Rządzenie i zarządzanie
Transkrypt
Rządzenie i zarządzanie
Tomasz Domański Rządzenie i zarządzanie RZĄDZENIE I ZARZĄDZANIE SYSTEM STRATEGICZNEGO ZARZĄDZANIA W JEDNOSTKACH SAMORZĄDU TERYTORIALNEGO © Tomasz Domański Publikacja: Wspólnota, Warszawa, 2000 część część część część część część część część część część część I: II: III: IV: V: VI: VII: VIII: IX: X: XI: Politycy i menedżerowie Wieloletnie planowanie i programowanie rozwoju Samodzielność i odpowiedzialność Klienci i akcjonariusze władzy Strategia lokalnego rozwoju – konkret, czy iluzje? Wieloletnie programowanie inwestycyjne Rachunkowość, czy zarządzanie finansami? Rating, czyli badanie wiarygodności kredytowej TQM w gminie Kompleksowe usprawnianie procesu pracy Konflikt w strukturze organizacyjnej część I: Politycy i menedżerowie Podstawowym obowiązkiem zarządów gmin, powiatów i województw jest gospodarowanie mieniem komunalnym, czyli innymi słowy – podejmowanie decyzji o takim wykorzystaniu wszystkich jego składników, aby jak najniższym kosztem świadczyć jak najlepszej jakości usługi publiczne na rzecz lokalnego społeczeństwa. Obowiązek ten ustala przepis art. 30 ust..2 pkt. 3 ustawy o samorządzie gminnym oraz odpowiednie przepisy ustaw o samorządzie powiatowym (art. 32 ust.2 pkt. 3) i samorządzie województwa (art. 41 ust. 2 pkt. 2). Wykonywanie budżetu jest istotną częścią obowiązku zarządzania mieniem. Ciężar tego obowiązku jest na tyle duży, że stopień wywiązania się zarządów z jego realizacji oceniany jest corocznie w głosowaniu absolutoryjnym. Jakkolwiek przepisy ustaw bardzo zwięźle wypowiadają się o obowiązku zarządzania komunalnym mieniem, to złożoność problematyki związanej z tym zagadnieniem jest ogromna. Mienie komunalne to własność i inne prawa majątkowe należące do poszczególnych jednostek samorządu terytorialnego i ich związków oraz mienie innych komunalnych osób prawnych, w tym przedsiębiorstw. 1 Składniki mienia komunalnego to nieruchomości, rzeczy ruchome, własność intelektualna oraz zasoby finansowe. 2 Jak nie trudno się zorientować, do sprawnego zarządzania tak dużym i zróżnicowanym majątkiem niezbędna jest odpowiednia wiedza specjalistyczna oraz doświadczenie. Zarządzanie mieniem komunalnym to jednak tylko część rozległej problematyki związanej z kierowaniem sprawami gminy (miasta), powiatu lub województwa. Złożoność spraw, o których muszą rozstrzygać radni i członkowie zarządów, wymaga umiejętności 1 Porównaj art. 441 Kodeksu cywilnego, art. 43 ustawy o samorządzie gminnym, art. 46 ustawy o samorządzie powiatowym oraz art. 47 ustawy o samorządzie województwa. 2 Na gruncie zarządzania finansami składniki mienia określane są jako aktywa. 1 (39) Tomasz Domański Rządzenie i zarządzanie interdyscyplinarnego ujmowania złożonych zjawisk i procesów (społecznych, gospodarczych, ekologicznych) oraz podejmowania kompromisowych decyzji, które często muszą godzić sprzeczne dążenia różnych lokalnych grup interesów. Podejmowanie trafnych decyzji nie jest możliwe bez ich solidnego, profesjonalnego wsparcia. Czytelny rozdział funkcji politycznych od funkcji zarządzania jest jednym z kluczowych warunków sprawnego kierowania gminą, powiatem lub województwem. Zarządzanie nie może być mylone z rządzeniem. Czym innym jest bowiem podejmowanie decyzji o charakterze politycznym (czyli określanie głównych celów i kierunków rozwoju), a czym innym podejmowanie praktycznych działań zmierzających do ich osiągania. Czym innym jest sprawowanie funkcji publicznych z wyboru, a czym innym codzienne organizowanie i kompleksowe podnoszenie sprawności funkcjonowania urzędów, placówek oświatowych, placówek ochrony zdrowia, służb komunalnych odpowiedzialnych za dostawy wody i czystość środowiska, systemów transportowych, służb bezpieczeństwa publicznego oraz wielu innych licznych komunalnych jednostek organizacyjnych powołanych do zaspokajania naszych zbiorowych potrzeb. Skład zarządów jednostek samorządu terytorialnego formowany jest przede wszystkim według klucza politycznego, a nie według kryterium znajomości zasad funkcjonowania administracji publicznej obejmującej rozległą problematykę prawną, gospodarczą, socjologiczną oraz problematykę organizacji i zarządzania. Bardzo często większa część składu zarządów gmin działa społecznie i choćby z tego tylko powodu trudno jest oczekiwać, aby społeczni członkowie zarządów mogli skutecznie wykonywać menedżerskie zadania wobec gminnych jednostek organizacyjnych. Brak profesjonalnego zarządzania na najwyższym szczeblu zarządzania często niekorzystnie odbija się na jakości pracy wykonywanej na niższych szczeblach struktury organizacyjnej gminy. Większy zakres możliwości menedżerskiego działania mają zawodowi członkowie zarządów (najczęściej burmistrzowie, starostowie i ich zastępcy), jednak ich stanowiska mają również bardziej polityczny niż menedżerski charakter. Złożoność problematyki zarządzania jednostkami samorządu terytorialnego jest nie mniejsza niż problematyka zarządzania dużymi przedsiębiorstwami. Powierzanie odpowiedzialności za kierowanie sprawami dużych prywatnych firm oraz powierzanie odpowiedzialności za mienie komunalne ma jednak zasadniczo odmienny charakter. Zasoby majątkowe, jakie pozostają w dyspozycji władz samorządowych, są bardzo często znacznie większe niż kapitał jakiegokolwiek przedsiębiorstwa funkcjonującego na obszarze władztwa danej jednostki samorządu terytorialnego. Mimo to (odmiennie niż w biznesie) bardzo rzadko stosuje się kryteria profesjonalnej znajomości problematyki zarządzania przy obsadzaniu najwyższych stanowisk kierowniczych w jednostkach samorządu terytorialnego. W ustabilizowanych demokracjach zachodnich rozdzielenie funkcji politycznych od funkcji zawodowego zarządzania bieżącymi sprawami jednostek samorządu terytorialnego realizowane jest w drodze kontraktów zawieranych pomiędzy organami władzy pochodzącymi w wyboru a profesjonalistami, którzy zawodowo zajmują się kierowaniem sprawami miasta lub powiatu. Podejmują oni bieżące obowiązki i odpowiedzialność związaną z zarządzaniem służbami publicznymi. Z racji swojego umocowania zawodowego nie podlegają bezpośredniej presji politycznej ani nie odczuwają dyskomfortu działania typowego dla funkcji publicznych pełnionych z wyboru lub powołania. 2 (39) Tomasz Domański Rządzenie i zarządzanie Przeciętne wynagrodzenie służb publicznych w amerykańskiej gminie (municipality) Stanowisko Chief elected official (burmistrz) City manager (menedżer miasta) Chief administrative officer (szef służb administracyjnych) Assistant chief administrative officer (zastępca szefa służb administracyjnych) Clerk (urzędnik) Chief financial officer (szef służb finansowych) Health officer (szef służb ochrony zdrowia) Treasurer (skarbnik) Public works director (szef wydziału robót publicznych) Engineer (inżynier miasta) Human services director (szef służb o charakterze społecznym) Chief law enforcement official (szef zespołu radców prawnych) Fire chief (szef straży pożarnej) Economic development/planning director (dyrektor wydziału planowania rozwoju) Personnel director (dyrektor wydziału personalnego) Risk manager (specjalista ds. zarządzania ryzykiem) Parks and recreation director (dyrektor wydziału zieleni miejskiej) Superintendent of parks (nadzorca służb ochrony zieleni miejskiej) Recreation director (dyrektor ds. wypoczynku i rekreacji) Chief librarian (dyrektor biblioteki) Information services director (szef służby informacyjnej) Purchasing director (szef służby zaopatrzenia) Przeciętna roczna płaca ($) 1996 1997 12 156 12 870 70 597 70 541 54 445 56 207 54 145 56 485 36 53 44 37 50 56 41 51 51 37 55 57 38 52 58 43 54 53 463 357 088 023 518 226 690 960 667 734 139 564 081 306 188 759 169 805 53 050 55 489 49 47 46 39 38 39 53 42 51 49 57 40 41 41 56 43 416 600 364 778 781 117 740 445 543 677 531 455 124 043 426 667 Źródło: International City/County Management Association Wyraźne zróżnicowanie pomiędzy zakresem i charakterem odpowiedzialności ponoszonej przez funkcjonariuszy pełniących swoje funkcje w wyboru a zawodowymi pracownikami amerykańskich służb publicznych, znajduje swoje odzwierciedlenie m.in. w stawkach ich wynagrodzeń. Przeciętne roczne wynagrodzenie amerykańskiego burmistrza (chief elected official, mayor) lub starosty (chief elected official, chief county executive) 3 jest więcej niż o połowę niższe od wynagrodzenia kontraktowego kierownika służb publicznych (city manager, county manager). Polskie prawo o samorządzie terytorialnym nie przewiduje podobnego, czytelnego rozróżnienia odpowiedzialności pomiędzy funkcjami politycznymi a funkcjami zarządzania. Zasada dokonywania wyboru wójtów (burmistrzów, prezydentów), starostów i marszałków przez rady odpowiednich jednostek samorządu terytorialnego nie sprzyja stabilizacji na tych stanowiskach, a tym samym znacznie osłabia możliwości skutecznego zarządzania. Również stanowiska sekretarzy, które są najbardziej zbliżone do funkcji menedżera gminy (powiatu, województwa) obsadzane są w trybie powołania – najczęściej wedle klucza politycznego, a nie wedle kryterium profesjonalizmu. Nie znaczy to jednak, że poszukiwanie praktycznych rozwiązań, zmierzających do czytelnego rozdzielenia funkcji politycznych i menedżerskich, nie jest możliwe. 3 Terminy amerykański burmistrz lub starosta należy traktować w sposób umowny. Pojęcia takie jak mayor, czy chief county executive z trudem znajdują polskie funkcjonalne odpowiedniki ze względu na istotne różnice pomiędzy strukturą i zasadami działania polskich i amerykańskich jednostek samorządu terytorialnego. 3 (39) Tomasz Domański Rządzenie i zarządzanie Przeciętne wynagrodzenie służb publicznych w amerykańskim powiecie (county) Stanowisko Chief elected official (starosta) County manager / Chief administrative official (menedżer powiatu) Assistant chief administrative officer (szef służb administracyjnych) Clerk (urzędnik) Chief financial officer (szef służb finansowych) Health officer (szef służb ochrony zdrowia) Treasurer (skarbnik) Public works director (szef wydziału robót publicznych) Engineer (inżynier miasta) Human services director (szef służb o charakterze społecznym) Chief law enforcement official (szef zespołu radców prawnych) Fire chief (szef straży pożarnej) Economic development/planning director (dyrektor wydziału planowania rozwoju) Personnel director (dyrektor wydziału personalnego) Risk manager (specjalista ds. zarządzania ryzykiem) Parks and recreation director (dyrektor wydziału zieleni miejskiej) Superintendent of parks (nadzorca służb ochrony zieleni miejskiej) Recreation director (dyrektor ds. wypoczynku i rekreacji) Chief librarian (dyrektor biblioteki) Information services director (szef służby informacyjnej) Purchasing director (szef służby zaopatrzenia) Przeciętna roczna płaca ($) 1996 1997 25 613 26 420 86 738 88 929 48 821 51 782 36 904 38 033 49 144 51 189 53 195 56 550 35 604 36 810 55 274 56 333 52 622 55 163 52 714 54 909 46 281 47 969 49 899 51 061 47 137 50 328 47 44 44 39 38 40 57 42 49 44 45 39 38 42 60 43 488 435 440 884 860 865 141 452 913 312 820 272 989 569 150 053 Źródło: International City/County Management Association Kluczowe znaczenie z punktu widzenia możliwości podnoszenia sprawności funkcjonowania samorządu terytorialnego ma kształtowanie odpowiedniej świadomości wśród członków rad i zarządów gmin. Oni to bowiem inicjują i sterują wszystkimi procesami istotnych przemian w życiu publicznym. Równie ważna jest stała troska o odpowiedni poziom wykształcenia i profesjonalizmu wszystkich pracowników samorządowych. Wciąż bowiem brakuje w strukturach samorządu terytorialnego wielu praktycznych umiejętności, by móc skutecznie przekształcać archaiczny aparat administracyjny w nowoczesną administrację publiczną. Zarządzanie w sektorze publicznym jest dziedziną nową i wciąż słabo poznaną w naszym kraju. Tak jak różnorodne zasady i procedury kierowania przedsiębiorstwami są bardzo dobrze opisane w podręcznikach i naucza się ich na różnych poziomach kształcenia zawodowego, tak wiedza o zarządzaniu gminą, powiatem, czy regionem jest wciąż w powijakach. Zbyt mało jest dobrze przygotowanych programów edukacyjnych oraz rzetelnie przygotowanych szkoleń prezentujących praktyczne aspekty zarządzania jednostkami samorządu terytorialnego. Nie uczy się, co zmieniać, jak zmianę planować, przygotowywać i jak ją stopniowo wdrażać. Często mówi się o potrzebie zmian, jednak bardziej w duchu politycznych deklaracji, aniżeli w kontekście potrzeby wprowadzania konkretnych zmian w ściśle określonych strukturach organizacyjnych. Postulat profesjonalnego zarządzania gminą wciąż nie jest łatwy do wprowadzenia