docBADANIA I OPINIE NR 1 - Narodowy Instytut Samorządu
download 
Reklamacja Transkrypt
BADANIA I OPINIE NR 1 - Narodowy Instytut Samorządu
Badania i opinie Nr 1(1) 2015 | 28 grudnia 2015 www.nist.gov.pl Opinia w przedmiocie oceny prawidłowości projektów rozporządzeń wykonawczych do ustawy o związkach metropolitalnych Prof. UWr. dr hab. Jerzy Korczak Uniwersytet Wrocławski Gł. Specjalita NIST Opinia niniejsza została sporządzona w związku z przedstawieniem następujących projektów: 1. rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie ustalenia granic poszczególnych obszarów metropolitalnych na potrzeby tworzenia związków metropolitalnych (zwane dalej rozporządzeniem w sprawie ustalenia granic); 2. rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie określenia trybu postępowania przy składaniu wniosków o utworzenie związku metropolitalnego oraz zakresu dokumentów, które należy dołączyć do wniosku (zwane dalej rozporządzeniem w sprawie określenia trybu postępowania); 3. rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie utworzenia Związku Metropolitalnego Gdańsk-Gdynia-Sopot. Uwagi wstępne Funkcjonowanie samorządu terytorialnego w minionym dwudziestopięcioleciu ujawniło wiele problemów o charakterze funkcjonalnym dotyczących układów przestrzennego oddziaływania dużych gmin miejskich na ich otoczenie, które mimo rzeczywistego ich przejawu nie znajdowało żadnego rozwiązania ustrojowego. Jedyną próbą ich rozwiązania były miejskie strefy usług publicznych – szczególny typ związków międzygminnych – przewidziane ustawą z dnia 24 listopada 1995 r. o zmianie zakresu działania niektórych miast oraz o miejskich strefach usług publicznych (Dz. U. z 1997 r. Nr 36, poz. 224 z późn. zm.), ale z racji złożonej i czasochłonnej procedury, a wreszcie reformy terytorialnej i ustrojowej z 1998 roku, powstało ich zaledwie 4 i z końcem 1998 roku zakończyły swój krótki byt prawny. Możliwości współdziałania w formie związków międzygminnych na zasadach określonych w ustawie o samorządzie gminnym i związków komunalnych po roku 1999 na zasadach określonych w art. 74 ustawy o samorządzie powiatowym, gdy powstała nowa kategoria gmin miejskich – miast na prawach powiatów – nie zostały przez same zainteresowane jednostki należycie wykorzystane, a każda z prób podejmowanych obarczona jest wieloma problemami, czego ilustracją może być Górnośląski Związek Metropolitalny. Stąd podejmowane od kilku lat inicjatywy ustawodawcze, których celem było stworzenie regulacji prawnej odnoszącej się jedynie do obszaru oddziaływania dużych ośrodków miejskich mających status miasta na prawach powiatu na sąsiadujące z nimi gminy, w tym także gminy miejskie. Inicjatywa ustawy o powiecie metropolitalnym zaowocowała przyjętą przez Sejm dnia 9 października 2015 r. ustawą o związkach metropolitalnych, która po ogłoszeniu w Dzienniku Ustaw pod poz. 1890 wejdzie w życie 1 stycznia 2016 r. Przyjęta w ustawie koncepcja związku metropolitalnego opiera się na dominującej pozycji siedziby wojewody i sejmiku województwa, zatem dwóch istotnych dla funkcjonowania państwa organów – przedstawiciela rządu, czyli władzy centralnej, w terenie i przedstawicielskiego organu stanowiąco-kontrolnego samorządu województwa, największej jednostki samorządu terytorialnego z punktu widzenia przyjętego podziału terytorialnego dla celów zasadniczych. Miejscowości będące siedzibami tych organów są dużymi jednostkami osadniczymi wpływającymi na zagospodarowanie przestrzenne otaczających je jednostek osadniczych, procesy urbanizacyjne, demograficzne, społeczne i gospodarcze, same odgrywając najczęściej rolę regionalnych stolic życia kulturalnego. Wytwarzają tym samym typowy układ aglomeracyjny ze wszystkimi jego pozytywnymi i negatywnymi następstwami. Ustawodawca zaakcentował rolę polityczną nazywając obszar i związek metropolitalnym a nie aglomeracyjnym, co wydawałoby się bardziej adekwatne do rzeczywistego celu wyznaczenia obszarów i tworzenia związków. Z niewiadomych powodów jednak termin „metropolitalny” zrobił semantyczną karierę odrywając się zupełnie od swego