Naukra. a`dm!histtacji.

-
~~
2~'.
NauKa adr.lmistraqL Wyklady.
Naukra. a'dm!histtacji.
Wyklady.- '.11.X ~ '10 I.
;,
".'
I
I
i
:
.
.
'\NYKLADi - 11 X.
..
. \\. ramach 5pom o przedmioradministracjiwyTozniasie cztery kierunki badawcze w nauce admini~racji:
OpiS(Hry.. ukszraltowal sie najwczesniej - koniec XIX wieku - w ramach klasycznej triady nauk administrac)jnych.
Zostala ona sfonnulowana na poczatku x...x wieku przez dwóch przedstawicieli nauki austro-niemieckiej - .,----..........
\Valtera
Jelinka i F..!i!z.a-S,tie.r::Somlo.-Zakladala ona wyodrebnienie nauki prawa administracyjnego, nauki administracji i
nauki poliryki admini~Ifl.c)'jnej. Nauka admi.l)}~Hsji spelniala role drugorzedna gdyz sluzyla wzbogaceniu nauki
prawa adminiSlracyjnego. 'Nauka administracji :Zawierala uniwersaln)' opis administracji. Doininowala tutaj dlatego
metoda opiso" a. ~(etoda ta przestala byc wystarczajaca od lat lO XX v.rieku'gdyz rozpoczal sie dynamiczny rozwój
nauk o zarzadzaniu (teoria organizacji i zarzadzania). Kierunek opisowy zaczal byc mniej uzywany. Pod koniec XX
",,;eku nastapil renesans tej tiauki (Izdebski, Kulesza). 'N'astapil powrót do opisu, ale inaczej postrzeganego - z
~ledniEmi~mentów
historycznych i poznawczych wzbogaconych uwzgle~jeJljem..do.ktryn..i.nauk_~!~SA1Q:"_ .'
. pra\\llych. PO'\':.~~~.2iu
tej~eioay'5yr~ó~~~atD.ycn.'-'--_._--2. 'SocJologlt:zri;.~ ksztaltowal sie od laCm-xx- wieku. Kierunekterl-zakladal, ze przedmiot i metody badawcze mozna \
uc.k-towac socjologicznie, ze nie ma innej metody badawczej, jest tylko socjologiczna. przedstawiciele - Marian
Zimmerman (Cimerman), Tadeusz Bigo, Zbigniew Laonski. Wada tego kierunku jest to, ze gdyby traktowac
I.
administracjetylko w ujeciu socjologicznymto nauka administracjibylaby tylko czescia socjologii.
.
3. Prakseologiczny - twórca prakseologii (nauki o sprawnym dzialaniu) byl Tadeusz Kotarbinski. Przedstawicielami
tego kierunku b~ii Jerzy Starosciak, Jan Szreniawski, Rybicki, Sluzewski.
4. Kompleksow.", - jest to kierunek, który laczy w sobie trzy pierwsze metody.
Wszystkie nauki administracyjne laczy wspólny przedmiot badawczy - administracja. Wyróznia sie kilka
podstawovrych aspeh.-rówadministracji, dzieki którym mozemy WjTóznic kilka nauk administracyjnych:
L PO!ityc=ny- Z'.viazany z uczerotictwem administracji w sprawowaniu wlacLrypolitycznej nauka politologii.
2. Jurydyc::ny - adrn1.'1istracjajest zwiazana prawem - nauka prawa administracyjnego.
-
3. Sv(:jologic'Zn - zwiazany z ismieniem stosunków miedzyludzkich w adllli..:ustracjii z jej otoczeniem - socjologia
administracji.
A.
Psychologic=n
- wiaze sie z wystepowaniem
5.
okreslonych
zachowan
- psychologia
administracji.
Ekonomiczny - laczony z gospodarcZ)m dzialaniem administracji - ekonomika administracji.
6. Prakseologlc=r.y- laczony ze sprawnoscia dzialartiaadministracji prakseologia administracji.
7. C:/bemeryczny - postrzeganie administracji jako funkcjonujacego systemu - cybernetyka administracji.
-
8. Historyczny- uchwycenierozwoju administracjiw przedziale czasowym - historia administracji.
.
- komparatystyka
administracji.
Wysuwamy wniosek, ze dla wszystkich nauk administracyjnych wspólny jest przedmiot badawczy, ale róznia
sie one miedzy soba metodami badawczymi. Dla klasycznej nauki administracji charak-terystyczna jest metoda opisowa.
Nauka administracji mówi nam jak administracja wyglada w rzeczywistosci, nauka prawa administracyjnego mówi, jak
administracja wyglada w swietle norm prawnych a nauka polityki administracyjnej mówi jak administracja wygladac
powinna zarówno w swietle nonn prawnych jak i w rzeczywistosci.
Doktrynalne zalozenia ustroju administracji publicznej:
l. Suwerenem jest naród, który decyduje o ustroju administracji publicznej.
2. Administracja to aparat wladzy wykonawczej, a nie wladza wykonawcza.
3. Solidarnosc spoleczna, pomocniczosc panstwa (wyrazona w preambule do KonstYtucji).
4. Zasada biurokratyzmu w budowaniu administracji. Biurokratyzm polega na tym, ze personel urzedniczy ma charakter
fachowy. Biurokracja polega na podziale pracy i specjalizacji.
9.
Porównawczy
- ujmowanie
administracji
z punktu widzenia miedzynarodowego
WYKLAD 11-18 X.
Pojecie administracii publicznej.
.
W lacinie "mjnistrae" oznacza sluzyc, gdy dodamy przedrostek ..ad" mamy "admini.wrae"
kierowac, zarzadzac, ale nigdy rzadzi&,bo to oinacza ..guhernae ".
Administracja to aparat w~dzy wykonawczej.
co znaczy
Administracjajest pojeciem prawa, co oznacza, ze funkcjonuj.t;w systemiepr:awa., Podobnie jest z pojeciem
~nlstrnCji panstwowej. Definicji admin;"racji jest mnóstwo - ok. 16~odzaje definicji3dmini",acji:
\,'
4'1
Nauka adll1illlslraqi.
.1
Wyk/ady
.
.
.
.
Ne.J!.o{Y\.l"I1~mowia czym :ldministracja ni~ jeit.. :\a\~'lazuja do kon~epcji trójpodzialu i\.lonr~sklllsza. \Vyroz.nI3I11v
'd~tinicje przedmiotowe i podmiotowe. 'P'rzedmi0(o\\'e.detil~icje o charakterze negatywnym mowla. z.eadl11inistr3cj~
to tab d~ialalnosc pal)stwa, ~óra nie je~. lI~~woda\\'~~vem ~ni nie jest wymiarem spr3wlcdliwosci. Detinicja' 6
. charak"terze ilegatywnym podmiotowym m~wl. .z~ :ldmulIstraCja to taki aparat wladzy wykonawczej. który nic jest
aparatem \vladzy ustawodawczej i nie"jest aparatem wladzy sadowniczej. Administracja to .,wielka reszta" w
trojpodziale wl3dzy. Zakres kompetencji wladz~: llst3wodawczej i sadowniczej ma charak1:er zamkniety, a wladza
wykonawcza ma chcirak1:erotwart;y. D.omniemanie zasad i kpmpetencji w aparacie panstwowym. zarówno we wladzy
sadownic~.ej i wykonaw"czej,. nalezy do samorz.ad9w. Wyróznienie definicji negatywnych ma swoja wartosc w
.
.praktyce.'
.,
.
Pozwvwne - mówia czym administracja jest. .Mozna je podzielic na: .
:J Podmiotowe,
.
~
..-
:J Przedmiotowe,
:J Funkcjonalner.--- -.:,;~,."..~,..-::..<'
:J ~lieszane.
.
Definicia adm inistraci i panstwowei za czasów komunizmu: administracja panstwowa jest to organizatorska dzialalnosc
panstwa: Nic nie mówi sie o aparacie administracyjn)'m, administracja ta nie dziala w interesie publicznym, a tylko w
interesie PZPR. Czesc niepolityczna administracji. nazywana byla aparatem wykonawczo~zarzadzajacym. Defmicja ta ma
. . ,
'
..
'",
..
'
. . .
ch~er
De lCla funk~.
aammlstraCl1 pu bllcznel w III RP : przez a dminIstraCJe panstwowa roZUlD1eSIe zespo,l dz la lan, CZ)'lffiOSClI
przedsiewziec organizatorskich i wykonawczych prowadzonych na rzecz realizacji interesu publicznego przez rózne
podmioty, organy i instytucje na podstawie ustawy i w okreslonych prawem formach. Jest to definicja pqzytywna o
charakterze mieszanym. Upo'wszechnila sie od polowy lat 90 za sprawa Izdebskiego i Kuleszy. .
~
:J- Elementy pc;dmlOtowe w definicji: mówi sie o róznych podmiotach, organach i instytucjach. Administracja jest
wewnetrznie zróznicowana. Obejmuje róznego rodzaju podmioty,. organy (wojewoda, prezes RM, sejmiki
województwa) i instytucje. W XX wieku nastaPil rozwój innych podmiotów administrujacych niz organy
administracyjne. Tych pierwszych jest wiecej niz drugich. Podmioty te to. zaklady administrujace, szkoly,
przedszkola, domy pomocy spolecznej, muzea, samorzady z samorzadem terytorialnym na czele, stowarzyszenia,
fundacje, agencje rzadowe. Zdarza sie, ze i pojedynczy obywatel tez moze byc podmiotem administrujacym.
