MATERIAŁ ROBOCZY

BIURO BADAŃ I ANALIZ
MATERIAŁ ROBOCZY
Projekt badawczy: Doświadczenia czeskiej prezydencji – wnioski dla Polski
Konferencja: Warszawa, 24–25 września 2009 r.
Czeska prezydencja wobec wyzwań związanych z reformą
Wspólnej Polityki Rolnej
Rafał Morawiec
Prezydencja czeska we współpracy z prezydencją francuską doprowadziła do wypracowania
porozumienia w sprawie nowelizacji przepisów dot. postępowania z produktami ubocznymi
pochodzenia zwierzęcego. Nowa regulacja zmniejszy koszty i obciążenia biurokratyczne a
zarazem zwiększy efektywność procedur obowiązujących w obrocie tymi produktami. Osiągnięcie
porozumienia było jednym z efektów podjętych przez czeską prezydencję działań zmierzających
do uproszczenia przepisów regulujących funkcjonowanie Wspólnej Polityki Rolnej (WPR).
Niepowodzeniem natomiast zakończyły się jej starania o wypracowanie jednolitego stanowiska
państw członkowskich w sprawie przyszłego kształtu płatności bezpośrednich – jednego
kluczowych elementów WPR.
Przyszłość WPR jest już tradycyjnie jednym z tematów budzących największe kontrowersje w
UE. Pomimo tego, że w ostatnich szesnastu latach dokonano w tej polityce szeregu zmian, w
dalszym ciągu dyskutuje się, jakie powinny być rozmiary dotowania rolnictwa, jak najbardziej
efektywnie i sprawiedliwie dzielić pieniądze przeznaczone na ten sektor gospodarki i wreszcie,
jakim celom miałaby w zmieniających się warunkach służyć polityka, której początki sięgają
końca lat pięćdziesiątych XX wieku. Nic więc dziwnego, że jednym z programowych celów
czeskiej prezydencji stało się kontynuowanie debaty na ten temat i próba udzielania odpowiedzi
przynajmniej na część z przytoczonych pytań.
W trwającym od lat sporze między państwami członkowskimi UE domagającymi się
utrzymania wysokiego poziomu wydatków na WPR, a tymi, które chciałaby ich ograniczenia, RCz
odpowiada się po stronie tych drugich. Wynika to głównie z faktu, iż pod względem strukturalnym
czeskie rolnictwo znacznie bardziej przypomina sektor rolny w państwach, które nie są głównymi
beneficjentami WPR. Przystępując do formułowania priorytetów swojej prezydencji w odniesieniu
do sektora rolnego Czesi stanęli na stanowisku, że proces reformowania powinien z jednej
strony doprowadzić zmniejszenia udziału WPR w budżecie UE, z drugiej zaś do jej
restrukturalizacji i liberalizacji, przy czym „zaoszczędzone” w ten sposób środki powinny być
wykorzystane dla podniesienia efektywności europejskich gospodarek (w powiązaniu ze Strategią
Lizbońską). Rząd RCz akcentował także potrzebę zmniejszenia stopy regulacji, która dla
europejskiego rolnictwa jest wielkim biurokratycznym obciążeniem. Zmniejszeniu negatywnych
skutków tego stanu rzeczy ma służyć uproszczenie przepisów regulujących WPR.
Przygotowania. Czynnikiem, który zdeterminował czeskie przygotowania do prezydencji w
odniesieniu do sektora rolnego stała się dyskusja nad stanem WPR (tzw. health check)
zainicjowana przez Komisję Europejską w listopadzie 2007 r. Dyskusja ta miała się zakończyć
przyjęciem w 2008 r. wniosków w sprawie dalszego kierunku zmian WPR. Przedstawione
wówczas przez KE propozycje w dużym stopniu wychodziły naprzeciw oczekiwaniom
formułowanym przez władze RCz. Ich dążenia do liberalizacji WPR popiera jednak mniejszość
państw członkowskich. Większość z nich, z Francją i Niemcami na czele, opowiada się za
zachowaniem – jak to ujął francuski minister rolnictwa Michel Barnier – „silnej i regulowanej WPR
z jasnym budżetem”1. W tej sytuacji w interesie RCz leżało wydłużenie dyskusji nad stanem tej
polityki, co – gdyby nastąpiło – dawałoby prezydencji czeskiej możliwość poprowadzenia jej w
pożądanym kierunku. Tak się jednak nie stało, głównie za sprawą prezydencji francuskiej, która
doprowadziła do zamknięcia przeglądu w listopadzie 2008 r. Przyjęte wówczas ustalenia Czesi
uznali za „idące we właściwym kierunku”, lecz niewystarczające. Według ówczesnego ministra
rolnictwa Petra Gandaloviča health check nie przyniósł oczekiwanego uproszczenia WPR i
postępu w usuwaniu nierówności między starymi a nowymi państwami członkowskimi. W tej
sytuacji jednym z priorytetów czeskiej prezydencji stało się kontynuowanie działań mających na
celu uproszczenie całego systemu, który w opinii innego czeskiego polityka, byłego wiceministra
rolnictwa Ivo Hlávača naznaczony jest „karkołomnymi kompromisami politycznymi“ de facto
uniemożliwiającymi uproszczenie WPR2.