w życie. Najpoważniejszą przeszkodą do wprowadzenia zmian jest brak świadomości organizacyjnej. Większość urzędów i instytucji samorządowych wciąż zalicza się do instytucji o bardzo niskiej kulturze organizacyjnej. Ich cechą charakterystyczną jest zależność od przeszłości i bardzo ograniczona zdolność do przeprowadzenia reform. Silna tendencja do utrzymywania archaicznych rozwiązań organizacyjnych i metod pracy zasadza się przede wszystkim na braku dostatecznej wiedzy z zakresu zarządzania 4 (39) Tomasz Domański Rządzenie i zarządzanie i wypływającym z niego przeświadczeniu, że inaczej być nie może. Zarządzanie gminą w przekonaniu, że nigdy tak nie było, żeby jakoś nie było skutkuje marnotrawieniem publicznych pieniędzy, a w dłuższej perspektywie – degradacją środowiska, co bezpośrednio wpływa na jakość życia mieszkańców. Radykalna zmiana jakości (efektywności) funkcjonowania jednostek samorządu terytorialnego jest jedną z najpilniejszych potrzeb na obecnym etapie transformacji ustroju naszego państwa. Nieświadomość takiej konieczności może okazać się dla wielu samorządowych wspólnot katastrofalna. część II: Wieloletnie planowanie i programowanie rozwoju Jeszcze do niedawna przepisy regulujące zasady funkcjonowania jednostek samorządu terytorialnego w zasadzie nie przewidywały możliwości wieloletniego planowania i programowania rozwoju. Jedynym przepisem, który w sposób ogólny wskazywał możliwość programowania przedsięwzięć komunalnych, był art. 18 ust. 2 pkt. 6 ustawy o samorządzie gminnym, zgodnie z którym do wyłącznej właściwości rad gmin należy uchwalanie programów gospodarczych. Jaka jednak powinna być treść programów gospodarczych oraz wedle jakich procedur powinny być one opracowywane – tego w żadnych przepisach nie doprecyzowano. Możliwość wieloletniego planowania ograniczały również przepisy prawa budżetowego, nakazując planowanie i rozliczanie przedsięwzięć komunalnych w cyklu rocznym, a tym samym uniemożliwiając określanie skutecznych metod realizacji planów i programów wieloletnich. Brak pewności co do źródeł finansowania oraz brak możliwości zabezpieczenia w budżecie odpowiednich limitów finansowych na realizację programów wieloletnich było jedną z najpoważniejszych barier ograniczających możliwości efektywnego, nowoczesnego zarządzania gminą. Bariera ta może być niwelowana w pewnym stopniu poprzez zaciąganie wieloletnich kredytów, bądź emisję komunalnych obligacji. Inną istotną przeszkodą jest zasada jednoczesnego wyboru wszystkich radnych na okres czteroletniej kadencji. Jednoczesna wymiana pełnych składów rad (choćby nawet niektórzy radni zostali wybrani ponownie) powoduje u radnych niechęć do podejmowania decyzji, które wykraczają poza perspektywę końca ich kadencji. Przyczyną tej niechęci bywa najczęściej wola nie obciążania następców zaciągniętymi zobowiązaniami, nierzadko jednak działanie w myśl zasady: po nas – choćby potop. Bardzo praktyczne w tej mierze są rozwiązania amerykańskie. W większości amerykańskich gmin i hrabstw radnych powołuje się na okres czteroletniej kadencji, jednak w ten sposób, że co dwa lata następuje wymiana połowy składu rady. Takie rozwiązanie zapewnia ciągłość sprawowanej władzy, stabilizuje ją oraz wprowadza skuteczne mechanizmy kontroli decyzji podejmowanych przez najwyższe organy samorządowych władz. Nie liczba, ale sprawność funkcjonowania instytucji publicznych ma zasadniczy wpływ na jakość naszego życia. Dopiero w ostatnich latach potrzeba perspektywicznego ujmowania procesów lokalnych przemian oraz wyznaczania kluczowych kierunków rozwoju samorządowych wspólnot znalazła swoje wyraźne zaakcentowanie w przepisach znowelizowanej ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym w części dotyczącej studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. Studium, to wieloletni plan rozwoju, którego opracowanie stało się obowiązkiem gmin. Starannie opracowane studium, wsparte na rzetelnej analizie stanu uwarunkowań rozwojowych, powinno być jednym z podstawowych narzędzi kształtowania zdrowego, przyjaznego środowiska umożliwiającego mieszkańcom gmin ich wszechstronny rozwój tak w wymiarze 5 (39) Tomasz Domański Rządzenie i zarządzanie indywidualnym jak i wspólnotowym. Określenie wytycznych polityki przestrzennej to jednak nie wszystko. Nawet najbardziej starannie opracowane studium nie poprawi warunków życia mieszkańców, o ile decyzje podjęte na etapie planowania nie zostaną skutecznie wprowadzone w życie. Wprowadzanie decyzji w życie wymaga natomiast dobrych, praktycznych metod oraz sprawnie działających struktur organizacyjnych. Struktura podstawowych elementów procesu planowania i programowania rozwoju Zasadnicze zmiany w zakresie możliwości stosowania nowoczesnych metod zarządzania w sferze administracji publicznej, służących realizacji wieloletnich planów i programów rozwoju, wprowadzają najnowsze ustawy ustrojowe oraz projekt ustawy o finansach publicznych i projekt ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego. Przepisy regulujące zasady funkcjonowania regionalnych wspólnot samorządowych nakładają na sejmiki wojewódzkie jednoznaczny obowiązek perspektywicznej oceny zachodzących przemian i podejmowania długofalowych decyzji rozwojowych. Podstawowym obowiązkiem sejmików wojewódzkich jest opracowanie strategii rozwoju, planów regionalnych oraz wieloletnich programów wojewódzkich, w tym w szczególności planów inwestycyjnych stanowiących podstawę do prowadzenia konkretnej działalności w celu realizacji przypisanych im zadań. Jednostki powiatowego i gminnego samorządu terytorialnego również uzyskują możliwości wieloletniego programowania rozwoju, a w niektórych sytuacjach będą wręcz do tego zobowiązane. Najnowsze regulacje prawne określające zasady funkcjonowania jednostek samorządu terytorialnego otwierają realne możliwości wprowadzania nowoczesnych, zintegrowanych metod strategicznego zarządzania jednostkami administracji publicznej. 6 (39) Tomasz Domański Rządzenie i zarządzanie Najnowsze regulacje prawne określające zasady funkcjonowania jednostek samorządu terytorialnego otwierają realne możliwości wdrażania nowoczesnych, zintegrowanych metod strategicznego zarządzania jednostkami administracji publicznej, bez których nie jest możliwa racjonalizacja kosztów wykonywania zadań publicznych, a tym samym rzeczywista realizacja postulatów społecznej sprawiedliwości oraz usługowej roli władzy wobec społeczeństwa. Skuteczne wdrażanie nowych metod zarządzania może następować jednak tylko wówczas, gdy jednostki administracji publicznej będą zdolne do ich adaptacji i stałego, kompleksowego podnoszenia sprawności swojego działania. Wdrażając nowe narzędzia z zakresu zarządzania należy liczyć się z naturalną w takiej sytuacji nieufnością i oporem. Opór przed wprowadzaniem zmiany może być jednak zredukowany do minimum, jeżeli proces wdrażania będzie miał charakter stopniowy i będzie dobrze przygotowany organizacyjnie. Prostota, czytelność, modułowość oraz skalowalność nowych rozwiązań metodycznych, czyli łatwość dostosowania ich do różnej wielkości struktur organizacyjnych, będzie odgrywać w tej mierze szczególnie istotną rolę. Zarządzanie strategiczne jest nowością, która nie do końca została jeszcze rozpoznana w naszym kraju. Pojawia się wiele wątpliwości co do istoty i możliwości wprowadzania nowoczesnych metod zarządzania strategicznego do praktyki funkcjonowania jednostek administracji publicznej. Z tych względów docieranie z odpowiednio opracowaną informacją do przedstawicieli różnych szczebli zarządzania w strukturach organizacyjnych jednostek samorządu terytorialnego staje się dziś jedną z pilnych potrzeb, której zaspokojenie może znacznie usprawnić przebieg procesu transformacji ustrojowej. część III: Samodzielność i odpowiedzialność Decentralizacja władzy Jedną z najważniejszych zmian ustrojowych wprowadzonych w Polsce na przełomie lat osiemdziesiątych i dziewięćdziesiątych był odwrót od zasady centralnego planowania ładu społecznego i gospodarczego. Wyrazem tej zmiany była restytucja polskiego samorządu terytorialnego, czyli powołanie do życia niezależnych od struktur administracji rządowej gmin oraz powiatów i województw – samorządowych jednostek wyposażonych w osobowość prawną, własne źródła dochodów oraz uprawnienia pozwalające na samodzielne kierowanie własnymi sprawami. Odejście od zasady centralnego planowania nie oznaczało jednak całkowitego zakwestionowania celowości oraz potrzeby planowania zarówno w sferze administracji publicznej, jak i w sferze gospodarki. Cesja części uprawnień ze szczebla władzy centralnej na szczebel lokalnych struktur samorządowych spowodowała rozgraniczenie odpowiedzialności za skutki podejmowanych decyzji. W efekcie znaczna część odpowiedzialności za jakość życia lokalnych wspólnot spoczęła w rękach władz i administracji samorządowej. Przyjęcie tej odpowiedzialności zrodziło z kolei potrzebę efektywnego i kreatywnego zarządzania zasobami będącymi w dyspozycji tych jednostek – tak, aby ich wykorzystanie przyczyniało się do podnoszenia jakości życia poprzez możliwie jak najlepsze zaspokajanie zbiorowych potrzeb mieszkańców oraz kreowanie warunków do ich wszechstronnego indywidualnego rozwoju. Decentralizacja władzy to przeniesienie znacznej części odpowiedzialności za jakość życia mieszkańców na jednostki samorządu terytorialnego. Przyjęcie tej odpowiedzialności wymaga dojrzałości i profesjonalizmu w działaniu tych jednostek. 7 (39) Tomasz Domański Rządzenie i zarządzanie Agenda 21 Proces rozwoju lokalnych samorządowych wspólnot powinien być postrzegany jako proces stałego wzrostu jakości życia lokalnych społeczeństw, wsparty na wzajemnie ze sobą zrównoważonych czynnikach o charakterze społecznym, ekonomicznym i ekologicznym. Działanie na rzecz zrównoważonego rozwoju to podejmowanie i wprowadzanie w życie takich decyzji, które na zasadzie kompromisu godzą ze sobą przeciwstawne cele właściwe dla każdej z wymienionych sfer rozwoju. W procesie planowania zrównoważonego rozwoju konieczne jest zrozumienie powiązań między tymi czynnikami – tak, aby przy podejmowaniu decyzji dokonywać wyboru rozwiązań zarazem efektywnych gospodarczo, społecznie sprawiedliwych oraz bezpiecznych dla środowiska przyrodniczego. Innymi słowy – rozwój gminy, powiatu lub województwa powinien następować w taki sposób, aby osiąganie wzrostu w jednej sferze nie odbywało się kosztem innej (np. rozwój przemysłu nie powinien stanowić zagrożenia dla równowagi ekologicznej, bądź też decyzja o budowie kosztownej oczyszczalni ścieków nie powinna być podejmowana kosztem drastycznego ograniczenia możliwości finansowania szkół). Struktura celów osiąganych w procesie planowania zrównoważonego rozwoju 4 Zasady planowania zrównoważonego rozwoju uzgodniono ostatecznie na konferencji Szczyt Ziemi zorganizowanej z inicjatywy ONZ w Rio de Janeiro w 1992 roku. Spisano je i opublikowano w dokumencie pod nazwą Agenda 21, który jest obszernym, wielotomowym programem działań sformułowanym z myślą o XXI wieku. Koncepcja planowania i stymulowania zrównoważonego rozwoju została uznana jako praktyczny i użyteczny model działań w wielu krajach świata, a także w Polsce. Odwołuje się do niej wiele przepisów polskich ustaw, w tym również najnowsze regulacje prawne dotyczące ustroju jednostek samorządu terytorialnego. Dyspozycje dotyczące treści polityki rozwoju województwa nawiązują wprost do kluczowych elementów programu Agenda 21. W myśl postanowień ustawy o samorządzie gminnym w województwie polityka rozwoju województwa powinna zmierzać do tworzenia warunków rozwoju gospodarczego, utrzymywania i rozbudowy infrastruktury społecznej i technicznej służącej zaspokajaniu potrzeb regionalnej wspólnoty samorządowej oraz 4 Schemat opracowany na postawie: IDRC, ICLEI, UNEP, The Local Agenda 21 Planning Guide – An Introduction To Sustainable Development Planning, Toronto, Ottawa, Nairobi, 1996, str. 2 8 (39) Tomasz Domański Rządzenie i zarządzanie racjonalnego wykorzystywania zasobów przyrody i kształtowania środowiska. Ważnym elementem tej polityki powinna być promocja walorów i możliwości rozwojowych województw. Ten ostatni element wiąże się z potrzebą marketingowego podejścia do kierowania sprawami regionu. Podejście takie nie jest z kolei możliwe bez dokonania analizy słabości i atutów regionu oraz sformułowania wieloletnich programów działania, czyli opracowania rzetelnej strategii lokalnego rozwoju. Każda wspólnota samorządowa (gminna, powiatowa lub regionalna) musi umieć "dobrze się sprzedać", czyli w taki sposób kierować swoimi sprawami, aby osiągać demograficzny rozwój oraz stałą poprawę standardu życia swoich