Wnioski: admiIiistra~ja w sensie podmiotowym jest zróznicowana.
Q Elementy przedmiotowe: interes publiczny i dzialanie na podstawie ustaw. Interes publiczny jest zwrotem nieostrym,
który wymaga intuicyjnego stosowania. Powstaje pytanie, czy administracja jest zwiazana Konstytucja. Chyba tak,
skoro art. 8 mówi, ze konstytucja jest stosowana bezposrednio. Administracja na pewno jest zwiazana ustawa.
.
o
Element funkcjonalny: zeSpól dzialan, czynnosci i przedsiewziec organizatorskich i wykonawczych w okreslonych,
formach.
Funkcje administracji publicznej:
Wyodrebnienie ich zawdzieczamy nauce zarzadzania i M. Fayol'owi. Wymienil on takie funkcje:'
1. Przewidywanie,
2. Organizowanie,
3. Koordynowanie,
4. Rozkazodawstwo,
5. Kontrolowanie.
Na cykl dzialan organizatorskiclisklada'sie:
l. Ustalenie celu dzialania,
.
2. Okreslenie srodków i metod umozliwiajacych osiagniecie celu,
3. Zgromadzenie srodków,
4. Wykonywanie zaplanowanych dzialan,
5. Kontrole wyników.
I..f." '.
,j;.. /
.
Funkcje administracji:
~"'lP'-\i(,..
._
I. Porzadkowo - reglamemacyjna (klasycznaJi.m~<:l~'panstwa policyjnego, nakazowo - rozdzielcza). Qp~rtal~~t na.
formach wladczych. Nie jest obecnie funk.cja doininuj'aca~-'
'-..
2. ~~'wiodczqca . (organizatorsko
prestiacyjna, gestia).Swia_aczy
uslugi publiczne w formach. nieplatnych I
zabezpieczenia spolecznego, ale nie w fornlach wladczych. Ona obecnie dominuje.
3. W/o.rcicie/ska - .!1j~...Y'toln~e~. utozs.ami~~:i.funkcJa
zarzadzama-"gospodarka. Trzeba ja laczyc z sektorem
panstwowym góspodarkij majatku,. mienia publicznego.
-I F{)!ilyc=na .zwlazana.z uczestn ictwem admini~~acjj w sprawowani~. .'~:~act.z.y,
politycznej.
-
'-,"-"--;
I
.02 J ~ /
~~
'I
~._~. '>
;> ~.\
'- '.'
I
Nauka admil1istraCji. Wyk/ady.
WYKLAD III~8 XI.
.Podmiotowe
rozumienie systemu
organó'\.:
~1dministr:lcji publicznej.
.
.
.
.
l
\\1~'dz3 wvkonawcw.
;
Prezvdenr
Rada :\.[inistrów
Org:U1~
na.:zdn.:
rzaui
ac.lministr
'~acjlI'"::-.
rzadzaca.
~-------------------------------------------I
I
I
I
Org;m~:.u
.':~llr:lL .
Urzedy centralne
:
~---------------------: ~c:
-------------------
o
I_
I o
I
I
I
I
I
I
II
I
:
:::
:
I
I
I
I
I
I
I
I
I
I
I
o..
tn
<!)
N
._<!)
c:
cc;
Samc~d
województwa
-O'
e
...tn
._
c:
Samorzadpowiato\ y
-----------------------------------Samorzad gminny
t\
Samorzad
lokalny
Wladza ustawodawcza
Generalny Inpesktor Danych
()cnhnU"lrh
Pastwowy lnspektorat Pracy.
Wladza sadownicza.
Art. 10 Konstytucji mówi, ze wladza wykonawcza to Prezydent, a art. 9 mówi o Radzie. Ministrów (RM). &\1 w
znaczeniu szerokim to pion organizacyjny samorzadu terytorialnego i pion administracji rzadowej, Administracja
[zado~aJo:
.
.
L ~1_Organy ---r
naczelne 1-..sama RM i podmioty wchodzace
w
jej
sklad
(prezes,
ministrowie,
w;-ce
ministrowie,
..
. przewodmcza.cy
komitetow).
2.llige:~...f~~tralne
.J Komendant Glówny Policji, Generalny Konserwator Zabytków itp: Podleg'aja z reguly ministrom
resortowym, niektóre prezesowi RM, niektóre c,lej RM. Organy centr~lne w znaczeniu szerokim'to organy naczelne i
3.
,organy centralne w waskimznaczeniu. /)'?(,.f l{OP - f-V"'"~t.,
.
; Organy lerenowe,l-wojewodato organ o kompetencji ogólnej, a organy administracji zespolonE:!j
(AZ) i administracji
.i'nezesp'olonej (ANZ) to organy o kompetencji szczególnej.
Zespolenie organizacyjne polega na dwóch zaleznosciach:.
l. Slu::howej- mozliwoscwydawaniapolecen sluzbowych,
.
.
.
2. Osohowej - mozliwosc ksztaltowania Statusu osobowego (zwalnianie, wynagradzanie, przyjmowanie).
AZ zespolona jest na szczeblu terenowym wojewoda lub starosta. ANZ zespolona jest organami',! centralnymi lub
organami naczelnymi. Zespolenie. to wystepuje na poziomie wyzszym (na wykresie jest linia. w: góre). Obecnie
wyrózniamy 13 przypadków ANZ. ANZ dawniej nazywana byla administracja specjalna.
AZ z urzedem wójewody to I i H w-ce wojewoda, kierownicy wojewódzkich sluzb inspekcji i strazy, dyrektorowie
wydzIalów urzedu wojewódzkiego, dyrektor generalny urzedu wojewódzkiego i oczywiscie wojewoda: Wyrózniamy tutaj
dwie kategorie ze3polen:
.'
.
I. .~'I.\'1e - dotyczy wojewody,
. dyrektorl-l
.... wydzialów urzedu wojewódzkiego, dyrektora geheralnego urzedu
wOJewodzkiego.
Nauka administracji, Wyk/ady
I."
.
l, S::aokil' 'dotyczy II II w-ce wojewody. ki~r?wn'iko~v~voje\~óclzki'chsluzb inspekcJI I str.t::::y,
'Al; z urzedem starosty tO kierownicy. powiatowycl,\ s!.uzb II\spekcji i strazy. komend~ I I1\spektorat\". S(3rostwo
powiatowe. jednostki' organ iz.1cyjne powiatu. WyrózniaU1ytlltjj dwie kategQriezcspolcll:
.
'I.
.\'l'i,~1c dotyczy komend i inspektoratów. oqz jednostek o'rganiZ3cyjnych powiatów.
2.
/1111('111:::iC:l~'\k - dotyczy kierowników powiatowych shlzb inspekcji i strazy.
. A~ministracjaterenowa
zbudowal1a jest w sposób dualistyczny (na wykresie j~st to szp:1fka pomiedzy samor::::"l.dem
wojewodzrwa"a administracja rzadowa):' Ma'my.!\Z i ANZ oraz drugi poziom administracji samorzadowej. Ten dualizm'
je'st niwelowany rylko w jednym miejscu'- na szczeblu powiatu w osobie starosty. Najpffi1iej wystepuje on na poziomie
. woje\v6dzrwa. Nasze województwo jest rzadowo-samorzadowe. Samorzad województwa rózni sie od samorzadu
powiatowego i gminnego (szparka poprzeczna).
,.,:~"Funkcjonalne
,
rozumienie systemu organów administracji
publiczn~j.
(jest to ono zaznaczone na wykresie w postaci strzalek blokowych).
w tym rozumieniupojecie rzadu mozna napisac tylko z malej litery, gdyz jest prezes i cala R.Mgdy sprawuja
funkcje polityczna. Ta administracja rzadzaca to administracja uslugowa na rzecz rzadu, sa to gabmety polityczne
prezesa RM- i ministrów, obejmujaca sekretarzy i podsekretarzy stanu, blednie nazywanych w-ce ministrami, oraz
pelno~.ocnicy rza~u. Je~ to ta admin~stracjau:"lug~~fJlPagaj<!-2 rzado~ spelniac funkcjepol~yczn~. Adm~!suac~a
spelniajaca funkcje polItyczna to tez vJó~a~wleT-w]celV'vJbj~odowle.
Jest to o tyle wazne, ze admmistraCja
sprawujaca funkcje polityczna odchodzi wraz z uplywem kadencji. Jest to administracja zajmujacasie rylko rzadzeniem.
W Polsce wystepuje tez sluzba cywilna, która sprawuje funkcje apolityczne i nie powinna byc zmieniana z uplywem
kadencji.
Samorzad województwa to samorzad regionalny a samorzad powiatowy i gminny to samorzad lokalny. Ten
podzial mozna zobaczyc tylko w ujeciu funkcjonalnym.W Konstytucji mamy podzial fimkcjonalnya w ustawach podzial
podmiotowy. Organy administracji funkcjonuja tez w obrebie wladzy ustawodawczej i sadowniczej. Sa to kancelaria
Sejmu i Senatu, biuro NSA. Nie mozna utozsamiac administracji rzadowej z administracja panstwowa. Administracja
panstwowa to pojecie o wiele szersze. W j~j sklad wchodzi administracja rzadowa + rózneagencje.