Program. W odniesieniu do sektora rolnego przyjęty ostatecznie pod koniec grudnia 2008 r.
program czeskiej prezydencji zakładał osiągnięcie postępu w kilku dziedzinach związanych z
funkcjonowaniem WPR. Czesi chcieli m.in. doprowadzić do ponownego zdefiniowania tzw.
obszarów o trudnych warunkach gospodarowania (Less Favoured Area – LFA) oraz zrewidować
politykę jakości produktów rolnych. Jednak kluczowe miejsce w agendzie rolnej czeskiej
prezydencji zajęły dwie kwestie:
– uproszczenie przepisów składających się na WPR, a więc eliminację przepisów
zbędnych (zdezaktualizowanych), nowelizację przestarzałych, uwzględnianie best practices w ich
implementacji, a także ujednolicenie reguł obowiązujących w stosowaniu systemu tzw. wzajemnej
zgodności (cross compliance) i zarządzaniu płatnościami bezpośrednimi.
– przyszłość płatności bezpośrednich po roku 2013 i ściśle z tym związana kwestia
jednakowych warunków (equal conditions) dla producentów rolnych we wszystkich państwach
członkowskich.
Należy przy tym podkreślić, że już na etapie formułowania priorytetów prezydencji czescy
politycy zdawali sobie sprawę, że ich pełna realizacja w odniesieniu do sektora rolnego będzie
bardzo trudna ze względu na istniejące w tej dziedzinie sprzeczności interesów między
państwami członkowskimi. Przejawem tego realizmu było pominięcie w ostatecznej wersji
programu prezydencji postulatu zmniejszenia wydatków budżetowych przeznaczonych na WPR.
Z góry bowiem wiadomo było, że napotka on sprzeciw ze strony państw będących jej
największymi beneficjentami, w tym zwłaszcza Francji - jednego z dwóch partnerów RCz w
ramach prezydencji grupowej.
Rezultaty podjętych działań. Osiągnięcie postępu w dziedzinie upraszczania przepisów
regulujących funkcjonowanie WPR okazało się łatwiejsze niż się pierwotnie spodziewano.
Podczas majowego posiedzenia Rady ds. rolnictwa i rybołówstwa państwa członkowskie
zaakceptowały wypracowany przez czeską prezydencję projekt przewidujący obniżenie do roku
2012 obciążeń biurokratycznych w stosowaniu WPR o 25%. W ramach dyskusji na ten temat
zgłoszono kilkadziesiąt propozycji zmian w aktach prawnych, które mają być przeanalizowane
przez KE i poddane ocenie podczas posiedzenia Rady planowanego na listopad 2009 r.
Przykładem uproszczenia i konsolidacji aktu prawnego regulującego jedną ze specyficznch form
aktywności towarzyszących działalności rolnej jest wspomniana na wstępie nowelizacja
rozporządzenia o postępowaniu z produktami ubocznymi pochodzenia zwierzęcego.
Czynnikiem, który w istotny sposób przycznił się do osiągnięcia przez czeską prezydencję
zakładanych celów w staraniach o uproszczenie WPR jest fakt, iż prowadzone w tym kierunku
działania nie ingerują w jej polityczną substancję. Innymi słowy, chodzi tu przede wszystkim
techniczne uproszczenie stosowanych aktów prawnych bez zmiany ich istoty. Tam, gdzie do
takiej ingerencji ma dojść, osiągnięcie kompromisu jest bez porównania trudniejsze, zwłaszcza w
odniesieniu do kwestii, w których ścierają się interesy poszczególnych państw członkowskich.
Jedną z nich jest struktura i wielkość płatności bezpośrednich, która dzieli nie tylko największych
beneficjentów WPR i państwa korzystające z jej dobrodziejstw w mniejszym stopniu, lecz także
starych i nowych członków UE, stosujących odmienne formy tych płatności.
1
2
Co z zemědělskou politikou? Rozpory přetrvavají, 24.9.2008, www.euractiv.cz
České předsednictví chce zjednodušit společnou zemědělskou politiku, 03.12.2008, www.euractiv.cz
2
Jak skomplikowana jest tu siatka interesów a zarazem jak silna między nimi sprzeczność,
Czesi przekonali się podejmując próbę wypracowania wiążących decyzji w sprawie przyszłości
płatności bezpośrednich. Pomimo tego, że na czerwcowe posiedzenie Rady ds. rolnictwa i
rybołówstwa czeskiej prezydencji udało się przygotować kompromis zawierający – jak się
wydawało – wszystkie istotne elementy stanowisk prezentowanych przez różne grupy państw
członkowskich, nie został on przyjęty. Zdaniem czterech państw opowiadających się za daleko
idącą liberalizacją WPR (Wielka Brytania, Dania, Szwecja i Holandia) dokument przygotowany
przez Czechów nie zapowiadał pożądanych zmian w redystrysbucji płatności bezpośrednim
między tzw. filarami WPR. Z kolei według Polski i Słowacji w projekcie zabrakło jednoznacznego
zobowiązania do zniwelowania po roku 2013 różnic w poziomie płatności bezpośrednich między
starymi a nowymi członkami UE (tych pierwszych stosowany obecnie system stawia w
uprzwilejowanej systuacji).
3