mieszkańców. Stymulowanie rozwoju gospodarczego Kluczowym elementem koncepcji planowania i stymulowania zrównoważonego lokalnego rozwoju jest troska o rozwój lokalnej sfery gospodarczej. Rozwój w tej sferze tworzy bowiem materialne podstawy procesów rozwojowych we wszystkich innych aspektach naszego życia i jest także pośrednim źródłem wzrostu samodzielności lokalnych samorządowych wspólnot oraz poczucia ich odpowiedzialności za własne sprawy. Rozwój prywatnej przedsiębiorczości tworzy miejsca pracy i tym samym generuje dochody dla przedsiębiorstw, dla sektora gospodarstw domowych oraz do sektora publicznego, czyli budżetu państwa i budżetów jednostek samorządu terytorialnego. Bez tych dochodów trudno byłoby odpowiedzialnie mówić, czy nawet myśleć o jakimkolwiek rozwoju. Prawdziwości tej tezy doświadczaliśmy boleśnie jeszcze kilka lat temu. Upadek centralnie sterowanej gospodarki spowodował degradację życia społecznego, dewastację środowiska przyrodniczego oraz szereg innych negatywnych następstw, które w konsekwencji doprowadziły w naszym kraju do głębokich przemian politycznych i ustrojowych. Rozwój lokalny to proces wsparty na wzajemnie zrównoważonych czynnikach społecznych, gospodarczych i ekologicznych. Rozwój w sferze gospodarczej tworzy podstawy procesów rozwojowych we wszelkich innych aspektach życia społecznego. Pojawić się może jednak wątpliwość: czy administracja publiczna może zrobić cokolwiek dla niezależnie działających przedsiębiorstw i czy w ogóle powinna wtrącać się w jego sprawy? Odpowiedź brzmi: tak – ponieważ żadne przedsiębiorstwo nie działa w próżni, ale w określonym systemie instytucji państwowych – w konkretnej gminie (powiecie i regionie). Jakkolwiek prywatne przedsiębiorstwa samodzielnie decydują dziś o swoich sprawach, to możliwości ich działania uzależnione są od wielu czynników, na które istotny wpływ mają instytucje państwowe. To one ustalają porządek prawny w państwie, będący podstawą rozwoju procesów gospodarczych oraz podejmują liczne działania regulacyjne, których celem jest harmonizowanie procesów rozwojowych. Rola jednostek samorządu terytorialnego w procesie stymulowania lokalnego rozwoju gospodarczego polega przede wszystkim na takim kształtowaniu elementów swojego środowiska, by tworzyć jak najbardziej dogodne warunki dla rozwoju rodzimej przedsiębiorczości oraz zachęcać potencjalnych zewnętrznych inwestorów do lokowania swojej działalności na ich obszarze. 9 (39) Tomasz Domański Rządzenie i zarządzanie Stymulowanie zrównoważonego lokalnego rozwoju Zastanawiając się nad praktycznymi sposobami wpływania na stan lokalnego sektora gospodarczego, należy spojrzeć na gminę (powiat lub województwo) z perspektywy przeciętnej firmy i ocenić, które elementy środowiska mogą sprzyjać jej rozwojowi, a które ten rozwój utrudniają lub uniemożliwiają. Stymulowanie rozwoju sektora gospodarczego polega na trafnym rozpoznawaniu potrzeb działających w gminie (powiecie, regionie) firm oraz potrzeb potencjalnych zewnętrznych inwestorów, a następnie podejmowaniu takich działań, które wychodzą tym potrzebom naprzeciw. Szczególne znaczenie z punktu widzenia przeciętnego przedsiębiorcy ma jakość lokalnej polityki przestrzennej oraz inwestycyjnej. Funkcjonalne układy komunikacyjne, dostępność dobrze uzbrojonych terenów pod inwestycje gospodarcze i budownictwo mieszkaniowe, dogodne połączenia komunikacyjne, sprawne systemy lokalnego transportu zbiorowego, dostępność wykwalifikowanej i etycznej siły roboczej, dostępność mieszkań, możliwości wypoczynku i rekreacji, walory estetyczne, przyrodnicze i urbanistyczne – to najważniejsze czynniki otoczenia przedsiębiorstwa, które mogą być racjonalnie kształtowane przez władze i administrację samorządową. Ocena elementów środowiska gminy, powiatu lub województwa pod kątem jego atrakcyjności do prowadzenia działalności gospodarczej powinna koncentrować się na tych czynnikach, o których samorządowe władze mogą samodzielnie decydować. Skutkiem tej oceny powinny być decyzje o takim wykorzystaniu finansowych i organizacyjnych zasobów, które będą ułatwiać funkcjonowanie istniejących na danym obszarze firm oraz zachęcać innych potencjalnych przedsiębiorców do lokowania tam swojej działalności. Zastanawiając się nad wyborem najbardziej skutecznych sposobów stymulowania rozwoju lokalnego sektora gospodarczego, należy spojrzeć na gminę, powiat lub województwo z perspektywy przeciętnej firmy. Gminy, powiaty, czy regiony powinny w taki sposób kształtować swoją atrakcyjność gospodarczą, aby budować konkurencyjną przewagę nad innymi miejscowościami o podobnym charakterze. Brak wizji rozwoju, brak starannego planowania przestrzennego oraz chaotyczna polityka inwestycyjna muszą prowadzić do osłabienia 10 (39) Tomasz Domański Rządzenie i zarządzanie kondycji lokalnego prywatnego sektora gospodarczego. Osłabienie lokalnej gospodarki musi nieuchronnie prowadzić do pogorszenia standardu życia w wyniku obniżenia poziomu zarobków, a także na skutek pogorszenia jakości świadczonych usług publicznych w konsekwencji redukcji dochodów budżetowych. część IV: Klienci i akcjonariusze władzy Potrzeba profesjonalizmu w zarządzaniu jednostkami administracji publicznej Dążenia lokalnych władz i administracji samorządowych do podnoszenia standardu życia mieszkańców powinny być wsparte na rzetelnej wiedzy oraz na umiejętnym stosowaniu metod i narzędzi z zakresu zarządzania. Mienie gmin, powiatów lub województw to znaczny majątek – często jeden z największych na obszarze władztwa danej jednostki samorządu terytorialnego. Wielkość publicznych zasobów, złożoność problematyki świadczenia usług publicznych, a także niebezpieczeństwo spowodowania trudnych do odrobienia strat powodują, że zarządzanie tymi zasobami powinno być realizowane ze szczególną starannością. Wykonywanie zarządu w strukturach jednostek samorządu terytorialnego wymaga profesjonalizmu i nie mniejszej staranności, aniżeli podejmowanie decyzji w strukturach organizacyjnych dużych przedsiębiorstw. Porównanie gminy, powiatu, czy województwa do dużej firmy może szokować, gdyż jednostki administracji publicznej postrzegane są jako struktury zasadniczo odmienne od przedsiębiorstw. Prywatne przedsiębiorstwa działają wszak przede wszystkim dla zysku, administracja musi natomiast godzić interesy wszystkich grup społecznych i działać dla ich dobra. Firma musi zarabiać, aby utrzymać się i rozwijać z tego co zarobi – administracja publiczna zaś wydaje to co dostaje od podatników. Politycy starannie ważą swoje decyzje działając przy "odsłoniętej kurtynie" – właściciele i zarządy firm podejmują szybkie decyzje za zamkniętymi drzwiami. Przedsiębiorstwa działają w warunkach konkurencji – władze w warunkach monopolu. Wszystkie te odmienności sprawiają, że w strukturach administracji publicznej działają zupełnie inne bodźce motywacyjne, aniżeli w strukturach organizacyjnych przedsiębiorstw. Pomimo tych oczywistych różnic, nieco pogłębiona analiza zasad funkcjonowania obu sektorów musi doprowadzić do wniosku, że jednostki administracji publicznej, podobnie jak przedsiębiorstwa, mają swoich "klientów", czyli mieszkańców będących odbiorcami świadczonych usług oraz "akcjonariuszy", czyli nas wszystkich, którzy "inwestujemy" płacąc podatki. Jakkolwiek jednostka samorządu terytorialnego działa w zasadniczo odmiennych warunkach od prywatnego przedsiębiorstwa, to podejmowane przez nią przedsięwzięcia muszą być nie mniej starannie przemyślane i zaplanowane aniżeli w firmach, które zabiegają o powodzenie swoich interesów. Niezależnie od skali sprawowanego zarządu, kierowanie sprawami publicznymi wymaga podejmowania decyzji według tych samych zasad, które stosuje się w każdej dobrze zarządzanej strukturze organizacyjnej. Każda wspólnota samorządowa (gmina, powiat, region) jest jednostką organizacyjną wyposażoną w osobowość prawną i działającą poprzez swoje organy. Mniejszymi strukturami organizacyjnymi są komunalne jednostki i zakłady budżetowe, przedsiębiorstwa oraz inne instytucje publiczne o charakterze rządowym i pozarządowym. Jednostki samorządu terytorialnego są jednym z największych inwestorów (często największymi) na obszarze swojego działania, rozporządzającymi bardzo dużym kapitałem. Zarządzanie strategiczne, zarządzanie finansami, wieloletnie programy inwestycyjne, zarządzanie nieruchomościami oraz innymi składnikami mienia komunalnego – to podstawowe obszary podejmowania decyzji, których skutki mają bezpośredni związek z osiąganiem wzrostu jakości życia mieszkańców gminy. Właściwie podjęte decyzje muszą być następnie skutecznie wprowadzane w życie – do tego zaś 11 (39) Tomasz Domański Rządzenie i zarządzanie potrzebne są sprawnie funkcjonujące struktury organizacyjne dysponujące odpowiednim oprzyrządowaniem technicznym, a przede wszystkim kompetentną kadrą pracowników. Mieszkańcy gminy jako jej akcjonariusze Postulat profesjonalnego zarządzania gminą wciąż nie jest łatwy do wprowadzenia w życie. Najpoważniejszą przeszkodą do wprowadzenia zmian jest brak świadomości organizacyjnej. Większość urzędów i instytucji samorządowych wciąż zalicza się do instytucji o bardzo niskiej kulturze organizacyjnej. Ich cechą charakterystyczną jest zależność od przeszłości i bardzo ograniczona zdolność do przeprowadzenia reform. Silna tendencja do utrzymywania archaicznych rozwiązań organizacyjnych i metod pracy zasadza się przede wszystkim na braku dostatecznej wiedzy z zakresu zarządzania i wypływającym z niego przeświadczeniu, że inaczej być nie może. Zarządzanie gminą w przekonaniu, że nigdy tak nie było, żeby jakoś nie było skutkuje marnotrawieniem publicznych pieniędzy, a w dłuższej perspektywie degradacją środowiska, co bezpośrednio wpływa na jakość życia mieszkańców. Radykalna zmiana jakości (efektywności) funkcjonowania jednostek samorządu terytorialnego jest jedną z najpilniejszych potrzeb na obecnym etapie transformacji ustroju naszego państwa. Nieświadomość takiej konieczności może okazać się dla wielu samorządowych wspólnot katastrofalna. Mimo licznych przeszkód już dziś wiele gmin podjęło udane próby wprowadzenia nowoczesnych metod zarządzania. Kompleksowy proces strategicznego planowania rozwoju, realizowany w powiązaniu z pracami nad studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, przeprowadzony został w Zgierzu. Zgierską strategię rozwoju wyróżnia spośród innych czytelna programowa struktura określająca priorytety miejskiej polityki inwestycyjnej, tworzące solidne podstawy do konstruowania wieloletnich programów inwestycyjnych. Wieloletni, strategiczny plan rozwoju Zgierza opracowany został przy dużym współudziale przedstawicieli miejskiej społeczności. Na końcowym etapie uzyskał rangę uchwały rady miasta wytyczając w ten sposób główne kierunki działania władz miasta na kilkanaście następnych lat. Podobnie udane próby określenia kompleksowej strategii swojego rozwoju podjęły w ostatnim także czasie Żychlin i Lubartów. 12 (39) Tomasz Domański Rządzenie i zarządzanie Wieloletnie, kompleksowe programy inwestycyjne opracowane zostały w Szczecinie i Ostrowie Wielkopolskim. Narzędzia z zakresu zarządzania finansami gminy zostały wykorzystane m.in. przez Wałbrzych, Ciechanów, Gorzów Wlkp., Kutno, Kraków, Legnicę i Wrocław. Wiele spośród wymienionych miast posłużyło się tymi narzędziami do przeprowadzenia analizy stanu własnych finansów, oceny zdolności kredytowej oraz przygotowując się do emisji obligacji. Podstawowe elementy struktury procesu zarządzania Niezależnie od różnic i szczególnej specyfiki związanej z kierowaniem instytucjami publicznymi, bez większego trudu można wyróżnić trzy główne poziomy w strukturze procesu zarządzania jednostkami administracji publicznej: strategiczny, taktyczny i operacyjny. Niezależnie od charakteru realizowanego przedsięwzięcia i jego granic czasowych, rozwiązywanie bieżących problemów przez jednostki administracji publicznej oraz kierowanie lokalnym rozwojem wymaga podejmowania decyzji według tych samych zasad, które stosuje się w każdej innej, dobrze zarządzanej strukturze organizacyjnej. Pierwszym etapem jest zawsze etap formułowania celów; drugim – etap poszukiwania metod ich osiągania; trzecim – etap wprowadzania przyjętych rozwiązań w życie i weryfikacji skuteczności realizacji założonych celów. Podstawowe poziomy w strukturze zarządzania Poprawne zarządzanie jednostką samorządu terytorialnego (podobnie jak każdą inną strukturą organizacyjną) wymaga dochowania właściwej kolejności postępowania, staranności i konsekwencji na każdym z trzech podstawowych poziomów zarządzania. Budżet jednostki samorządu terytorialnego oraz rzeczowy wykaz inwestycji przewidzianych w danym roku budżetowym i kilku następnych latach powinny odzwierciedlać treść wcześniej podjętych (na odpowiednich poziomach struktury zarządzania) decyzji o charakterze strategicznym i taktycznym. Bieżące decyzje operacyjne podejmowanie na etapie wykonywania budżetu to wykonywanie funkcji zarządzania na najniższym poziomie struktury tego procesu. Umiejętne stosowanie zasad zarządzania powinno przynosić wymierne efekty w postaci sprawnej realizacji zamierzonych przedsięwzięć oraz istotnych oszczędności pochodzących z racjonalnego i uporządkowanego gospodarowania finansami gminy. Właściwie podjęte decyzje muszą być następnie skutecznie wprowadzane w życie. Skuteczność zarządzania polega na dochowaniu właściwej kolejności, staranności i konsekwencji. 