,630484
0,498312
1,580122
1,215897
1,453971
0,551596
0,511158
1,433218
0,628696
0,037428
0,034394
1,510787
1,668957
1,599285
0,396544
1,058513
0,223919
0,554944
0,962212
1,569697
1,586689
1
Uzyskane rezultaty nie są zgodne z wynikami otrzymanymi przez Afonso, Schuknechta i Tanzi’ego (2003).
Autorzy ci pokazali, że w 2000 dla próbki 23 uprzemysłowionych krajów OECD (kraje Europy Centralnej i
Wschodniej były pominięte), wskaźnik skuteczności administracji był trochę wyższy w krajach mających małe
rządy niż w krajach z dużymi rządami, wskaźniki te miały wartości 1,11 oraz 0,99. Wyniki te odzwierciedlały
wpływ wysokiej jakości administracji w nieeuropejskich krajach OECD z małym rządem (np. USA).
28
Maria Piotrowska
kraje)1
Duże rządy1)
Średnie rządy2)
Małe rządy3)
1,06217
0,985898
1,090283
1,110085
1,062109
1,100278
0,475892
1,151441
0,712446
1,040386
0,484443
1,065284
0,333938
1,089347
0,50168
Duże rządy(8)
Średnie rządy (8)
Małe rządy (8)
0,430182
0,45836
0,03757
0,536481
0,819742
0,390558
0,377384
0,349281
0,016059
0,444283
0,479129
-0,30054
0,447082
0,526628
0,035911
Duże rządy (16)
Średnie rządy (16)
Małe rządy (16)
1,314966
1,357045
1,352536
1,165665
1,28412
1,356223
1,375443
1,316828
1,421211
1,376406
1,299746
1,602903
1,30812
1,095362
1,433218
σ4) (wszystkie kraje)
σ (16)
σ (8)
0,569133
0,415748
0,599355
0,726547
0,556407
0,354927
0,247016
0,335407
0,538475
0,35322
0,213305
0,34843
0,225006
0,437606
0,238389
1,276701
1,166346
1,301466
1,251699
1,249053
1,305862
1,189023
1,333908
1,281282
1,277519
0,455078
0,527415
0,387406
0,418212
0,447028
Średnia ważona5)
(wszystkie kraje)
Średnia
ważona
(16)
Średnia ważona (8)
1) Duże rządy: wydatki budżetowe >50% PKB w latach 2001-2004. Średnie rządy: 40%<wydatki budżetowe
<50% PKB w latach 2001-2004. Małe rządy: wydatki budżetowe <40% PKB w latach 2001-2004.
2) i 3) Duże, średnie i małe rządy w UE 8 (nowi członkowie bez Malty i Cypru)
oraz w UE 15 (starzy członkowie plus Norwegia).
4) σ odchylenie standardowe
5) Średnia ważone względem udziału PKB każdego kraju w łącznym PKB dla całej grupy krajów
Źródło: Obliczenia własne
Porównanie wskaźników w roku 2004 i 1996 wyraźnie wskazuje, że kraje Europy
Centralnej i Wschodniej, jako grupa, poprawiły jakość rządzenia, szczególny nacisk został
położony na wzrost jakości reguł prawnych oraz regulacji. Kraje te stały się bardziej jednorodna grupą. Liderami procesu podnoszenia jakości rządzenia były kraje bałtyckie, co sugerowałoby, że mały rozmiar państwa jest istotnym czynnikiem przyśpieszającym poprawę rządzenia. Tylko dwa kraje, Czechy i Polska, uzyskały niższe ogólne indeksy jakości rządzenia.
Grupa starych członków UE wykazała, jako całość, spadek jakości rządzenia, jedynie
wskaźnik kontroli korupcji pozostał na zbliżonym poziomie. Spadkowa tendencja zarysowała
się zarówno w podgrupie krajów z dużym jak i małym rządem.
