pewność sytuacji prawnej w samorządowym prawie

II Krakowsko-Wrocławskie Spotkanie Naukowe
Administratywistów
Pewność
sytuacji prawnej jednostki
w p r awi e a d m i n i s t r a c y j n y m
redakcja naukowa
Adam Błaś
Warszawa 2012
ISBN PDF-a: 978-83-264-5100-3
Spis treści
Wykaz skrótów ..................................................................................................... 9
Przedmowa ......................................................................................................... 13
Część pierwSza
wygłoszone referaty ........................................................................................ 31
i. pewność sytuacji prawnej jednostki w materialnym
prawie administracyjnym ............................................................................... 33
Joanna Lemańska
Pewność sytuacji prawnej w samorządowym prawie wyborczym ......... 35
przemysław wszołek
Bezczynność i milczenie organów administracji publicznej
a pewność sytuacji prawnej jednostki (na tle rozważań o pewności
w materialnym prawie administracyjnym) ................................................... 49
renata raszewska-Skałecka
Problem pewności sytuacji prawnej użytkownika likwidowanego
zakładu administracyjnego (oświatowego) – wybrane zagadnienia ......... 75
ii. pewność sytuacji prawnej jednostki w ustrojowym
prawie administracyjnym ............................................................................... 85
iwona Niżnik-Dobosz
Pewność sytuacji administracyjnoprawnej jednostki
w prawie ustrojowym ....................................................................................... 87
Jolanta Blicharz
Sytuacja prawna osób wykluczonych w dobie współczesnej
globalizacji ekonomicznej. Wybrane problemy .......................................... 107
5
Spis treści
Barbara Kowalczyk
Pewność azylu .................................................................................................. 123
iii. pewność sytuacji prawnej jednostki w procesowym
prawie administracyjnym ............................................................................. 145
Marta Kisielowska
Pewność sytuacji prawnej jednostki a trwałość ostatecznej
decyzji administracyjnej ................................................................................. 147
Lidia Klat-wertelecka
Czy istnieje pewność sytuacji prawnej jednostki przy stosowaniu
przymusu egzekucyjnego w administracji? ................................................ 173
Część Druga
głosy w dyskusji i inne opracowania ........................................................ 195
Jan zimmermann
Pewność ............................................................................................................. 197
Jan Boć
Pewność sytuacji prawnej gminy wobec pewności sytuacji
prawnej jednostki. Krótkie studium przypadku ........................................ 203
Jerzy Supernat
Niepewność ...................................................................................................... 208
wojciech Jakimowicz
Kilka uwag o niepewności w prawie administracyjnym .......................... 211
Konrad Nowacki
Umocnienie pozycji procesowej jednostki .................................................. 217
Karol Kiczka
Pewność sytuacji prawnej jednostki w publicznym
prawie gospodarczym .................................................................................... 220
Dorota Dąbek
Pewność prawa a pewność obowiązywania prawa – refleksje
na tle odraczania terminu utraty mocy obowiązującej
niekonstytucyjnych aktów ............................................................................. 233
Krzysztof Sobieralski
Zasady ogólne postępowania sądowoadministracyjnego
a jego funkcje ................................................................................................... 237
6
Spis treści
Mariusz Kotulski
Pewność prawa w planowaniu i zagospodarowaniu
przestrzennym ................................................................................................. 252
piotr Lisowski
Prawo administracyjne wobec wymogu oswajania niepewności
– kilka refleksji ................................................................................................. 269
paweł Mysłowski
Prawo sędziowskie a pewność sytuacji prawnej jednostki
– spojrzenie krytyczne ................................................................................... 273
aleksandra puczko
W obronie prawnej instytucji milczenia organu administracji
jako jego milczącej zgody. Uwagi polemiczne ........................................... 283
Jakub wilk
Niepewność sytuacji jednostki wynikająca z możliwości
stosowania środków nadzoru nad aktami prawa miejscowego ............. 299
Mariusz Oleś
Pewność prawa a działanie administracji na podstawie
i w granicach prawa ........................................................................................ 302
Joanna Człowiekowska
O milczeniu administracji w kontekście instytucji „milczącego
uzgodnienia” w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu
przestrzennym ................................................................................................. 305
Mariola Kurach
Milczenie prawne oraz fikcja decyzji pozytywnej – remedia
na niepewność sytuacji prawnej jednostki w prawie
administracyjnym? .......................................................................................... 310
wykaz skrótów
akty prawne
decyzja
573/2007/WE
–
–
dyrektywa
2006/123/WE (dyrektywa usługowa)
EKPC
–
k.p.a.
–
kodeks graniczny
Schengen
–
Konstytucja
z 1997 r.
konwencja
genewska
–
o.p.
–
–
decyzja Parlamentu Europejskiego i Rady 573/2007/WE
z dnia 23 maja 2007 r. ustanawiająca Europejski Fundusz
na rzecz Uchodźców na lata 2008–2013 jako część programu ogólnego Solidarność i zarządzanie przepływami
migracyjnymi oraz uchylająca decyzję Rady 2004/904/WE
(Dz. Urz. UE L 144 z 06.06.2007, s. 1 z późn. zm.)
dyrektywa 2006/123/WE Parlamentu Europejskiego
i Rady z dnia 12 grudnia 2006 r. dotycząca usług na rynku wewnętrznym (Dz. Urz. UE L 376 z 27.12.2006, s. 32)
europejska Konwencja o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności, sporządzona w Rzymie dnia 4 listopada 1950 r. (Dz. U. z 1993 r. Nr 61, poz. 284 z późn. zm.)
ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz. U. z 2000 r. Nr 98,
poz. 1071 z późn. zm.)
rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (WE)
nr 562/2006 z dnia 15 marca 2006 r. ustanawiające wspólnotowy kodeks zasad regulujących przepływ osób przez
granice (Dz. Urz. UE L 105 z 13.04.2006, s. 1 z późn. zm.)
Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia
1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483 z późn. zm.)
Konwencja dotycząca statusu uchodźców, sporządzona
w Genewie dnia 28 lipca 1951 r. (Dz. U. z 1991 r. Nr 119,
poz. 515 i uzupełnienie)
ustawa z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa
(tekst jedn.: Dz. U. z 2005 r. Nr 8, poz. 60 z późn. zm.)
9
Wykaz skrótów
p.p.s.a.
–
pr. bud.
–
projekt
–
protokół
nowojorski
–
rozporządzenie
nr 2007/2004
–
rozporządzenie
nr 343/2003
–
TFUE
–
traktat
z Amsterdamu
–
traktat z Lizbony
–
TUE
–
TWE
–
10
ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U.
z 2012 r. poz. 270)
ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (tekst
jedn.: Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 z późn. zm.)
ustawa o wzmocnieniu udziału mieszkańców w działaniach samorządu terytorialnego, o współdziałaniu gmin,
powiatów i województw oraz o zmianie niektórych ustaw
(www.prezydent.pl/dialog/fdp/samorzad-terytorialny-dla-polski/materialy/)
protokół dotyczący statusu uchodźców, sporządzony
w Nowym Jorku dnia 31 stycznia 1967 r. (Dz. U. z 1991 r.
Nr 119, poz. 517)
rozporządzenie Rady (WE) nr 2007/2004 z dnia 26 października 2004 r. ustanawiające Europejską Agencję Zarządzania Współpracą Operacyjną na Zewnętrznych Granicach Państw Członkowskich Unii Europejskiej (Dz. Urz.
UE L 349 z 25.11.2004, s. 1 z późn. zm.)
rozporządzenie Rady (WE) nr 343/2003 z dnia 18 lutego
2003 r. ustanawiające kryteria i mechanizmy określania
państwa członkowskiego właściwego dla rozpatrywania
wniosku o azyl, wniesionego w jednym z państw członkowskich przez obywatela państwa trzeciego (Dz. Urz.