13 (39) Tomasz Domański Rządzenie i zarządzanie część V: Strategia lokalnego rozwoju – konkret, czy iluzje? Strategiczne myślenie i kierowanie Słowo „strategia” stało się dzisiaj bardzo popularne. „Strategiczne myślenie”, „strategiczne zarządzanie”, „strategiczne planowanie rozwoju” – to pojęcia, które coraz częściej pojawiają się w naszym bliższym i dalszym otoczeniu. Jakkolwiek pojęcia te mogą wydawać się obce i dalekie od naszej codzienności, to warto uświadomić sobie, że układanie strategii jest czynnością, którą wykonuje każdy z nas – czy sobie to mniej, czy bardziej uświadamia. Planujemy przecież każdy następny dzień, tydzień, miesiąc i układamy swoje plany w bardziej odległych perspektywach czasowych. Planujemy po to, by następnie jak najszybciej i jak najskuteczniej zaplanowane cele osiągać, racjonalnie wykorzystując do tego wszystkie nasze zasoby i możliwości. Racjonalne planowanie jest niezbędne w naszym życiu prywatnym, ale również w naszych sprawach zawodowych oraz w sprawach publicznych. Układają więc swoje strategie wielkie korporacje, czynią to właściciele niewielkich firm produkcyjnych i usługowych, a także administracje różnych szczebli w państwach o ustabilizowanym systemie demokratycznym. W naszym kraju zarządzanie strategiczne jest dziedziną stosunkowo nową – zarówno w sektorze przedsiębiorstw, a zwłaszcza w sektorze administracji publicznej. Strategiczne zarządzanie w sektorze przedsiębiorstw jest niezbędne dla utrzymania firmy w warunkach konkurencyjnego otoczenia właściwych dla gospodarki działającej na zasadach rynkowych. Zarządzanie strategiczne w sektorze administracji rządowej i samorządowej jest niezbędne przede wszystkim ze względu na potrzebę racjonalizacji wydatków budżetowych oraz redukcję kosztów świadczenia usług publicznych. Zarządzanie strategiczne w sektorze administracji publicznej jest niezbędne dla racjonalizacji i podniesienia efektywności gospodarowania funduszami publicznymi. Kluczowe znaczenie z punktu widzenia zdolności osiągania strategicznych celów ma wewnętrzna sprawność funkcjonowania struktur administracji publicznej. Sprawność ta powinna wspierać się zarówno na charyzmie i zaangażowaniu lokalnych liderów, jak i profesjonalizmie samorządowych pracowników. Nieduże i niebogate, jednak sprawnie działające gminy osiągają bowiem znacznie lepsze rezultaty swoich poczynań, aniżeli duże i bogate jednostki samorządowe – jednak nieudolnie zarządzane. Możliwość realizacji wieloletnich planów rozwoju uwarunkowana jest w dużym stopniu od aprobaty strategicznych celów ze strony lokalnej społeczności. Aprobata i zainteresowanie społeczeństwa zamierzeniami lokalnej władzy jest politycznym kapitałem niezbędnym dla wsparcia jej wysiłków. Staranna i umiejętnie prowadzona polityka informacyjna powinna gromadzić zwolenników strategicznych działań, budować polityczną koalicję oraz pozyskiwać osoby i instytucje do partnerskiego współdziałania będące zarazem orędownikami dla danej sprawy. Strategia lokalnego rozwoju Jeszcze do niedawna prawo samorządu terytorialnego nie wspominało nawet wieloletnich planach bądź programach rozwoju. Najnowsze ustrojowe regulacje prawne wnoszą w tym zakresie wiele nowości. Zgodnie z ustawą o samorządzie województwa, jednym z podstawowych zadań tego samorządu jest określenie strategii rozwoju województwa, uwzględniającej m.in. następujące cele: • rozwój i kształtowanie świadomości narodowej, obywatelskiej i kulturowej mieszkańców; 14 (39) Tomasz Domański • • • Rządzenie i zarządzanie pobudzanie aktywności gospodarczej, podnoszenie poziomu konkurencyjności i innowacyjności gospodarki województwa, zachowanie wartości środowiska kulturowego i przyrodniczego; kształtowanie i utrzymanie ładu przestrzennego. Jednym z podstawowych obowiązków samorządu województwa jest również obowiązek prowadzenia polityki rozwoju, na którą składa się m.in.: • • • • • • • tworzenie warunków rozwoju gospodarczego, w tym kreowanie rynku pracy, utrzymanie i rozbudowa infrastruktury społecznej i technicznej o znaczeniu wojewódzkim, pozyskiwanie i łączenie środków finansowych: publicznych i prywatnych, w celu realizacji zadań z zakresu użyteczności publicznej, wspieranie i prowadzenie działań na rzecz podnoszenia poziomu wykształcenia obywateli, racjonalne korzystanie z zasobów przyrody oraz kształtowanie środowiska naturalnego, zgodnie z zasadą zrównoważonego rozwoju, wspieranie rozwoju nauki i współpracy między sferą nauki i gospodarki, promocja walorów i możliwości rozwojowych województwa. Nietrudno zauważyć w cytowanych zapisach ustawy bardzo wyraźne odwołania do koncepcji planowania zrównoważonego rozwoju znanej pod nazwą Agenda21. Jakkolwiek ustawa o samorządzie powiatowym oraz ustawa o samorządzie gminnym nie określają podobnych obowiązków wobec powiatów i gmin, to powinności takie wynikają pośrednio z treści projektowanego prawa o finansach publicznych. W myśl projektu ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego, o dotacje na wieloletnie programy inwestycyjne realizowane w ramach tzw. kontraktów regionalnych będą mogły ubiegać się tylko te jednostki samorządu terytorialnego, które przedstawią wieloletni program swojego rozwoju. Projekt ustawy o finansach publicznych przewiduje natomiast możliwość określania w budżetach jednostek samorządu terytorialnego odpowiednich limitów na finansowanie wieloletnich programów inwestycyjnych. Jest to istotna nowość, która niweluje jedną z głównych przeszkód ograniczających dziś możliwość wieloletniego planowania i programowania rozwoju. Już choćby z pobieżnej analizy ostatnio uchwalonych oraz projektowanych ustaw regulujących zasady funkcjonowania jednostek samorządu terytorialnego wynika, że strategie lokalnego rozwoju powinny stać się jednym z podstawowych narzędzi wykorzystywanym do racjonalizacji działań podejmowanych przez samorządowe władze. Racjonalizacja taka będzie możliwa jednak tylko wtedy, gdy strategie rozwoju posiadać będą odpowiednią programową strukturę łatwo przekładalną na konkretne działania. Innymi słowy: strategie lokalnego rozwoju nie mogą być li tylko zbiorem tzw. pobożnych życzeń, ale powinny być usystematyzowanym zbiorem najważniejszych celów rozwoju oraz odpowiednich programów gospodarczych służących ich realizacji. Strategia lokalnego rozwoju to wieloletni plan zakreślony w perspektywie około 15–20 lat. Struktura strategii rozwoju złożona jest z trzech podstawowych poziomów: deklaracji wizji rozwoju (misji), opisu kluczowych problemów warunkujących rozwój (głównych atutów, szans, słabości i zagrożeń) oraz planów działania (strategicznych programów gospodarczych). Plany działania powinny odpowiadać sformułowanej wcześniej wizji rozwoju i dotyczyć spraw określonych jako kluczowe z punktu widzenia możliwości osiągania harmonijnego rozwoju danej lokalnej społeczności. Zasadniczą treścią strategii lokalnego rozwoju jest opis zespołu programów gospodarczych, które w fazie wdrażania (na poziomie zarządzania taktycznego i operacyjnego) powinny przyjmować postać programów wieloletnich obejmujących zbiór konkretnych opracowań projektowych i realizacyjnych. Strategiczne programy 15 (39) Tomasz Domański Rządzenie i zarządzanie gospodarcze powinny tworzyć podstawy do określania wieloletnich programów inwestycyjnych (WPI). Racjonalne ukształtowana i konsekwentnie realizowana polityka inwestycyjna lokalnych władz jest bowiem jednym z najważniejszych środków stymulowania lokalnego zrównoważonego rozwoju. Zasadniczą treścią strategii lokalnego rozwoju są programy gospodarcze, które w fazie wdrażania przyjmują postać wieloletnich programów inwestycyjnych. Podstawowe elementy struktury strategii lokalnego rozwoju Taktyka, czyli wdrażanie strategii rozwoju Decyzje strategiczne to decyzje podejmowane na najwyższym szczeblu w strukturze zarządzania, czyli przez najwyższe organy jednostek samorządu terytorialnego (niekiedy przy dużym współudziale reprezentantów lokalnej społeczności). Decyzje taktyczne, to decyzje wykonawcze wobec uchwał rad gmin, powiatu lub sejmiku województwa. Mogą one przybierać różnorodną formę w zależności od treści uchwały oraz charakteru wypływającego z niej zobowiązania dla zarządu. 16 (39) Tomasz Domański Rządzenie i zarządzanie Wdrażanie strategii lokalnego rozwoju Jedną z najważniejszych decyzji o charakterze taktycznym jest sporządzanie rzeczowego wykazu komunalnych inwestycji przewidzianych do realizacji w danym roku budżetowym. Szczególne znaczenie tych decyzji polega nie tylko na stosunkowo dużej wysokości kwot, jakie wydatkowane są w fazie ich wykonania, ale przede wszystkim na ich trafności. Jednostki administracji publicznej powinny inwestować bowiem w takie przedsięwzięcia, które istotnie przyczynią się do harmonijnego rozwoju gminy, powiatu lub regionu. Wieloletnie programy inwestycyjne powinny być naturalnym skutkiem realizacji ustaleń dokonanych na etapie strategicznego planowania rozwoju. W ten sposób strategia lokalnego rozwoju uzyskuje bowiem swoją formułę wykonawczą. Opracowanie i sukcesywne wprowadzanie w życie wieloletnich programów inwestycyjnych wymaga przeprowadzenia starannej analizy sprawności funkcjonowania finansów danej jednostki samorządu terytorialnego oraz określenia możliwości finansowania inwestycji komunalnych ze źródeł zewnętrznych. Planowanie strategiczne, a planowanie przestrzenne Strategiczne planowanie rozwoju powinno być realizowane w ścisłym związku z planowaniem przestrzennym. Powiązanie wieloletniej polityki inwestycyjnej z treścią polityki przestrzennej warunkuje w podstawowy sposób możliwości dalszego sprawnego zarządzania dana jednostką samorządu terytorialnego. W obecnych warunkach ustrojowych sprowadza się to przede wszystkim do powiązania procedur planowania rozwoju gminy (strategii rozwoju) z procedurą uchwalania studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. 17 (39) Tomasz Domański Rządzenie i zarządzanie Związki strategicznego planowania rozwoju gospodarczego gminy Merytoryczne związki strategii i studium polegają na wzajemnym dopełnianiu się treści zapisów zawartych w obu dokumentach. Uwarunkowania rozwoju przestrzennego określone w studium powinny mieć swoje odzwierciedlenie w treści strategicznych programów gospodarczych, które tworzą podstawy do kreowania wieloletniej polityki inwestycyjnej oraz programowania i koordynacji współpracy z licznymi instytucjami współuczestniczącymi w zarządzaniu gminą (zarządy dróg, zakłady energetyczne, zakłady gazownicze, telekomunikacyjne itp.). Studium określa główne kierunki rozwoju gminnej przestrzeni wskazując kluczowe obszary wymagające przekształceń. Strategiczne programy gospodarcze określają, które spośród wskazanych w studium obszarów powinny być przekształcane w pierwszej kolejności oraz jakie niezbędne przedsięwzięcia należy podjąć, aby móc realizować postulat harmonijnego rozwoju sformułowany w treści wizji rozwoju gminy. Uwarunkowania rozwoju przestrzennego określone w studium powinny mieć swoje odzwierciedlenie w treści strategicznych programów gospodarczych, które tworzą podstawy do kreowania wieloletniej polityki inwestycyjnej. Zapewnienie związków między strategicznym planowaniem rozwoju, a pracami nad określeniem polityki przestrzennej znajduje swoje uzasadnienie w potrzebie zapewnienia optymalnych warunków do wprowadzania ustalonych planów w życie. Metody osiągania strategicznych celów rozwoju w dużym stopniu sprowadzają się do kształtowania racjonalnej, wieloletniej polityki inwestycyjnej, która powinna brać swój początek w treści strategicznych programów gospodarczych. Kształtowanie racjonalnej polityki inwestycyjnej wymaga natomiast starannego określenia ładu przestrzennego pozwalającego na sprawne prowadzenie postępowania o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Po uchwaleniu, zarówno strategiczne plany rozwoju, jak i założenia polityki przestrzennej określone w studium będą zobowiązywać organy gminy do konsekwentnego wdrażania ich postanowień w życie. 