Ogólny indeks efektywności rządowej konsumpcji
Efektywność jest definiowana jako stosunek między rezultatem a nakładem wykorzystanym do jego osiągnięcia. Rezultaty działań rządu wyrażające się jakością rządzenia zostały
zmierzone wskaźnikami przedstawionymi w poprzednim punkcie. W artykule przyjmuje się,
że konsumpcja rządowa, wyrażona jako procentowy udział w PKB, może być uznana za miarę nakładów potrzebnych do osiągnięcia jakości rządzenia. Zgodnie z definicją Eurostatu
ogólne wydatki rządowe na finalną konsumpcję obejmują wydatki, poczynione przez jednost-
29
Rozmiar państwa a jakość i efektywność rządzenia
ki administracji rządowej wszystkich szczebli, na zakup dóbr i usług, które są wykorzystane
do bezpośredniego zaspokojenia potrzeb jednostek lub do zaspokojenia zbiorowych potrzeb
członków społeczeństwa4. Konsumpcja rządowa nie jest idealną miarą nakładów potrzebnych
do osiągnięcia wysokiej jakości rządzenia. Brak jednolitych dla wszystkich krajów danych
dotyczących kosztów dostarczania usług sektora publicznego powoduje, że rządowa konsumpcja jest najlepszym możliwym przybliżeniem miary nakładów.
Uwzględniając opóźniony wpływ wydatków na bieżący poziom jakości rządzenia, w
badaniu bierze się pod uwagę średnią konsumpcję rządową w latach 2001-2004 dla obliczenia
wskaźników efektywności w 2004 roku oraz średnią konsumpcję rządową w latach 19931996 dla wskaźników w 1996 roku. Wartości rządowej konsumpcji zostały znormalizowane
względem średniej tak, aby mieściły się w przedziale od zera do jeden.
Cząstkowe wskaźniki efektywności konsumpcji rządowej są obliczone następująco:
GCEij = Gij / GCi
(2)
gdzie: GCEij jest cząstkowym wskaźnikiem efektywności j w kraju i, Gij jest cząstkowym
wskaźnikiem jakości rządzenia j w kraju i oraz GCi jest konsumpcją rządową w kraju i.
Ogólny indeks efektywności konsumpcji rządowej w kraju i , OGCEi , jest dany wzorem:
n
OGCEi = Σ GCEij
(3)
j=1
j=1,...,4
W Tabeli 4 zostały przedstawione obliczenia według wzorów 2 i 3 dla 2004 roku.
Tablica 4. Cząstkowe wskaźniki efektywności konsumpcji rządowej oraz ogólny indeks efektywności konsumpcji rządowej, UE (bez Malty i Cypru) oraz Norwegia, (2004)
Kraj
Austria
Belgia
Czechy
Dania
Estonia
Finlandia
Francja
Niemcy
Grecja
Węgry
Irlandia
4
Skuteczność
administracji
rządowej
Jakość regu- Reguły pra- Kontrola
lacji
wa
korupcji
1,56451
1,222512
0,437195
1,298815
0,844788
1,50989
0,952335
1,177583
0,696557
0,469853
1,520778
Eurostat: www.europa.edu.int/comm/eurostat
1,257432
0,896534
0,675315
1,066648
1,378283
1,316227
0,61227
1,104338
0,802682
0,845692
1,680318
1,608514
1,08049
0,492301
1,186284
0,798363
1,484536
0,917064
1,456355
0,725826
0,603835
1,711456
1,819319
1,066037
0,202899
1,401231
0,681947
1,807267
0,941213
1,58012
0,513732
0,437714
1,61233
Ogólny
indeks
efektywności
konsumpcji
rządowej
(jednakowe
wagi)
1,562443
1,066393
0,451927
1,238244
0,925845
1,529479
0,85572
1,329599
0,684699
0,589273
1,631219
30
Włochy
Łotwa
Litwa
Luxemburg
Holandia
Norwegia
Polska
Portugalia
Słowacja
Słowenia
Hiszpania
Szwecja
Wlk. Brytania
Maria Piotrowska
0,484575
0,454902
0,594942
1,883012
1,297742
1,435691
0,421903
0,693404
0,527367
0,806832
1,191456
1,106532
1,463372
0,813026
0,775831
0,989087
1,834598
1,087113
0,972403
0,576361
0,861992
0,908105
0,706273
1,047048
0,890396
1,285576
0,63564
0,374158
0,524293
1,842899
1,187476
1,461087
0,470686
0,898883
0,396535
0,756332
1,063538
1,096178
1,390675
0,537404
0,169949
