Publikacja darmowa

dr hab. Aleksander Oleszko
profesor Uniwersytetu Marii Curie-Skłodowskiej w Lublinie
Nadzór nad notariatem
1. Cele i zadania nadzoru
Z ustrojową pozycją notariatu wiąże się instytucja nadzoru.
Bez względu na to, czy notariat funkcjonuje w ramach organów
państwowych (pbn na gruncie ustaw z 1951 r. i 1989 r.), czy też
notariusz jest zaliczany do wolnych zawodów (ustawa z 1933 r.
oraz z 1991 r), państwo zastrzega sobie kontrolę działalności nad
notariatem. W imieniu państwa kontrolę tę sprawuje minister
sprawiedliwości. W razie powołania samorządu zawodowego notariuszy, jednym z jego zadań jest również sprawowanie nadzoru.
Na gruncie rozp. z 1933 r. naczelny nadzór nad notariuszami
oraz organami izb notarialnych sprawował minister sprawiedliwości. Ustawa nie ograniczała ministra co do przedmiotowego
zakresu nadzoru ani też co do sposobów jego wykonywania.
Przyjmowało się, iż minister mógł wykonywać nadzór w sposób,
jaki uzna za stosowny (M. Allerhand). Poza uprawnieniami nadzorczymi, minister władny był nadto, w przypadkach rażących
uchybień, rozwiązać radę notarialną (art. 42 rozp.). Przez rażące
uchybienia rozumiano stałe nieodpowiednie działanie lub też zaniedbywanie obowiązków (M. Allerhand).
Istota zwierzchniego nadzoru ministra sprawiedliwości na
podstawie ustawy z 1951 r. nad działalnością pbn zmierzała do
zapewnienia prawidłowego i jednolitego stosowania obowiązujących przepisów, zgodnie z zasadami ustroju i celami Państwa
Ludowego oraz do zapewnienia biurom notarialnym warunków
prawidłowej, planowej i sprawnej pracy (§ 1 zarządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 10 września 1952 r. Instrukcja
9
REJENT Nr 7 - lipiec 1993 r.
w sprawie nadzoru nad państwowymi biurami notarialnymi,
Dz.Urz. Min. Spraw. Nr 2, poz. 12).
W zakresie nadzoru ważną rolę upatrywano w konferencjach
pbn i notariuszy. Zgodnie z powołaną instrukcją, konferencje
miały na celu ujednolicenie praktyki notarialnej, podnoszenie
poziomu pracy, rozważanie zagadnień spornych z zakresu obowiązującego prawa oraz naświetlanie ich ze stanowiska politycznego, społecznego i gospodarczego (§ 16).
Nie można także pominąć zarządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 września 1952 r. - Regulaminu urzędowania
państwowych biur notarialnych (Dz.Urz. Min. Spraw. Nr 2, poz.
13), wedle którego, w razie dostrzeżenia rozbieżności w stosowaniu przepisów lub uchybień w urzędowaniu, kierownik pbn wydawał stosowne zarządzenia (§ 14 ust. 1). Jeżeli notariusz nie
podzielał stanowiska kierownika biura, a zarządzenie dotyczyło
czynności notarialnej, wówczas mógł on zwrócić się o wyjaśnienie do ministra sprawiedliwości (§ 14 ust.2).
W świetle przytoczonych uregulowań, zadania i cele nadzoru
były wyrazem skrajnego centralizmu nad działalnością pbn,
w praktyce pozostawione pełnemu uznaniu administracyjnemu
ministra. Nadzór ten miał charakter wewnętrzny, w zdecydowany sposób preferował stanowisko ministra sprawiedliwości, nawet w zakresie wykładni prawa materialnego, jak i prawa
o notariacie, stosowanego przez notariusza w postaci dokonywanych czynności notarialnych.
Dążenie do tworzenia jednolitej praktyki i odpowiednich form
szkolenia traktowano jako jedno z zadań okręgowych zgromadzeń notariuszy, na gruncie ustawy z 1989 r. (art. 43 pkt 1). Także wśród zadań Rady do Spraw Notariuszy przy Ministrze
Sprawiedliwości, przewidywano przedstawianie ministrowi opinii w sprawie uchwał i postanowień dotyczących praktyki notarialnej (art. 47 § 5 pkt 5 cyt. ustawy).
Obecna ustawa nie precyzuje celów ani zadań nadzoru. Przepis art. 42 § 1 ustawy wyznacza przedmiotowy zakres nadzoru
dla ministra sprawiedliwości, który obejmuje zarówno działalność notariuszy, jak i organów samorządu notarialnego. Nadzór
nad notariuszami na obszarze właściwości izby notarialnej wy-
10
Nadzór nad notariatem
konuje również rada izby (art. 44 § 1 w zw. z art. 42 § 1 ustawy).
Wydane z upoważnienia ustawowego (art. 42 § 2 ustawy)
rozp. Ministra Sprawiedliwości z dnia 30 kwietnia 1991 r.
w sprawie trybu wykonywania nadzoru nad działalnością notariuszy i organów samorządu notarialnego (Dz.U. Nr 42, poz.
188) - cyt. dalej jako rozp. dot. nadzoru, w § 1 ust. 1 wskazuje
ogólnie, że nadzór obejmuje zagadnienia związane z wykonywaniem przez notariuszy i przez organy samorządu notarialnego
ich obowiązków ustawowych.
Wyznaczenie wskazanych zadań nadzoru nie jest ani precyzyjne, ani też nie odpowiada w pełni prerogatywom władczym
ministra sprawiedliwości, które wynikają również z innych przepisów ustawy. Przejawem tego nadzoru są nie tylko „zagadnienia związane z wykonaniem obowiązków ustawowych" przez
podmioty i osoby poddane nadzorowi, ale skutkiem nadzoru jest
przede wszystkim realny wpływ ministra na powoływanie notariuszy i wyznaczanie siedzib kancelarii (art. 9 § 1 i 1 ż ustawy)
oraz możliwość odwołania notariusza (art. 16 ustawy). Minister
ma zatem pełny wpływ na kształtowanie tzw. polityki zatrudnienia notariuszy, jak i pobierane przez nich wynagrodzenie (art. 5
zd. 2 ustawy).
Na gruncie ustawy i rozp. wyk. dot. nadzoru można wyróżnić
ogólniejsze cele i zadania nadzoru sprawowanego przez ministra
sprawiedliwości oraz bardziej szczegółowe dla samorządu zawodowego notariuszy. W każdym jednak razie - w przeciwieństwie
do uregulowań zawartych w ustawach z 1951 r. oraz w 1989 r. nadzór żadnego z tych organów nie może ingerować w dokonywanie przez notariusza czynności notarialnych. Notariusz samodzielnie dokonuje wykładni prawa, a obowiązkiem jego jest
odmówić dokonania czynności notarialnej, jeżeli byłaby ona
sprzeczna z prawem (art. 81 ustawy).
Nadzór ministra sprawiedliwości wyraża się głównie w:
- sprawowaniu polityki zatrudnienia notariuszy przez ich powoływanie, wyznaczanie siedzib kancelarii oraz odwołanie,
- kształtowaniu wynagrodzenia notariuszy za dokonywane
czynności notarialne w ramach ustalonej taksy notarialnej
(art. 5),
11
REJENT Nr 7 - lipiec 1993 r.