18 (39) Tomasz Domański część VI: Rządzenie i zarządzanie Wieloletnie programowanie inwestycyjne Planowanie i programowanie działań Sporządzanie rocznego planu inwestycji komunalnych jest zazwyczaj sprawą niełatwą. Brak uzgodnionych i respektowanych zasad określania priorytetów realizacyjnych powoduje, że ich lista jest z reguły wynikiem mozolnych debat, sporów i odzwierciedla ostatecznie chwilowy układ sił w radzie. Czasami jednak, zwłaszcza w niewielkich gminach, nie ma z tym żadnego problemu. Całość środków finansowych przewidzianych w danym roku na inwestycje dzieli się po prostu przez liczbę radnych, a rzeczowy wykaz inwestycji dostosowuje się do ich indywidualnych życzeń. Niewątpliwą wartością przyjęcia takiego rozwiązania jest zgoda i działanie w duchu wzajemnego porozumienia. Czy jednak prowadzenie takiej polityki inwestycyjnej można nazwać działaniem prorozwojowym? Na pewno nie. Nowe ustawy ustrojowe oraz przepisy ustawy o finansach publicznych umożliwiają i zobowiązują jednostki samorządu terytorialnego do wieloletniego planowania i programowania swojego rozwoju. Ogólne zapisy ustaw nie uściślają jednak takich terminów jak: "wieloletni program rozwoju",. "wieloletni program inwestycyjny", "strategia rozwoju województwa", "polityka rozwoju województwa", "wieloletni program wojewódzki". W konsekwencji tego braku pojawić się mogą problemy związane z właściwym rozumieniem tych pojęć i przełożeniem ich na konkretne działania. W chwili obecnej trwają dalsze prace legislacyjne zmierzające do doprecyzowania treści tych pojęć. Póki co, odpowiedzi można poszukiwać poza systemem prawa – na gruncie nauki zarządzania. Przypomnijmy, że w myśl klasycznej teorii organizacji i zarządzania plany działania to opis czynności niezbędnych do realizacji założonych celów obejmujący szczegóły merytoryczne i proceduralne. Formułowanie wizji rozwoju gminy (powiatu, województwa) oraz określanie odpowiednich, strategicznych kierunków działania to faza ustalania celów. Etap programowania działań to faza określania metod ich osiągania. W tym kontekście, termin "wieloletnie programy inwestycyjne" odnosi się do jednej z postaci planu działania w rozumieniu nauki organizacji zarządzania. Plany działania można sklasyfikować według dwóch podstawowych typów: • • plany jednorazowe (akcje, plany jednorazowego wdrożenia), plany stałe (plany działań wielokrotnych, powtarzalnych). Relacje pomiędzy celami organizacji a planami działania 19 (39) Tomasz Domański Rządzenie i zarządzanie Plany jednorazowe Plany jednorazowe stosowane są wówczas, gdy prawdopodobieństwo powtórzenia się czynności danego rodzaju jest bardzo niskie. Tego rodzaju plany stosowane są w przypadku realizacji jednostkowej inwestycji lub innego przedsięwzięcia o niepowtarzalnym charakterze. W grupie planów jednorazowych można wyróżnić trzy dalsze rodzaje planów działania: • • • programy, projekty realizacyjne, budżety (limity finansowe). Programy Programy ustala się w celu koordynacji większej liczby działań. Jako element planu jednorazowego program zawiera zespół wytycznych, które identyfikują: • • • • • cel, który ma być osiągnięty, główne etapy, których realizacja warunkuje osiągnięcie wskazanego celu, osoby, instytucje, jednostki organizacyjne odpowiedzialne za realizację każdego etapu, ramowy harmonogram realizacji każdego etapu, oszacowanie kosztów realizacji każdego z etapów (budżet). Wyraźnie nawiązują do tej koncepcji przepisy ustawy o finansach publicznych.5[5] W myśl art. 110 tej ustawy: "1. Uchwała budżetowa może określać, oprócz limitów wydatków na okres roku budżetowego, limity wydatków na wieloletnie programy inwestycyjne, ujmowane w wykazie stanowiącym załącznik do uchwały budżetowej. 2. W załączniku, o którym mowa w ust.1, organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego dla każdego programu określa: 1) nazwę programu, jego cel i zadania, które będą finansowane z budżetu jednostki samorządu terytorialnego, 2) jednostkę organizacyjną realizującą program lub koordynującą wykonywanie programu, 3) okres realizacji programu i łączne nakłady finansowe, 4) wysokość wydatków w roku budżetowym oraz w dwóch kolejnych latach. Cytowany przepis wyraźnie określa strukturę gminnych wieloletnich programów inwestycyjnych. Ponieważ większość strategicznych celów rozwoju gminy powinna być osiągana poprzez wprowadzanie w życie racjonalnie ukształtowanej polityki inwestycyjnej, stąd struktura strategicznych programów gospodarczych powinna odpowiadać wyżej opisanej konstrukcji. Projekty realizacyjne Projekt realizacyjny to plan działania o charakterze jednorazowym, który jest skoncentrowany na sposobach i terminach realizacji ściśle określonego przedsięwzięcia 5 Dz.U. Nr 155 z 1998 r., poz. 1014 20 (39) Tomasz Domański Rządzenie i zarządzanie (zadania). Projekty są zazwyczaj elementami składowymi programów, które szczegółowo opisują tryb realizacji poszczególnych etapów programowych – w tym szczegółowe preliminarze dochodów i wydatków (budżety). Projekt realizacyjny (np. jednostkowy projekt inwestycyjny) może współistnieć w uporządkowanej strukturze wielu innych podobnych projektów składających się na określony plan działania (program) lub istnieć samodzielnie – niezależnie od innych projektów. Wzorzec formularza strategicznego programu gospodarczego Budżety Budżet jest jednorazowym planem finansowym, który określa alokację zasobów finansowych koniecznych do realizacji określonych działań w danej jednostce czasu. Jest elementem zarówno programów, jak i projektów – jakkolwiek stopień dokładności zapisów budżetowych jest w obu przypadkach różny. Zapisy budżetowe określają m.in. sposoby finansowania zaplanowanych do realizacji przedsięwzięć. Konieczność budżetowania zadań (programów) została wyraźnie określona w powoływanej już ustawie o finansach publicznych. Przepis art. 124 ust.1 pkt.4 tej ustawy ustala jednoznacznie obowiązek wyodrębniania w uchwałach budżetowych jednostek samorządu terytorialnego limitów wydatków (budżetów) na wieloletnie programy inwestycyjne realizowane przez te jednostki: "Uchwała budżetowa jednostki samorządu terytorialnego określa (...) wydatki zwązane z wieloletnimi programami inwestycyjnymi, z wyodrębnieniem wydatków na finansowanie poszczególnych programów". Plany stałe Plany stałe odnoszą się do tych obszarów funkcjonowania danej struktury organizacyjnej, w których określone czynności powtarzają się cyklicznie oraz tam, gdzie wymagana jest koordynacja działań kilku osób lub jednostek organizacyjnych jednocześnie. Użyteczność planów stałych polega na tym, że raz ustalone zasady postępowania w określonych sprawach odciążają kierowników od decyzji o charakterze powtarzalnym (rutynowym) i pozwalają im poświęcić zaoszczędzony czas na sprawy nietypowe. Można wyróżnić trzy podstawowe rodzaje planów stałych: • polityki, • standardowe procedury operacyjne, • statuty i regulaminy. 21 (39) Tomasz Domański Rządzenie i zarządzanie Polityki Polityki to plany stałe, które wyznaczają główne kierunki postępowania i podejmowania decyzji w określonego typu sprawach. Wyznaczają one granice zakresu możliwości podejmowania decyzji. Odnoszą się do struktury danej jednostki organizacyjnej w całości. Ich podstawowym celem jest zapewnienie jednokierunkowości decyzji podejmowanych w określonego typu sprawach na różnych szczeblach kierowniczych. Zawierają również pewne dyspozycje dotyczące procedur postępowania w określonych sprawach. Określenie i prowadzenie polityki rozwoju regionu jest jednym z podstawowych obowiązków wojewódzkich samorządów terytorialnych. 6 Polityki opracowywane są zazwyczaj przez najwyższy szczebel kierowniczy. Istnienie dobrze określonych polityk ogranicza potrzebę ścisłego nadzoru oraz formułowania drobiazgowych poleceń. Ich treść powinna odzwierciedlać podstawowe cele organizacji, wyrażać wartości i przewodnie koncepcje, a także przyczyniać się do ograniczenia nieporozumień i konfliktów, jakie mogą powstać w toku wykonywania obowiązków. Standardowe procedury operacyjne Standardowe procedury operacyjne są formą planów stałych, które wymagają konkretnych, ściśle określonych działań w konkretnych sytuacjach. Procedury te są bardziej szczegółowe niż polityki. Standardowe procedury operacyjne określają krok po kroku, jak powinien zachować się pracownik (grupy osób, wydziały itp.) w sytuacji określonego rodzaju. Przykładem mogą być tutaj procedury wydawania decyzji administracyjnych, zaświadczeń lub przygotowywania projektu budżetu. Statuty i regulaminy Statuty i regulaminy określają mniej lub bardziej szczegółowo, co w danej strukturze organizacyjnej jest dozwolone, a co zabronione. Przykładem może być regulamin pracy. Wieloletni Program Inwestycji Publicznych (WPIP) Wieloletni program inwestycyjny jest planem działania złożonym ze zbioru projektów inwestycyjnych przewidzianych do realizacji przez jednostkę samorządu terytorialnego w okresie od 4 do 6 lat. Obejmuje on zespół skorelowanych ze sobą działań komunalnych jednostek organizacyjnych. Wieloletni program inwestycyjny kumuluje w swojej treści roczne plany inwestycyjne oraz środki finansowe (limity finansowe) przeznaczone w kilku kolejnych latach na prowadzenie inwestycji. Roczny plan inwestycyjny (rzeczowy wykaz inwestycji) oraz odpowiednie środki na jego finansowanie są częścią planu wieloletniego. Formułowanie strategii działania, to faza ustalania pożądanych celów. Etap programowania działań to faza określania metod ich osiągania. Wieloletni program inwestycyjny to zbiór projektów (zadań) inwestycyjnych przewidzianych do realizacji w okresie 4-6 lat. 6 Art. 11 ust. 2 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (Dz.U. Nr 91 z 1998 r., poz. 576) 22 (39) Tomasz Domański Rządzenie i zarządzanie Powiązania strategicznych programów gospodarczych z wieloletnim programem inwestycyjnym Decyzje dotyczące generalnych priorytetów inwestycyjnych określanych w perspektywie wieloletniej podejmowane są na etapie strategicznego planowania rozwoju. Ich bezpośrednim źródłem są zapisy odpowiednich strategicznych programów gospodarczych sformułowanych na ostatnim etapie prac nad strategią rozwoju. Informacje dotyczące przestrzennych uwarunkowań realizacji określonych inwestycji mogą pochodzić ze studium uwarunkowań, planu regionalnego bądź planów miejscowych zagospodarowania przestrzennego. Informacje o finansowych możliwościach realizacji określonego zakresu inwestycji w danym roku powinny pochodzić z wcześniej przeprowadzonych analiz i prognoz stanu finansów danej jednostki samorządu terytorialnego. Stopniowa realizacja inwestycji w ramach wieloletniego programu inwestycyjnego powinna stać się narzędziem konsekwentnego osiągania strategicznych celów rozwoju lokalnej samorządowej społeczności. Uwarunkowania realizacji wieloletnich programów inwestycyjnych 23 (39) Tomasz Domański Rządzenie i zarządzanie część VII: Rachunkowość, czy zarządzanie finansami? Budżet i budżetowanie Można zaryzykować twierdzenie, że każda organizacja przygotowuje jakąś formę budżetu. Gminy, powiaty, województwa oraz jednostki organizacyjne rządowej administracji publicznej są prawnie zobowiązane do uchwalania swoich budżetów. Prywatne przedsiębiorstwa, jakkolwiek nie mają takiego obowiązku to również wspierają swoją działalność na różnego rodzaju budżetach mając świadomość, że bez budżetowania swoich przedsięwzięć nie będą mogły działać skutecznie i efektywnie. Również w wielu aspektach naszego prywatnego życia sporządzanie budżetu bywa nieodzowne. Dwie podstawowe funkcje budżetu, to funkcja planowania i kontroli. Większość osób utożsamia planowanie budżetowe z pojęciem budżetowania. W istocie etap sporządzania planu finansowego (budżetu) jest tylko elementem procesu budżetowania – jego pierwszą fazą. Etap planowania (zazwyczaj czasochłonny, wymagający dużej staranności i wysiłku) tworzy dopiero podstawy do realizacji drugiej podstawowej funkcji budżetu – funkcji kontroli. Realizacja tej funkcji polega na porównywaniu osiąganych rezultatów z budżetem (planem finansowym), dokonywaniu ocen występujących rozbieżności oraz podejmowaniu odpowiednich korygujących działań. Ocena sprawności funkcjonowania budżetu możliwa jest oczywiście dopiero po upływie czasu objętego odpowiednią częścią planu finansowego. Wszystkie jednostki organizacyjne (publiczne i prywatne) działają w warunkach posiadania ograniczonych zasobów finansowych. Jedne mają ich więcej od innych, jednak żadna z nich na pewno nie ma (i nigdy nie będzie miała) ich tyle, aby wystarczyło na zaspokojenie jej wszystkich potrzeb oraz osiągnięcie wszystkich wytyczonych celów. Podstawową rolą budżetu jest w tej sytuacji określenie odpowiednich limitów finansowych na realizację przedsięwzięć zgodnych z głównymi i cząstkowymi celami danej organizacji. W praktyce funkcjonowania jednostek samorządu terytorialnego oznacza to, że budżet powinien być efektywnym narzędziem realizacji programów gospodarczych zapisanych w treści strategii lokalnego rozwoju. Określanie głównych celów strategicznych oraz cząstkowych celów pośrednich warunkuje możliwość racjonalnego układania zapisów klasyfikacji budżetowej oraz określania rzeczowych wykazów inwestycji przewidzianych do realizacji w perspektywie rocznej lub wieloletniej. Nieuwzględnienie nadrzędnych i pośrednich celów w procedurze budżetowej musi w konsekwencji prowadzić do chaosu i przypadkowości w gospodarce finansowej gminy, powiatu, czy województwa. Trudno jest wówczas mówić o racjonalnym zarządzaniu finansami publicznymi. Budżet w układzie zadań Ogólna kwota wszystkich środków przeznaczonych w danym roku budżetowym na finansowanie inwestycji określana jest jako tzw. budżet inwestycyjny – w odróżnieniu od pozostałej części budżetu gminy, którą określa się jako budżet operacyjny. Takie ujęcie całości zasobów finansowych gminy określa się jako budżet w układzie zadań. Tego typu spojrzenie (odmienne od tradycyjnego widzenia dochodów i wydatków w podziałkach klasyfikacji dochodów budżetowych) jest konieczne ze względu na potrzebę realistycznego szacowania posiadanych zasobów oraz przewidywania możliwości pozyskiwania i wydatkowania określonych kwot w określonych jednostkach czasu. 