0,298197
1,905756
1,315363
1,498653
0,139978
0,903499
0,299176
0,747788
1,30521
1,23569
1,588087
0,617661
0,44371
0,601629
1,866565
1,221922
1,341958
0,402231
0,839444
0,532795
0,754306
1,151812
1,082199
1,431927
Średnia(wszystkie
kraje)1
Duże rządy1)
Średnie rządy2)
Małe rządy3)
1
1
1
1
1,085499
0,987599
0,921373
0,970192
0,976803
1,174113
1,088891
1,00578
0,894362
1,165166
0,982063
0,813526
1,077437
0,988061
0,950843
Duże rządy(8)
Średnie rządy (8)
Małe rządy (8)
0,469853
0,548324
0,631544
0,845692
0,716513
1,047733
0,603835
0,528963
0,565605
0,437714
0,347461
0,383364
0,589273
0,535315
0,657061
Duże rządy (16)
Średnie
rządy
(16)
Małe rządy (16)
σ4)
(wszystkie
kraje)
σ (16)
σ (8)
Średnia ważona5)
(wszystkie kraje)
Średnia
ważona(16)
Średnia ważona
(8)
1,188106
1,207236
0,990943
1,106948
1,169734
1,244188
1,286409
1,299365
1,158797
1,214434
1,356117
0,440996
1,363683
0,315531
1,387497
0,441627
1,458771
0,584387
1,391516
0,425714
0,367881
0,321772
0,349513
0,427722
0,350823
0,167709
0,24871
0,156696
0,231642
0,176828
1,088200
0,990491
1,135752
1,21179
1,106558
1,116570
1,003615
1,164615
1,255754
1,351381
0,477524
0,708000
0,514473
0,265461
0,491364
1
1) Duże rządy: wydatki budżetowe >50% PKB w latach 2001-2004. Średnie rządy: 40%<wydatki budżetowe
<50% PKB w latach 2001-2004. Małe rządy: wydatki budżetowe <40% PKB w latach 2001-2004.
2) i 3) Duże, średnie i małe rządy w UE 8 (nowi członkowie bez Malty i Cypru)
oraz w UE 15 (starzy członkowie plus Norwegia).
4) σ odchylenie standardowe
5) Średnia ważone względem udziału PKB każdego kraju w łącznym PKB dla całej grupy krajów
Źródło: Obliczenia własne
Różnica w efektywności rządowej konsumpcji między nowymi i starymi członkami
UE jest podobna do różnicy w jakości rządzenia. Efektywność konsumpcji rządowej w kra-
31
Rozmiar państwa a jakość i efektywność rządzenia
jach Europy Centralnej i Wschodniej jest dwukrotnie niższa niż w krajach UE 15 (plus Norwegia), patrz średnia ważona w Tablicy 4. Starzy członkowie UE są znacznie bardziej zróżnicowani niż nowi. Najefektywniejszymi krajami w UE są: Luksemburg ( ze średnim rządem)
oraz Irlandia (z małym rządem). Wśród nowych członków Estonia (mały rząd) i Słowenia
(średni rząd) osiągnęły najwyższy ogólny indeks efektywności. Biorąc pod uwagę całą UE
najmniej efektywną konsumpcję rządową wykazuje Polska (średni rząd) oraz Łotwa (mały
rząd).
Koncentrując się na rozmiarze państwa, małe rządy w obydwu grupach krajów uzyskują wyższą efektywność konsumpcji rządowej, biorąc pod uwagę średnią, niż duże rządy.
W krajach Europy Centralnej i Wschodniej różnica między efektywnością małych i dużych
rządów jest szczególnie widoczna w odniesieniu do administracji i regulacji. W grupie starych członków UE małe rządy są efektywniejsze w każdej dziedzinie składającej się na jakość
rządzenia. Uzyskane wyniki sugerują, że rozmiar państwa może być za duży w wielu państwach starej UE oraz w pewnych krajach nowoczłonkowskich.
Porównanie wskaźników efektywności w 2004 i 1996 roku (patrz Tablice 4 i 5) wskazuje, że nowi członkowie wyraźnie poprawili efektywność konsumpcji rządowej i stali się
bardziej jednorodną grupą. Główny udział w poprawie efektywności miały kraje z małym
rządem, w bardzo małym zakresie kraje z dużym rządem, natomiast kraje ze średnim rządem
nie poczyniły żadnego postępu.
W grupie starych członków wystąpiła tendencja pogorszenia efektywności konsumpcji
rządowej bez względu na rozmiar rządu.