-
prawie kontroli uchwał organów samorządu notarialnego
(art. 47),
- żądaniu podjęcia uchwał przez organy samorządu (art. 48),
- ustalaniu kierunków nadzoru nad działalnością notariatu
i wydawaniu w tych sprawach stosownych poleceń (art. 42
ustawy w zw. z § 11 i 12 rozp. wyk. dot. nadzoru),
- żądaniu wszczęcia postępowania dyscyplinarnego względem
notariusza (art. 45),
- kontroli dokonanych czynności notarialnych (art. 42 § 1).
Podstawowym obowiązkiem samorządu notarialnego w zakresie nadzoru jest:
- wypełnianie przez notariuszy obowiązków ustawowych oraz
strzeżenie godności i powagi zawodu notariusza, asesora
oraz aplikanta notarialnego,
- dbanie o podnoszenie kwalifikacji zawodowych środowiska
notarialnego przez organizowanie szkoleń, konferencji, tworzenie organów doradczych, inicjowanie wydawnictw służących nauce i praktyce notarialnej,
- kształtowanie w świadomości społecznej usługowych funkcji
notariusza jako strażnika gwarancji pewności obrotu prawnego oraz osoby zaufania publicznego.
2. Podmioty nadzoru
a) nadzór ministra sprawiedliwości
Nadzór sprawowany przez ministra sprawiedliwości w ustawodawstwie prawa o notariacie różnie bywa określany. Rozp. z 1933 r.
w art. 37 § 1 mówiło wprost o prawie nadzoru, a w przepisie art.
4 2 - o naczelnym nadzorze. Ustawy z 1951 r. oraz z 1989 r.
wskazywały na zwierzchni nadzór, zaś obecna ustawa ogranicza
się jedynie do określenia „nadzór".
W przytoczonych sformułowaniach wyraża się myśl, iż minister sprawiedliwości upoważniony jest do kontroli całokształtu
działalności notariatu w granicach prawa, przeto nie może wykonywać go w sposób, jaki uzna za stosowny.
Minister sprawiedliwości nadzór może sprawować osobiście,
za pośrednictwem prezesów sądów apelacyjnych lub prezesów
12
Nadzór nad notariatem
sądów wojewódzkich albo przez wyznaczone osoby (art. 42 § 1
ustawy).
Prezes sądu apelacyjnego sprawuje nadzór na podstawie
opracowanych planów rocznych zadań nadzorczych na obszarze
powierzonego mu okręgu osobiście, za pośrednictwem wiceprezesa lub sędziów wizytatorów do spraw notarialnych albo innych
osób wyznaczonych przez ministra do pełnienia czynności nadzor u j 2 i 3 rozp. wyk. dot. nadzoru).
Minister sprawiedliwości, na wniosek prezesa sądu apelacyjnego, może przekazać prezesowi sądu wojewódzkiego wykonywanie niektórych czynności z zakresu nadzoru, ale tylko nad
działalnością notariuszy mających kancelarie na obszarze właściwości tego sądu wojewódzkiego (§ 5 cyt. rozp.).
Wyznaczoną przez ministra sprawiedliwości osobą do sprawowania nadzoru może być również notariusz. Za jego zgodą funkcję tę może pełnić w ministerstwie, sądzie apelacyjnym lub
sądzie wojewódzkim. Do notariusza - wizytatora stosuje się
wówczas przepisy ustawy z dnia 16 września 1982 r. o pracownikach urzędów państwowych (Dz.U. z 1984 r. Nr 35, poz. 187 ze zm.).
W okresie tego zatrudnienia minister zawiesza prawo notariusza do prowadzenia kancelarii notarialnej (art. 43 ustawy).
b) nadzór rady izby notarialnej
Na obszarze właściwości izby notarialnej, rada wykonuje
nadzór nad notariuszami przez swoich członków lub przez wyznaczonych w tym celu notariuszy, nie będących członkami rady
(art. 44 §1 ustawy). Nadzór ten jest konsekwencją ustawowych
obowiązków rady, do której należy kontrola wykonywania przez
notariuszy obowiązków oraz przestrzeganie przez nich powagi
i godności zawodu (art. 35 pkt 2 ustawy).
Rada nie może wykonywać nadzoru w zakresie działalności
samorządowej własnej bądź walnego zgromadzenia notariuszy
izby. Ustawodawca jednoznacznie ograniczył kompetencje rady
tylko do „nadzoru nad notariuszami" (art. 44 § 1 in princ. ustawy). Nie oznacza to jednak, że właściwość podmiotowa rady
ogranicza się tylko do tzw. działalności zawodowej notariuszy dokonujących czynności notarialnych. Jak określa § 1 ust. 1 rozp.
13
REJENT Nr 7 - lipiec 1993 r.
wyk. dot. nadzoru, obejmuje on wszelkie zagadnienia związane
z wykonywaniem przez notariuszy obowiązków ustawowych,
a więc odsyła w tym względzie do unormowań zawartych w rozdziale 3 działu I ustawy.
Sprawowanie powyższego nadzoru również przez ministra
sprawiedliwości może rodzić pytanie, czy omawiane nadzory są
od siebie niezależne, równoważne w tym znaczeniu, iż każdy
z organów w ramach swojej działalności może podejmować według własnej oceny odpowiednie sposoby i formy kontroli wykonywania przez notariuszy obowiązków ustawowych.
Źródłem tych wątpliwości jest § 4 ust. 2 pkt 1 i 2 rozp. wyk.
dot. nadzoru, stosownie do którego prezes sądu apelacyjnego
przeprowadza wizytacje, w szczególności w razie nieprzeprowadzenia lub wadliwego przeprowadzenia wizytacji przez organy
samorządu notarialnego bądź w razie powtarzających się zarzutów co do prawidłowości wykonywania przez notariusza czynności notarialnych.
W świetle przytoczonego unormowania wyprowadza się wniosek, iż nadzór wykonywany przez prezesów sądów apelacyjnych
lub wojewódzkich ma charakter nadzoru pomocniczego, skoro
prezesi tych sądów zarządzają wizytację dopiero w razie negatywnych i powtarzających się uchybień w pracy notariuszy lub
rady jako organu nadzoru. Wskazuje się nawet, że nadzór ma
charakter merytoryczny, w przeciwieństwie do nadzoru ministra, którego funkcje kontrolne są subsydiarne bądź pomocnicze.
Poglądu tego nie podzielam. Z przepisu wykonawczego do
ustawy nie można wyprowadzić jakiejś gradacji nadzoru między
upoważnionymi do jego sprawowania organami, jeżeli nie znajduje to wyraźnego unormowania w ustawie.