24 (39) Tomasz Domański Rządzenie i zarządzanie Budżet w układzie zadań Budżetowanie zadaniowe to szacowanie kosztów świadczenia usług komunalnych, czyli poszukiwanie rzeczywistych wielkości kwot, które powinny być zapisane w poszczególnych działkach klasyfikacji budżetowej. System budżetowy typu zadaniowego oznacza odejście od wskaźnikowej metody określania wysokości planowanych wydatków na rzecz metodyki określania rzeczywistych kosztów funkcjonowania służb publicznych oraz wykonywanych przez nie zadań. Na gruncie nauki zarządzania budżetowanie zadaniowe odpowiada modelowi znanemu jako budżet ABC (Activity Based Costing). Można powiedzieć, że nie ma w tej koncepcji nic szczególnie niezwykłego, ponieważ kalkulowanie rzeczywistych kosztów prowadzonej działalności wydaje się być czymś bardzo oczywistym. Planowanie wysokości wydatków w układzie zadaniowym oznacza odmienny od powszechnie praktykowanego sposób zarządzania finansami jednostki samorządu oraz potrzebę przeprowadzenia odpowiednich zmian w strukturach organizacyjnych w celu lepszego ich dostosowania do zadań wykonywanych przez samorząd. Analiza bieżących kosztów realizacji zadań może ujawnić rezerwy finansowe w operacyjnej części budżetu. Rezerwy te mogą być przeniesione do części inwestycyjnej, zwiększając w ten sposób możliwości prowadzenia prorozwojowej polityki sformułowanej wcześniej w strategii lokalnego rozwoju. Obniżenie bieżących kosztów działalności jednostki samorządu terytorialnego pozwala przeznaczyć większe kwoty na inwestycje. Budżet typu zadaniowego pozwala na realizację dwóch wspomnianych wcześniej klasycznych funkcji budżetowych (planowania i kontroli), a ponadto dwóch innych: • • funkcji zarządzania finansowego – umożliwiającej podejmowanie decyzji obejmujących rzeczową i finansową stronę działalności prowadzonej przez samorząd. Umieszczane w budżecie przedsięwzięcia podlegają bowiem ocenie wedle kryterium wielkości efektu uzyskanego z określonego nakładu. Ocena taka daje podstawy do poszukiwań bardziej efektywnych gospodarczo rozwiązań i decyzji o ewentualnym wykorzystaniu alternatywnych (lepszych jakościowo, tańszych) sposobów realizacji określonej usługi (zadania). funkcji komunikacji ze społecznością lokalną – urzeczywistnianej w formie przejrzystej i czytelnej dla przeciętnego mieszkańca prezentacji struktury budżetu, określającej do kogo adresowane są usługi, jaka jest ich dostępność oraz ile one naprawdę kosztują. 25 (39) Tomasz Domański Rządzenie i zarządzanie Metodyka budżetowania zadaniowego polega na wyraźnym wyodrębnieniu w budżecie jednostki samorządu terytorialnego zadań, czyli typowych usług określonego rodzaju lub jednorazowych przedsięwzięć łącznie ze wszystkimi kosztami ich realizacji. Dzięki takiemu ujęciu kosztów realizacji zadań publicznych, decyzje podejmowane na etapie uchwalania oraz wykonywania budżetu mają swoje umocowanie bezpośrednio w strukturze i rzeczowym zakresie planowanych do realizowanych zadań. Precyzja wyznaczania i długookresowego prognozowaniu rzeczywistych kosztów prowadzonej działalności uzyskiwana jest dzięki powiązaniu metodyki budżetowania zadaniowego z metodyką strategicznego planowania rozwoju. Budżetowanie zadaniowe tworzy podstawy do precyzyjnego ustalania wielkości środków finansowych, które w kilku kolejnych latach mogą być przeznaczone na finansowanie prorozwojowych inwestycji z uwzględnieniem wielkości kwot niezbędnych do obsługi istniejącego i przyszłego zadłużenia. Jednostka samorządu terytorialnego wykorzystująca system budżetu typu zadaniowego może znacznie łatwiej wdrażać metodykę wieloletniego programowania inwestycji dzięki możliwości uzyskiwania bardziej realnych danych do dalszych analiz finansowych mających na celu ocenę zdolności kredytowej tej jednostki. Przewidywanie dochodów i wydatków poprzedzone etapem analiz prowadzonych w ramach metodyki budżetowania zadaniowego pozwala na uzyskanie znacznie mniejszych odchyleń wielkości rzeczywistych od prognozowanych. Jednostka samorządu terytorialnego wykorzystująca system budżetu typu zadaniowego może znacznie łatwiej wdrażać metodykę wieloletniego programowania inwestycji. Model analizy finansowej Wyodrębnienie w budżecie gminy dwóch podstawowych zbiorów środków finansowych (operacyjnych i inwestycyjnych) pozwala na racjonalizację wydatków, umożliwia prowadzenie bieżących analiz finansowych, a na ich podstawie – przewidywanie przyszłych dochodów i wydatków gminy. Analizy stanu finansów jednostek samorządu terytorialnego mają na celu: • • • • • • określenie ich zdolności kredytowej i pośrednio – inwestycyjnej, opracowywanie wieloletnich planów budżetowych, opracowanie wieloletnich programów inwestycyjnych, określanie źródeł i zasad finansowania jednostkowych projektów inwestycyjnych, określanie zasad długoterminowego finansowania działalności komunalnej, tworzenie instrumentów zarządzania długiem. Zarządzanie finansami w kontekście wieloletnich programów inwestycyjnych 26 (39) Tomasz Domański Rządzenie i zarządzanie Model analizy finansowej przyjmuje jako dane wejściowe wielkości kwot zapisane w budżetach z okresu ostatnich kilku lat, a także dokonuje oceny innych zobowiązań wynikających głównie z zawartych umów kredytowych. W efekcie końcowym generuje kilku lub kilkunastoletnią projekcje dochodów i wydatków budżetowych – zarówno bieżących (operacyjnych), jak i inwestycyjnych. Pozwala na szybką symulację wysokości zobowiązań powstających w przypadku decyzji o zaciągnięciu kredytów bądź emisji obligacji, uwzględniając różne warianty ich spłaty (stopy procentowe, okresy karencji, różne wysokości rat kapitałowych itp.). Dzięki temu możliwe jest wybranie najdogodniejszego sposobu finansowania przedsięwzięć, uwzględniającego charakter poszczególnych inwestycji. Głównym celem prowadzenia analiz stanu finansów jednostek samorządu terytorialnego jest określenie ich zdolności kredytowej. Zebrane informacje zestawione są w format przypominający w swojej konstrukcji sprawozdanie przepływów pieniężnych co sprawia, że są one czytelne i przejrzyste dla pracowników samorządowych oraz przedstawicieli instytucji finansowych. Uzyskane wyniki prezentowane są w formie graficznej, co znacznie ułatwia prezentacje dla szerszego forum, w tym osób nie związanych bezpośrednio z finansami. Interpretacja graficzna modelu analizy finansowej7[7] Prowadzenie bieżących analiz finansowych znacznie zwiększa szansę jednostek samorządu terytorialnego w ubieganiu się o pozabudżetowe źródła finansowania projektów inwestycyjnych. Jednym z możliwych źródeł finansowania projektów inwestycyjnych są dotacje przekazywane z budżetu państwa. Środki finansowe przekazywane w formie dotacji mogą częściowo pochodzić z tzw. funduszy przedakcesyjnych Unii Europejskiej. Można z nich jednak będzie skorzystać pod warunkiem, że ubiegająca się jednostka samorządu terytorialnego będzie posiadać wieloletni plan rozwoju. Szczegółowe rozwiązania w tej kwestii są obecnie przedmiotem prac legislacyjnych. Innym źródłem finansowania komunalnych projektów inwestycyjnych mogą być komercyjne kredyty bankowe. W ostatnich latach znacznie wzrosło zainteresowanie (zarówno po stronie gmin jak i banków) formą długoterminowego finansowania 7 Chris Kaczmarski, Research Triangle Institute 27 (39) Tomasz Domański Rządzenie i zarządzanie działalności samorządu terytorialnego w oparciu o wieloletnie, komercyjne kredyty bankowe. Umiejętne korzystanie z kredytów bankowych może znacznie zwiększyć możliwości finansowania przedsięwzięć inwestycyjnych, a ponadto pozwala na budowanie tzw. historii kredytowej, czyli umacnianie wiarygodności jednostki wobec potencjalnych kredytodawców. Niezależnie od tego czy jednostki samorządu terytorialnego ubiegać się będą o dotacje, czy inne pozabudżetowe źródła finansowania – w każdym przypadku będą musiały dokonać rzetelnej analizy kosztów realizacji planowanych przedsięwzięć oraz możliwości pokrycia wszystkich ewentualnych zobowiązań zaciągniętych w związku z ich finansowaniem. część VIII: Rating, czyli badanie wiarygodności kredytowej Rating to procedura ustalania syntetycznego wskaźnika, który określa stopień zaufania, jakim instytucje finansowe mogą obdarzyć badane przedsiębiorstwo, jednostkę samorządu terytorialnego lub państwo. Innymi słowy: rating to procedura badania wiarygodności kredytowej. Badanie takie dokonywane jest przez wyspecjalizowane agencje, które na podstawie wielopłaszczyznowych analiz wystawiają ocenę ryzyka niewypłacalności badanego podmiotu. Wszystkie agencje rating'owe stosują zbliżone do siebie skale ocen składające się z kombinacji kilku liter, cyfr i znaków plus lub minus. Historia prowadzenia analiz rating'owych ma swoje korzenie w Stanach Zjednoczonych i sięga początków XX w. To tam powstały dwie dominujące dzisiaj agencje: Moody's i Standard & Poor's. W latach 60-tych i 70-tych rating zaczął być uważany za istotny element rynku kapitałowego. Usługi rating'owe pojawiły się w Polsce na początku lat dziewięćdziesiątych wraz z reformą ustrojową i wyzwoleniem mechanizmów rynkowych w gospodarce. W tamtym czasie, najpoważniejszym zadaniem na drodze na międzynarodowy rynek kapitałowy była konieczność rozliczenia zadłużenia naszego państwa. W tym celu Polska zawarła stosowne umowy z Klubem Paryskim (1991) i Klubem Londyńskim (1994). Do czasu zawarcia tych umów Polska była formalnie krajem niewypłacalnym nie obsługującym w pełni swojego długu zagranicznego. Pierwsze oceny wiarygodności kredytowej przyznane zostały Skarbowi Państwa w maju 1995 r. przez trzy agencje: Moody's, Standard & Poor's, IBCA. Przyznanie ocen rating'owych kluczowej instytucji naszego państwa otworzyło możliwość ubiegania się o badanie wiarygodności kredytowej przez indywidualne podmioty gospodarcze. Pierwszymi, które poddały się tej procedurze były banki. Znaczenie ratingu jest bardzo duże. Wiele instytucji międzynarodowych – banków, funduszy inwestycyjnych i emerytalnych, towarzystw ubezpieczeniowych, międzynarodowych konsorcjów kapitałowych nie może (zabraniają im tego statuty) nabywać papierów dłużnych nie posiadających oceny rating'owej. Taki stan rzeczy wynika z faktu zaufania jakim opinia publiczna darzy agencje rating'owe. Kredytobiorcy (emitenci papierów wartościowych) podporządkowują się procedurom badania swojej wiarygodności, nawet jeśli nie są zadowoleni z ich wyników. Przyjmuje się bowiem powszechnie, że pożyczkobiorca nie posiadający oceny rating'owej musi mieć coś do ukrycia. Wspomnieć tu należy, że agencje rating'owe są dość surowe w przyznawaniu swoich ocen, gdyż straty związane z przecenieniem badanej jednostki mogą być znacznie większe niż wynikłe z ewentualnego niedoceniania. 