UE L 50 z 25.02.2003, s. 1; polskie wydanie specjalne,
rozdz. 19, t. 6, s. 109)
Traktat o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (Dz. Urz. UE
C 83 z 30.03.2010, s. 47, wersja skonsolidowana)
Traktat z Amsterdamu zmieniający Traktat o Unii Europejskiej, Traktat ustanawiający Wspólnoty Europejskie
oraz niektóre związane z nimi akty, podpisany dnia 2 października 1997 r. (Dz. Urz. WE C 340 z 24.12.1997, s. 1)
Traktat z Lizbony zmieniający Traktat o Unii Europejskiej
i Traktat ustanawiający Wspólnotę Europejską, podpisany
w Lizbonie dnia 13 grudnia 2007 r. (Dz. Urz. UE C 306
z 17.12.2007, s. 1 i sprostowania)
Traktat o Unii Europejskiej podpisany dnia 7 lutego 1992 r.
w Maastricht w Holandii (Dz. Urz. UE C 83 z 30.03.2010,
s. 13, wersja skonsolidowana)
Traktat ustanawiający Wspólnotę Europejską (Dz. Urz.
C 340 z 10.11.1997, s. 1)
Wykaz skrótów
u.c.o.
–
u.k.k.
–
u.p.e.a.
–
u.p.z.p.
–
u.s.d.g.
–
u.s.g.
–
u.s.o.
–
u.s.p.
–
u.s.w.
–
u.z.s.
–
ustawa o FUS
–
ustawa o NSA
–
VwGO
–
VwVerfG
–
ustawa z dnia 13 czerwca 2003 r. o udzielaniu cudzoziemcom ochrony na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej
(tekst jedn.: Dz. U. z 2009 r. Nr 189, poz. 1472 z późn. zm.)
ustawa z dnia 16 lutego 2007 r. o ochronie konkurencji
i konsumentów (Dz. U. Nr 50, poz. 331 z późn. zm.)
ustawa z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (tekst jedn.: Dz. U. z 2005 r.
Nr 229, poz. 1954 z późn. zm.)
ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 z późn.
zm.)
ustawa z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (tekst jedn.: Dz. U. z 2010 r. Nr 220, poz. 1447
z późn. zm.)
ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym
(tekst jedn.: Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 z późn. zm.)
ustawa z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (tekst
jedn.: Dz. U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 z późn. zm.)
ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (tekst jedn.: Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1592
z późn. zm.)
ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (tekst jedn.: Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1590
z późn. zm.)
ustawa z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej
i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych
(tekst jedn.: Dz. U. z 2011 r. Nr 127, poz. 721 z późn. zm.)
ustawa z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach
z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (tekst jedn.: Dz. U.
z 2009 r. Nr 153, poz. 1227 z późn. zm.)
ustawa z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz. U. Nr 74, poz. 368 z późn. zm.) – akt
uchylony dnia 1 stycznia 2004 r.
ustawa z dnia 21 stycznia 1960 r. Verwaltungsgerichtsordnung (tekst jedn.: BGBl. 1991, Teil I, s. 686 z późn. zm.)
ustawa z dnia 25 maja 1975 r. Verwaltungsverfahrens-gesetz
(tekst jedn.: BGBl. 2003, Teil I, s. 102 z późn. zm.)
11
Wykaz skrótów
inne
CBOSA
Dz. U.
Dz. Urz.
ETS
ETPC
Legalis
LEX
LEXPolonica
niepubl.
NIK
NSA
ONZ
OSP
OTK
OTK-A
PFRON
RPO
SN
TK
UE
UNHCR
WE
WESA
WSA
ZUS
฀
– Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych
– Dziennik Ustaw
– Dziennik Urzędowy
– Europejski Trybunał Sprawiedliwości
– Europejski Trybunał Praw Człowieka
– System Informacji Prawnej Legalis
– System Informacji Prawnej LEX
– System Informacji Prawnej LEXPolonica
– niepublikowane
– Najwyższa Izba Kontroli
– Naczelny Sąd Administracyjny
– Organizacja Narodów Zjednoczonych
– Orzecznictwo Sądów Polskich
– Orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego
– Orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego, zbiór urzędowy, Seria A
– Państwowy Fundusz Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych
– regionalne programy ochrony
– Sąd Najwyższy
– Trybunał Konstytucyjny
– Unia Europejska
– Wysoki Komisarz ONZ ds. Uchodźców
– Wspólnota Europejska
– Wspólny Europejski System Azylowy
– Wojewódzki Sąd Administracyjny
– Zakład Ubezpieczeń Społecznych
Przedmowa
I. Pewność sytuacji prawnej jednostki to idea klasycznej nauki prawa
administracyjnego, która we współczesnych dynamicznych procesach stanowienia i stosowania prawa administracyjnego wydaje się być zagubiona.
Gdy na przełomie XIX i XX w. kształtowały się już dość wyraźnie zręby
prawa administracyjnego, sądzono, że pewność sytuacji jednostki wobec
władzy administracyjnej stanie się wartością, którą nieść będzie właśnie
prawo administracyjne1.
Przypomnijmy, że prawo administracyjne kształtujące się w XIX w.
w Europie zrodziło się z idei ochrony jednostki przed arbitralnością władzy administracyjnej. W pewnym uproszczeniu można powiedzieć, że
prawo administracyjne miało być pomysłem na ograniczenie samowoli
władzy administracyjnej.
J.S. Langrod podejmując refleksję nad ideą ochrony prawnej jednostki,
pisał, że „(...) miejsce powszechnej poprzednio dowolności i nawet samowoli, zająć ma pewność prawa, pozwalająca na przedmiotową ocenę zjawisk, na ich racjonalne przewidywanie, na badanie prawidłowości aktów
administracyjnych i na działanie sankcji tej prawidłowości”. Pewność prawna – pisał uczony – „(...) wsparta na elementach relatywnej stałości, staje
się pojęciowym ośrodkiem jedności administracji, czyli jak gdyby węzłem
łączącym różnorodzajowe i rozbieżne dziedziny administrowania, nadaje
aktywności administracyjnej aspekt prawny, a nie uszczupla zarazem jej
aspektu technicznego”2.
1
Pisze o tym A. Błaś, Problem pewności sytuacji prawnej jednostki w nauce prawa administracyjnego i w nauce administracji (w:) Z. Czarnik, Z. Niewiadomski, J. Posłuszny, J. Stelmasiak (red.), Studia
z prawa administracyjnego i nauki administracji, Księga jubileuszowa dedykowana Prof. dr. hab. Janowi Szreniawskiemu, Przemyśl–Rzeszów 2011, s. 70 i n.
2
J.S. Langrod, Instytucje prawa administracyjnego – zarys części ogólnej (reprint), Kraków 2003,
s. 35–36.
13
Wprowadzenie
W długim rozwoju prawa administracyjnego w Europie stopniowo wykształcał się status jednostki jako obywatela, któremu przysługują określone
publiczne prawa podmiotowe przyznane przez ustawę, a na straży realizacji tych praw stać winno prawo administracyjne. Ochronę jednostki i jej
praw wobec władzy administracyjnej miały nieść wszystkie konstrukcje
prawne prawa administracyjnego materialnego, procesowego i ustrojowego, i wspierać konstrukcje pojęciowe nauki prawa administracyjnego. Na
potrzeby ochrony jednostki przed władzą administracyjną wykształciły się
pojęcia stosunku administracyjnoprawnego, konstrukcja aktu administracyjnego, ochrony strony w postępowaniu administracyjnym i w postępowaniu sądowym. Dla ochrony jednostki przed nieprzewidywalnymi ingerencjami władz administracyjnych w sferę praw jednostki wykształciły
się zróżnicowane konstrukcje związania działań władz administracyjnych
prawem powszechnie obowiązującym, a także konstrukcje obowiązku władzy administracyjnej podejmowania jedynie tych działań, do których wyraźnie upoważnia ustawa, zakazu podejmowania działań władz administracyjnych w przypadku braku upoważnienia ustawowego3.
Dla realizacji idei ochrony jednostki przed władzą administracyjną nauka
prawa administracyjnego wykształciła pojęcie organu administracyjnego,
jego kompetencji, prawnych form działania organu, nadzoru prawnego nad
organami administracji, wreszcie prawu powszechnie obowiązującemu podporządkowano tak zwane res interna administracji, w szczególności zróżnicowane układy zależności organizacyjnych występujących pomiędzy organami administracji, a także zasadę prawa do procesu i zasadę prawa do sądu4.