Poza ograniczeniem podmiotowym, odnoszącym się do organów nadzoru, wynikającym z treści przepisów art. 42 § 1 oraz
art. 44 § 1 ustawy, brak jest podstaw do sytuowania zwłaszcza
nadzoru ministra sprawiedliwości nad działalnością notariuszy
jako subsydiarnego względem tychże uprawnień rady izby notarialnej. Przeprowadzenie wizytacji w kancelarii notariusza, na
podstawie § 4 ust. 2 pkt 1 i 2 rozp. wyk. dot. nadzoru, należy rozumieć w ten sposób, że w razie zaistnienia sytuacji w przepisie
14
Nadzór nad notariatem
tym w s k a z a n e j , prezes s ą d u apelacyjnego ma obowiązek
w szczególności zarządzić kontrolę działalności danego notariusza. Co więcej, przez ten właśnie nadzór minister ma znaczne
możliwości kontroli jakości i skuteczności nadzoru przeprowadzonego przez organy samorządu notarialnego.
3. Przedmiotowy zakres nadzoru
Wstęp
Nadzór w zakresie wypełniania przez notariuszy i organy samorządu notarialnego obowiązków ustawowych jest zróżnicowany. Jego przedmiotowy z a k r e s d e t e r m i n o w a n y j e s t
podmiotowymi kompetencjami ministra sprawiedliwości, wśród
których można wyróżnić uprawnienia nadzorcze, tradycyjnie
związane z tzw. nadzorem zwierzchnim, administracyjnym oraz
jurysdykcyjne, przejawiające się w możliwości zaskarżenia
sprzecznych z prawem uchwał organów samorządowych.
Identyczne kompetencje przedmiotowego zakresu nadzoru
ministra oraz rad izb notarialnych przewidziane zostały w przepisie art. 45 ustawy, który organy te określa jako „osoby powołane do nadzoru".
a) czynności zwierzchnie ministra sprawiedliwości w zakresie nadzoru nad notariatem
Z tytułu zwierzchnictwa administracyjnego czynności z zakresu
nadzoru w szczególności polegają na:
- ustalaniu kierunku nadzoru sprawowanego przez organy do tego
powołane,
- dokonywaniu oceny wyników wizytacji i lustracji kancelarii notarialnych, przedstawionych przez prezesów sądów apelacyjnych
oraz przez organy samorządu notarialnego,
- opracowywaniu materiałów problemowo-analitycznych na tle praktyki notarialnej,
- ustalaniu planu siedzib kancelarii notarialnych,
- udziale w walnych zgromadzeniach notariuszy izb notarialnych,
- przygotowywaniu materiałów do wykonywania uprawnień ministra, o których mowa w art. 47 i 48 ustawy (§ 11 rozp. wyk. dot.
15
REJENT Nr 7 - lipiec 1993 r.
nadzoru),
badaniu i ocenianiu nadesłanych materiałów i propozycji
z zakresu nadzoru wykonywanego przez podległe mu organy
nad notariatem (§ 12 cyt. rozp.).
Z przykładowego nawet wyliczenia można stwierdzić, że
wskazany zakres nadzoru zapewnia ministrowi wpływ na działalność notariatu, zarówno w aspekcie prowadzenia kancelarii
notarialnych, jak i przedsięwzięć podejmowanych przez organy
samorządu notarialnego.
Na tle sprawowanego pozajudykacyjnego nadzoru ministra
w sferze ustrojowej notariatu, wyłania się problem dopuszczalności kształtowania praktyki notarialnej poprzez „przekazywanie s t a n o w i s k a " m i n i s t r a , wynikającego z opracowanych
materiałów z wizytacji, lustracji lub o charakterze problemowoanalitycznym. Trzeba także odpowiedzieć na pytanie, co może
oznaczać podanie przez ministra "do wiadomości" stanowiska
naczelnego organu administracji państwowej, w kwestii wykładni prawa, prezesowi Krajowej Rady Notarialnej, z sugestią przekazania poglądu izbom notarialnym oraz notariuszom. Czy i w jaki
sposób notariusz może skorzystać z przedstawionego poglądu
ministra z powołaniem się - w razie sporu - na jego stanowisko?
Jakie ewentualnie mogą spotkać notariusza sankcje za „nie wykorzystanie" stanowiska ministra? W szczególności chodzi o to,
czy tego rodzaju zachowanie notariusza należy traktować jako
przewinienie zawodowe, uzasadniające wnioskowanie przez ministra wszczęcia postępowania dyscyplinarnego (art. 45 in fine
ustawy).
Krytycznie odnosząc się do systematycznego przekraczania upoważnienia zawartego w ustawie z 1951 r. co do przedmiotowego nadzoru ministra sprawiedliwości nad działalnością notariuszy w sferze
stosowania przez nich prawa, trzeba stwierdzić, że ta niemal powszechna praktyka notarialna w działalności pbn znajdowała
w pewnym sensie uzasadnienie w tym, iż notariusz, jako urzędnik
państwowy, podatny był na wszelkie „polecenia służbowe", nawet jeżeli dotyczyły one wykładni prawa dokonywanej przez ministra. Poniekąd zwalniało to notariusza od ponoszenia odpowiedzialności,
ilekroć wskazał, że dokonał czynności notarialnej „zgodnie z pismem
-
16
Nadzór nad notariatem
Ministerstwa Sprawiedliwości" aż do czasu sądowej wykładni prawa.
Obecny charakter ustrojowy notariatu oraz ustawowy zakres
funkcji notariusza nie pozwalają w żadnej mierze nawiązywać
do dotychczasowej praktyki. Co więcej, należy uznać, że utrzymywanie jej w dotychczasowym zakresie jest sprzeczne z prawem o notariacie. Może bowiem błędnie utwierdzać notariusza,
że również obecnie „moc wiążąca" wykładni prawa dokonanej
przez aparat nadzoru ministra sprawiedliwości zwalnia go z samodzielnego dokonywania wykładni prawa, znajdującej wyraz
w sporządzonej czynności notarialnej bądź odmowie jej dokonania, czy też z ponoszenia odpowiedzialności dyscyplinarnej oraz
odszkodowawczej.
W szczególności, uprawnienia ministra do dokonywania wykładni prawa nie wynikają z przepisu art. 45 ustawy.
Należy z całą mocą podkreślić, że notariusz nie jest już
urzędnikiem państwowym. Tak zwane przekazywanie stanowiska czy wykładnia prawa dokonana przez ministra jako naczelny organ administracji państwowej, nie tylko, że nie znajduje
uzasadnienia, ale godzi w podstawy ustroju notariatu, gdyby nawet miała na celu zapewnienie prawidłowego i jednolitego stosow a n i a p r a w a przez notariuszy. Takie „przekazywanie
stanowiska" ministra w kwestii dokonywanej przez niego wykładni prawa, można odczytać jako próbę administracyjnego odd z i a ł y w a n i a na n o t a r i u s z y w z a k r e s i e k s z t a ł t o w a n i a
i stosowania prawa w praktyce notarialnej.
Niewątpliwie, stosowanie prawa w praktyce notarialnej wymaga dążenia do ujednolicenia tej praktyki. Chodzi bowiem nie
tylko o zachowanie stabilności kreowanych przez notariusza stosunków prawnych, poczucia bezpieczeństwa prawnego względem stron, osób trzecich i państwa, ale także ,aby notariusz miał
świadomość właściwego stosowania prawa, które jest powszechnie akceptowane przez środowisko notariuszy. Dlatego pożądane
dążenie do ujednolicenia stosowania prawa w praktyce notarialnej może odbywać się tylko przez samorząd notarialny, a nigdy
w drodze „oddziaływania" organów nadzoru ministra sprawiedliwości. Innymi słowy - powszechnie przyjęty pogląd w określonej kwestii prawnej, to pogląd akceptowany przez środowisko
17
REJENT Nr 7 - lipiec 1993 r.
notariuszy, jeżeli brak w tej mierze wykładni sądowej.