28 (39) Tomasz Domański Rządzenie i zarządzanie Proces analizy rating'owej według firmy Moody's 8 Budowanie własnej wiarygodności kredytowej jest szczególnie istotne w przypadku ubiegania się przez jednostki samorządu terytorialnego o wieloletnie kredyty na międzynarodowym rynku finansowym (np. z Banku Światowego). Konieczność ubiegania się o takie pożyczki wynika z faktu ogromnych potrzeb w zakresie rozbudowy zaniedbanych przez lata systemów infrastruktury technicznej oraz znacznych związanych z tym kosztów. W takim przypadku konieczna jest nie tylko ocena stanu finansów badanej jednostki, ale również kompleksowe badanie sprawności jej funkcjonowania. Obszar badań rating'owych obejmuje: • • • • • • ogólną ocenę stabilności państwa (tzw. country rating), ocenę ustroju i wzajemnych relacji pomiędzy kluczowymi instytucjami rządowymi i samorządowymi, ocenę sprawności funkcjonowania systemu administracyjnego badanej jednostki samorządu terytorialnego, uwarunkowania makroekonomiczne, jakość zarządzania finansami oraz elastyczność i aktualny stan finansów badanej jednostki samorządu terytorialnego. 9 Analiza rating'owa obejmuje m.in. wiele aspektów strategicznego zarządzania jednostkami samorządu terytorialnego (stabilność lokalnej polityki oraz czytelność celów rozwoju, jakość systemów zarządzania, jakość systemów raportowania i kontroli, procedury budżetowe i rachunkowość, polityki finansowe itp.). Skala ocen wiarygodności kredytowej zawiera się pomiędzy oceną najniższą 'D', a oceną najwyższą 'AAA'. Oceny 'AAA', 'AA', 'A' i 'BBB' oznaczają wymaganą zdolność danej organizacji do spłaty 8 Opracowano na podstawie: Moody's Credit Ratings and Research, Moody's Investors Service, Inc., New York 1995, s. 16. 9 Standard & Poor's, Bond Insurance Book, The McGraw-Hill Companies, Inc., New York 1998. 29 (39) Tomasz Domański Rządzenie i zarządzanie zobowiązań z tytułu zaciągniętych kredytów lub emisji obligacji. Oceny niższe: 'BB', 'B', 'CCC', 'CC', 'C' i 'D' oznaczają ograniczoną zdolność lub brak takiej zdolności. Kategorie od 'AA' do 'CCC' mogą być opatrzone dodatkowo znakiem plus (+) lub minus (–) oznaczającym kierunek trendu zmiany stopnia wiarygodności kredytowej w stosunku do obecnej sytuacji danej organizacji. Skala rating'owa według firmy Standard & Poor's 10 Analizom rating'owym podają się wielkie korporacje oraz wiele dużych miast na całym świecie starając się zapewnić sobie możliwość dostępu do atrakcyjnych źródeł finansowania swoich przedsięwzięć. Czterech spośród polskich miast, które poddały się dotychczas procedurze rating'owej, uzyskując następujące oceny: 11 • • • • Kraków: Łódź: Szczecin: Wrocław: BBB+ BBB– BBB BBB Dalsze starania o podniesienie poziomu swojej wiarygodności kredytowej podejmuje od kilku miesięcy Wrocław. Szeroki, zakreślony na kilka lat, program ponoszenia sprawności zarządzania miastem wdrażany jest na mocy umowy zawartej z Europejskim Bankiem Odbudowy i Rekonstrukcji (EBOR) o wieloletni kredyt na finansowanie rehabilitacji obszarów zniszczonych w skutek powodzi. Systematyczne doskonalenie metod zarządzania miastem jest konieczne dla podniesienia poziomu gwarancji jego wypłacalności na etapie spłat zobowiązań z tytułu zaciągniętego kredytu. Program realizowany jest we współpracy z konsultantami polskimi i zagranicznymi. 10 Caroline Wingardh, Local Strategies to Access Financial Markets: Lessons and Opportunities for Latin America and Central and Eastern Europe, World Bank, Santander 1998. 11 Dane według Standards & Poor's – październik 1998 r. 30 (39) Tomasz Domański Rządzenie i zarządzanie część IX: TQM w gminie Uwarunkowania organizacyjne Wdrażanie nowoczesnych metod z zakresu zarządzania wymaga tworzenia odpowiednich warunków organizacyjnych do skutecznej realizacji ustalonych planów. Odpowiednio wykwalifikowana kadra pracowników, racjonalny podział zadań na stanowiskach pracy w strukturach gminnych jednostek organizacyjnych, sprawne procedury postępowania, skoordynowana współpraca pomiędzy wydziałami i zespołami roboczymi oraz efektywne systemy zarządzania informacją to podstawowe cechy sprawnie funkcjonującej organizacji – zdolnej do skutecznego wprowadzania w życie strategicznych planów rozwoju. Kreowanie właściwych warunków organizacyjnych dla realizacji strategicznych zadań organizacji dokonywane jest jednocześnie w trzech podstawowych sferach: • • • sferze projektowania struktur organizacyjnych, sferze określania optymalnych technik zarządzania oraz sferze wykorzystywania technologii w procesie zarządzania. Kluczowymi elementami każdej poprawnie skonstruowanej struktury organizacyjnej są ludzie (pracownicy), struktury (jednostki organizacyjne), procedury operacyjne (metody postępowania), polityki oraz właściwa każdej strukturze kultura organizacyjna. Techniki zarządzania to metody alokacji zasobów ludzkich i finansowych, których celem jest osiąganie strategicznych celów organizacji oraz koordynacja pracy. Technologie wykorzystywane w procesie zarządzania to narzędzia służące usprawnianiu metod gromadzenia, analizy i przesyłania informacji. 12 Proces racjonalnego zarządzania jakąkolwiek instytucją, a zwłaszcza tak złożoną jak miasto, opiera się na nieustannym analizowaniu informacji, tworzeniu na ich podstawie ekstrapolacji oraz prognoz. 13 Określanie, a następnie wdrażanie strategii rozwoju jest tożsame z akceptacją dla menedżerskiego podejścia do zarządzania gminą. Podejście takie jest konieczne ze względu na potrzebę racjonalnego wykorzystania wszystkich zasobów gminy (zasobów naturalnych, publicznych środków finansowych, struktur organizacyjnych, doświadczenia zawodowego pracowników samorządowych oraz innych instytucji publicznych i prywatnych, a także umiejętności i potencjału intelektualnego mieszkańców) w celu stymulowania jej zrównoważonego rozwoju. Wszystkie działania organizacyjne powinny być podporządkowane podstawowemu celowi – dostarczaniu jak najlepszej jakości oraz efektywnych gospodarczo usług komunalnych dla mieszkańców gminy. Tworzenie odpowiednich uwarunkowań organizacyjnych dla realizacji strategicznych planów rozwoju polega przede wszystkim na identyfikacji przeszkód oraz poszukiwaniu takich metod i rozwiązań, które pozwolą przeszkody te pokonywać. Identyfikacja i usuwanie przeszkód w toku wdrażania strategii rozwoju to czynności, które w szerokim zakresie przyczyniają się do doskonalenia sprawności funkcjonowania całości struktury organizacyjnej gminy. 12 K. C. Laudon, J. P. Laudon, Essentials of Management Information Systems, Prentice-Hall Inc, Upper Saddle River, NJ 1995. 13 J. M. Czajkowski, Zarządzać miastem, "Computerworld" nr 3/319 z 19 stycznia 1998 r. 31 (39) Tomasz Domański Rządzenie i zarządzanie Kompleksowe doskonalenie jakości zarządzania (TQM) Koszty świadczenia usług komunalnych na rzecz mieszkańców gminy są determinowane przez wiele czynników, które mogą być w mniejszym lub większym stopniu kontrolowane przez lokalne władze samorządowe. Mieszkańcy gminy oczekują jednak jak najlepszej jakości świadczenia po jak najmniejszych kosztach. Jednym z podstawowych sposobów obniżenia kosztów świadczenia usług na jakimkolwiek poziomie funkcjonowania administracji publicznej jest poprawa jakości zarządzania. Konsekwentne wprowadzenie w życie jakościowych metod zarządzania jest jednym z najbardziej skutecznych sposobów redukcji kosztów oraz osiągania zadowolenia mieszkańców gminy. Poprawa jakości zarządzania jest alternatywą dla ograniczonych zasobów budżetu gminy. Osiąganie kompleksowej jakości zarządzania obejmuje liczne zagadnienia, które muszą być podporządkowane wizji osiągania najwyższej, możliwej jakości świadczenia usług. Stałe poszukiwanie metod doskonalenia jakości świadczonych usług komunalnych ma krytyczne znaczenie w kontekście stabilizacji lokalnej władzy. Jakość zarządzania w strukturach administracji publicznej powinna wykraczać poza dobrą jakość i terminowość świadczenia usług. Sposób świadczenia usług publicznych powinien wyrabiać w mieszkańcach gminy przekonanie, że władze lokalne dokładają wszelkich starań, aby efektywnie troszczyć się o ich potrzeby. Osiąganie takiego stanu rzeczy wymaga opracowania systemu stałego doskonalenia jakości świadczonych usług. Głównym celem tego systemu musi być koncentracja na potrzebach i wymaganiach mieszkańców gminy (klientów zewnętrznych) oraz pracowników służb komunalnych (wewnętrznych klientów systemu). Budowanie kompleksowej jakości świadczenia usług publicznych (systemu TQM) obejmuje sześć podstawowych pryncypiów: • • • • • • usprawnianie procesu pracy, stała poprawa jakości funkcjonowania organizacji, orientacja na potrzeby klienta, promowanie pracy zespołowej, aktywne, zaangażowane przywództwo, podejmowanie decyzji długoterminowych, czyli strategiczne planowanie. System znany pod nazwą Total Quality Management 14 (TQM) jest zarazem filozofią i zbiorem podstawowych zasad osiągania stałej poprawy jakości funkcjonowania organizacji. TQM jest sposobem zarządzania poprawiającym efektywność, elastyczność i konkurencyjność organizacji jako całości. TQM można zdefiniować w sposób następujący: "Zorientowana na proces i rezultaty filozofia organizacji i zarządzania, której podstawowym celem jest osiąganie i zachowanie harmonii pomiędzy jakością świadczeń a oczekiwaniami klientów i udziałowców organizacji. Filozofia, która integruje fundamentalne techniki zarządzania, stałe, skoncentrowane wysiłki personelu oraz narzędzia techniczne w uporządkowanym procesie stałej poprawy sprawności funkcjonowania organizacji." 15 14 Nie ma jednego, powszechnie stosowanego tłumaczenia terminu TQM. Używane są takie terminy jak: kompleksowe zarządzanie jakością, zarządzanie jakością totalną, zarządzanie jakością globalną. 15 Patricia A. Harris, Total Quality Management – Strategies for Local Government, ICMA, Washington D.C. 1993, s. 3. 32 (39) Tomasz Domański Rządzenie i zarządzanie Główne elementy koncepcji TQM to: • • • • zaangażowanie kierownictwa, udokumentowany system zarządzania jakością, statystyczna kontrola procesów usługowych i produkcyjnych, zespołowy wysiłek na rzecz polepszenia jakości. Podstawowe elementy systemu jakości TQM TQM to system, który: • identyfikuje i koryguje problemy poprzez analizę danych (nie opinii lub emocjonalnych zachowań), • zachęca pracowników do pracy grupowej i wspólnego poszukiwania rozwiązań, • nieustannie zmierza do rozwijania zdolności rozpoznawania potrzeb klientów organizacji oraz jej akcjonariuszy. Koncentracja systemu TQM na stałym doskonaleniu metod zarządzania polega na wprowadzaniu zmian w powtarzającym się cyklu, na który składają się cztery podstawowe fazy: faza I. Planowanie zmiany. faza II. Wdrażanie ustalonych planów. faza III. Ocena efektów wprowadzonych zmian. faza IV. Działania korygujące. Cykl stałej poprawy jakości (PDSA) 33 (39) Tomasz Domański Rządzenie i zarządzanie część X: Kompleksowe usprawnianie procesu pracy Dane wejściowe – proces – efekt Proces pracy to sposób, w jaki osiągamy zamierzony efekt. Proces może być prosty (np. wypisywanie dokumentu), funkcjonalny (np. naliczanie podatku) albo wielofunkcyjny (np. formułowanie strategicznego planu, organizacja sieci komputerowej). Każdy proces posiada wartość wejściową, która jest następnie przetwarzana w celu uzyskania zamierzonego skutku. Skutki wywołane w procesie pracy to produkty (np. usługi komunalne) dostarczone zewnętrznym klientom organizacji (np. mieszkańcom gminy). W procesie usprawniania pracy można wyróżnić dziesięć podstawowych obszarów usprawnień: • • • • • • • • • • wartości wejściowe (wartości materialne i niematerialne, informacje), ludzie, wyposażenie techniczne, metody pracy, materiały i narzędzia pracy, warunki środowiskowe, wartości wyjściowe, wspomaganie wewnętrznych funkcji administracyjnych, komunikacja z grupami o charakterze zewnętrznym, informacje zwrotne. Cechą charakterystyczną organizacji działających w systemie TQM jest troska o stały, stopniowy wzrost kompleksowej sprawności ich funkcjonowania. Troska ta znajduje swój wyraz w stałym doskonaleniu drobnych elementów procesu pracy na poszczególnych stanowiskach, a nie w jednorazowym wdrażaniu udoskonaleń w większej skali. Systematyczne, stopniowe podnoszenie jakości pracy jest bardzo skuteczną metodą poprawy jakości wykonywanych zadań. Jej szczególną zaletą jest możliwość unikania oporu typowego dla wprowadzania radykalnych zmian w większej skali. Aktywne, zaangażowane przywództwo Aktywne, zaangażowane przywództwo jest podstawą wprowadzania zmian jakościowych w procesie zarządzania. Poprawa jakości zarządzania w strukturach administracji samorządowej nie może zaistnieć dopóty, dopóki władze nie sformułują zasadniczych koncepcji (wizji) świadczenia usług komunalnych, nie zapoznają z nimi pracowników wszystkich szczebli oraz nie włączą ich do zaangażowanej współpracy. Zaangażowanie kierownictwa najwyższego szczebla na pierwszym etapie wprowadzania zmian jest podstawowym warunkiem uruchomienia i powodzenia procesu podnoszenia sprawności zarządzania oraz jakości świadczonych usług. Kierownicy najwyższego szczebla muszą właściwie pojmować swoją rolę aktywnych liderów inspirujących wszystkich pracowników do wysiłku większego aniżeli minimalny, jaki jest niezbędny do zwykłego wywiązania się z powierzonych obowiązków. Przywództwo określane jest niekiedy jako sztuka angażowania innych do zrobienia czegoś, o czym jesteśmy przekonani, że zrobione być powinno. Przywództwo pojmowane jest tutaj jako zespół relacji zachodzących pomiędzy ludźmi – bez względu na to, czy są to stosunki pomiędzy równorzędnymi pracownikami, pomiędzy pracownikami i kierownikami, czy pomiędzy kierownikami różnych szczebli w strukturze organizacji. 