Mniej więcej do nadejścia lat trzydziestych zeszłego wieku wydawało
się, że konstrukcje ochrony prawnej jednostki są logiczne i spójne. Tworzy je wszakże i harmonizuje cały system prawa administracyjnego, a nie
jedynie jakaś jego część czy fragment. Wszystkie normy prawa administracyjnego miały bowiem sens, gdy niosły stałość, pewność, jakąś minimalną trwałość stosunków społecznych, gdy budowały ład społeczny, gdy
jednostka przestawała być narażona na dowolność i uznaniowość władzy
administracyjnej.
3
Proces związania działań administracji publicznej prawem powszechnie obowiązującym opisuje zwłaszcza M. Zimmermann, Pojęcie administracji publicznej a swobodne uznanie, Poznańskie Towarzystwo Przyjaciół Nauk, Wydział Historii i Nauk Społecznych, Prace Komisji Nauk Społecznych,
t. VII, z. 3, Poznań 1959.
4
O związku tych zasad z zasadą demokratycznego państwa prawnego pisze Z. Leoński, Zarys
prawa administracyjnego, Warszawa 2000, s. 35.
14
Wprowadzenie
Stałość i harmonia systemu prawa administracyjnego okazały się jednak w miarę upływu lat iluzoryczne, i to w znacznym zakresie.
Zwiastunem kryzysu idei głoszącej, że prawo administracyjne niesie
pewność realizowania praw jednostki, że stosowanie norm tego prawa
może być wolne od nieprzewidywalnych aktów administracyjnych, stała
się praktyka delegacji ustawowych dla organów administracyjnych, a także
praktyka posługiwania się przez ustawodawcę w szerokim zakresie normami typu blankietowego, które udzielały organom administracyjnym znacznej swobody w określaniu treści aktów administracyjnych. Następowała
nieoczekiwana restytucja znanego w państwie policyjnym prawodawstwa
administracyjnego i powrót do praktyki posługiwania się przez organy administracyjne aktami dyskrecjonalnymi.
Warto w tym miejscu zauważyć, że dowolność i uznaniowość to były przymioty działań administracyjnych, które najmocniej wywierały wpływ w sferze praw, wolności i obowiązków obywatela. Publiczne prawa podmiotowe
obywatela, wywiedzione z norm materialnego prawa administracyjnego, zyskują swój sens wtedy, gdy nie wychodzi im naprzeciw uznanie administracyjne. Uznaniowość toruje bowiem drogę woluntarystycznym orzeczeniom
administracyjnym i wypada w tym miejscu zauważyć, że sądowa kontrola
decyzji administracyjnych o charakterze uznaniowym nie obejmuje treści takich decyzji, sądy administracyjne nie kontrolują merytorycznie decyzji, badają jedynie, czy nie zostały przekroczone granice uznania administracyjnego.
Rozszerzenie się zakresu prawodawstwa administracyjnego i powrót
do uznaniowości nie były jedynymi zwiastunami kryzysu administracji
modelowej według zasady państwa prawnego.
Symptomami kryzysu okazały się:
1) zjawisko upolitycznienia działań administracji publicznej w takim stopniu, że zaistniała sytuacja prymatu polityki nad państwem i prawem,
prymat prawa powoli schodził na drugi plan;
2) prawo administracyjne materialne i ustrojowe poddano silnej instrumentalizacji i zaczęto je pojmować jako środek do osiągania celów politycznych;
3) wzrosło w praktyce administracyjnej znaczenie działań faktycznych,
gdyż działania te umożliwiały, bardziej niż działania prawne, samodzielność administracji w sytuacjach zmieniającej się dynamicznie rzeczywistości społecznej;
4) zadania administracji publicznej zaczęto poddawać szerokiemu procesowi zlecania ich wykonania podmiotom prywatnym i podmiotom
15
Wprowadzenie
społecznym, które z natury działają w warunkach niepewności, ryzyka, dobrowolności, a więc według innej logiki niż organy administracyjne (organy administracyjne zaczęły być modelowane według zasad
właściwych podmiotom gospodarki rynkowej i zaczęły być wyposażane w atrybuty do prowadzenia gry rynkowej);
5) jednostka traciła stopniowo status prawny obywatela z jego publicznoprawnymi prawami i obowiązkami, stawała się coraz wyraźniej konsumentem i klientem o statusie cywilnoprawnym5.
Wymienione wyżej przeobrażenia zachwiały bezpośrednio lub pośrednio klasycznymi wartościami prawa administracyjnego – pewnością sytuacji prawnej jednostki zasadniczo wspomnianej przez stan pewności prawa
i gwarantowania jednostce bezpieczeństwa prawnego.
Przedstawiciele nauki prawa administracyjnego w Polsce zwracają
w swych pracach naukowych uwagę na skutki, jakie przeobrażenia administracji publicznej wywołują w sferze realizowania wartości klasycznych
prawa administracyjnego.
J. Łętowski pisał w 1990 r., że „w sytuacji obserwowanych powszechnie nieustannych szybkich zmian gospodarczych, społecznych, technicznych, politycznych i prawnych zachodzi wyraźna potrzeba zwiększenia
pewności obywatela w jego stosunkach z państwem, m.in. zmniejszenie
do koniecznego minimum sfery, w której obywatel nie może przewidzieć,
jakie jego zachowanie jest zgodne z prawem i co więcej – jaką reakcję ze
strony organów administracji może wywołać jego konkretne działanie (...)
należy postulować ukierunkowanie się orzecznictwa sądowego na pewne,
stałe (...) zasady porządku prawnego, w miarę możliwości nienaruszalne
i gwarantowane co najmniej w trybie ustawowym, jeśli nie nawet – co byłoby pożądane – przez konstytucję”6.
I dalej autor ten wskazywał, że „sensem każdego prawa jest trwała
regulacja stosunków społecznych (...) zasada zaufania obywatela do władzy jest istotną częścią każdego stabilizującego się porządku prawnego”7.
J. Zimmermann pisze, że pewność sytuacji prawnej jednostki związana
jest z przestrzeganiem zasad demokratycznego państwa prawnego, przePisze o tym: A. Błaś, Niekonstytucyjne zjawiska w administracji publicznej (w:) Instytucje współczesnego prawa administracyjnego. Księga jubileuszowa Profesora zw. dra hab. Józefa Filipka, Kraków 2001,
s. 52 i n.
6
J. Łętowski, Prawo administracyjne – zagadnienia podstawowe, Warszawa 1990, s. 148–149.
7
Tamże.
5
16
Wprowadzenie
de wszystkim zaś z przestrzeganiem zasady lex retro non agit, ochrony praw
nabytych. Pewność sytuacji prawnej jednostki naruszana jest np. wówczas,
gdy ograniczane są dotychczasowe uprawnienia obywateli w postępowaniu administracyjnym (ordynacja podatkowa) lub gdy ustawodawca wycofuje się z niektórych sprawdzonych instytucji umożliwiających obywatelowi ochronę8. Pewność sytuacji prawnej obywatela może ulec osłabieniu, gdy
zjawiska, które same w sobie nie są wprost sprzeczne z normami konstytucyjnymi, ale są przyczyną niepewności interpretacyjnych w tym zakresie9.
E. Ura i El. Ura piszą, że zasada bezpieczeństwa prawnego i ochrony
zaufania obywatela do państwa wiąże się ściśle z zasadą państwa prawnego. Istotą zasady bezpieczeństwa prawnego jest zakaz ustalania momentu wejścia w życie aktu prawnego w okresie przed jego opublikowaniem.
Z zasadą państwa prawnego wiąże się ściśle zasada określoności, zgodnie
z którą regulacje prawne mają być jasne i wyraźne, tak by podmioty indywidualne mogły bez trudności rozpoznać swoje prawa i obowiązki10.