Powstaje pytanie - w jaki sposób notariusz może zapoznać się
z określonym poglądem oraz w jakiej formie powinna następować akceptacja stosowania prawa przez notariuszy?
W europejskich systemach państw zachodnich, regulujących
instytucję notariatu, problem ten jest różnie rozwiązywany. Zawsze jednak jest to wyłączna sfera samorządu notarialnego, nigdy zaś urzędu ministra sprawiedliwości, chociaż sprawuje on
administracyjny nadzór nad działalnością notariatu.
Na gruncie prawa polskiego dążenie do ujednolicenia praktyki notarialnej w drodze nadzoru możliwe jest w formie uchwał
samorządu notarialnego. Jeżeli zatem minister chciałby przekazać swoje stanowisko w kwestii wykładni prawa, powinien to
uczynić przez Krajową Radę Notarialną. Z mocy art. 40 §1 pkt 4
ustawy, do zakresu działania rady należy między innymi wyrażanie stanowiska w sprawach przedstawionych przez ministra
sprawiedliwości.
Dążenie do zapewnienia w drodze nadzoru jednolitości stosowania prawa w praktyce notarialnej nie należy utożsamiać
z funkcją nadzoru nad orzecznictwem sądów niższych instancji.
Nadzór ten w przeważającej mierze podporządkowany był głównemu celowi, zmierzającemu do jednolitości tegoż orzecznictwa,
rozumianej jako wartość samoistna (por. uchwałę Pełnego Składu sędziów SN z 5 V 1992 r. Kw.Pr. 5/92, OSN 1993, nr 1-2, poz. 1).
W przytoczonej uchwale Sąd Najwyższy wyraził pogląd, że od
dnia 29 grudnia 1989 r. uchwały tegoż sądu, zawierające wytyczne w zakresie wykładni prawa i praktyki sądowej, które zgodnie ze swym charakterem były normami o normach, przestały
obowiązywać i nie mają mocy zasad prawnych (art. 3 pkt 9 ustawy z dnia 20 grudnia 1989 r. o zmianie ustaw - Prawo o ustroju
sądów powszechnych, o Sądzie Najwyższym, o Naczelnym Sądzie Administracyjnym, o Trybunale Konstytucyjnym, o ustawie
sądów wojskowych i Prawo o notariacie - Dz.U. Nr 73, poz. 436).
Podzielając krytykę jednolitości orzecznictwa jako wartości
samoistnej oraz jej odniesienia do funkcji i zadań wymiaru sprawiedliwości, trzeba mieć na uwadze, iż w praktyce notarialnej
zapewnienie jednolitości stosowania prawa ma zupełnie inne
18
Nadzór nad notariatem
aspekty. J a k wskazano, notariusz, dokumentując określone
czynności notarialne, samodzielnie dokonuje wykładni prawa.
Nie podlega żadnej kontroli instancyjnej ani nadzorczej, która
mogłaby „nakazać" notariuszowi stosowanie prawa w konkretnej
czynności notarialnej. Konieczność zapewnienia pewności i stabilności kształtowanych przez notariusza stosunków prawnych
wymaga, ażeby miał on poczucie powszechnej akceptacji swojego
środowiska zawodowego, wyrażonej w postaci uchwał organów
samorządu co do stosowania prawa. Jest to zatem nie tylko odwołanie się przez notariusza do jednolitości stosowania prawa
jako przestrzeganie kryteriów sformalizowanych, znajdujących
wyraz w jakimś wzorcu (np. uchwale organu samorządowego
dokonującego wykładni prawa dla potrzeb praktyki notarialnej),
ale treść takiej uchwały należy ujmować jako wyraz określonej
„poprawności" w stosowaniu prawa w tym znaczeniu, iż nawiązuje ona do ocen, wśród których treść normy prawnej może być
jednym z kilku możliwych kryteriów proponowanej wykładni.
Tak rozumiana jednolitość i poprawność stosowania prawa w niczym nie wyklucza sygnalizowania przez notariusza organom
samorządowym możliwości, a nawet konieczności zmiany dotychczasowej praktyki stosowania prawa. Może to znaleźć również
wyraz w odmiennej wykładni prawa stosowanej przez notariusza, wskazującej na poprawność jego stanowiska, a zarazem
niejednolitość stosowania prawa. Rzeczą organów samorządowych będzie ponowne rozważenie dotychczasowego stanowis k a , a w r a z i e u z a s a d n i o n y c h racji i n t e r p r e t a c y j n y c h ,
skorygowanie poglądu i danie temu wyrazu w stosownej uchwale. Trzeba bowiem mieć na uwadze, iż notariusz działa zawsze
na swoje ryzyko. Przez zakreślone ustawowo kompetencje ma
prawo do nieskrępowanej instytucjonalnie interpretacji przepisów prawa i stosowania ich do dokonywanej czynności notarialnej. Jednakże ponoszone przez niego ryzyko powinno być zawsze
korygowane przez treść przepisów regulujących jego prawa
i obowiązki, a zwłaszcza obowiązek szczególnej staranności,
o którym mowa w art. 49 ustawy.
Jeżeli chodzi o obecne znaczenie wytycznych Sądu Najwyższego, to mogą one być wykorzystane w praktyce notarialnej,
REJENT Nr 7 - lipiec 1993 r.
tak jak wykorzystany może być każdy pogląd wyrażony na piśmie - w takim zakresie, w jakim przeprowadzona w wytycznych i n t e r p r e t a c j a norm p r a w n y c h pozostaje w zgodzie
z obowiązującym prawem i zasadami demokratycznego państwa
prawnego.
Krajowa Rada Notarialna może również zwoływać kongres
notariuszy, w celu zasięgnięcia opinii w istotnych sprawach notariatu (art. 41 ustawy). Dopuszczalne są także inne formy organ i z a c y j n e , j a k np. k o n f e r e n c j e czy wspólne posiedzenia
międzyizbowe rad notarialnych. Należałoby wykorzystywać
w tym względzie większy udział przedstawicieli nauki z poszczególnych ośrodków akademickich.
Poza wykładnią sądową, w kwestiach kontrowersyjnych istotny głos musi przypaść samorządowi oraz nauce, a nie przedstawicielom urzędu ministra sprawiedliwości, sprawującym funkcje
nadzoru.
Z tytułu zwierzchniego nadzoru, minister może zwrócić się do
organów samorządu notarialnego o podjęcie uchwały w sprawie
należącej do właściwości tych organów. Uchwała taka powinna
być podjęta w terminie jednego miesiąca (art. 48).
b) nadzór judykacyjny ministra sprawiedliwości
Organy samorządu notarialnego (art. 27 ustawy) mają obowiązek przesyłać ministrowi uchwały, a także protokoły walnych
zgromadzeń notariuszy oraz sprawozdania roczne wraz z bilansem, w terminie 14 dni od ich powzięcia lub sporządzenia (art.