,
Podmioty, organy i instytucje administracji
publicznej.
W ramach administracji panstwowej wyróznia sie:
I. Scemralizowanq i hierarchiczna administracje rzadowa.
Stanowi aparat wlasny panstwa oparty na czynniku urzedniczym. W ramach administracji panstwowej wyróznia sie'
przede wszystkim administracje rzadowa. Nieliczne segmenty administracji panstwowej nie. po.dlegaja rzadowi, lecz
innym naczelnym wladzom panstwa, a zatem nie naleza do administracji rzadowej. Sa nimi: kancelaria Sejmu i Senatu,
Prezydenq. NIK, Panstwowy Inspektorat Pracy, Generalny Inspektor Ochrony Danych Osobowych. Administracja
rzadowa dzieli sie na centralna i terenowa. W innych krajach nie wyodrebnia sie administracji terenowej, gdyz za
administracje centralna rozumie sie wszelkie agendy hierarchicznie podporzadkowane organom centralnym (Francja). W
centralne administracji rzadowej wyróznia sie dwa poziomy organizacyjne wyraznie zróznicowane co do spelnianych
funkcji. Jest to rzad i uslugowa administi-acja na rzecz rzadzenia. Rzadem jest cala RM i wszyscy jej czlonkowie
sprawujacy, fimkcje polityczna. Administracja rzadzaca stanowi zespól mechanizmu obslugi politycznej rzadu, gdzie
szczególna' rola przypada gabinetom politycznym prezesa RM i ministrów, sekretarzom i podsekretarzom w
,
ministerstwach
oraz pelnomocnikom
rzadu. Po drugie
jest torzeczy
poziom
zarzadzajacej,
która
wszystkie
inne funkcje
oprócz funkcji politycznych.
W gnmcie
jest administracji
to poziom wykonywania
zadan
pu ~konuie
licznych I
kompetencji administracyjnej okreslonych ustawami. W Polskim prawie nie jest to jeszcze poziom w pelni
wyodrebniony. W czesci chodzi o funkcje nalezace do ministrów i ministerstw, gdzie mieszaja sie z zadaniami z zakresu
obslugi procesów rzadzenia, a w czesc'i wykonuja je wydzielone urzedy centralne, inspekcje administracyjne, agencje,
administracyjne lub im1e panstwowe jednostki organizacyjne. Jesli chodzi o administracje terenowa to sklada sie ona z
trzech segmentów: wojewody jako organu kompetencji ogólnej AZ z wojewoda lub starosta jako organu lub aparatu
pomocniczego o kompetencji szczególnej i ANZ. Mozemy powiedziec, ze, zesllQleme.. organizacyjne administracji
rzadowej
jest dwustopniowe
-
na poziomie
województwa
i powiatu.
Gdy chodzi
o poziom województwa
to w sklad
wojewódzkiej administracji zespolonej wchodzi: I i II w-ce wojewoda, kierownicy wojewódzkich sluzb inspekcji i strazy
z ich aparatem pomocniczym w postaci komend, urzad wojewódzki z wyodrebnionymi w nich dyrektorami urzedu
wojewódzkiego oraz kierownikami wydzialów. Na szczeblu powiatowym powiatowa AZ obejmuje: kierowników
powiatowych sl,!zb inspek~ji i strazy z ich aparatem pomocniczym w postaci komend i inspektoratów, st3rostWo
powiatowe oraz jednostki organizacyjne powiatu. Terenowa ANZ reprezcntuje 13 elementów
O Dowództwo okregów wojskowych (szefowie wojewódzkich sztabów wojskowych. wojskowi komendanci
uzupelnien),
,
O
O
IzqY.~,IsY~fZ~dy
skarbowe, inspektoraty kontroli skarbowej,
Dyrektorzy okregowyCll~lirze~ómiczych,
specjalistycznych
,
~rzedów gómiczych.
.
Nauka administracji. Wyk/ady.
.
.
.
.J Dyrek-rorzyokregowych urzedow miar I naczelnl<:y 6b:\'odo\\:ych l',rzedów'miar.
:J' Dyrcktoq:~' okr~go\\"ych urz~d6w probierczych i n:1czelnicy Obwb~owych urzedów probi~r('::ych.
.::!-Dvrektorz\'
.
'.
...
- re.!!ronalnvch
'" zarzadów gospodarki '.\v'odnej.'
.
.:J Dyrektbrzyurzedów celnych.
::I. '. Dyre\torz~;urzedów morskich.
.
'.
.
~ Dvrek-rcrn' urzede\\" stJt\"st\"czn\'ch,
::I " D~T.e\..1:orz~:
lirz~d\)w zegiugi srodladQwej-..
.
::I . K~mendan~i oddzialów straiy granicznej, komendanci straznic oraz kO~lendanci granicznych palc6wek komrolnych i
. dywizjon6w strazy granicznej.'
.
:J Regionalni ins~celni.
::J Okregowi inspektorzy rybol6wStWa morskiego.
Terenowa A1'lZ podlega zespoleniu na szczeblu centralnym z organami centralnymi lub organami nadrzednymi w
terenowej administracji rzadowej funkcje polityczne sprawuje wojewoda oraz w::Cew'oj'e\vódowie;.. . .
:.~0" +.
1. Zdecenrralizowane inne podmioty i instytllcje a wiec:
::J Inne poza sam m pansru:em ;;:\'.:iaz/d
publiczno-prmme w rym pr=ede wszysrkim podmiory rerytorialne i korporacje
samorzadowe. samorzad gospodarczy, rolniczy.
Decentralizacja administracji polega na ustawowym przeniesieniu odpowiedzialnosci pub~iczno-prawnej za realizacje
okreslonych zadan publicznych na samodzielne prawnie podmioty wladzy lub inS!}tucji administracyjnych, nie nalezace
do scentralizowanej administracji rzadzacej. Podstawowa forma decentralizacji jest. samorzad, który polega na
powierzeniu zarzadu sprawami administracji samym zainteresowanym czyli zrzeszeniu ob:ywareli zorganizov:anej z mocy
ustawy w ko~:;;acjach prawa publicznego. Korporacja prawa publicznego to inaczej publiczno-prawny zwiazek osób.
Takim zwiazkiem jest oczywiscie panstwo, ale ono nas nie interesuje,
.----Fundacyjny
Samorzad
(kryterium wyodrebnienia to
substrat fundacvinv)
---------.
Korporacyjny
(kryterium wyodrebnienia to
substrat osobowv)
\
Terytorialny (powiatowy,
gimnny)
Zwiazny z województwem,
wyodrebniony za pomoca
kryterium zamieszkania.
Gospodarczy
Wyodrebniony za pomoca
kryterium prowadzenia
dzialalnosci gospodarczej.
Specjalny
Wyodrebniony za pomoca
innego kryterium niz
zamieszkania.
Zawodowy
Wyodrebniony za pomoca
kryterium wykonywania
wolnych zawodów.
Rzemieslniczy
Wyodrebniony za pomoca'
kryterium wykonywania
rzemiosla.
Korporacje wykonuja" zadania publiczne samodzielnie w imieniu wlasnym i na wlasna odpowiedzialnosc, dlatego
przysluguje im przymiot ~b.~?_s~i..publiczno-prawnej
odrebnej od panstwa. Niezaleznie od tego sa wyposazone w.
osobowosc prawna. istota i prze~lanka takiej konstrukcji jest uznanie przez panstwo odrebnosci interesu danej korporacji
od interesu ogólnego reprezentowanego przez organy panstwa. ~kres samodzielnosci korporacji jest wyznaczony przez
prawo i podlega ochronie sadowej. Prawo dopuszcza wspóldzialanie korporacji wcelu wspólnego wykonywania zadan
publicznych. Zazwyczaj odbywa sie to na gruncie zwiazków celowych i porozumien administracyjnych. Korporacje
dzialaja za pomoca swoich organów ustrojowych, od których nalezy odr6znic organy administracji publicznej w
rozumieniu przepisów proceduralnych i przepisów prawa materialnego, okreslajacych kompetencje samorzadu
ustrojowego do wykonywania zarzadu sprawami danej korporacji i przez jej czlonków. Jest to forma ustrojowa narzucona
przez ustawe. Przynaleznosc do korporacji prawa publicznego nie' ma charakteru przymusoweg"o. Lecz wynika z samego.
prawa, a tym zreszta zwiazki prawa publicznego róznia sie od róznego rodzaju trwalych zrzeszcI1 o cechach nawet
.
--
-
v
(.
Nauka admrnistracji. Wyk/ady
'korPorac~]r:l:vCl1o charakterze pryw;1tno-pr3wnYI.l1'3. :\'IeC' opartyl11 na zasadzie dobrow lnego oS\\'Iadczcnia woli
..:zlonkc)\\'.jak (O ma miejsce w przypadku s{O\\'arzys~en.'spolek prawa handlowego, spóldzielm. izb gosp(\(brczych.
o.
UO=IWH-lad::~'adl11inislrc7c.yjne o s0l11od::iL'lI1Y;11
Slalusi<' II"'.~/i..'r::e
I'rl'1ln7 puhlic::nego.
::J' !?o::l11oi,,'podmiofY pr01\:of'uhliC=J1c.!!,o
/lic IIIc?iacc'd1araklcm osohowego lec opartc na
.3. " W /Órmie ..=Ódall zleconych.