W. Taras i A. Wróbel, wskazując na konieczność w posługiwaniu się
przez ustawodawcę prawidłowymi upoważnieniami ustawowymi, piszą,
że „(...) obywatel musi mieć możliwość orientacji już na podstawie upoważnienia ustawowego, w jakich przypadkach i w jakim kierunku upoważnienie to będzie wykonane, oraz jaką dopuszczalną treść będą miały przepisy
rozporządzenia”11. I dalej, autorzy wskazują na inną postać niepewności
obywatela: „(...) żadne rozstrzygnięcie władcze nie może być dla obywatela zaskoczeniem, na które zareaguje pokorną rezygnacją lub histerycznym
pisaniem skarg do wielu instytucji, w tym do RPO (...) organ państwa zawsze powinien uprzedzić zainteresowanych, że zamierza w stosunku do
nich podjąć w przyszłości działania, które w rezultacie mogą przynieść
ograniczenia ich dotychczasowych uprawnień”12.
Zasada demokratycznego państwa prawnego i wyrastająca z niej zasada zaufania obywateli do państwa i do stanowionego przez państwo prawa powszechnie obowiązującego, także zasada pewności prawa – doznają
uszczerbku – jak pisze Z. Duniewska – „gdy nowe prawo działa bezpośrednio, naruszając tym samym prawa nabyte, gdy jest nieprzewidywalne,
J. Zimmermann, Prawo administracyjne, wyd. II, Warszawa 2006, s. 85.
Tamże.
10
El. Ura i E. Ura, Prawo administracyjne, wyd. VII, Warszawa 2008, s. 92.
11
W. Taras i A. Wróbel, Zarys koncepcji państwa prawnego w praktyce Rzecznika Praw Obywatelskich,
Biuletyn R.P.O., materiały 7, Warszawa 1991, s. 24.
12
Tamże, s. 55.
8
9
17
Wprowadzenie
gdy brakuje stabilizacji prawa daninowego, gdy ingerencja prawodawcy
w sferę praw i wolności jest nadmierna (nieproporcjonalna, nieadekwatna) w stosunku do celu, który się chce osiągnąć, gdy zaskakuje obywateli
nowymi rozwiązaniami prawnymi bez możliwości dostosowania swoich
zachowań do nowego stanu prawnego oraz gdy przedstawiciele władzy
państwowej wprowadzają obywateli w błąd zapowiedziami o przyszłym
stanie prawnym, a następnie nie dotrzymują tych zasad”13.
We współczesnym, wydanym w 2011 r. podręczniku akademickim prawa administracyjnego I. Lipowicz pisze, że w sytuacji zmian i „negatywnej autonomizacji administracji” „(...) potrzeba pewności prawa, bezpieczeństwa, jakie daje procedura, występują powszechnie. Tym ważniejsza
jest pewność prawa, jaką daje Trybunał Konstytucyjny. Ostateczność jego
orzeczeń i wysoki autorytet społeczny są ostoją państwa”14.
I. Niżnik-Dobosz w interesującym studium nad metodą zmiany publicznego prawa materialnego, ustrojowego i proceduralnego15 wyraźnie dostrzega prawo obywatela do szeroko rozumianego bezpieczeństwa, w tym
także bezpieczeństwa prawnego jako wartości uniwersalnej. Autorka pisze, że „(...) rozwój prawa polega na tym, że prawo podąża za filozofią, za
systemem wartości ponad- i przedpaństwowych, za treścią praw naturalnych, które państwo odkrywa, a nie tworzy, instytucjonalizuje ich treść,
stawiając w centrum swoich regulacji człowieka i obywatela z jego godnością, prawem do bezpieczeństwa, ochrony życia i zdrowia i godnością
jako podstawowymi wartościami”16.
Uzasadnione zmiany prawa nie mogą wyrastać z polityki, lecz ze zdolności ludzi animujących funkcje organów państwa do „odkodowania potrzeby zmiany regulacji prawnych i służenia wartościom przyjętym w danym porządku prawnym za podstawowe (...)”17.
Nie brak głosów w obronie pewności prawa w nauce prawa konstytucyjnego. Na przykład B. Banaszak w pracy poświęconej konstytucyjnej
Z. Duniewska, Zasada demokratycznego państwa prawnego (w:) Z. Duniewska, B. Jaworska-Dębska, R. Michalska-Badziak, E. Olejniczak-Szałowska, M. Stahl (red. naukowe), Prawo administracyjne, pojęcia, instytucje, zasady w teorii i orzecznictwie, wyd. IV (zaktualizowane i uzupełnione),
Warszawa 2009, s. 114.
14
Z. Niewiadomski, Z. Cieślak, I. Lipowicz, G. Szpor, Prawo administracyjne, wyd. 3, Warszawa 2011, s. 328.
15
I. Niżnik-Dobosz, Uwagi nad metodą zmiany publicznego prawa materialnego, ustrojowego i proceduralnego, Casus 2010, nr 58, s. XIII.
16
Tamże, s. XIV.
17
Tamże, s. XV.
13
18
Wprowadzenie
konstrukcji źródeł prawa pisze, że „(...) nowa Konstytucja po to określiła
wyraźnie zasady zamknięcia systemu źródeł prawa, aby skończyć z dotychczasowym bałaganem w tej dziedzinie, aby zagwarantować rzecz fundamentalną z punktu widzenia jednostki – pewność prawa implikującą ustalenie raz na zawsze – kto i jakim aktem może regulować sytuację prawną
jednostki (...)”18.
B. Zdziennicki pisząc o ochronie konstytucyjnych praw i wolności obywatela, stwierdza, że zasadnicze znaczenie dla tej ochrony ma ochrona
praw nabytych ujmowana jako element zasady zaufania do państwa i zasady zaufania do stanowionego przez nie prawa. Obie te zasady należą
do zasad szczegółowych wynikających z konstytucyjnej zasady demokratycznego państwa prawnego19.
Z zasady ochrony praw nabytych wyrasta także ochrona usprawiedliwionego oczekiwania obywatela na nabycie w przyszłości określonych
praw podmiotowych. Stan oczekiwania na nabycie takich praw, zwany
ekspektatywą, podlega ochronie konstytucyjnej. Ochrona ta odbywa się na
takich samych zasadach, jak ochrona praw nabytych. Trybunał Konstytucyjny w orzeczeniu z dnia 11 lutego 1992 r. stwierdził, że ochronie podlegają tzw. ekspektatywy maksymalnie ukształtowane, tzn. takie, które mają
pewien stopień stałości, które w stosunku do prawa podmiotowego, którego nabycie poprzedzają i zabezpieczają, „są samoistnym uprawnieniem
pełniącym samodzielną rolę”20.
J. Oniszczuk wskazuje na znaczenie jednolitej interpretacji przepisów
prawa w budowaniu stanu pewności prawa. Autor ten pisze, że „(...) tak
bowiem, jak nie może podlegać ochronie zaufanie do przepisów w sposób oczywisty niegodziwych, wykluczających słuszny charakter nabytych
praw, tak również ochronie konstytucyjnej podlegać musi zaufanie obywateli nie tylko do litery prawa, ale przede wszystkim do sposobu jego interpretacji przyjmowanej w praktyce stosowania prawa przez organy państwa, zwłaszcza gdy praktyka jest jednolita i trwała w określonym okresie,
zaś przepisy, na gruncie których ta praktyka została ukształtowana, nie
pozwalają na przyjęcie jej oczywistej bezzasadności”21.
18
Zob. B. Banaszak, Zamknięcie systemu źródeł prawa w Konstytucji RP z 1997 r., Zeszyty Naukowe Uniwersytetu Opolskiego – Ekonomia – Polityka – Społeczeństwo, Opole–Wrocław 2001, s. 228.
19
B. Zdziennicki, Ochrona konstytucyjnych praw i wolności przy zmianach w porządku prawnym (znaczenie czynnika czasu dla zasady praworządności), Przegląd Sejmowy 2008, nr 5 (88), s. 44.
20
Tamże, s. 46–47.
21
J. Oniszczuk, Konstytucja Rzeczpospolitej Polskiej w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego,
Kraków 2000, s. 51.
19
Wprowadzenie
W polskim postępowaniu administracyjnym pewność sytuacji prawnej jednostki jest wyrażona w stosowaniu zasady trwałości decyzji administracyjnej. Zasada ta dotyczy decyzji ostatecznych niedotkniętych wadami, a także
takich decyzji prawidłowych, których zmiany nie domagają się same strony22.