Tablica 5. Cząstkowe wskaźniki efektywności konsumpcji rządowej oraz ogólny indeks efektywności konsumpcji rządowej, UE (bez Malty i Cypru) oraz Norwegia, (1996)
Kraj
Austria
Belgia
Czechy
Dania
Estonia
Finlandia
Francja
Niemcy
Grecja
Węgry
Irlandia
Włochy
Łotwa
Litwa
Luxemburg
Holandia
Norwegia
Polska
Skuteczność
administracji
rządowej
1,514991
1,312638
0,569875
1,233469
0,406182
1,274632
1,155524
1,553712
0,82715
0,377239
1,680833
0,738692
0,030643
0,047822
2,040215
1,525512
1,578115
0,537412
Jakość regu- Reguły pra- Kontrola
lacji
wa
korupcji
1,361079
1,111979
0,984838
1,132765
1,072524
1,155611
0,890062
1,431052
0,994623
0,430937
1,685415
0,824664
0,463815
0,345983
1,493995
1,329531
1,273505
0,438508
1,669486
1,300223
0,499659
1,311605
0,249039
1,498977
1,164216
1,651579
0,90714
0,443423
1,766176
0,798325
0,155537
-0,12775
1,658399
1,363132
1,624465
0,419308
1,518553
0,957538
0,499747
1,570216
0,038599
1,743576
1,064066
1,659827
0,466859
0,459218
1,991971
0,447664
-0,49736
-0,12012
1,819474
1,623754
1,686908
0,405475
Ogólny indeks
efektywności
konsumpcji
rządowej
(jednakowe
wagi)
1,516027
1,170594
0,63853
1,312014
0,441586
1,418199
1,068467
1,574042
0,798943
0,427704
1,781099
0,702336
0,038158
0,036482
1,753021
1,460482
1,540748
0,450176
32
Portugalia
Słowacja
Słowenia
Hiszpania
Szwecja
Wlk. Brytania
Maria Piotrowska
0,949435
0,200851
0,47656
1,394002
1,108038
1,674735
1,426569
0,221247
0,446226
1,161775
0,933341
1,673986
1,233914
0,091983
0,43411
1,152339
1,213932
1,669142
1,209805
0,340968
0,95102
0,782654
1,420845
1,782909
1,204931
0,213762
0,576979
1,122692
1,169039
1,700193
Średnia(wszystkie
kraje)1
Duże rządy1)
Średnie rządy2)
Małe rządy3)
1
1
1
1
1
0,996724
1,213549
0,586433
0,934478
1,243732
0,831738
1,021848
1,149789
0,597987
1,014670
1,177755
0,458162
0,991930
1,196206
0,618580
Duże rządy(8)
Średnie rządy (8)
Małe rządy (8)
0,421344
0,441371
0,039232
0,518882
0,759375
0,404899
0,363593
0,341574
0,013892
0,426352
0,494809
-0,30874
0,432543
0,509282
0,037320
1,226876
1,100716
1,28515
1,249998
1,215685
1,522420
1,680833
1,437475
1,685415
1,473074
1,766176
1,450934
1,991971
1,470976
1,781099
0,574800
0,429715
0,593041
0,701798
0,552101
0,343438
0,262881
0,290024
0,483827
0,320156
0,212464
0,306272
0,218919
0,442316
0,230918
1,298677
1,195695
1,3236
1,262062
1,270009
1,327995
1,21915
1,356486
1,29169
1,298831
0,472658
0,534767
0,397035
0,42783
0,457936
Duże rządy
(16)
Średnie
rządy
(16)
Małe rządy (16)
σ4)
(wszystkie
kraje)
σ (16)
σ (8)
Średnia ważona5)
(wszystkie kraje)
Średnia
ważona(16)
Średnia ważona
(8)
1) Duże rządy: wydatki budżetowe >50% PKB w latach 2001-2004. Średnie rządy: 40%<wydatki budżetowe
<50% PKB w latach 2001-2004. Małe rządy: wydatki budżetowe <40% PKB w latach 2001-2004.
2) i 3) Duże, średnie i małe rządy w UE 8 (nowi członkowie bez Malty i Cypru)
oraz w UE 15 (starzy członkowie plus Norwegia.
4) σ odchylenie standardowe
5) Średnia ważone względem udziału PKB każdego kraju w łącznym PKB dla całej grupy krajów
Źródło: Obliczenia własne
Podsumowując uzyskane wyniki, w grupie nowych członków przede wszystkim kraje
bałtyckie z małymi rządami były w stanie wyraźnie poprawić zarówno jakość rządzenia jak i
efektywność konsumpcji rządowej. Wśród krajów ze średnim rządem jedynie Słowacja i
Słowenia mogą być zadowolone z poprawy swoich wyników. Polska zajmowała najniższą
pozycję w odniesieniu do jakości rządzenia jak również efektywności i nie wykazała żadnej
Rozmiar państwa a jakość i efektywność rządzenia
33
poprawy w ciągu dziewięciu lat.