46 ustawy).
Minister sprawiedliwości może zaskarżyć do Sądu Najwyższego sprzeczną z prawem uchwałę organu samorządu notarialnego, w terminie 6 miesięcy od dnia otrzymania uchwały.
Terminu tego nie stosuje się, jeżeli zaskarżona uchwała rażąco
narusza prawo (art. 47 § 1 ustawy).
Przepis ten znacznie rozszerza przedmiotowy zakres nadzoru. Przyznaje ministrowi uprawnienia kontrolne uchwał organów samorządowych (art. 27 ustawy). Z drugiej jednak strony
ocena treści zaskarżonych uchwał pozostawiona została nie tylko organowi nadzoru, ale przede wszystkim Sądowi Najwyższemu,
20
Nadzór nad notariatem
który poprzez swoje orzecznictwo może mieć istotny wpływ na
kształtowanie ustrojowej pozycji samorządu, jak również stosowanie prawa w praktyce notarialnej. Niejednokrotnie bowiem
podjęta przez organ samorządu notarialnego uchwała może mieć
przesądzające znaczenie w sferze działania samorządu, jak i (np.
w razie dokonania wykładni prawa) przy wykonywaniu obowiązków notariusza. Przykładem takim jest podjęta w maju 1992 r.
uchwała Zgromadzenia Notariuszy Izby Warszawskiej stwierdzająca, iż notariusz w przypadku sporządzenia umowy zbycia
lasu na podstawie ustawy z dnia 28 września 1991 r. (Dz.U. Nr
101, poz. 444 ze zm.) nie powinien uzależniać dokonania czynności od tego, czy właściciel lasu zawiadomił nadleśniczego o zamiarze zbycia lasu („Rejent" 1992, nr 11, s. 72). W ten sposób
organ samorządu dokonał wykładni przepisu art. 37 cyt. ustawy
o lasach. W innym przypadku Krajowa Rada Notarialna w piśmie z dnia 4 grudnia 1992 r. wyraziła stanowisko w zakresie
zachowania tajemnicy zawodowej przez notariuszy, dokonując
wykładni przepisu art. 18 ustawy („Rejent" 1992, nr 12, s. 86).
Przyjęcie obu stanowisk, jako powszechnie stosowaną praktykę
przez notariuszy, ma istotny wpływ w zakresie kształtowania
praw i obowiązków notariusza.
Przyznanie Sądowi Najwyższemu kognicji w zakresie oceny
zasadności podjętych uchwał przez organy samorządu należy
ocenić pozytywnie, jako przejaw istotnego rozszerzenia kompetencji wymiaru sprawiedliwości, w porównaniu do dotychczasowych w tym względzie rozwiązań ustrojowych notariatu. Warto
bowiem przypomnieć, że rozp. z 1933 r. nadzór nad notariatem
w pełni zastrzegło dla ministra sprawiedliwości i jego aparatu.
Jeżeli prezes sądu apelacyjnego dostrzegł, że organ izby notarialnej wykroczył przeciw ustawie lub nie wykonał swoich obowiązków, wówczas kolegium administracyjne uchylało uchwałę
tegoż organu, a rada notarialna od tej decyzji mogła odwołać się
tylko do ministra sprawiedliwości, którego zarządzenie stawało
się prawomocne i nie podlegało zaskarżeniu (art. 37, 40, 41 rozp.
z 1933 r.).
Przepis art. 47 § 1 ustawy odnosi się do uchwał sprzecznych
z prawem oraz uchwał rażąco naruszających prawo. Należy jed-
21
REJENT Nr 7 - lipiec 1993 r.
nak dodać, że wadliwość uchwały może nadto przejawiać się
w tym, iż traktowana jest jako tzw. uchwała bezskuteczna z mocy samego prawa. Wreszcie możliwa jest sytuacja, że organ samorządu, wbrew nałożonemu obowiązkowi, nie podejmie żadnej
uchwały. Wtedy mamy do czynienia z tzw. uchwałą nie istniejącą. Ponieważ żaden przepis ustawy nie precyzuje powyższych
pojęć, a wręcz pomija sytuację prawną uchwał nie istniejących,
zachodzi zatem potrzeba rozważenia każdego z tych przypadków.
Uchwała sprzeczna z prawem jest to uchwała podjęta przez
niewłaściwy organ. Na przykład rada izby podejmie uchwałę należącą do kompetencji walnego zgromadzenia i odwrotnie. Chodzi tutaj zwłaszcza o uchwały dotyczące spraw samorządowych,
które regulują stosunki między notariuszami a organami samorządu. Treść tych uchwał nie dotyczy czynności prawnych.
Sprzeczność uchwały z prawem może wynikać nie tylko z treści uchwały, ale także z wad postępowania prowadzącego do jej
podjęcia. Wykorzystując dorobek orzecznictwa Sądu Najwyższego można stwierdzić, że zarzuty formalne mogą stanowić podstawę uchylenia uchwały tylko wtedy, gdy wadliwość ta miała lub
mogła mieć wpływ na treść uchwały (zob. m.in. wyrok SN z 8 III
1974 r. I PR 3/74, OSN CP 1974, nr 12, poz. 217).
Niezawiadomienie wszystkich notariuszy izby o walnym
zgromadzeniu nie daje jeszcze samo przez się podstawy do oceny,
że wadliwość ta miała lub mogła mieć wpływ na powzięcie
uchwały. Przy dokonaniu tej oceny należy brać pod uwagę nie
tylko liczbę powiadomionych notariuszy, liczbę uczestników walnego zgromadzenia oraz głosów zapadłych za i przeciw, lecz także to , czy wśród osób niepowiadomionych byli notariusze
pełniący odpowiednie funkcje w izbie lub podejmujący szczególną aktywność w jej działalności (z uzasadnienia połączonych izb
SN: Cywilnej oraz Pracy i Ubezpieczeń Społecznych SN z 23 XI
1973 r. III PZP 38/72, OSN CP 1975, nr 1, poz. 1).
Okoliczność, że w głosowaniu na walnym zgromadzeniu notariuszy brały udział osoby nieuprawnione (np. asesorzy lub aplikanci notarialni), sama przez się nie powoduje sprzeczności
uchwały z prawem. Gdyby liczba osób nieuprawnionych była
22
Nadzór nad notariatem
niewielka, a uchwała została podjęta taką większością, że nie zachodzą wątpliwości co do tego, że głosy osób nieuprawnionych
nie zaważyły na wyniku głosowania, uchwała nie może być
uchylona tylko dlatego, że w głosowaniu uczestniczyły osoby nieuprawnione (wyrok SN z 12 XII 1973 r. I CR 686/73, OSPiKA
1975, poz. 102).
Do chwili uzyskania, w trybie art. 47 § 2 ustawy, wyroku
orzekającego uchylenie uchwały, ma ona moc obowiązującą
względem wszystkich notariuszy i organów samorządu, mimo jej
wadliwości, polegającej na naruszeniu przepisów prawa. Regulacja omawianego przepisu co do skuteczności powyższej uchwały
jest odmienna od treści art. 58 k.c. stanowiącego o bezwzględnej
nieważności czynności prawnej sprzecznej z prawem.