. puhlic::n(.'go.
rÓznym. O1"gam::oq'olll. iIlSlYlll(;;Om i innymi
<'::Yl1l11kll IIIc~iafkoll:1"I1I.
(1odmioWI11 ::wla.\'::ca S!'O=d sektora
WYKLADIV-15 XI.
J
Ad. do pkt, 2 kratka 2 z poprze~niegowykladu. r:aj\
or>ot~~~
:.
' .
.-',.,~-' .lt'=..
~.,~"~"
:Wladze administracyjne maja samodzielny status w sferze prawa pul5licznegobez przymiotu odrebnej osobowosci
administracyjno-prawnej o charakterze osobowym. Samodzielny status zabezpiecza gwarancje personalne. Chodzi o takie
instytucje jak samorzadowe kolegia odwolawcze reo-ionalne izby obrachunkowe, rady ds. uchodzców i z pewnymi
w-atpliwosciaml K
TV.. oron
. y, ale lOracp uwage c lara er KRRiTV na eZygo
umi SCICw tym punkcie. Do nie wna wliczalo sie teTkolegia ds. wykroczen. Te wladze administracyjne spelniaja
funkcje orzecznicza. Ich czlonkowie pochodza z wyborów, a w zaleznosci od zakresu odpowiedzialnoScite podmioty
maa.c
.
re ionalneizb obr
e lub oli czn . KRRi
Je "rinnnU.ety--maJaustawowo zagW<11<lftt-ewena
~wislosc.
..
.
ecznicze
Oznacza to z jednej strony niezaleznosc osobista i
nieusuwalnosc czlonków, z drugiej zas ich samodzielny byt organizacyjny i brak organizacyjnej podleglosci, co przeklada
sie na samodzielna pozycje w sferze finansów publicznych, bezposrednio gwarantowanych w ustawie budzetowej. Ta
<;izisjajna osobistym autorytecle . CZlOIl~ÓW
tych wladz.
niezawislosc
ieSf dopiero I'\T...
budpjVana.
si 'eszcze .;..<...V(,....
Ol>
~Gl.\{'
Vl,el' Onie,ij
~tc
.. Te .fomlY
~
osobowCJ~lanlaJan~~t6y uznac, ze zaczyna<1<
zt~wiC Sie adlmmstrac'J,a regulacyjna w Polsce. Awmm~raCJataka
rozpowszechniona jest w Europie Zachodniej i w USA. Szczególnie predestynowanajest ona w sferze gospodarki, gdzie
chodzi o regulowanie rynku. W Polsce takiej administracji jeszcze nie ma. Od tego rodzaju wladz nalezy odróznic ciala
konsultacyjne i doradcze, majace wlasna podmiotowosc administracyjna. Jest to np. Rzadowe Centrum Legislacji czy
.~da Legislacyjna. Te podmiotynie prowadza zadnej dzialalnosci regulacyjnej.
...Ad. do pkt. 2 kratka 3 z poprzedniego wykladu.
-Sa to formy op::Jrte n::J~7)'Tmik-qm~jatkowvm. Wczesniej byly formy.osobowe oparte na czynniku samodzielnosci i
niesamodzielnosci, a teraZ sa formy majatkowe. Sa to instytucje zarzadzajace z wyodrebnionym rzeczowo majatkiem
public~:ym wykonuj~ce zadania pU,b.li~zneo c~<1:rakterze~ecznosci
PJlbli$:zn~j.Chodzi o swiad7z:ni:..ró~y~~ us~a w
~~""7(:'"
c JJu""~. ''''''f' :'J!.~
zakresie mteresu publIcznego. Wyroznlamy: 0-<1 ' Q..t->-. t<.",Il-,",,,,o.- I -:.:{w,bQ.. cd~.
l. Przpd<:iehiorstwa uzytecznosc!"p"ublicznej - uksztaltowane za czasów PRL, byly to samodzielne, samofinansujace sie
P;-zedsiebiorstwa
podmiotowe.
Dzisiajooe
zostaly skomercjalizowane.
f L L -Lot
2.
Zaklady Cldministracv;ne - samo pojecie przechodzi ewolucje. W poczatkach PRL byly to zaklady panstwowe, potem
zaklady administracyjne, dzis~aj mówi sie o zakladach publicznych. Sa to szkoly, przedszkola, domy kultury, muzea,
3.
Fundu:,'ze
kapitalowe (]"s~\o;Jl.p.trslw~~"''fu1idusz
~
"'--
izby wytrzezwien.
}J I ~l. \ ((10119-:'
~
.:
'
rehabilitacji osób niepelnosprawnych,
rzadowe rynku rolnego,budowy i eksploatacji autostrad.
kasy chorych, agencje
.
Tworzenie form opartych na czynniku majatkowym moze wynikac wprost z ustawy. Agencje rzadowe tez sa tworzone w
drodze ustawy. FQnny o.paI!-~..'1.~..~!'Ilnik~..~jatko.wym-.swiadcza:..uslugi...Q~~h~.!2-Jste.rf.:~.~cznym, ale dostepnosc do
tych uslug jest scisle okreslona. Osoby:''które chca korzystac z uslug danego za!dadu musza si'e'poddac rezimowi tego
zakladu - tzw, wladztwo zakladowe. Te instytucje majatkowe moga byc.:
I. .~e
- jezeli p.osi~daj~ osobowosc prawna -. sp~ki p~awa handlowe~o. agencje rzadowe.2. Nie samoist!JJJ.- gdy dZIalaja w charakterze podmiotu Innej osoby prawnej.
. .
Te wszystkie fonny sa w zarzadzie publiczno-prawnym, Ich byt regulowany jest prawem administracyjnym,
.'
Ad. do pkt. 3 z poprzedniego wykladu.
Zlecanie moze odb)Clla.c~~~ wewnatrz ~1I.~,~~. ~e-~1]<i~rzadministracji publicznej. Chodzi o róznorodne podmioty
funkcjonujace na zróznicowanych podstawach prywatiio:-prawiiYch, jak fundacje; stowarzyszenia, spólki prawa
handlowego. Obejmuje to tez podmioty. których zalozycielem jest Skarb Pallstwa. Oprócz te'so mamy podmioty prawa
publicznego i jednóstki sam~rzadu terytorialnego S~ dwie drogi zlecania zadali
I Wewnatrz administracji publicznej miedzy jej róznymi segmentami i zazwyczaj administracji zdecentralizowanej
przekazuje sie kompetencje
2. Na zewnatrz administracji. Obejmuje (o proces prywatyzacji zadali administracji publicznej. Laczy sie to z
..p.r.zc.kaz~
administ~7.;u:7adowei.
.
Nauka administracji.
Wyk/ady.
V7i
'"
Z3daI1la i funkc'e zl co
.
zvwane z il10CYuStaw~'l~!Li.li~vidilalnie. Na'mocy ustawy sa zlecane Imiennie. \V"
dro z
\"widualnei to w drodze aktu administr.!~<L
'cnces'a). oroztllniem3 a I\""
. cwoda moze
'.-~l~
_
grn.inie-:rózn~
.
na podstawie umowy .pry"\v'atI10-prawl:lej'
(Urzad Pracy wprowadza roboty publiczne).
Organizacja administracji centralrtej:.
.
P~oblemy z orgJn izacja administra'cji c~ntralnej maja. r6in~ Fr:::YCZ:l1Y.
~a danym szczeblu lacz:1 sie ti.li1kc;~polityczne i
::1:1';niz poliryczne w sposob najbardziej skomplikowany. Rzad laczy sie z administracja zaradzajaca. T~go problemu
me. byl~ w lat3"ch 89-96. gdyz \Vtedy nikt takich zadan nie pelnil. Dopiero nowa refom1a przywrócila wykon~wanle
funkcji. politycznej. lnny problem to podzial'na resorty administracyjne. Kiedys bylo ich tylko:; a t~raz jest COr3Z
\",iecej, jedna z uStaw wymienia ich juz 32. l(olejnym problemem jest rola ministerstw. Tylko w Szwecji ministerstwa.
maja jedyl1ie charakter pomocniczy, nie maja charakteru zarzadzajacego. Kolejny problem to koordynacja aparatu
centralnego, rozrost urzedów administracji centralnej. Obok organów centralnych pojawiaja sie nowe instytucje.
Kolejny problem to centrum
-aadu
. .,;;7' .'>j.;f'
.
WYKLAD V - 22 XI.
.
\NYKLAD VI - 29 XI.
Wyodrebnia sie aparat pomocniczy szefa rzadu i R.\I, czasemjest to ten sam aparat. W USA nie ma jako takiej
&\1, ministrowienie ponosza odpowiedzialnoscipolitycznej. Aparatpomocniczy spelnia dwojakie zadania:
L Apolityczne - czuwanie i koordynacja dzialalnosciadministracjicentralnej.
2. Polityczne- wiaza sie z wypracowywaniempropozycji w sferze polityki i czuwania nad ich realizacja.
Wyodrebnia sie komórki w aparacie pomocniczym tak, aby zadania jednej kategorii wykonywaly odrebne organy. W
Polsce doszlo do polaczenia tego w Instytut Kancelarii Prezesa Rt,,1. W Europie sie to wyodrebnia. KlasycZI1:-m
rozwiazaniem~ organizacja aparatu pomocniczegow RFN. Jest tam rozbudowanyUrzadK
.
lneo-o.