34 (39) Tomasz Domański Rządzenie i zarządzanie Orientacja na potrzeby klienta Orientacja na potrzeby klienta oznacza dobrą znajomość oraz rozumienie potrzeb i oczekiwań mieszkańców gminy. W systemie TQM potrzeby i oczekiwania klientów określają kryteria jakości świadczonych usług. Każda rada i zarząd gminy powinna mieć świadomość, że posiada klientów dwojakiego rodzaju – wewnętrznych i zewnętrznych. Podejmując właściwe sobie decyzje, lokalne władze samorządowe powinny uwzględniać zarówno potrzeby mieszkańców gminy, jak również oczekiwania pracowników samorządowych w strukturach gminnych jednostek organizacyjnych. Promowanie pracy zespołowej TQM wykorzystuje metody pracy zespołowej do osiągania poprawy sprawności funkcjonowania na wszystkich poziomach struktury organizacyjnej. Praca zespołowa oznacza tutaj skoordynowaną współpracę szeregowych pracowników z pracownikami szczebla kierowniczego. Cechą charakterystyczną pracy zespołowej w systemie TQM jest współudział wszystkich członków grupy w podejmowaniu decyzji o charakterze kierowniczym (formułowanie misji, celów głównych i pośrednich, formułowaniu planów działania, określaniu systemów wartości itp.). Praca zespołowa oznacza również rozłożenie odpowiedzialności, a przez to lepsze umotywowanie pracowników do świadczenia dobrej jakości pracy. Pośród wielu korzyści, jakie można odnieść poprzez organizację pracy zespołowej, wymienić należy następujące: • Praca w grupie pozwala na ocenę problemu w wielu płaszczyznach oraz w pryzmacie zróżnicowanych doświadczeń i punktów widzenia członków grupy. • Członkowie grupy uzyskują możliwość ujawnienia ukrytych talentów. • Członkowie grupy uzyskują możliwość wypowiedzi i komunikacji. • Efekt pracy zbiorowej jest większy aniżeli suma indywidualnych wysiłków tych samych osób. Wykorzystanie technik informatycznych Budowanie i utrzymanie sprawnie funkcjonujących struktur organizacyjnych nie jest możliwe bez odpowiedniego oprzyrządowania technicznego. Szczególne znaczenie w tej mierze ma technika informatyczna, której wszechstronne wykorzystanie powinno być postrzegane jako jeden z podstawowych priorytetów w praktyce funkcjonowania wszystkich gminnych jednostek organizacyjnych. Efektywne zastosowanie informatyki w gminie wymaga przeprowadzenia działań na kilku podstawowych etapach z dochowaniem właściwej kolejności. Fundamentem gminnych systemów informatycznych powinny być w każdym przypadku starannie zaprojektowane struktury organizacyjne. Jakość struktur organizacyjnych decyduje o tym, czy wdrażany system informatyczny przyczyni się w przyszłości do rzeczywistego podniesienia jakości pracy, czy też pozostanie marginalnym narzędziem pomocniczym. W przypadku informatyzacji urzędów miast największą barierą jest konieczność niezwykle starannego zaprojektowania systemu obiegu dokumentów i jego konsekwentne stosowanie, a tym samym pokonanie wielu starych urzędniczych nawyków. 16 16 J. M. Czajkowski, Zarządzać miastem, "Computerworld" nr 3/319 z 19 stycznia 1998 r. 35 (39) Tomasz Domański Rządzenie i zarządzanie Podstawowe etapy tworzenia efektywnego systemu informatycznego 17 Systemy komputerowe (systemy przetwarzania informacji) klasyfikować można w różnych ujęciach, jednak w każdym przypadku podstawowym celem infrastruktury informatycznej jest zaspokajanie podstawowych potrzeb z zakresu techniki pracy na wszystkich stanowiskach pracy, a w konsekwencji przyczynianie się do realizacji strategicznych planów rozwoju organizacji. Istotnymi cechami funkcjonalnego systemu informatycznego powinny być: stabilność, efektywność oraz bezpieczeństwo danych. Rozbudowa specjalistycznego oprogramowania (zaawansowanych baz danych, zintegrowanych systemów finansowych i księgowych, systemów informacji przestrzennej, interaktywnych systemów informacyjnych w Internecie, aplikacji graficznych i systemów prezentacyjnych) powinna następować wówczas, gdy podstawowa infrastruktura informatyczna spełnia wyżej wymienione trzy podstawowe kryteria. 18 Jednym z kluczowych czynników wpływających na stabilność i efektywność systemu informatycznego jest poziom umiejętności jego użytkowników. Szczególne znaczenie mają dobrze opracowane szkolenia z zakresu obsługi zintegrowanego oprogramowania do obsługi prac biurowych (edytorów tekstu, arkuszy kalkulacyjnych, baz danych, poczty elektronicznej, oprogramowania organizacyjnego i prezentacyjnego). Wszyscy pracownicy urzędu powinni nauczyć się podstaw wykorzystywania informatyki w pracy biurowej wraz z obsługą kilku najczęściej stosowanych aplikacji. 19 Technologia informatyczna może być znakomicie wykorzystana przez samorządową władzę i administrację jako narzędzie efektywnego komunikowania się ze społeczeństwem, czyli wymiernego urzeczywistnienia postulatu jawności sprawowania władzy. Witryny World Wide Web są bardzo wygodnym, efektywnym i tanim sposobem publikacji informacji oraz utrzymywania łączności ze społeczeństwem. Internet wykorzystywany jest dziś w bardzo szerokim zakresie przez administracje publiczne w wielu krajach świata i staje także coraz bardziej popularnym narzędziem w rękach polskiej administracji samorządowej. 17 Iwona Bartczak, Wszystko w swoim czasie, „Computerworld” nr 45 z 8 grudnia 1997 r. 18 K. C. Laudon, J. P. Laudon, Essentials of Management Information Systems, Prentice-Hall Inc, Upper Saddle River, NJ 1995. 19 J. M. Czajkowski, Zarządzać miastem, "Computerworld" nr 3/319 z 19 stycznia 1998 r. 36 (39) Tomasz Domański Rządzenie i zarządzanie część XI: Konflikt w strukturze organizacyjnej Istota i źródła konfliktu Decyzje podejmowane na najwyższym szczeblu kierowniczym w strukturze gminnych jednostek organizacyjnych są determinowane przez wpływy o charakterze politycznym, wywierające presję zarówno z zewnątrz, jak i z wewnątrz. Wewnątrz urzędu gminy oraz w strukturze organizacyjnej gminnych jednostek organizacyjnych działają różnorodne grupy interesów, które dążą do zabezpieczenia swoich wpływów, czyniąc to kosztem ograniczenia możliwości osiągania partykularnych celów przez inne grupy interesów. Ścieranie się takich grup prowadzi do powstania konfliktu w strukturze danej organizacji. Konflikt można zdefiniować jako sytuację, która pojawia się wówczas, gdy zorientowane na określone cele zachowanie się jednej grupy w strukturze danej organizacji blokuje podobnego typu zachowanie innej grupy w tej samej organizacji. 20 W przeszłości konflikt uważano zawsze za zjawisko negatywne, prowadzące do obniżenia sprawności funkcjonowania danej organizacji. Pojawienie się konfliktu postrzegane było jako efekt niewłaściwego zarządzania operacyjnego, braku odpowiednio zaprojektowanych struktur organizacyjnych bądź niewłaściwie określonych zadań poszczególnych komórek organizacyjnych. Konflikt pojawia się jednak także wówczas, gdy proces wprowadzania zmiany został poprawnie zaprojektowany. Co więcej – staranne kierowanie konfliktem może prowadzić do podniesienia sprawności funkcjonowania organizacji. 21 Wpływ natężenia konfliktu na sprawność funkcjonowania organizacji Konflikt w strukturze organizacyjnej może mieć wiele źródeł. Jednym z nich może być proces wdrażania organizacyjnych i funkcjonalnych zmian związanych z koniecznością dostosowania struktur komunalnych instytucji do potrzeb osiągania strategicznych celów rozwoju. Konflikt może być powodowany przez grupy osób bądź jednostki obawiające się 20 J. A. Litter, Conflict in Organizations: A Reexamination, "Academy of Management Journal" Nr 9, 1996; S. M. Schmidt, T. A. Kochan, Conflict: Towards Conceptual Clarity, "Administrative Science Quarterly" Nr 13, 1972. 21 Ch. W. L. Hill, G. R. Jones, Strategic Management, An Integrated Approach, Houghton Mifflin Company, Boston, Toronto 1995, s. 418. 37 (39) Tomasz Domański Rządzenie i zarządzanie zmiany swojego dotychczasowego statusu. Nie jest przy tym istotne, czy ta zmiana ma zmienić ów status na lepsze czy na gorsze. Opór i zarządzanie zmianą Zarządzanie zmianą to proces stopniowego przekształcania zarówno struktur organizacyjnych, jak i postaw ludzkich. W procesie przekształcania ludzkich postaw wyróżnić można pięć następujących etapów: etap etap etap etap etap I. II. III. IV. V. Dostrzeżenie potrzeby wprowadzenia zmiany. Interpretacja zdarzenia. Przyjęcie odpowiedzialności. Rozpoznanie procedur zmiany. Wdrożenie decyzji. Na każdym z wymienionych etapów można zaobserwować typowe postawy i zachowania, które przypominają reakcje nieuleczalnie chorego pacjenta stopniowo akceptującego swoje położenie. Reakcje te przyjmują odpowiednio postać: zaprzeczenia, złości, targowania się, smutku i akceptacji. 22 Wadliwe zarządzanie zmianą może natomiast prowadzić do utrwalania się postaw negatywnych i w konsekwencji – do nie osiągnięcia zamierzonych zmian. Schemat procesu wdrażania zmiany 23 22 Model wg Elizabeth Kübler-Ross, Questions on Death And Dying, N.Y.: Macmillan, 1974, s. 31. 23 Schemat opracowany na podstawie materiałów szkoleniowych Przewodzenie zmianie – materiały uzupełniające. WGK Audyt Personalny w Warszawie, IV Warsztaty Programu "Wdrażanie ISO 9000", Bystra Śląska 1998. 38 (39) Tomasz Domański Rządzenie i zarządzanie Naturalną reakcją na wprowadzanie zmian jest opór. Brak oporu przy wprowadzaniu zmian może oznaczać, że zmiany, które zamierzamy wprowadzić, mają charakter pozorny. Opór przed zmianą może mieć charakter indywidualny lub zorganizowany (grupowy). Może przyjmować postać bierną (utajoną) lub czynną (oporu jawnego, otwartego). W każdym jednak przypadku należy analizować argumenty przeciwników zmian i uwzględniać ich racje. Umiejętność słuchania i racjonalnej oceny argumentów przeciwników jest istotnym elementem procesu zarządzania zmianą. Można wyróżnić następujące postawy przeciwników wprowadzania zmian: 24 • • • • postawa racjonalna, strach, wygodnictwo, sceptycyzm. Przeciwnik wprowadzania zmian przyjmujący postawę racjonalną analizuje powody, dla których zmiany mogą być niekorzystne dla instytucji, w której są wprowadzane, bądź dla niego samego (jego osobistej pozycji, kariery zawodowej, autonomii działania). Poszukuje argumentów, którymi będzie się starał uzasadnić, że wprowadzanie zmian jest niecelowe, albo że zamierzone zmiany są zbyt daleko idące lub mogą wszystkim zaszkodzić. Przełamywanie tej postawy powinno polegać przede wszystkim na prezentacji pozytywnych skutków zmiany z jednoczesnym uznaniem obaw przeciwnika zmiany. Postawa strachu wobec zmian jest reakcją na brak pewności co do przyszłości. Typową reakcją jest w takiej sytuacji negacja potrzeby wprowadzania zmian lub unikanie uczestnictwa w procesie wdrażania zmiany. Osoba obawiająca się zmian będzie argumentować, że jest zbyt zajęta, aby angażować się w zmiany. Najwłaściwszą metodą przełamywania strachu będą intensywne szkolenia i dobrze zaprojektowana i przeprowadzona akcja informacyjna. Postawa wygodnictwa przejawia się w ignorancji wobec dokonujących się zmian. Przeciwnik zmiany przyjmujący tę postawę będzie najczęściej twierdził, że nie trzeba nic zmieniać. Nie będzie na ogół otwarcie występował przeciwko zmianie, ale też niczego nie zmieni w swoim zachowaniu. Zmiana tej postawy może być osiągnięta poprzez pozytywną argumentację oraz posługiwanie się przykładami skutecznie wprowadzonych zmian na lepsze. Sceptycyzm jest bodaj najgroźniejszą z postaw. Sceptyk na ogół nie wierzy, że można naprawdę coś zmienić. Często poddaje w wątpliwość dobre intencje osób kierujących wdrażaniem zmiany podejrzewając, że działają one w interesie własnym, a nie w interesie organizacji. Postawa sceptyka jest postawą czynnego oporu wobec zmiany. Argumenty, jakimi najczęściej się posługuje, to przywoływane z mniej lub bardziej odległej przeszłości przykłady niepowodzeń we wprowadzaniu zmian. Przełamywanie tej postawy może polegać przede wszystkim na demonstrowaniu sukcesów na każdym etapie procesu konsekwentnego wdrażania zmiany. 24 T. Buchacz, Przewodzenie zmianie, IV Warsztaty Programu "Wdrażanie ISO 9000", BielskoBiała, czerwiec 1998 r. 39 (39)