Sprzeczność uchwały z prawem nie może być w żadnym przypadku oceniana jako uchwały rażąco naruszającej prawo.
Sformułowanie art.47 § 1 in fine ustawy, wskazujące na możliwość podjęcia przez organ samorządowy uchwały „rażąco naruszającej prawo" jest zwrotem niedookreślonym. Stwierdzenie
rażącego naruszenia prawa zależy od oceny dokonanej in casu.
Przejawia się ono w szczególnie drastycznym naruszeniu norm
prawa, nie wymagającym dokonywania jakiejkolwiek wykładni
i jest ono oczywiste dla każdego prawnika. Na przykład, jeżeli
organ samorządu podejmie uchwałę w sprawie nie należącej do
jego kompetencji, a równocześnie narusza w sposób oczywisty
każde inne (poza uchwałą) przepisy prawa (np. administracyjnego, finansowego, karnego itp.). Do chwili uchylenia (§ 2 art. 47
ustawy) uchwała ta jest wiążąca i ma moc prawną.
Niezależnie od wskazanego rozróżnienia uchwał sprzecznych
z prawem oraz uchwał rażąco naruszających prawo, trzeba nadto rozważyć, czy w świetle ustawy jest to klasyfikacja wyczerpująca możliwości wadliwości uchwał, czy też mogą być jeszcze
podejmowane uchwały, które z mocy samego prawa są bezskuteczne.
Ustawa nie udziela odpowiedzi na to pytanie. Należy jednak
możliwość taką dopuścić. Można bowiem sobie wyobrazić sytuację, iż organ samorządu notarialnego podejmie uchwałę, która
nie tylko, że jest niezgodna z jego kompetencjami, ale równocześnie narusza ustawę w sposób oczywisty, nie wymagający
23
REJENT Nr 7 - lipiec 1993 r.
żadnej wykładni prawa. Na przykład, gdyby samorząd podjął
uchwałę należącą do kompetencji ministra sprawiedliwości,
wówczas uchwała taka jest bezskuteczna z mocy samego prawa
(np. walne zgromadzenie notariuszy podjęło uchwałę o możliwości posiadania przez jednego notariusza kilku siedzib kancelarii
albo o odwołaniu notariusza, czy też pobieraniu wynagrodzenia
według wyższej taksy notarialnej niż określona przez ministra).
Ponieważ bezskuteczność takiej uchwały wynika z mocy samego
prawa, przeto nie podlega ona ani zaskarżeniu, ani uchyleniu,
gdyż od chwili jej podjęcia nie obowiązuje.
Na gruncie art 30 § 2 ustawy spotykamy się ze szczególnym
rodzajem uchwały w postaci regulaminu działania walnego zgromadzenia notariuszy. Również przepis art. 40 § 1 pkt 6 ustawy
wskazuje, że Krajowa Rada Notarialna uchwala regulamin swego urzędowania.
Jakie zatem przypisać znaczenie powyższym uchwałom mającym charakter regulaminu?
Charakter prawny regulaminu w piśmiennictwie jest sporny.
Na gruncie prawa cywilnego regulacje odnoszące się do regulaminu znajdujemy w przepisach art. 384 i n. k.c. Na gruncie tych
przepisów przeważa pogląd kwestionujący charakter normatywny regulaminu, ponieważ podmioty prawa cywilnego nie mogą
same ustanawiać norm prawnych. Stanowisko to podziela również najnowsze orzecznictwo Sądu Najwyższego (por. np. uchwałę SN z 3VII 1991 r. III CZP 59/91 oraz uchwałę z 26 XI 1991 r.
III CZP 121/91 opublikowane w „Rzeczypospolitej" nr 129 z dnia
2 czerwca 1992 r.).
Jednakże nazwa „regulamin" nie zawsze oznacza regulamin
w rozumieniu art. 384 i n. k.c., ponieważ pod tym określeniem
występują również akty normatywne, do których art. 385 k.c. nie
ma zastosowania. Takim właśnie aktem jest regulamin podjęty
w formie uchwały przez organy samorządu notarialnego w ramach przyznanych przez ustawę kompetencji. Trzeba przyjąć, iż
uchwała w postaci regulaminu ma charakter wiążący, w pewnym
sensie powszechnie obowiązujący ( w stosunku do notariuszy izby, Krajowej Rady Notarialnej). Należy zatem taki regulamin
traktować jako uchwałę o charakterze quasi normatywnym.
24
Nadzór nad notariatem
Regulamin wiąże z chwilą podjęcia uchwały przez właściwy
organ samorządowy oraz możliwości powzięcia wiadomości o jego treści w sposób zwyczajowo przyjęty przez członków danej
korporacji zawodowej notariuszy. Łatwość zapoznania się z regulaminem musi polegać na jego dostępności dla członków samorządu oraz merytorycznej zrozumiałości treści, tj. przy użyciu
kryteriów rozumienia, wynikających z potocznego, a niekoniecznie specjalistycznego znaczenia używanych sformułowań (por.
wyrok SN z 24 VII 1959 r. 4 CR 1027/58, OSPiKA 1962, poz. 32).
Sformułowania regulaminu podlegają wykładni prawa (por. uchwałę
SN z 13 Vn 1981 r. III CZP 30/81, OSN CP 1982, nr 1, poz. 2).
Jeżeli postanowienia regulaminu dotyczyłyby spraw należących do np. kompetencji ministra sprawiedliwości, wówczas
uchwała w tej części będzie bezskuteczna i zgodnie z ogólną regułą prawa, w miejsce postanowień sprzecznych z prawem
(ustawą), obowiązują przepisy ustawy.
Wreszcie możliwa jest sytuacja, w której nastąpi podjęcie
uchwały sprzecznej z regulaminem. Skoro regulamin ma charakter quasi normatywny, to powzięcie uchwały sprzecznej z regulaminem należy ocenić jako sprzeczną z prawem. Podlega ona
zatem zaskarżeniu przez ministra w trybie art. 47 § 1 ustawy.
Wskazano także na możliwość niepodjęcia uchwały przez organy samorządu. Uchwała taka, jako nie istniejąca, nie może
być przedmiotem zaskarżenia. W szczególności przepis art. 47 §
1 ustawy nie upoważnia ministra do żądania w drodze sądowej
wydania orzeczenia zobowiązującego organ samorządu do złożenia zastępczego oświadczenia woli (pr. art. 64 k.c. w zw. z art.
1047 k.p.c.). W takiej sytuacji minister na podstawie art. 48
ustawy może zwrócić się do odpowiedniego organu samorządowego o podjęcie uchwały w określonej sprawie. Uchwała taka powinna być podjęta w terminie jednego miesiąca. Bezskuteczność
upływu tego terminu może skutkować wnioskowanie przez ministra wszczęcia postępowania dyscyplinarnego względem członków wchodzących w skład organu samorządowego, traktując
niepodjęcie przedmiotowej uchwały jako naruszenie obowiązków
notariusza, stanowiące przewinienie zawodowe (art. 48 w zw.
z art. 50 ustawy).
25
REJENT Nr 7 - lipiec 1993 r.