Trwałość decyzji administracyjnej jest ograniczona zwłaszcza wtedy, gdy decyzję administracyjną (lub postanowienie) dotykają wady dające podstawę do
wznowienia postępowania albo do stwierdzenia nieważności. Jak wskazuje
J. Borkowski, nie może być przeszkód w obaleniu decyzji administracyjnej
niezgodnej z prawem ani też w dostosowaniu załatwiania sprawy23.
Pewności sytuacji prawnej jednostki nie można ograniczyć jedynie
do unormowań, które wyraża zasada trwałości decyzji administracyjnej.
Wszakże pewność sytuacji prawnej jednostki kształtowana jest również
przez działania organu administracyjnego podejmowane w innych formach niż decyzja. Mamy tu na myśli kształtowanie sytuacji prawnej jednostki aktami normatywnymi organów administracyjnych oraz wielorako
zróżnicowanymi czynnościami materialno-technicznymi (szerzej: działaniami faktycznymi administracji).
Znaczący wpływ na pewność sytuacji prawnej jednostki mają także
normy ustrojowego prawa administracyjnego, dotyczące stosunków zarówno zewnętrznych, jak i stosunków w sferze wewnętrznej administracji.
Bezpośredni lub pośredni wpływ na sytuację prawną jednostki wywierają
zwłaszcza akty i czynności wewnętrzne administracji. Jak zwraca uwagę
J. Jeżewski, „jest to obszar prawa niepewnego, półprawa”24.
W literaturze naukowej wskazuje się, że pewność sytuacji prawnej
jednostki jest zawsze w jakiś sposób wyznaczona przez pewność prawa.
Mamy z nią do czynienia, gdy normy prawa administracyjnego są spójne,
przejrzyste i gdy jednostka może przewidzieć, jakie działania administracyjne będą wobec niej w przyszłości podejmowane.
22
J. Borkowski (w:) B. Adamiak, J. Borkowski, Postępowanie administracyjne i sądowoadministracyjne, wyd. 8, Warszawa 2010, s. 40.
23
Tamże, zob. także opinię Hartmuta Maurera, który pisze, że „(...) myślą przewodnią trwałości
jest niewątpliwie powszechnie akceptowane założenie, iż akt administracyjny jako regulacja władcza powinien być wiążący i trwały, powinien on uzyskać ciągłość prawną. Wynika to już z samego
charakteru regulacyjnego aktu administracyjnego, regulacja mająca charakter dyspozycyjny byłaby
bowiem pozbawiona sensu i wartości. Wynika to oprócz tego ze specyficznej funkcji klasyfikacyjnej i stabilizacyjnej aktu administracyjnego, mającej swoją podstawę w zasadzie bezpieczeństwa
prawnego”. Zob. H. Maurer, Ogólne prawo administracyjne, (tłumaczenie i redakcja K. Nowacki przy
współpracy A. Kisiela i M. Rynkowskiego), Wrocław 2003, s. 170.
24
J. Jeżewski, Komentarz do art. 93 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej (w:) J. Boć (red.), Konstytucja Rzeczypospolitej oraz komentarz do Konstytucji RP z 1997 roku, Wrocław 1998, s. 165.
20
Wprowadzenie
Tak przynajmniej pojmowana jest pewność prawa w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego. Pewność prawa to nie tylko stabilność przepisów
prawa, która w określonej sytuacji ekonomicznej może być trudna do osiągnięcia, ale także warunki dla możliwości przewidywania działań organów
państwa i związanych z nimi zachowań obywateli.
J. Oniszczuk pisze, że bezpieczeństwo prawne jednostki związane jest
z pewnością prawa, umożliwia przewidywalność działań organów państwa, a także prognozowanie działań własnych obywatela. Prawodawca
narusza wartości znajdujące się u podstaw tej zasady, gdy jego rozstrzygnięcie jest dla jednostki zaskoczeniem, bo obywatel w danych okolicznościach nie mógł go przewidzieć25.
W wyroku z dnia 7 lutego 2001 r. Trybunał Konstytucyjny orzekł, że zasada ochrony zaufania obywatela do państwa polega na tym, że prawo stanowione nie może się stawać pułapką dla obywatela. Obywatelowi winno
się zapewnić taki stan bezpieczeństwa, by w momencie, w którym podejmuje określone czynności, mógł przewidzieć skutki własnych czynności.
Nowe unormowania nie mogą zaskakiwać ich adresatów, którzy powinni
mieć czas na dostosowanie się do zmienionych regulacji i spokojne podjęcie decyzji co do dalszego postępowania26.
Z wyroku z dnia 12 kwietnia 2000 r. Trybunał Konstytucyjny orzekł, że
dokonywanie w procesie stanowienia prawa gwałtownych zwrotów, przekreślających wcześniejszy kierunek zmian legislacyjnych i nieusprawiedliwionych żadnymi okolicznościami obiektywnymi, musi się spotkać z oceną
krytyczną, dokonaną na płaszczyźnie art. 2 Konstytucji27.
W wyroku z dnia 5 października 1999 r. Trybunał Konstytucyjny stwierdził m.in., że „(...) państwo podejmuje reformę w zakresie realizowania
świadczeń zdrowotnych, nie może dokonywać takich zmian prawa, które wiązałyby się z nieuprawnionym przerzucaniem swoich obowiązków
prawnych (finansowych) na inne podmioty, czego konsekwencją mogłaby być niemożność realizowania ich własnych zadań i obowiązków”.
I dalej: „(...) fakt niemożności wywiązywania się państwa ze swoich obowiązków prawnych stanowi naruszenie zasady ładu publicznego w państwie. Obowiązkiem państwa jest wytworzenie takiego normatywnego
25
J. Oniszczuk, Konstytucja w świetle orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego na początku XXI w.,
Warszawa 2004, s. 205.
26
K 27/2000, cyt. za J. Oniszczukiem, tamże, s. 205–206.
27
K 8/98, cyt. za J. Oniszczukiem, tamże, s. 211 i n.
21
Wprowadzenie
układu odniesienia, który czyni realnym korzystanie z publicznych praw
podmiotowych”28.
W wyroku z dnia 15 czerwca 2000 r. Trybunał Konstytucyjny stwierdził,
że „(...) zasada zaufania obywatela do państwa i stanowionego przez nie
prawa opiera się na pewności prawa, a więc takim zespole cech przysługujących prawu, które zapewniają jednostce bezpieczeństwo prawne; umożliwiają jej decydowanie o swoim postępowaniu w oparciu o pełną znajomość
przesłanek działania organów państwowych oraz konsekwencji prawnych,
jakie jej działania mogą pociągnąć za sobą. Jednostka winna mieć możliwość
określenia zarówno konsekwencji poszczególnych zachowań i zdarzeń na
gruncie obowiązującego w danym momencie systemu, jak też oczekiwać,
że prawodawca nie zmieni ich w sposób arbitralny. Bezpieczeństwo prawne jednostki związane z pewnością prawa umożliwia więc przewidywalność działań organów państwa, a także prognozowanie działań własnych”29.
Pewność sytuacji prawnej jednostki jest zdaniem Trybunału Konstytucyjnego ściśle związana z przestrzeganiem zasady przyzwoitej legislacji,
określoności przepisów, jak i zasady ochrony zaufania jednostki do państwa i stanowionego przez nie prawa oraz zasady ochrony praw nabytych.
W wyroku z dnia 20 listopada 2002 r. Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że
„(...) niejasność przepisu w praktyce oznacza niepewność sytuacji prawnej
adresata normy i pozostawienie jej ukształtowania organom stosującym
prawo. Z kolei zróżnicowanie indywidualnych rozstrzygnięć pociąga za
sobą postrzeganie prawa jako niesprawiedliwego i utratę zaufania obywateli do państwa”30.