Patrząc na UE, jako całość, duże rządy osiągają bardzo wysoki poziom jakości rządzenia, ale małe rządy są efektywniejsze w wykorzystaniu konsumpcji rządowej. Sugeruje to,
że duże rządy mają skłonność do marnotrawienia pieniędzy publicznych.
Metoda mierzenia efektywności nakładów i efektywności wyników
Obliczenie efektywności konsumpcji rządowej w kategoriach efektywności wyników
(rezultatów) oraz efektywności nakładów pozwoli na zmierzenie zakresu, w jakim konsumpcja rządowa jest marnotrawiona w poszczególnych krajach. Obliczenia tych dwóch rodzajów
efektywności można przeprowadzić stosując analizę FDH (Free Disposable Hull analysis).
Analiza FDH jest nieparametryczną metodą estymacji granicy możliwości produkcyjnych5. Metoda ta nie wymaga założenia określonych funkcjonalnych form związków między
nakładami a wynikami. Należy jedynie przyjąć, że występuje możliwość swobodnego dysponowania zasobami. Rysunek 1 ilustruje metodologię FDH. Kraje A i B zużywają Xa oraz Xb
nakładów aby uzyskać wyniki (rezultaty) Ya oraz Yb. Kraj B zużywa więcej nakładów niż
kraj A, ale uzyskuje gorsze wyniki. Efektywność nakładów dla kraju B jest definiowana jako
ułamek Xa/Xb, natomiast efektywność wyników jest wyrażona ułamkiem Yb /Ya . Jeśli efektywność dla danego kraju wynosi 1, oznacza to, że kraj ten jest na granicy możliwości produkcyjnych, jak kraj A na rys. 1, czyli żaden inny kraj, oprócz kraju A, nie uzyskuje takiego
samego wyniku wykorzystując mniej nakładów. Gdyby efektywność nakładów wynosiła np.
0,80, oznaczałoby to, że kraj B zużywa zbyt wiele nakładów w porównaniu do najbardziej
efektywnego kraju (na rys. 1 kraj A). Kraj B powinien uzyskać swój bieżący wynik zużywając jedynie 80% nakład aktualnie wykorzystywanych. Innymi słowy, kraj B marnuje 20%
swoich nakładów. Gdyby natomiast efektywność wyników była równa 0,70 oznaczałoby to,
że nieefektywny kraj (kraj B na rys.1) uzyskuje tylko 70% wyników osiąganych przez najefektywniejszy kraj (kraj A) i mógłby o 30% poprawić swój wynik wykorzystując dotychczasowy poziom nakładów.
Literatura dotycząca analizy efektywności wydatków budżetowych obejmuje niewiele
prac opartych na metodologii FDH. Vanden Eeckhaut, Tulkens i Jamar (1993) wykorzystali
tę metodę do oceny efektywności wydatków publicznych administracji lokalnej w Belgii.
Fakin and Crombrugghe (1997) w oparciu o nią oszacowali efektywność wydatków budżetowych na pewne usługi publiczne w krajach OECD oraz Europy Centralnej. Gupta and
Verhoeven (2001) dostosowali metodę do badania efektywności wydatków publicznych na
edukacje i ochronę zdrowia w krajach Afryki. Podobną analizę przeprowadzili: Clements
(2002) w odniesieniu do efektywności wydatków na edukację w UE, St. Aubyn (2002) oraz
Afonso i St. Aubyn (2004) z uwzględnieniem wydatków na szkolnictwo i zdrowie w krajach
OECD a Herrera i Pang (2005) w krajach rozwijających się. Afonso, Schuknecht i Tanzi
(2003) badali efektywność wydatków publicznych w krajach OECD. Skonstruowali indeks
wyników działalności rządu, opierając się na zmiennych, które odzwierciedlały jakość administracji, poziom rozwoju edukacji oraz zdrowotność a także jakość infrastruktury. Następnie
użyli tak skonstruowanego indeksu, jako wyniku, a wydatków publicznych, jako nakładu, do
obliczenia efektywności wyników i nakładów.
Badanie prezentowane w artykule nawiązuje do procedury zastosowanej przez Afonso, Schuknechta i Tanzi’ego (2003) i rozszerza uzyskane w literaturze wyniki, oferując bardziej szczegółową ocenę efektywności czterech aspektów jakości rządzenia z uwzględnieniem
rozmiaru państwa oraz danych dla nowych członków UE.