Jest to aparat pomocnIczycale o
'ak i szefa rzadu. Urzadten sklada SIez o
dników. Obokniego dziala
Urzad Prasy l o
l ale niejest to czysty urzad p~ocniczy. Szef Kancelariijest czlonkiemRM. U nas te o nie ma.
.anc erz Federalny ma prywatny urzad i komórke ds. grózb i petencJl. a tam zatru leme Jego osobiscidoradcy. Drugie
rozwiazanieto rozwiazanie francuskie. We FI31.Il-cji.
ismie.iLSekr~~riatGeneralnv Rzadu i Gabinet Premiera. Pierwszy
obsluguje cala R..\.1i szefa rzadu, ma charakter fach0"YY.,
zatrudnia okolo 50 urzedników, którzy naleza do sluzby
-cywilnej. Naczele stoi "S"eKretarZGenei31iiy1{Zacfti;'kióry
jest glównym doradca premiera. Zapewnia intendenture i
regularnosc dzialania rzadu. Sekretarz Generalny jest czlonkiem Rady Stanu. Sekretarz Generalny nazywany jest
,;Parniecia Panstwa" - jest to urzad apolityczny odmiennie niz "WRFN. Gabinet Premiera we Francji sklada sie z
kilkunastu doradców, którzy sa urzednikami,inaczej niz w Polscei RFN. Ci doradcy sa delegowaniz \,-;jelkichkorpusów
siUiby cywilnej. Kieruje nim dyrektor jako szef gabinetu, tam zlokalizowanajest shizba prasowa.Sekretariat Generalny i
gabinet wspóldzialaja, ale z dominujaca rola Sekretariaru. ~Iki~j
Brytanii i~
I fT7".dG~brnet\.Lpodobnydo
~kiego
Sekretariatu czy niemieckiego Kanclerza Federalnego. Urzad GabinetU jest mniejszy od Urzedu
KanclersIaego.Zespól organizmów ds. politycznych to Urzad Premiera na Downing Street. Wyrózniamyw nim Urzad
P atny Premiera Praso
. zn Doradce ds. zagranicznych Urzad polityczny zatrudnla'OiZ10pracowników.
t1ftrzZzCjii trybie fracy Rady Ministrów oraz w zalcresie
W Po sce podstaw
'alania Kancelarii jest Ustawa
i22fu::.zapewma .ona o s
RM, Rftl oraz,W:<:eprezesów RM, stalych komitetów R.M, kolegiów
ds. sluzb specjalnych, moze obslugiwac pelnomocników rzadu, organy pomocnicze i opiniodawczo-doradcze PRl\! i RM
oraz komisje wspólne. Kanclerz nie jest w randze ministra. PRM odwoluje i powoluje sekretarzy i podsekretarzy stanu.
Zadania Kancelarii:
l. Kontrola reahzacji zadan wskazanych przez PRM i RM.
2. Wydawanie Dz.U. i Monitora Polskiego.
3. Koordynacja realizacji polityki kadrowej.
4. Obsluga spraw kadrowych osób zajmujacych kierownicze stanowiska panstwowe.
S. Koordynacja wspóldzialania PRM i R..\1z Sejmem, Senatem, Prezydentem i innymi organami panstWowymi.
6. Obsluga informacyjna i prasowa PRl\-t i RM.
7. Koordynacja dzialalnosci kontrolnej PRM wobec administracji rzadowej.
8. Wykonywanie niektórych zadan z zakresu obronnosci i bezpieczenstwa kraju.
W Kancelarii funkcjonuje Gabinet Polityczny PRM. Dlatego Kancelaria nie jest aparatem czysto urzedniczym. Jest ona
wbrew zalozeniom upolityczniona. W Kancelarii zatrudniany jest RzecZIJik Prasowy. Statut Kancelarii nadaje PRM. Przy
PRM dziala Rzadowe Centrum Legislacji. Podlegle PRM. Centrum to zape.wnia koordynacje dzialalnosci legislacyjnej
PRM, calej RM i organów admlOlstracJl rzadowej. Centrum kieruje Prezes przy pomocy w-ce prezesów, dyrektorów
komórek organizacyjnych centrum. Prezesa Centrum odwoluje i powoluje PRM.
Nauka admu1Istraql. Wyklady
. \llIllsic~SIwa
pal\stwach
SI:I\JO\\'I~ apar:1!
:~urop~j$klch
p0I110Cnlcz~'
(Z pewnymi
1111lHSIrOW'\I.I\\lSIci'stwo
w~Htbn1\'~,
\\. GBR
(O P0.l\'CIC prJwnc
sa to' Urzedy
I Jcst FdnolKK'
J w U~Qgp..1.1I3.ll1~!}~Y).
st~'SO\\::1\1\ m \\
'Iinister'st":o
nis._..
-
wydaje ';.adnych decyzji. robi to tylko l11ini~tcr:"\V'nl)niste(stwach inn~'ch panstw wyrózni:1 Sh~
,I. ~1~'J~dI10stk,1
organiza~Yjl~e\\;spolnc dla calego minister:;t\V.~~cI!..ar~~t~zcadmllllstrac~']no-gospodarczYI11
.'
kdJ]0~rkl
I11cr\10f\nn~.
.
"
",
tA \\~ \ ') ;
J
t R T \JA
Obyd~viejcdnostkl dzid~ 'SIe I!a szcze~le. We Francji i Wloszech jest to dyrekcja generalna.
\V
RF:\ jest to wydzial.
Qyrekcje {O"'szczebel posredni. najnizszym szczeblem sa referendaria. W Polsce wystepuJa nastepuj~ce komorki:
depaI,1amemy. biura, sekretariaty, wydzialy. DepartamentY i biura dziela sie na wydzialy.
\linisterstwa tworzone sa w drodze aktów wladzy wykona\vczej. dla kazdego dzialu administracji rzadowej {worzona jest
komórka merytoryczna zwana departamentem. Sa 32 departamenty, bo jest 32 ministerStw. Szczególne znaczenie ma
zastepstwo ministra - kto i w jakim zakresie kompetencji zastepuje ministra' i jaki jest charakter zastepstwa. \~Wjelkiej
Brytanii W'irózniasiedwóch
o
zastepców:
Poli~v~~lV- parlamentarnysekretarz st~u.
-.. "5r-l\
,Z
A
~ f" (
".":?'n.
Y
__- '{.
HI N l t) I D..~'YL
iv.ril.L(~9f'-
~ ;::.. :~.;t~f~~~
':J
staly powolywano
podsekretarz stanu
obecme staly
sekretarz
.~<1Ii,",-cj,
;"t;.;~:~.,:c.:..
€ t1-'1-l~.:.tiWe Ernt~nalny~
Francji pocza owo
podsekretarzy
stanu.
Dzisiajstanu.
podsekretarze
stanu
o charakterze Y""",
politycznym
nie
istnieja, nie wchodza do RJvLObok sekretarzy wystepuje osoba ministra delegowanego. Ci ministrowie sa troche wyzej w
hierarchii. Wystepowala instytucja sekretarza generalnego, obecnie go nie ma, bylo to stanowisko o charakterze
urzedniczym. We Francji jest wiec tak, ze przy boku ministrów zwyklych sa sekretarze stanu, przy boku premiera jest
minister delegowany a najnizszym szczeblem jest sekretarz generalny, na którym wzorowany jest polski Dyrektor
Generalny w minisLersrwach. W RFN iest sekretarz stanu (charakter urzedniczy) i sekretarz parlamentarny (stanowisko
polityczne). '\Y Polsce aparat pomocniczy ministra to ministerstwo. Wyodrebnia sie w nim poziom poli~czny, który
obejmuje sekreia~'-St3iiiil'.p.ódsekretarzYStanu
oraz Gabinet Polityczny ministrów me06Jet5'-sluzba-' cy\"VlIiii"'one
odchodza wraz z minister~.vem. Ministra zastepuje' sekretarz stanu lub podsekretarz, jesli ten pierwszy nie zostal
powolany. Zakres czynnosci obydwu ustala minister wlasciwy. Obu powoluje PRM na wniosek odpowiedniego ministra.
Odwoluje ich samodzielnii:! PRM. Obaj maja prawo brac udzial w posiedzeniach RM zastepujac ministra, ale nie moga
brac udzialu w glosowaniu, Moga reprezentowac ministra przed parlamentem. Sluzba cywilna w ministerstwie:
I. Dyrektor G~neralny w ministerstwie - szef sluzby cywilnej. Zapewnia prawidlowe y..rykonywanie zadan, zatwierdza
wewnetrzne statuty organizacyjne, nadzór nad departamentami itd.
2. Departamenty, biura, sekretanaty, wydzialy ministerstwa. Komórki merytoryczne to departamenty. które dziela sie na
wydzialy, komórki nie merytoryczne to sekretanaty i biura, które takze dziela sie na wydzialy.
'
Ministerstwo tworzy sie wtedy, kiedy powolany zostanie minister, statut ministerstwa nadaje PR..\1.
WYKLADVII- 6 XII.
Urzedy centralne i inne agendy administracji centralnej.