W wyroku z dnia 10 lipca 2000 r. Trybunał Konstytucyjny wypowiedział
się bliżej w sprawie ochrony prawnie usprawiedliwionych oczekiwań jednostki na nabycie w przyszłości określonych praw podmiotowych. Trybunał stwierdził, że ochrona taka dotyczy ekspektatyw maksymalnie ukształtowanych. Ekspektatywa taka oznacza zakaz pozbawienia obywateli praw
podmiotowych i ich ekspektatyw, ukształtowanych przez obowiązujące
ustawy oraz zakaz ich ograniczania w sposób arbitralny”31.
W wyroku z dnia 30 października 2001 r. Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że „(...) jako naruszenie wymagań konstytucyjnych oceniać należy tak
Cytowane za J. Oniszczukiem, Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej w orzecznictwie Trybunału
Konstytucyjnego, Kraków 2000, s. 142–148.
29
P 3/00, cyt. za J. Oniszczukiem, Konstytucja w świetle..., Warszawa 2004, s. 209.
30
K 41/02, cyt. za J. Oniszczukiem, tamże, s. 195 i n.
31
Zob. J. Oniszczuk, Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej..., Kraków 2004, s. 221.
28
22
Wprowadzenie
niejasne i nieprecyzyjne formułowanie przepisu, które powoduje niepewność jego adresatów co do ich praw i obowiązków. Powoduje to bowiem
stworzenie nazbyt szerokich ram dla organów stosujących ten przepis, które w istocie muszą zastępować prawodawcę w zakresie tych zagadnień,
które uregulował on w sposób niejasny i nieprecyzyjny. Ustawodawca nie
może poprzez niejasne formułowanie tekstu przepisów pozostawić organom mającym je stosować nadmiernej swobody przy ustaleniu w praktyce zakresu podmiotowego i przedmiotowego ograniczeń konstytucyjnych
wolności jednostki. (...) kierując się tą zasadą, Trybunał Konstytucyjny reprezentuje stanowisko, iż przekroczenie pewnego poziomu niejasności
przepisów prawnych stanowić może samoistną przesłankę stwierdzenia
ich niezgodności zarówno z przepisem wymagającym regulacji ustawowej określonej dziedziny (np. ograniczeń w korzystaniu z konstytucyjnych wolności i praw, art. 31 ust. 3, zdanie 1 Konstytucji), jak i z wyrażoną
w art. 2 Konstytucji zasadą państwa prawnego”32.
Orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego, które przytoczyłem tu jako
przykład, utwierdzają w przekonaniu, że klasyczne wartości, na których
zbudowane jest prawo administracyjne – pewność prawa i pewność
sytuacji prawnej jednostki, której tak wyraźnie broni polski Trybunał
Konstytucyjny, nie są przestarzałe, nie są anachronizmem. Sugestie, że
wartości te to przeżytek z minionej epoki trudno bezkrytycznie zaakceptować.
II. Wypada jednak zauważyć, że współczesne prawo administracyjne materialne i ustrojowe nie jest już tak silnie i wyraźnie oparte na idei
ochrony prawnej jednostki przed arbitralnością władzy administracyjnej33.
Studia nad problemem współczesnych funkcji administracji publicznej i prawa administracyjnego pozwalają wyrazić opinię, że administracja i prawo administracyjne oparte są dziś na idei zmian, a nie na idei stabilności.
Zmiany, przede wszystkim zaś zmiany dotyczące tzw. postępu cywilizacyjnego, inspirują, projektują, propagują i wdrażają w życie niemal
wszystkie rządy w Europie.
K 33/00, OTK ZU 2001, nr 7, poz. 217, s. 105–106.
G. Rydlewski pisze, że „(...) zmienia się stosunek między urzeczywistnieniem zasady państwa praworządnego i stanem gwarancji praw człowieka i obywatela”. G. Rydlewski, Kategoria demokratycznego państwa prawa jako problem politologiczny w perspektywie przeobrażeń sfery publicznej (w:)
G. Ulicka, S. Wronkowska (red.), Spory wokół teorii i praktyki państwa prawa, Warszawa 2011, s. 129.
32
33
23
Wprowadzenie
Gdy realizowana jest misja zmian (społecznych, ekonomicznych), pierwotna wartość prawa administracyjnego, jaką jest pewność sytuacji prawnej jednostki, schodzi na drugi plan.
Gdy działanie administracji publicznej oparte jest na założeniu ustawicznych reform wszystkich dziedzin życia społecznego, politycznego i gospodarczego, pewność prawa i bezpieczeństwo prawne obywatela przestają
być wartościami absolutnymi. Jednostka powinna się liczyć z ograniczeniami zasady pewności prawa i jak się niekiedy argumentuje, wszystkimi
konsekwencjami, jakie z tego faktu wynikają, powinna dopuszczać, że jej
prawa podmiotowe będą realizowane w warunkach niepewności i ryzyka. Trybunał Konstytucyjny, który jednoznacznie strzeże zasady pewności prawa i pewności sytuacji prawnej jednostki, stwierdza w nielicznych
orzeczeniach, że mogą zdarzyć się przypadki zaistnienia wystarczająco
silnych argumentów przemawiających za odstąpieniem od zasady stabilności i pewności prawa34.
W literaturze naukowej stawiane jest pytanie, jak obywatele postrzegają państwo prawa – czy szczególną doniosłość ma dla nich niearbitralne
działanie władz publicznych, czy też przede wszystkim dobrze zorganizowane i urządzone społeczeństwo35.
Odpowiedź na to pytanie oparta jest na przeświadczeniu niektórych
socjologów, politologów i ekonomistów, że społeczeństwo oczekuje dziś od
prawa administracyjnego nie tyle gwarancji ochrony przed arbitralnością
władzy administracyjnej, ile raczej oczekuje od administracji publicznej
zarządzania obiecującego stan dobrze zorganizowanego i dobrze urządzonego życia społecznego36.
Nadto, wedle nowych założeń nauki prawa, prawo nie jest dziś jedynym nośnikiem pewności i bezpieczeństwa obywatela. Są, zdaniem niektórych, inne nośniki tych wartości, mocniejsze i skuteczniejsze. Prawo
jest jedynie jednym z wielu.
W literaturze naukowej z zakresu teorii państwa i prawa wskazuje się,
że pojęcie pewności prawa, bezpieczeństwa prawnego jednostki pochodzi
34
Zob. wyrok TK z dnia 13 marca 2000 r. (K 1/99) cyt. za J. Oniszczukiem, Konstytucja w świetle
orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego na początku XXI w., s. 212. Niepewność i ryzyko co do tego, że
publiczne prawa podmiotowe obywatela nie zostaną w pełni zrealizowane, to problem współczesnej
nauki prawa administracyjnego. Na ten temat zwłaszcza K.H. Lauder, Risikooffenheit und Zurechnung
(w:) W. Hoffmann-Riem, E. Schmidt-Assmann, Innovation und Flexibilitat des Verwaltungshandelns, Baden-Baden 1994; A. Scherzberg, Risiko als Rechtsproblem, Verwarch 1993, nr 84.
35
Zob. G. Ulicka, S. Wronkowska (red.), Spory wokół teorii..., s. 10.
36
Tamże, s. 10.
24
Wprowadzenie
z innego systemu prawa niż współczesny system prawa. S. Wronkowska
pisze, że pojęcia te to konstrukcje pozytywizmu prawniczego. „(...) który
zakładał, że prawo stwarzać będzie stan bezpieczeństwa prawnego, wyrażającego się w tym, że system prawny miał być dostatecznie stabilny i opierać się na uporządkowanym systemie wartości naczelnych (...), a przy tym
miał być jasny i możliwie zupełny, dając podstawę do przewidywania decyzji podejmowanych na podstawie tworzących ten system norm (...) pozytywizm prawniczy jako kierunek prawoznawstwa był bowiem ideologią
państwa ustabilizowanego, w którym nie toczyły się w owym czasie walki
o wartości podstawowe. Zadaniem tego państwa było natomiast zorganizowanie sprawnej administracji oraz ochrona wartości wywalczonych (...)”37.
J. Stelmach pisze współcześnie, że „(...) do XIX-wiecznego pozytywizmu
już nawet nie wypada się odwoływać. Błąd na błędzie”38.