5
Analiza FDH została zaproponowana przez Deprinsa, Simara i Tulkensa (1984)
34
Maria Piotrowska
Rys 1. Granica możliwości produkcyjnych
– analiza FDH
Wynik
E
C
YA
A
B
YB
XXBANakład
Wyniki analizy FDH
Analiza efektywności metodą FDH pozwala uszeregować kraje uwzględnione w badaniu według poziomu efektywności konsumpcji rządowej. Ocena efektywności zawarta jest
w przedziale od zera do jeden. Wszystkie kraje umiejscowione na granicy możliwości produkcyjnych uzyskały maksymalną ocenę efektywności równą 1. W analizie FDH, jako nakład
przyjęto konsumpcję rządową wyrażona w procencie PKB – średnią dla lat 2001-2004 przy
ocenie efektywności w 2004 roku oraz średnią dla lat 1993-1996 przy ocenie efektywności w
1996 roku. Natomiast miarą wyniku działalności rządu jest ogólny indeks jakości rządzenia
oraz szczegółowe wskaźniki jakości rządzenia, (patrz Tablice 2 i 3).Wyniki analizy FDH są
przedstawione w Tablicy 6 oraz na rys.2 jedynie w odniesieniu do ogólnego indeksu jakości
rządzenia dla 2004 roku6.
Tablica 6. Ocena efektywności: nakład = konsumpcja rządowa jako % PKB (średnia, 20012004) oraz wynik = ogólny indeks jakości rządzenia w 2004 (patrz Tablica 2)
Kraj
Austria
Belgia
Czechy
Dania
Estonia
Finlandia
Francja
6
Efektywność nakładów
Ocena
Pozycja
0,981919
0,695749
0,675353
0,667297
0,830441
1
0,652676
Efektywność wyników
Ocena
Pozycja
2
16
17
19
7b
1
20
0,852482
0,714817
0,312082
0,982272
0,526226
1
0,611455
7
10
20
2
13
1
11
Z uwagi na ograniczone ramy artykułu, oceny efektywności konsumpcji rządowej w odniesieniu do cząstkowych wskaźników jakości rządzenia autorka udostępni na życzenie zainteresowanego Czytelnika.
35
Rozmiar państwa a jakość i efektywność rządzenia
Niemcy
Grecja
Węgry
Irlandia
Włochy
Łotwa
Litwa
Luxemburg
Holandia
Norwegia
Polska
Portugalia
Słowacja
Słowenia
Hiszpania
Szwecja
Wlk. Brytania
0,830441
0,916053
0,672432
1
0,813072
0,737841
0,827128
1
0,716751
0,805017
0,873596
0,733491
0,76601
0,769802
0,898844
0,63661
0,873762
Średnia(wszystkie
kraje)1
Duże rządy1)
Średnie rządy2)
Małe rządy3)
0,807262
0,646013
0,78957
0,796087
0,858851
0,744714
0,612693
0,587797
Duże rządy(8)
Średnie rządy (8)
Małe rządy (8)
0,672432
0,771190
0,798470
0,408694
0,330051
0,384463
Duże rządy (16)
Średnie rządy (16)
Małe rządy (16)
0,809092
0,808535
0,949422
0,800717
0,754015
0,892798
0,11697
0,268767
0,13166
0,201907
0,072869
0,100174
0,80186
0,702731
0,802241
0,782913
0,721356
0,301829
σ4) (wszystkie kraje)
σ (16)
σ (8)
Średnia
ważona5)
(wszystkie kraje)
Średnia ważona (16)
Średnia ważona (8)
7a
3
18
1
9
13
8
1
15
10
6
14
12
11
4
21
5
0,755709
0,458227
0,408694
1
0,358562
0,283843
0,34332
1
0,902443
0,882426
0,217324
0,540181
0,328298
0,462499
0,785596
0,899867
0,877979
9
15
16
1
17
21
18
1
3
5
22
12
19
14
8
4
6
Wartości pogrubione wskazują kraje ulokowane na granicy możliwości produkcyjnych.
1) Duże rządy: wydatki budżetowe >50% PKB w latach 2001-2004. Średnie rządy: 40%<wydatki budżetowe
<50% PKB w latach 2001-2004. Małe rządy: wydatki budżetowe <40% PKB w latach 2001-2004.