W kontynentalnym modelu administracji, administ:cicja na szczeblu centralnYm zdominowana jest przez ministerstwa
jako aparat pomocniczy ministrów z jednej w rozumieniu szefów wyodrebnionych dzialów administracyjnych z drugiej
strony w rozumieniu szefów rzadu. W dzialalnosci ministerstw pomieszane sa funkcje polityczne i funkcje zwiazane z
adminiStracja zarzadzajaca. Wzorem idealnym jest wzór administracji szwedzkiej. Oddzielono tam urzedy centralne i
ministerstwa. Urzedy centralne wykonuja administracje zarzadzajaca a ministerstwa funkcje polityczna. Ministerstwo
Spraw Zagranicznych laczy w sobie jednak cechy urzedu centralnego, jako jedyny wyjatek. W ministerstwach
szwedzkich poza MSZ zatrudnianych jest ok. 2500 urzedników (bardzo malo). W pozostalych urzedach centralnych (ok..
80 + 200 innych agend), zatrudnionych jest ok. 400 tys. urzedników. Panstwa zmierzajace do tego modelu to:
I. Wielka Bry taniaszefowie urzedów centralnych sa ministrami, ale nie wchodza do Gabmetu. Istnieja quasi
niezalezne organiiacje pozarzadowe. Takie organy wyjete sa spod pewnych standardów wlasciwych administracji
publicznej. Nie ma norrrialnych mechanizmów awansowania. Organy te moga miec charakter:
(]
Orzeczniczy - przypominaja amerykanskie agencje regulacyjne, organizmy para sadowe. nie dominuja \'ol
administracji centralnej.
:J .-\dministracyjny - nie dominujCb sa to organy peryferyjne.
O Agencji wykonawczych - tworzone za kadencji Margaret Tchatcher poprzez wyodrebnJenli~ z zadan mil1lsterstw
"'lap '."iasny budzet, samodzielnosc w zakresie dzialania, opieraja sie na mechanizmie gospodarki I)'nkowej.
zatrudniaja ok 400 tys. osób nie bedacych urzednikami. Jest to prywatyzacja zadan publicznych w drodze zwierania
umowy.
2 Stany Zjednoczone - charakterystyczna organizacja centralna. od konca XIX wieku mamy liczne JgcnCjc r~dowc,
_
.J
klOre dZlcla SIe na dWIC grupy: .
,
Klcrowane
Niezalcznc agencje rzadowe - przypommaja lirzedy centralne (np, agencja drobnej przedsl~blorczosci).
jcdnoosobowo.
spelniaja zadania typowo administracyjne,
tworzone, gdy zachodzi potrzeba koordynacji
sa
,
"\Jauka administraCJi. Wyk/ady.
,)
1.,7
..l Agencje regubc)jne - na czele stoja kolegi3 w skI3&~'t6rYc~wchod.za przedst3w1ciele dw6ch glóv.mych partii
polityczn~'ch. ~[aja prawo wydawania koncesji.i innych :i~1:6wadministrac)jnych w sferze gospodarki. moga Z.1kJZ3C
. prowadzenia dzialalnos.cigospodarczej dumpingow~j. mónopolistycZnej (dlatego sa to agencje regul~cyjne).
-. . Francja' -:-sa niezaleme wladze administracyjne i Komisja' K()ntroli Banków i Operacji Gieldowych. Nast3\'Yionesa
na . ochrone pra\v obywateli.. Przypominaja ameryk;mskie agencje regulacyjne. Nie sa jednak we Francji
ro.zjJowszechnione. Naleza do organizmów per:-fer:-jn~'ch.LO wiele \"aZI1iejszesa DFekcje Generalne. \laja one
struktury. (ereno~ve w odr6ZI1ieniuod Z\"l.yklychd~Tekcji. Na nich budowane sa ministerstwa. Sa odpowiednikami
polskich departamentów. sa bardzo stabil'.1e.Dyrekcje tworzy sie w drodze akt6w administracyjnych. D)Te~1:orzy
maja prawo skladania podpisu w imieniu minIstra. Niektóre dyrekcje maja podstawy ustawowe a wiec przypominaja
- tworzona\'i drodzeustawowej.0ia czele
urzedy cerJtraln'e.Najwazniejsza dyTekcjajest DyTekcjaSluzby CY\'vi"lnej
. stoi .dyrektor w randze ministra ds. sluzby cywilnej. Obok dyrekcji znaczaca role odgrywaja tzw. adminiscracje
zadaniowe
-
Generalny Sekretariat Planu:: podporza.dkowany do dP.~i~j premierowi: Ma Ol)charakter sztabowy, nie
ma wlasnych sluzb technicznych i adm~ist~cyjnych.Jest: to je~6~ka miedzyresortowa. Inne to: Delegacja ds.
Zagospodarowania Przestrzennego, Delegacja ds. Infonnaryki. Nie wlaczono je do ministerstw.'Wyrózniamy trzy
rodzaje administracji zadaniowej:
~
.
Organizmy zajmujace sie wybranymI aspektami wspólnymi dla wszystkich resqrtów
- Generalny
Komisariat Planu.
Organizmy zajmujace sie sprawami wymagajacymi pobudzenia inicjatyWy obywateli i administracji publicznej
j1
Komitet ds. Halasu.
::a Spelniajace funkcje arbitrazowa miedzy ministerStwami.
-
Administracja centralna poza struktura ministerstw podporzadkowana jest ministrom dzialowym jub PRM:
Podporzadkowanie przybiera dwie formy:
l. Podleglosci - zwiazana z zaleznoscia osobowa i sluzbowa.
1. Nadzoru -7nie przewiduje tych zaleznosci.
Katalog podmiotów .administracjI centralnej jest bardzo rozbudowany. W administracji centralnej pojaWiaja sie agencje
rZ3.dowegospodarcze z osobowoscia prawna, które maja przypominac amerykanskie agencje regulacyjne (np. Agencja
Rynku Rolnego). Sa tez agencje nie bedace osobami prawnymi (panstwowa Agencja RozwiaZywania Problemów
.-\lkoholowych). Ta adminisuacja centralna wydzielona jest. W modelu szwedzkim ministerstwo pozbawione jest
departamentów.
Organizacja administracji terytorialnej. J
Funkcjonuja dwa pojecia:
l. Administracja terenowa.
2. Administracja terytorialna ...:.od l I 1999, dominujaca czescia stal sie samorzad terytorialny.
Nie mozna wszystkich zadati rozwiazywac na szczeblu centralnym, dlatego mamy administracje terytorialna. Organizacja
.
administracji terytorialnej moze byc.oparta na trzech podstawowych instytucjach:
l. Samorzadzie terytorialnym - jego wyodrebnienie posiada aspekt techniczny i polityczny. Aspekt techniczny:
samorzad jest efektem decentralizacji administracji publicznej. Decentralizacja ma wymiar administracyjny.
Samorzad jest elementem decentralizacji gdy funkcjonuja struktury centralne administracji. Jesli nie ma centralizacji
to nie ma co decentralizowac.
2. Autonomii - laczy sie z oddzieleniem wladzy ustawodawczej miedzy parlament a wladza autonomiczna. Autonomia
laczy sie takze z samorzadem terytorialnym, ale podstawowym wyróznikiem jest wlasnie podzial wladzy
ustawodawczej.
3. Federalizmie- lac~ siez podzialeIl}trzechwladzmi~zypan~o
rk'}..3ko t-
J..IP;;(/jCf!:
""t(
""'.1.(,
W,:!"'~~\(
zwiazkowej.ak i czesci skJad,owych.
..:.-'
WYKLADVIII-13 XII.
tJ-.-1. ,,':'L'>',' .
Q..~; re.d~''',..{'L~.
Aa To fJ;).ff II! /
ic ;)Mf
if:l&~::','
WYKLAD IX - 20 XII.
f7
Organizacja administracji rzadowej.
f~
Nyrózniamy trzy podstawowe grupy relacji miedzy administracja rzadowa a samorzadowa:
I. Dllalisryczny model administracji lerywrialnej' - model zakladajacy wystepowanie obok siebie na szczeblu
terytorialnym zarówno administracji rzadowej o kompetencji ogólnej i samorzadowej. Jest to model niemiecki, ale
wystepuje w Polsce.
.
)
Model jednolilej administracji samorzadowej bez administracji' rzadowej o kompetencji
:
anglosaski (GBR, USA), zwany modelem monistycznym.
ogólnej. jest to model
.
:. Model po.~rednimiedzy modelem dualistyc~m
a monistycznym - Fra-ncja,Szwecj~ kraje Beneluxu.
.
Nauka adrnllllstraCJI Wyklady
\I.Qd~Ld.~I~~J~:f~In~
.
'.