W literaturze naukowej wskazuje się także, że prawo administracyjne
nie pochodzi dziś wyłącznie od państwa, że są inne obok państwa podmioty prawotwórcze i że ich stan może mieć wpływ na pewność prawa
i pewność sytuacji prawnej jednostki.
M. Zirk-Sadowski pisze, że „(...) coraz większe zespoły norm nie są już
rezultatem aktywności naszego państwa (...) normatywizmu. Istotą multicentryczności nie jest sama wielość ośrodków prawodawczych, lecz nakaz,
by uwzględniać w rozstrzygnięciach wszystkie normy pochodzące z różnych ośrodków prawodawczych”39.
Tenże autor charakteryzując klasyczną, kelsenowską koncepcję normatywizmu prawnego wskazuje, że „(...) była to koncepcja silnego, niezależnego od demokratycznego dyskursu”40.
Stanowienie takiego prawa współcześnie, wedle tej klasycznej koncepcji, nie daje demokratycznej legitymacji41. Współcześnie należy wątpić
w możliwość „(...) zarządzania wielkimi społeczeństwami przez systemy
normatywne, składające się z nakazów i zakazów, których prawidłowe
wykonanie kontroluje sędzia”42.
A. Redelbach, S. Wronkowska, Z. Ziembiński, Zarys teorii państwa i prawa, Warszawa 1992, s. 97.
J. Stelmach, Dyskrecjonalność sędziowska w pozytywistycznych i niepozytywistycznych koncepcjach prawa (w:) W. Staśkiewicz, T. Stawecki (red.), Dyskrecjonalność w prawie, Warszawa 2010, s. 54.
39
M. Zirk-Sadowski, Kelsen a polski Trybunał Konstytucyjny (w:) Podstawowe założenia Konstytucji
RP, Warszawa 2010, s. 28.
40
Tamże.
41
Tamże, s. 28.
42
Tamże, s. 26.
37
38
25
Wprowadzenie
We współczesnej filozofii prawa wskazuje się, że system prawa administracyjnego także winien być owocem społecznego dyskursu [polityków,
grup społecznych, szerzej interesariuszy (ang. stakeholders)]. System ten,
tworzony przez różne ośrodki prawotwórcze, „wydyskutowany”, nakierowany na „dobrze zorganizowane społeczeństwo, uwzględniający zmiany
i przystosowujący się do nieprzerwanie dokonujących się zmian”, prawdopodobnie nie będzie mógł wygenerować pewności prawa, pewności sytuacji prawnej jednostki i bezpieczeństwa prawnego obywateli.
Od pewności prawa, od pewności sytuacji prawnej jednostki i od bezpieczeństwa prawnego ważniejszy staje się – zdaniem niektórych – rozwój
społeczny i gospodarczy.
I. Lipowicz pisze, że „(...) z punktu widzenia nauki prawa administracyjnego największe zagrożenie przychodzi z zewnątrz – z teorii zarządzania
i ekonomii, traktując prawo jako produkt, który ma swoją cenę. W takim
ujęciu nie ma miejsca na zasadę państwa prawa – jest ona traktowana jako
relikt okresu panowania prawa i prawników. Ten agresywny menedżeryzm, którego łagodniejszą wersję stanowi new governance przyjęty przez
Unię Europejską, apoteozujący zasady wolnego rynku i korporację handlową jako wzór dla pozornie upadającego państwa, znalazł się nieoczekiwanie w pacie w związku z kryzysem gospodarczym”43.
Wybitny polski znawca doktryn administracyjnych, historyk tych doktryn, baczny obserwator powstawania doktryn współczesnych administracyjnych, stwierdza, że w rozwoju administracji i prawa administracyjnego
można wyróżnić „następujące po sobie prądy i fazy rozwojowe (...) gdy
pojawia się nowa doktryna, nie następuje proces całkowitego zerwania
z dorobkiem prądów poprzednich, przeciwnie, można mówić o nakładaniu się na siebie kolejnych prądów jako warstw łącznie składających się na
współczesny kształt zarządzania publicznego i spokój myślenia o nim”44.
Zdaniem tego autora, projektowanie administracji publicznej wedle
modelu zarządzania publicznego ani nie jest pomysłem nowym, ani nie
jest pomysłem przestarzałym, jest natomiast ideą na dzisiejsze czasy, ponieważ klasyczny model państwa prawnego dla kształtowania współczesnej administracji jest już częściowo przestarzały.
Warto zwrócić uwagę na jeszcze jedną opinię sformułowaną ze stanowiska politologicznego.
43
I. Lipowicz, Polska wizja państwa prawa. Dylematy przebudowy państwa według reguł państwa prawa
– aspekt publicznoprawny (w:) G. Ulicka, S. Wronkowska (red.), Spory wokół teorii..., Warszawa 2011, s. 82.
44
H. Izdebski, Doktryny publiczno-prawne, wyd. 1, Warszawa 2010, s. 121.
26
Wprowadzenie
A. Antoszewski zauważa, że zarządzanie publiczne w konfrontacji
z ideą rządów prawa, ideą zakładającą, że rządzić mają prawa, a nie ludzie, jest praktycznie niemożliwe, idea ta „(...) nie znajduje potwierdzenia
w praktyce.” Zdaniem tego autora, „rządzenie jest formą aktywności, które to pojęcie odnosi się do ludzi, ludzie mogą faktycznie i praktycznie ideę
rządów realizować, gdy prowadzą grę polityczną (...)”45.
Wolno sądzić, że to właśnie z rozbieżnych interpretacji pojęcia państwa
prawnego, także z powodu występujących niekiedy symptomów kryzysu
idei państwa prawnego, z powodu praktyki administracyjnej odległej od
tej idei, pojawia się zauważalne osłabienie wartości, którą tu nazywamy
pewnością sytuacji prawnej jednostki.
Współczesne pomysły na administrację publiczną i na prawo administracyjne, stopniowo, ewolucyjnie, niekiedy niedostrzegalnie uruchamiają
praktyczny mechanizm postrzegania przez obywatela swej sytuacji prawnej wobec administracji, jako sytuacji niepewności i ryzyka w realizowaniu publicznych praw podmiotowych.
Warto w tym miejscu zauważyć, że współczesna nauka o zarządzaniu
kładzie nacisk nie na bezpieczeństwo prawne obywatela, nie na pewność
realizacji jego publicznych praw podmiotowych, lecz raczej na bezpieczeństwo geopolityczne, bezpieczeństwo ekonomiczne, bezpieczeństwo ekologiczne, energetyczne, bezpieczeństwo w ruchu drogowym itp. w skali
ogólnej, czyli indywidualnej jedynie pośrednio.
W niektórych współczesnych koncepcjach tej nauki tradycyjna administracja i klasyczne prawo administracyjne budzą niechęć.
W. Walters i J. Haahr piszą w monografii pt. „Rządzenie Europą”, że
klasyczną policję charakteryzuje „obsesja na punkcie regulacji i porządku, publicznej czystości i bezpieczeństwa. Ucieleśnia ona bardziej pastoralne podejście do rządzenia, w którym porządek społeczny osiągany jest
dzięki przestrzeganiu niezliczonych praw i regulacji, a nie przez rynki”46.
Jednakże, co może się dla naszych badań wydać interesujące, pod wpływem kryzysu gospodarczego, w kręgach ekonomistów i politologów, krytyka tradycyjnego modelu państwa prawnego wyraźnie słabnie. W pracach
naukowych z dziedziny zarządzania publicznego można zauważyć krytyczne opinie o przyjęciu dziś dość powszechnie w Europie modelu zarzą45
A. Antoszewski, Rządy prawa jako instrument walki politycznej (w:) G. Ulicka, S. Wronkowska
(red.), Spory wokół teorii..., s. 53.
46
W. Walters i J.H. Haahr, Rządzenie Europą, Warszawa 2011, s. 92.
27
Wprowadzenie
dzania publicznego. Dostrzega się potrzebę państwa opartego na prawie,
silnego, tzn. sprawnego, skutecznego, odpornego na korupcję.