2) i 3) Duże, średnie i małe rządy w UE 8 (nowi członkowie bez Malty i Cypru)
oraz w UE 15 (starzy członkowie plus Norwegia).
4) σ odchylenie standardowe
5) Średnia ważone względem udziału PKB każdego kraju w łącznym PKB dla całej grupy krajów
Źródło: Obliczenia własne
36
Maria Piotrowska
Rys. 2. Granica możliwości produkcyjnych w odniesieniu do
ogólnego indeksu jakości rządzenia, UE 15, Norwegia oraz nowi
czlonkowie (bez Malty i Cypru), 2004.
Ogólny indeks jakości rządzenia
2004
1,8
1,6
1,4
Irl
Deu
1
0,6
Dnk
Nld
Nor
Gbr
Aut
1,2
0,8
Fin
Lux
Bel
Fra
Esp
Granica
możliwości
produkcyjnych
Prt
Est
Svn
LtuIta
Grc
0,4
Swe
Svk
Hun
Cze
Lva
Pol
0,2
15
17
19
21
23
25
Konsumpcja rządowa/PKB
27
29
Źródło: Obliczenia własne
Najefektywniejszymi krajami w 2004 roku, które znalazły się na granicy możliwości
produkcyjnych, były Irlandia (mały rząd) i Luksemburg (średni rząd) w odniesieniu do
wszystkich czterech aspektów jakości rządzenia, jak również Dania, ale jedynie w odniesieniu
do jakości administracji oraz Finlandia też w odniesieniu do jednego aspektu, a mianowicie,
kontroli korupcji7. Obydwa kraje skandynawskie mają duże rządy. Zatem najwyższa ocena
efektywności konsumpcji rządowej nie jest przypisana wyłącznie do jednego rozmiaru państwa. Niemniej jednak uzyskane wyniki wyraźnie wskazują, że małe rządy w obydwu grupach krajów wykazują wyższą efektywność nakładów. Biorąc pod uwagę natomiast efektywność wyników, małe rządy w krajach starej UE mogą pochwalić się jej wyższą oceną w odniesieniu do wszystkich czterech aspektów jakości rządzenia a małe rządy w krajach nowoczłonkowskich w odniesieniu do sprawności administracji oraz jakości regulacji (patrz przypis 6). Małe rządy są więc efektywniejsze zarówno w kategoriach nakładów jak i wyników.
Porównując starych i nowych członków UE, różnica w efektywności nakładów jest
niewielka, średnia ocena dla UE 15 plus Norwegii wynosi 0,80 a dla UE 8 – 0, 78. Oznacza
to, że około 20% rządowej konsumpcji jest marnotrawione w obydwu grupach krajów. Wymowa tego wyniki jest jednak zdecydowanie inna dla starych i nowych członków UE. Te kraje spośród starych członków, które osiągnęły już wysoki poziom jakości rządzenia, np. Szwecja, Dania czy Holandia, powinni skupić się głównie na poprawieniu efektywności wykorzystania konsumpcji rządowej, inne takie jak: Francja czy Belgia powinny obok podniesienia
efektywności nakładów zatroszczyć się również o poprawę efektywności wyników. Dla nowych członków UE, którzy wykazują bardzo niski poziom jakości rządzenia, poprawa o 20%
7
W 1996 roku sześć krajów znajdowało się na granicy możliwości produkcyjnych i uzyskało najwyższą ocenę
efektywności konsumpcji rządowej. Były to: Grecja, Irlandia, Luksemburg, Wlk. Brytania oraz Holandia. Kraje
UE plus Norwegia, jako grupa, pogorszyły swoje oceny efektywności w 2004 roku w porównaniu z 1996 rokiem
i stały się grupa bardziej zróżnicowaną. Obliczenia ocen efektywności konsumpcji rządowej w 1996 roku autorka udostępni na życzenie zainteresowanego Czytelnika.
Rozmiar państwa a jakość i efektywność rządzenia
37
efektywności wykorzystywanych nakładów jest zadaniem absolutnie niewystarczającym.
Poprawa jakości rządzenia musi być priorytetem w krajach Europy Centralnej i
Wschodniej. Dla tej grupy krajów ocena efektywności konsumpcji rządowej w kategoriach
wyników jest bowiem alarmująca, gdyż wynosi jedynie 0,30. Oznacza to, że kraje te, jako
grupa, osiągają jakość rządzenia na poziomie jedynie 30% ogólnego indeksu jakości rządzenia najefektywniejszych krajów, znajdujących się na granicy możliwości produkcyjnych.