L;kszt3Ito\vanv \V fi pol. XIX wieku w Niemczech
'.<2.~J
\\~:s~~.p0~~~~t~J~j.L."p~~por~:s:.~atlc.l'
Konc~pc.le teoretyczna stworzyl H~l1lrich Rudolf Gnett::: r?). model
~vlad.zy centralnej
Z"I.\'an~ ~.dm~\~rJCF y.::!;g~yowa.._ --i'~I'b
samor3.,<!owej.~I:azt.~..!.e-:fo
k_-P.Q.Q.tE1lem
z.,dall
polityczna ( u nas 1110WI
sle admllllstraq3 rzado\\'J)O~~~11
p:u15t\vowych' l1a tJkie. które wykonuje adminis"u:lcja r~dowa i takie które wykonuje samorzad tef\10ri3fil~i' które
rowniez maja charakter pallstwowy ty'lko .inny jest sposob ich przekazvwan.liLQzieli s~ !!Q..lJa_z..<tda~l.ia-~laslle.i~leconez
zakres~' admillisuacji rzadowej: Zlecorie dziela Sie na pomczone (przekazywane z mocy ustawy) I na powierzone
(przejmowane w drodze porozumien administrac~jriych). Dzisiaj dominuje panstwowa koncepcja samorzadowa -
wszystkie zadania sa zadaniami p<;Ui.stwowymi.
a poza tym samorzad jest tWorem panstwowym. Rewoluc~jna teoria
francuska mówila natomiast. ze pierwszy byl samorzad a nie 'panstwo. Dzisiaj ten dualizm konsekwentnie wystepuje
tylko na szczeblu województwa. nie ma go na szczeblu gminy, a w powiecie jest on szciegotny:',
.
"M'affi'dwa-', ien -adininistracjipubliczne' w terenie. al-e"rzewa
'ku'e ion
..
wej. Wskazuje to na
. przewage czynnika zawodo\vego nad spolecznym charakterem samorzadu. Ta nadrzednosc okreslona jest przez
konstytucje. Q.r~~~..ag..m.IDi§[email protected].\\<"Uj~nadAóF-naEl-eFganami
administracji ~~Q~~~!.ej.
~dZ.Qr to
mozliwosc wladczego wkroczenia w dzialalnosc organów administracji samorzadowej co najmniej na podstawie
kryterium legalnosci. Nadzór zawsze musi miec swoje podstawy ustawowe. Konsekwencja dualizmu administrasH
publicznej w terenie jest rozdzielenie zródel finansowania. Administracja rzaa~V{~~~e
l:m~.~dzetu
a
samQfZA.a,gWa'~mo~EJ)yc-zbUdzetu:1Yn<ow6wcZas:T<iedy
~vyko~~Ie.~~ia:iiecoJ)e. Zadanie:wlasne wykonuje w oparciu
(; wlasny l;>udiit. Zauwaza'''sie' jeCliiaK""wyrama
iiie\V:Ydojnosc
finansowa samorzadów.Zródlo finansowaniazaczeto
~opierac na procencie z udzialu w podatku dochodowym. ~1" tiyc jednak wprowadzony podatek katastralny - podatek od
wartosci nieruchomosci, a nie jak teraz jest podatek od nieruchomo~c;i.
\1odel monistyczny.
'
fak!~~_~2::epow~~:.j~~e.!!i-e___g~~Q~_._ .~~::l:~~__.~~~~~l:.9iL..§j!J1lQr~d.Q2'.e~
be~ a~~ji.:J:zadQ~~j o
~mpetffiql~~~m~_~~_boranrejest~~~o~m
szczeblu terytorium. Jest to wiec administracja nieze~olona. Zadania administracji rza_dowej,której nie ma vO'konuje
administracja samorzadowa. Powoduje rozbudow.e__admi..n.i-s8:aeji-nie.zespol.on.~...J2;.lf.9.:z.iej_J.li*.
ma.J9 miej!ice..w..modelu
dualistycznym. Próbuje sie przy pomocy instrumentów finansowania (dotacja celowa) ujednoiicac administracje
samorzaaowa'w'niektórych specyficznych segmentach. W Polsce monistyczny model ma miejsce na szczeblu gminy,
gdzie w ogóle nie ma administracji
Móder{:i.trsredni~'--'
l.
.
""'b."-
:
rzadowej
.
i~~.p.eymym::?eQ$i~..w-pQWi.e9.ie,,", ... ..'
..'
p
.
'"
Francja - powodem odrzucenia modelu dualistycznego byla faktyczna centralizacja administracji francuskiej od
Napoleona d~_.!..9.~~J_~~' Sa~<?r~d terytorialny byl pod silnym nadzore~_~<!!n4ti~a,~ji..(~E.owej. Samorzad
terytorialny jest nie tyle midzórowany cO"KJerowany-przez"a-dffiiiiTstracjerzaaowa,
Qd 1982 roku, kiedY~a-<izQno
~3~.l:.gi~~~.~..~.Q.1a..§YW..s.~i'!.&'Ur.~~fmie,Ri~. Zmi~nio~o sposób Wyko~ywani~..cIecyzji
organów rzad~~ch.
DecYZje samorzadow wykonu a przewodnIczacy odpo~lednIch rad. ZastapIono op'leke czy kuratele, pOJeCIem
kontr . z unktu WI enia legalnoscl.Prefekcii podp'refekcip~aja
wlasne kompetencje,co komplikujeobraz
francuskiej a IDIstracji rzadowej i samorzadowej w' terenie. Model francuski administracji terytorial~j.
char::!1<teryzy.je--&j.~p.nladministraci~.
Oznacza ona, ze nie ma zadan wylacznie wlasnych administracji rzadowej i
zadanwlasnychadministracjisamorzadowej. .
.
2. Szwecja - podkresla sie tradycyjna samodzielnosc ~in
konu' ce' zadania
~nalna
(np
obowiazkowe sz o mctwo.
ru Im szcze em samor du terytorialne o'e
ie'a
Ziemia lLosiada odrehne
~dania w zakresie opieki spolp.~7Ue-j..
Jest ona zorganizowana o legajaco od scentralizowanych gmin. Ziemia
posiada gubernatora powolanego przez r.zad, który stoi na cze~woistegQ,.__kolegialn~
organu admi7Jstra.c.jl
~zadoweJ jaklm_.~~da
Admml.strac..Y.ina..
Pozostali jej czlonkowie którzy reprezentuja wladze centralna. nadzoruja
dzialalnosc samorzadu oraz koordynuja dzialalnosc calosci administracji rzadowej w terenie. Sa obecnie wybieram
przez Rade Samorzadowa. Dualizm sprowagza sie do poziomu ziemi, gdzie laczy c:ie-a4A-1ll'l"~&~eewa
I
samorzadowa
.
3 .Kraje Beneluxu - ~niowy
~odzial na gminy i prowincje. ~'l!!n.a.clLi..Yl"p!<?_~inci?5~sa rady ja~o or~al~Y
stanowIac.: I wykonawcze w ~za.rz.adu.
PrzewodnicZAIm osoby powolywane Drzezrzad, 11Iekol1lecz.Q!e...:il2osro,Q..
,~y_ Sa to ~wie
w gminach i ubematorzy w rowinc'ach bel i's 'cl0- komisar~ó1e.w.$cy-w...p.r.o.witl.e.j.a.ch.
holenderskich.
Osoby te sa tra towane jako urzednicy samorzadowi.
Posiadaja
wlasne
uprawnieEj.?A.9~y.c:~~~
__
h
~... _o.
~... jednak
.
.
..........._..
=
p.5~~i.si.Li...Q2!.~ldkll publicznego.
Jest to dllalizm
specyficzny.
.
H
... ..-' .
'" .
Rozklad zadali wC\~h
r1rodelach oparty jest Jia-i35adzie pomocniczosci.
Konstytucp Belgii z 183 I roku wyodrebn lIa cztcry wladze, CZW<iftabyla wladza komunalna. W. konstytucj i norwcsklcJ z
1814 rokll nic SIC;nic mowl o salllorzadzle. ale w tym kraju oczywiscie jest. Poza tymi dwoma skrajnymi przypadkamI
konstytll{;Jc zazwyczaj mówia o samorzadzie ( '!'I Polsce art. 15, 16 roz. VII). Ani w polskiej ani w europejskIch
konstytucjach nIc wyjasnia sie czym jest samorzad. Nie jest tto tylko próblem redakcyjny, ale i org~Hlizacyjny
Europejskie karty UO(ycz'lc~ sall1orz'luów:
"Jauka adminIstraCJI. Wyklady.
11
KI
":/lrCIfl,l::skai\~lrra Samor::acl/l li:ryrorwlllcp.o (I'C1\rjJ/ll~"n.,'c, samClr::ad/l lokalnego}
IImo\\'~ . miedz~'il1arodow;l
~tjtikow;ln:1. Je~t c~escia kr.ljowego porzadku pr.l\\11ego~.ale jej' stosowanie Jest ntdne. Tntdna ja pogodzic z nasza
usta\v,a.poZa t}111sa róznice pojeciowe. tntdne do i<!stoso,waI)ia:,
"
F:/Iropc.:iska,Konwencja Ramowa CI W"I'Ólpra'T li'a11.~'ghil1k=l1L'j
mie,d::y wlad::ail1i TerYToriaf"."'"i podstawa do
't\vorzenia' regionów transgranicznych - tzw. etirOl:egi.onó\\' (~ysa. Karpaty. Pomerania. Bug).
WYKLAD X - 10 I.
,.
,
.Or.gani~acja
administracji
rzadowej
w terenie.