Sąd Najwyższy rozpoznając zaskarżoną uchwałę, zgodnie
z art. 47 § 2 ustawy, może tylko oddalić skargę ministra bądź
uchylić uchwałę i przekazać sprawę do ponownego rozpoznania
właściwemu organowi samorządowemu, ze wskazaniem co do
sposobu i treści powzięcia uchwały.
c) prawo wglądu w czynności notarialne
Przepis art. 45 ustawy reguluje przedmiotowy zakres nadzoru nad działalnością notariuszy. Uprawnionymi do jego wykonywania są: minister sprawiedliwości i jemu podległy aparat oraz
osoby wyznaczone (art. 42 § 1 ustawy) i właściwe izby notarialne
(art. 44 § 1 ustawy).
W świetle omawianego przepisu osoby powołane do nadzoru
mają prawo:
a) wglądu w czynności notarialne,
b) badania ich zgodności z prawem,
c) żądać wyjaśnień od notariusza co do dokonanej czynności notarialnej bądź odmowy jej sporządzenia,
d) żądać usunięcia uchybień i usterek,
e) w razie naruszenia prawa przez notariusza, żądać wszczęcia
postępowania dyscyplinarnego.
Wyznaczony zakres nadzoru wymaga bliższego wyjaśnienia.
Wyrażenie ustawy „wgląd w czynności notarialne" nie jest
właściwym sformułowaniem. W istocie chodzi bowiem o wgląd w
dokumenty zawierające czynności notarialne. Zgodnie z art. 2
§ 2 ustawy, czynności notarialne, dokonane przez notariusza
zgodnie z prawem, mają charakter dokumentu urzędowego. Tak
więc, przedmiotem nadzoru jest badanie, czy sporządzony przez
notariusza dokument odpowiada prawu, a zatem, czy ma moc
dokumentu urzędowego.
Prawo żądania złożenia przez notariusza wyjaśnień obejmować może udokumentowane już czynności notarialne. W szczególności, w ramach nadzoru nie można nakazywać notariuszowi
sporządzenia przez niego określonej czynności notarialnej,
„wskazując" mu na wykładnię prawa, dokonaną np. przez organ
nadzoru ministra sprawiedliwości.
Żądanie usunięcia uchybień i usterek nie może dotyczyć „na-
26
Nadzór nad notariatem
prawienia w drodze autopoprawki" sporządzonej już czynności
notarialnej. Odnosi się to zwłaszcza do sporządzonego aktu notarialnego, dokumentującego określoną czynność prawną. Jeżeli
akt notarialny przyjęto, odczytano i podpisano (art. 92 § 1 ustawy), wzruszenie udokumentowanej w nim czynności prawnej
może odbywać się tylko w drodze prawem przewidzianej, np.
w roszczeniu o ustalenie nieważności umowy (art. 189 k.p.c.) lub
w żądaniu uzgodnienia treści księgi wieczystej z rzeczywistym
stanem prawnym, gdy podstawą wpisu czy niezgodności była ta
właśnie umowa (art. 10 ustawy o ks. w. i hip.). W praktyce nie
do rzadkości należały przypadki, w których notariusz dokonał
określonej czynności notarialnej w ramach działalności pbn,
a czynność ta spotkała się z odmienną oceną organu wizytującego, który w trybie nadzoru zarządzał dokonanie notariuszowi
tzw. autopoprawki. Z kolei, w następstwie tej „poprawki" strona
zaskarżyła dokonaną czynność, a sąd rewizyjny wyraził odmienny od nadzoru pogląd (por. post. SN z 13 VII 1984 r. IV CR
343/84, OSN CP 1985, nr 7 poz. 92).
Należy zatem przyjąć, że żądanie usunięcia uchybień i usterek może odnosić się tylko do przyszłych czynności notarialnych,
ale nigdy nie można nakazać notariuszowi dokonania czynności,
ilekroć ocena ta wiązałaby się z wykładnią prawa. Uprawnienie
nadzoru we wskazanym zakresie należy rozumieć w ten sposób,
iż powyższa ocena może dotyczyć tylko usterek i braków o charakterze formalnym, a nigdy odnosić się do merytorycznej oceny
dokonanej czynności notarialnej, dla której źródłem jest konkretny przepis prawa materialnego. W razie dostrzeżenia uchybienia, k t ó r e ma c h a r a k t e r - według oceny nadzoru naruszenia prawa materialnego, w zarządzeniu należy tylko
stwierdzić to uchybienie, ale nie można nakazać jego usunięcia,
czy też zakazać dotychczasowej praktyki. W ostateczności do notariusza należy ocena wykorzystania stwierdzonych uchybień,
ponieważ tylko notariusz ponosi odpowiedzialność za dokonaną
czynność notarialną.
27
REJENT Nr 7 - lipiec 1993 r.
4. Formy oraz sposoby nadzoru
Nadzór jest wykonywany w następujących formach:
wizytacji kancelarii notarialnych, obejmujących całokształt
pracy notariusza,
- lustracji, obejmujących określoną problematykę,
- dokonywania oceny działalności notariuszy na podstawie protokołów, sprawozdań rocznych i bilansów sporządzonych przez
organy samorządu notarialnego,
- badania działalności izb notarialnych, w szczególności z zakresu ich czynności nadzorczych i szkoleniowych,
- narad powizytacyjnych oraz konferencji szkoleniowych notariuszy.
W toku wizytacji kancelarii notarialnej bada się w szczególności:
- zgodność z przepisami prawa i prawidłowość pod względem
formy sporządzonych aktów notarialnych i innych czynności
notarialnych,
- prawidłowość ustalania i pobierania wynagrodzenia za dokonane czynności notarialne oraz ustalenia i pobierania podatków
i opłat,
- wykonanie wydanych zarządzeń,
- przestrzeganie powagi i kultury pracy notariusza (§ 1 ust. 1 i 2
pkt. 1-5 i § 6 pkt. 1—4 rozp. wyk. dot. nadzoru).
W ramach sprawowanego nadzoru nad notariuszami i organami samorządu notarialnego prezes sądu apelacyjnego:
- przeprowadza wizytacje i lustracje problemowe w kancelariach
notarialnych,
- dokonuje ocen praktyki notarialnej na podstawie protokołów
wizytacji własnych oraz sprawozdań, bilansów i innych materiałów udostępnionych przez radę izby notarialnej,
- analizuje działalność nadzorczą wykonywaną przez organy samorządu notarialnego,
- bada zasadność skarg i wniosków dotyczących pracy notariuszy,
- bierze udział w walnych zgromadzeniach notariuszy izb notarialnych.
Ponadto wizytuje notariuszy, w szczególności, gdy stwierdzi
nieprzeprowadzanie lub wadliwe przeprowadzanie wizytacji
-
28
Nadzór nad notariatem
przez organy samorządu bądź w razie powtarzających się zarzutów co do prawidłowości wykonywania czynności notarialnych
(§ 4 ust. 1 pkt. 1-5, ust. 2 pkt. 1-2 cyt. rozp. wyk.).