Nowi członkowie powinni zatem, wykorzystując swój dotychczasowy poziom konsumpcji
rządowej, poprawić jakość rządzenia o 70%. W odniesieniu do Polski, przy aktualnych bieżących wydatkach budżetowych na dobra i usługi, jakość rządzenia powinna być o 80% wyższa
niż wskazuje to wartość ogólnego indeksu jakości rządzenia.
Otrzymane wyniki wskazują, że poprawa jakości rządzenia w krajach Europy Centralnej i Wschodniej wymaga nie zwiększonych nakładów ale głębokich zmian w zasadach
prawnych, zarządzaniu publicznymi pieniędzmi, w doborze ludzi zatrudnionych w administracji rządowej.
Wnioski
Wyniki ujawniają duże różnice w jakości rządzenia wśród krajów UE. Nowi członkowie z Europy Centralnej i Wschodniej osiągnęli poziom jakości rządzenia ponad dwukrotnie
niższy niż w krajach UE 15. Grupa krajów nowoczłonkowskich wykazuje bardzo niską efektywność wykorzystania konsumpcji rządowej biorąc pod uwagę uzyskiwany poziom jakości
rządzenia. Analiza FDH sugeruje, że kraje te powinny osiągać o 70% wyższy poziom jakości
rządzenia przy aktualnie ponoszonych nakładach. Biorąc pod uwagę UE jako całość, kraje o
dużym rozmiarze państwa osiągnęły wyższy poziom jakości rządzenia, natomiast kraje o małym rządzie są najefektywniejsze w wykorzystaniu konsumpcji rządowej. Sugeruje to, że duże rządy mają skłonność do marnotrawienia publicznych pieniędzy. Wniosek ten potwierdzają
wyniki uzyskane z analizy FDH. Małe rządy wykazują wyższą efektywność konsumpcji rządowej zarówno w kategoriach nakładów jak i wyników.
BIBLIOGRAFIA:
1. Afonso, A. and M. St Aubyn (2004), Non-parametric approaches to education and health:
Expenditure efficiency in OECD countries. Mimeo. Technical University of Lisbon.
2. Afonso, A., L.Schuknecht and V. Tanzi (2003), Public sector efficiency: an international
comparison. Working paper 242 European Central Bank.
3. Charnes, A., W. Cooper and E. Rhodes (1978), Measuring the efficiency of decision making units, European Jurnal of Operational Research, 2(6), 429- 444.
4. Clements, B. (2002), How efficient is education spending in Europe ? European Review
of Economics and Finance, 1 (1), 3- 26.
5. Deprins, D., L. Simar and H. Tulkens (1984), Measuring labour – efficiency in post officies, in :Merchand, M., Pestieau, P. and Tulkens, H. (Eds.), The performance of public enterprices: concepts and measurement. Amsterdam: North-Holland.
6. Fakin, B. and A. de Crombrugghe (1997), Fiscal adjustment in transition economies: social transfers and efficiency of public spending: a comparison with OECD countries.
World Bank Policy Research Working Paper 1803, Washington DC.
7. Gupta, S. and M. Verhoeven (2001), The efficiency of government expenditure experiences from Africa. Journal of Policy Modeling 23, 433- 467.
8. Herrera S. and G. Pang (2005) , Efficiency of Public Spending in Developing Countries:
An Efficiency Frontier Approach. World Bank Policy Research Working Paper 3645.
38
Maria Piotrowska
9. Kaufmann, D.,A. Kraay and M. Mastruzzi (2005), Governance Matters IV: Governance
Indicators for 1996- 2004. World Bank Policy Research Working Paper 3630.
10. Schuknecht L. and V. Tanzi (2005), Reforming public expenditure in industrialized countries. Are there trade-offs? ECB Working Paper, No 435/February.
11. St Aubyn, M. (2002), Evaluating efficiency in the Portuguese health and education sectors. Mimeo presented at the conference on Desenvolvimento Economico Portugues no
Espaco Europeu: Determinantes e Politicas, organized by Bank of Portugal, 24- 25 May
2002.
12. Vanden Eeckhaut, P., H. Tulkens and M.-A. Jamar (1993), Cost efficiency in Belgian municipalities, in: H. Fried, C. Lovell and S. Schmidt (eds.), The Measurement of Productive
Efficiency: Techniques and Applications. New York: Oxford Univ. Press.