''1(.11
~loze byc zorgaOlzowana na trzy sposoby:
v \
l. Zalozenie, ze aparat powinien sie skupiac wokól formalnego przedstawiciela rzadu w danej jednostce podzialu
terytorialnego. Do minimum sprowadza sie organy rzadowej administracji o kompetencjach szczególnych, które nie
podlegaja przedstawicielowi rzadti..JeStto adr1i:irfi5tracjaspecjalna' (niezespolona). \V~~Stepuja
organy administracji
rzadowej. Przyklad: Francja prefektami departamentaln~mi skupiajac)'111ipelnie wladzy administracyjnej. Po 1983
roku dalej ja skupiaja ale o ile nie jest ona zastrzezona dla samorzadu. ,
2. Oparcie aparatu administracji rzadowej w terenie na rozproszonych ,koordynQwanychtylko na szczeblu rzadowym
jednostkami administracji 'specjalnej. Nie "Y)'stepujeorgan rzadowej administracji ogólnej. .f-rzvklad' Pnl~ka ele 31
XII 1998 rpku..Bylo 40 rodzajów administracji specjalnej, niekoordynowanej na szczeblu terenowym. Od 1999 rokt,1
jest tylko 13 przypadków administracji specjalnej, zwanych administracja niezespolona.
,
.J. Bez powolania osobowych przedstawicieli rzadu, brak organów administracji rzadowej o charakterze ogólnym i
sprowadzenie do minimum wystepowania jednostek rzadowej adininistracji specjalnej. Przyklad: Anglia, USA gdzie
nie ma organów rzadowej adminIstracji ogólnej i jej calosc przypada samorzadowi terytorialnemu. ~bemator mE
.garus organu panstWowego a nie federalnego (tervtoria1nego~.
Polska ma charakter mieszany, bo na szczeblu województwa jest to raczej pierwszy przypadek z silnym wojewoda i
nieliczna administracja specjalna, ale ze wzgledu na szczebel gminny i powiatowy jest to raczej trzeci model, bo tam w
ogóle nie ma organu administracji rzadowej ogólnej.
'
Zasada kolegialnosci i iednoosobowosci.
Wynika z tradycji panstw, w niektórych jest silna kolegialnosc. Lepsze sa jednak organy jednoosobowe - wiadomo kto
odpowiada za decyzje, sa szybsze, sprawniejsze, tansze. Organy kolegialne sa wolne, drogie, trudno ustalic
odpowiedzialnosc, ale mniej podatne sa na korupcje, latwiej o wywazone decyzje. Kolegialnosc jest charakterystyczne
dla trzeciego modelu, bo kompetencje administracji rza.dowej ogólnej przejmuja organy samorzadu terytorialnego o
charakterze kolegialnym. Sa to rady.
/\5
Organizacia samorzadu tervtorialnego.
Wystepuje zawsze na dwóch szczeblach zasadniczego podzialu terytorialnego. Zawsze wystepuje na najnizszym szczeblu
- gminy lub parafii. Musi wystapic (samorzad terytorialny) funkcjonalnie przynajmniej jako samorzad lokalny czyli
zwiazany z gmina lub z druga jednostka samorzadu terytorialnego. W wiekszosci europy wystepuje samorzad terytorialny
na trzeciej najwiekszej jednostce podzialu terytorialnego. Jest to samorzad regionalay. Samorzad lokalny nastawiony
jest na zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnot samorzadowych, a regionalny zwiazany jest z rozwojem
cywilizacyjnym. Adresatem dzialan sa przedsiebiorcy, dba o infrastrukture cywilizacyjna regionu. Samorzad regionalny
zwany jest panstwem nizszego rzedu, nie moze byc jednak stawiany na równi z czesciami samorzadu federacyjnego ,bo
ona ma specjalna pozycje ustrojowa. Istnieje zasada komplementarosci - nie ma wyzszych i nizszych jednostek
samorzaduterytorialnego(np.gminajest podpowiatem).Gminajestjednostkapodstawowa- musiwystapic.
Wyrózniamy dwa modele wewnetrznej organizacji samorzadu terytorialnego:
l. Kontynentalny - zawsze wystepuja organy uchwalodawcze i wykonawcze.
2. Anglosaski - organy wylacznie uchwalodawcze. Wybiera si
o znacznej swobodzie ksztaltowania wlasnych
f9--rm~rganizacyjnyc~. ~i;e__I?.C1,_e.ow~ze.chni~
ob?wiazuj'J,cych. gge!li~~ w prze ~loc,e ocgam~c-j~procesu
defY_~,~~&'Q",,~-2~!!1,()gaq~e>
ale organem decyzyjnym formalnie pozostaje rada. Kazda rada organiZUje proces
podejmowania decyzji w dogodny dla siebie sposób, majac do wyboru dwie podstawowe mozliwosci -jej decyzje sa
albo przygotowywane przez zespó~wyspecj,aJ,i,zowanych
komisji lub przez wzorowana na gabinecie doradcza komisje
polityczna badz komisje ko&d:01'acyjna.Przewodniczacy samorzadu - mayor - pelrii tylko funkcje reprezentacyjna,
zasada podejmowania decyzji przez cala rade zmusza do przekazywan-lawirnl spraw szefowi urzedniczego aparatu
rad, który w rezultacie odgrywa powazna role faktyczna.
.
Sposób wyboru organów uchwalodawczych musi miec charakter bezposredni. Ma to zastosowanie w konstytucji III RP.
Przeprowadza sie tego same,go dnia trzy wybory: do rad gmin, powiatów i sejmiku województw. Kiedys wybory
bezposrednie byly tylko do rad gmin.
"1. .,Gi';1iniS~raCJ1
Wyk/ady
i1n~'wykonawc z~ z.:1\\"S;::~
pochodza z wyboro\\' C'Oi13.!'"yzeJ z. \vylaczCllICI11Ich prz~\\"("'\inIC:::a("~
ch (B E L. HOL) \V
,opic wybori.1 dokonuja n:1JczeSClcJorgany uch\\'alodawc.ze. z .reguly sposród swoich C:::k1I1ko,,'W LiSA sa \Vvbon.'
. /posrcdriie' co oznaCZ:1 odpowiednik systell1u p(e2~'dehckiego zarówno na szczeblu fcdcr:1lnyll1 jak i srano-wvn~.
i1~acza to zarazem :Iednoosobowosc
organu \V~'konawczego.
W mQdelu kontynemalnym
rej Jednoosobowsci
nie -ma
rraznie wyodrebnionej. VI USA tak jednoosobo\~lOsc. jest szczególnego charakteru. Powoluje sie managera
.ntr3h.-rowego. .k-rory wykonuje swoje obo\vtazki jed~llie \\" imieniu rady. Jednoosobowo:;..: " Europie stanowi cech~
iarak-rerystyczna organów wykona\vczyc:;h ?amorz.1du francuskiego, hiszpatiskiego i gr,-'Ckiego. Kolegialne organy
jmmistracji samorzadowej wystepuja .tam pod szczególnymi nazwami. Jednoosobowosc polaczona jest z regul:.' z
lezposred.nim wyborem organu wykonawczego. .\Vystepuje' ona w coraz wiekszej liczbie kr3jów zwiazkowych w RFN.
,>oczatkowo przyjeto ja w Renie i Palatyllacie pOtem \V Badenii i Wirtimbergii. Przeciwienstwem tego ustroju
Posrednie rozwjiit.;@Qie..
bUffi1istrzow?l.<j~$9 jest uS1;rój kolegialny przyjety w miastach Hesji i Szlezwigu-Holsztynie.
,podziahi' :zadan wykória~czych mi'~~y':--'5uffi1istrza i rade stanowi VI Bawarii tzw. PohIdniowoniemiecki ustrój' Kady.- .
{Rozwiazania oparte na modelu anglosaskim jest w PIn.. Nadrenii i Saksonii. Rada, której przewodniczy bUffi1istrz
powierza sprawowanie administracji tzw. dyrektorowi miejskiemu lub gminnemu dzialajacemu za pomoca tzw. wydziahl
. ad.ministrac}jnego. Przewaza dazenie do tworzenie organów jednoosobowych.
.
. Samorzad terytorialny wy~epuje na kilku szczeblach \\"iec pojawia sie problem wspólpracy miedzy szczeblami, ale tez i
_
na tym samym poziomie. Wyodrebnia sie trzy rozwiazania:
.
.
l. Francja. Bt!/gia. Hiszpania. Holandia ~ dobrowolna wspólpraca poszczególnych gmin. ~la ona dwa podloZa: bardzo
silna tradycje .i niewielka liczebnosc tych gmin ze wzgledu na liczbe mieszkanców a wiec koniecznoscia
rozwiazyvv.ania tych spraw razem. We Francji tymi fOffi1ami wspólpracy sa zaklady publiczne (zwiazek
wielozadaniowy) i zawiazki jednozadaniowe, w Belgii sa to zwiazki miedzygminne w formie spólki akcyjnej,
spóldzielni lub stowarzyszenia, a w Hiszpanii sa to stowarzyszenia gmin i tzw. jednostki.
.2. RFN. Wielka Bryrania. kraje skandynawskie - gminy sa stosunkowo duze (ok. .10 tys mieszkanców). Nie ma silnej
presji na naturalna wspólprace~W RFN sa liczne Z\viazkikomunalne, w krajach skandyllawskich sa stowarzyszenia.
3. Brak tendencji do laczenia sie gmin. Sa to Vllochy, Portugalia, Grecja. W POR i GRE konstY1ucjedopuszczaja
wyraznie taka mozliwosc, ale nie ma takiej tradycji.
Odrebnym zagadnieniem sa zwiazki gmin charakterfstyczne dla wielkich aglomeracji miejskich.