J. Wilkin w publikacji pt. „Słabość państwa w jego relacji do gospodarki
i słabość ekonomicznej teorii państwa” pisze, że dobre, silne państwo nie
ma odpowiednich substytutów (...) globalizacja, wbrew niektórym oczekiwaniom, nie zmniejszyła znaczenia państwa, więcej dyskomfortu odczuwamy z powodu słabości działania państwa niż słabości (zawodności)
rynku. Charakteryzując proces integracji Europy, autor ten pisze, że migracja instytucji nie przebiega w ten sam sposób, jak migracja towarów czy
kapitału, integracja europejska nie marginalizuje znaczenia państwa, nie
eliminuje tego, co było istotą państwa: tworzenie ładu instytucjonalnego
dla działań zbiorowych i przestrzeni wolności jednostki oraz jej ochrony47.
Można wyrazić przekonanie, że agresywny menedżeryzm, wedle którego próbuje się projektować administrację publiczną i prawo administracyjne, osłabi swą krytykę idei państwa prawnego, że dostrzeżone zostanie
znaczenie takich wartości państwa prawnego, jak pewność prawa, pewność
sytuacji prawnej jednostki i w jakimś przynajmniej minimalnym zakresie
bezpieczeństwo prawne każdego.
III. W przedmowie do wydania drukiem publikacji naukowych przygotowanych na I Krakowsko-Wrocławskie Spotkanie Naukowe Administratywistów w Krakowie, Profesor Jan Zimmermann pisał, że „(...) od dawna wiadomo, że bardzo atrakcyjnym i płodnym sposobem badania prawa
jest obranie jednego, nawet wydawałoby się odległego i szczegółowego
punktu widzenia i obserwacji poszczególnych, nawet węzłowych zagadnień właśnie z jednej pozycji”48.
Na II Spotkanie Naukowe Administratywistów Krakowa i Wrocławia
przygotowane zostały publikacje naukowe dotyczące problemu, jak się
wydaje, dziś odległego, nieczęsto podnoszonego we współczesnej nauce
prawa administracyjnego, zarazem problemu bezspornie węzłowego.
Gdy klasyczne idee prawa administracyjnego podlegają dziś reinterpretacji na skalę niespotykaną, warto wrócić do źródeł i przypomnieć ideę
fundamentalną prawa administracyjnego – pewność sytuacji prawnej jednostki, kształtowaną przez prawo i działania władzy administracyjnej.
47
J. Wilkin, Słabość państwa w jego relacji do gospodarki i słabości ekonomicznej teorii państwa, Zarządzanie Publiczne 2010, nr 1, s. 33.
48
J. Zimmermann (red.), Czas w prawie administracyjnym, Warszawa 2011, s. 12.
28
Wprowadzenie
Autorzy publikacji naukowych, które w tej pracy przedstawiamy, z podziwu godną skrupulatnością poszukują tej zagubionej z upływem lat idei
w prawie administracyjnym materialnym, ustrojowym i procesowym, i na
szczęście odnajdują ją. Współczesny obywatel, tak jak dwieście lat temu,
oczekuje od prawa i od władzy administracyjnej stałości, jakiejś minimalnej trwałości swych praw i obowiązków, oczekuje pewności swej sytuacji
prawnej.
Wrocław, dnia 25 stycznia 2012 r.
฀
Adam Błaś
Część pierwsza
wygłoszone referaty
pewność sytuacji prawnej jednostki
w materialnym prawie administracyjnym
Joanna Lemańska
pewność sytuacji prawnej
w samorządowym prawie wyborczym
Przez pojęcie „sytuacja prawna” rozumiemy każdą sytuację społeczną
określonego podmiotu, której elementy składowe zostały ukształtowane
prawnie, w sposób bezpośredni lub pośredni, ze względu na konkretne
zdarzenie faktyczne1. Jak wskazuje J. Zimmermann, jest to zatem swoiste
i niepowtarzalne powiązanie ze sobą kilku elementów: podmiotu o określonych właściwościach, jego zachowania się, danego systemu norm prawnych oraz kwalifikacji zachowania tego podmiotu w określonych okolicznościach ze względu na ten system norm2. Pewność oznacza natomiast
sytuację, w której dokonanie danego zachowania pociąga za sobą określone, możliwe do przewidzenia konsekwencje. Przeciwieństwem pewności jest zatem niepewność, oznaczająca sytuację, w której podmiot nie
jest pewny skutków danego zachowania. Zważywszy na temat niniejszego opracowania, szczególną rolę odgrywać będzie zatem system norm
prawnych oraz kwalifikacja zachowania podmiotów w określonych okolicznościach uwzględniająca ów system norm prawnych. Pewność sytuacji
prawnej to zatem usprawiedliwione oczekiwanie, iż w danych okolicznościach konkretne zachowanie określonego podmiotu wywoła spodziewane,
oczekiwane skutki prawne.
Biorąc pod uwagę fakt, iż sytuację prawną podmiotu determinuje splot
szeregu stosunków prawnych, które z natury rzeczy mają charakter dyna1
2
J. Boć, Prawo administracyjne, Wrocław 2005, s. 372.
J. Zimmermann, Prawo administracyjne, Warszawa 2010, s. 262.
35
Joanna Lemańska
miczny (mogą powstawać, zmieniać się, rozwiązywać), w ramach pewności
sytuacji prawnej wskazać możemy na oczekiwaną przewidywalność określonych konsekwencji. W efekcie nie można pominąć niezwykle ważnej
płaszczyzny, w ramach której problem pewności sytuacji prawnej odgrywa
znaczącą rolę, a mianowicie etapu stanowienia prawa. Nie ulega wątpliwości, iż w demokratycznym państwie prawa jedną z podstawowych zasad,
określających relację pomiędzy obywatelem a państwem, jest zasada ochrony zaufania obywatela do państwa i stanowionego przez nie prawa. Zasada ta opiera się przede wszystkim na pewności prawa, która to pewność
będzie miała decydujące znaczenie w aspekcie pewności sytuacji prawnej.
Pewność prawa to pewien zespół cech przypisywanych temu prawu, a mający zapewnić bezpieczeństwo prawne. Wśród tych cech wyróżnić można:
przewidywalność rozwiązań prawnych, towarzyszące mu zalecenie unikania sytuacji, gdy prawo zaskakuje, możliwość określenia konsekwencji
prawnych podjętych lub planowanych działań, możliwość zaznajomienia
się obywatela z zasadami działań prawnych, jasność przesłanek czy wreszcie zakaz zastawiania pułapek na obywatela. Wszystkie te postulaty sprzyjać będą zapewnieniu pewności sytuacji prawnej. Równocześnie należy
pamiętać, iż wskazana pewność nie jest wartością absolutną. Nie wolno
utożsamiać jej z bezwzględną stabilnością prawa i towarzyszącym jej zakazem wprowadzania jakichkolwiek zmian. Wręcz przeciwnie, w sytuacjach,
gdy obowiązujące prawo jest niewłaściwe, sprzeczne z podstawowymi zasadami konstytucyjnymi lub po prostu się zdezaktualizowało, oczekujemy,
iż ustawodawca podejmie stosowne działania, owo „złe” prawo zmieniając.
A zatem postulat pewności prawa dotyczyć będzie stabilności (a nie niezmienności) prawa „dobrego”, przy równoczesnym usprawiedliwionym
oczekiwaniu ingerencji w prawo „złe”. Regulacje prawne winny być zatem konkretne, stabilne, z założenia przygotowane na dłuższy czas. Tylko
wówczas podmioty, określając czy przewidując swoją sytuację prawną,
będą mogły jasno określić zasady postępowania, ocenić charakter uregulowań z punktu widzenia swojej sytuacji. Wszystkie te czynniki wzmacniać
będą zaufanie obywateli do państwa. Pewność sytuacji prawnej w aspekcie
pewności prawa, owego zespołu norm determinującego sytuację jednostki,
stanowić zatem będzie oparcie dla działań długoterminowych.
Powyższe zasady odgrywać będą szczególną rolę na płaszczyźnie prawa wyborczego. Z punktu widzenia samorządowego prawa wyborczego
wskazać można na pewność sytuacji prawnej związanej z czynnym i biernym prawem wyborczym. Podmiotami zainteresowanymi będą zatem za36