Minister sprawiedliwości, na wniosek prezesa sądu apelacyjnego, może przekazać prezesowi sądu wojewódzkiego wykonywanie niektórych czynności z zakresu nadzoru nad działalnością
notariuszy mających kancelarie na obszarze właściwości tego sądu(§ 5 rozp.). W świetle przytoczonego przepisu, przekazanie
funkcji nadzoru prezesowi sądu wojewódzkiego nie może dotyczyć kontroli rady izby notarialnej, jako organu samorządowego.
Z przebiegu wizytacji (lustracji) sporządza się protokół zawierający poczynione ustalenia i ocenę pracy wizytowanej kancelarii notarialnej. Prezes sądu apelacyjnego na podstawie
protokołu wizytacji wydaje zarządzenia notariuszowi, którego
kancelarię wizytowano i określa termin ich wykonania.
Jeżeli w wyniku przeprowadzonej wizytacji zostały stwierdzone rażące nieprawidłowości, prezes sądu apelacyjnego może
wystąpić do prezesa rady izby z wnioskiem o podjęcie stosownych czynności zaradczych.
Odpisy protokołów wizytacji (lustracji), stwierdzających rażące uchybienia i nieprawidłowości w działalności notariuszy, odpisy wydanych zarządzeń powizytacyjnych oraz odpisy protokołów
czynności nadzorczych nad działalnością organów samorządu,
prezes sądu apelacyjnego przedstawia ministrowi sprawiedliwości (§ 7-9 rozp. wyk. dot. nadzoru).
5. Skutki prawne nadzoru
Wskazano, że jednym z celów nadzoru jest zapewnienie wypełniania przez notariuszy oraz organy samorządu ich ustawowych obowiązków.
Ustawowym obowiązkiem notariusza jest dokonywanie czynności notarialnych (art. 1 § 1 ustawy). Czynności te powinny być
dokonywane zgodnie z prawem (art. 2 § 2 ustawy). Skutki sprawowanego nadzoru, zarówno przez ministra sprawiedliwości, jak
i organy samorządu, powinny spełniać szeroko rozumianą funkcję prewencji jurysdykcyjnej. Oznacza ona z jednej strony gwa-
29
REJENT Nr 7 - lipiec 1993 r.
rancje pewności obrotu cywilnoprawnego, a z drugiej zapobiega
możliwości powstania sporów sądowych na tle sporządzonych
czynności notarialnych przez osoby do tego powołane, jako osoby
zaufania publicznego.
Skutki nadzoru mogą przybierać różne formy.
Osoby powołane do nadzoru w sytuacjach wskazanych w art.
45 ustawy mogą żądać wszczęcia postępowania dyscyplinarnego.
Mogą także zarządzać usunięcia uchybień i usterek.
Za zaniedbania notariusza prowadzącego kancelarię nie odpowiada
ani państwo, ani samorząd notarialny. Notariusz działa zawsze na
własne ryzyko (art. 49 ustawy).
Niezależnie od odpowiedzialności dyscyplinarnej, jeżeli osoba
poniosła szkodę wskutek niezgodnego z prawem zachowania notariusza, może żądać od niego naprawienia szkody. Poszkodowany nie może bowiem wywodzić swojego żądania wynagrodzenia
szkody na tym tylko zdarzeniu, że gdyby sprawowany był należycie nadzór, wówczas zapobieżono by szkodzie bądź przez
wcześniejsze zasygnalizowanie błędnej praktyki, bądź nawet
przez odwołanie notariusza (art. 16 ustawy). Pod rządem obowiązywania ustawy z 1933 r. wypowiadano pogląd, iż można byłoby rozważać zasadność takiego żądania tylko wtedy, gdyby
w konkretnym przypadku poszkodowany udowodnił, iż skutkiem zaniedbania w zakresie sprawowanego nadzoru notariusz
tylko w jego sprawie dokonał czynności notarialnej niezgodnej
z prawem, w wyniku której powstała szkoda, a nie zaś wówczas,
gdy nieprawidłowości te zachodziły odnośnie szerszej działalności notariusza (M. Allerhand).
Wskazano także, że w zakresie stosowania prawa notariusz
samodzielnie dokonuje wykładni prawa w ramach art. 81 ustawy. Notariusza w ramach nadzoru nie można „wiązać" wykładnią dokonywaną przez organy nadzoru. Z drugiej jednak strony,
ustawa nie przyznała notariuszowi statusu niezawisłości na
wzór sędziowski. W zakresie wykładni i stosowania prawa może
oznaczać to, że jeżeli środowisko notariuszy zaakceptuje określony pogląd jako powszechnie stosowany, w formie podjętej uchwały i gdyby n a s t ę p n i e okazał się on błędny, np. w wyniku
dokonanej wykładni sądowej, wówczas notariuszowi trudno by-
30
Nadzór nad notariatem
łoby udowodnić zarówno przewinienie służbowe (art. 50 ustawy),
jak i ponoszenie odpowiedzialności cywilnej (art. 49 ustawy).
W tym ostatnim przypadku, gdyby notariusz podzielał stanowisko przyjęte jako powszechnie stosowane w praktyce notarialnej
i sam je przestrzegał, wówczas brak byłoby możliwości czynienia
notariuszowi zarzutu naruszenia szczególnej staranności zawodowej, o której mowa w art. 49 ustawy.
Szczególne skutki nadzoru wynikają także z prerogatyw
przyznanych ministrowi sprawiedliwości. Może on bowiem zwrócić się do organów samorządu o podjęcie uchwały w określonej
sprawie, należącej do właściwości tych organów (art. 48 ustawy).
Minister może również wydawać stosowne polecenia w zakresie
spraw wymienionych w § 11 i 12 rozp. wyk. dot. nadzoru. Wydane polecenia nie mogą dotyczyć indywidualnych spraw, związanych z dokonywaniem czynności notarialnych, a odnosić się
powinny przede wszystkim do szerszych zagadnień wskazanych
w § 11 cyt. rozp. i być adresowane do organów samorządu notarialnego.
31
REJENT Nr 7 - lipiec 1993 r.
Literatura
Allerhand M., Prawo o notariacie, Lwów 1934, s. 71-94.
Bystrzycka Z., Nadzór nad notariatem, „Rejent" 1991, nr 3, s. 14.
Grelus M., Notarialne aspekty ustawy o lasach, „Rejent" 1992, nr 11, s. 63.
Natanson W., Zarys prawa o notariacie, Warszawa 1953, s. 36-38.
Oleszko A., W sprawie „przekazywania stanowiska" notariuszom dotyczącego wykładni prawa przez nadzór Ministra Sprawiedliwości, „Rejent" 1992, nr 5, s. 30.
Rembieliński A., [w:] Kodeks cywilny z komentarzem pod red. J. Winiarza, Warszawa 1989, T.I, s. 342.
Sztyk R., Z praktyki notarialnej, „Rejent" 1992, nr 12, s. 86.
Tymecki B., Notariat i czynności notarialne, Białystok 1988, s. 46-72.
Żmudziński W., Ustrój notariatu, „Rejent" 1991, nr 2, s. 7.
( red. ) Stanowisko Krajowej Rady Notarialnej w zakresie zachowania tajemnicy
zawodowej przez notariuszy, „Rejent" 1992, nr 12, s. 86.
32