pierwotnego znaczenia, w którym za metropolię można EKSPERTYZY Nr 1(1) 28 grudnia 2015 byłoby uznać w Polsce jedynie m. st. Warszawę, a zyskując znaczenie nowe, które ma mieć – jak sądzę bardziej niż termin „aglomeracja” – nobilitujący wydźwięk. Tak zatem powstaną związki metropolitalne, które nie będą jednak odgrywać roli politycznej, rolę aglomeracyjną w procesach urbanizacyjnych, społecznych, gospodarczych i kulturowych, a przede wszystkim w tworzeniu związków funkcjonalnych między jednostkami osadniczymi wchodzącymi w skład takiego związku. Uwagi merytoryczne Realizacja zamierzenia ustawowego wymaga wydania aktów wykonawczych rangi rozporządzenia, do których delegacje ustawowe zostały sformułowane w art. 4 ust. 1 pkt 1 i pkt oraz w art. 6 ust. 2 ustawy. Przy czym dwa rozporządzenia są niezbędne, a mianowicie przewidziane w art. 4 ust. 1 pkt 1, jako że ma ono ustalić granice poszczególnych obszarów metropolitalnych, co przesądza o możliwości utworzenia poszczególnych związków metropolitalnych, a także rozporządzenie przewidziane w art. 6 ust. 2, jako że ma ono określić tryb postępowania w sprawie wniosku o utworzenie związku wraz z zakresem dokumentów niezbędnych do wydania rozporządzenia w sprawie utworzenia związku. Natomiast ocena rozporządzeń odbywa się w dwóch płaszczyznach – realizacji delegacji (treści i celu) oraz zachowania zasad techniki prawodawczej1. Ad.1) rozporządzenie Rady Ministrów w sprawie ustalenia granic poszczególnych obszarów metropolitalnych na potrzeby tworzenia związków metropolitalnych Zgodnie z dyspozycją rozporządzeniową z art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy o związkach metropolitalnych Rada Ministrów w drodze rozporządzenia ustala granice poszczególnych obszarów metropolitalnych na potrzeby tworzenia związków przez wskazanie gmin wchodzących w skład takich obszarów. Ustawa w art. 4 ust. 2 sformułowała wytyczne2 dla ustalania granic oraz wskazywania gmin wchodzących w skład obszarów, a mianowicie powiązanie funkcjonalne jednostek osadniczych obszaru, zaawansowanie procesów urbanizacyjnych w tych jednostkach, jednorodność układu osadniczego i przestrzennego z uwzględnieniem więzi społecznych, gospodarczych i kulturowych. Obszary tak wyróżnione muszą odpowiadać koncepcji przestrzennego zagospodarowania kraju oraz plan zagospodarowania przestrzennego danego województwa, na terenie którego zostaje wyznaczony dany obszar. Dla prowadzonej dalej analizy należy wyjaśnić niektóre pojęcia użyte we wspomnianym przepisie odgrywające kluczowe znaczenie dla ustalenia zgodności projektowanego rozporządzenia z delegacją ustawową, w tym spełnienia kryteriów ustalania granic obszarów i wskazania gmin wchodzących w jego skład. Wynikających z rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie „Zasad techniki prawodawczej” (Dz.U. Nr 100, poz. 908). 2 Na temat wytycznych w aktach ustawowych dla rozporządzeń wyrok TK z dnia 14 grudnia 1999 r., sygn. K 10/99 (Dz.U. Nr 101, poz. 1182). 1 2 Urbanizacja to złożony w swoim charakterze i przebiegu proces zagospodarowania przestrzennego wynikający ze zjawisk demograficznych koncentrowania się ludności w określonych punktach przestrzeni geograficznej, co doprowadziło do wykształcenia się miast. W połączeniu z procesami ekonomicznymi zmiany źródeł utrzymania z rolniczych na nierolnicze, urbanizacja wpłynęła też na procesy społeczne, wykształcając urbanistyczny (miejski) styl życia, oderwany od pierwotnego podporządkowanego rocznemu cyklowi wegetacyjnemu. Koncentracja dużej liczby ludności na niewielkiej powierzchni doprowadziła do wykształcenia się architektury miejskiej z jej charakterystycznymi cechami oraz substancją techniczną związaną z zaopatrzeniem mieszkańców miast w media oraz transport zbiorowy. Nasilenie procesu urbanizacji jest zróżnicowane w poszczególnych państwach i poszczególnych ich częściach, w tym może on przebiegać odmiennie w różnych fragmentach danej jednostki podziału terytorialnego np. województwie. Stąd też w ocenie poprawności rozporządzenia odgrywa znaczenie oceny, czy wyznaczone granice obszarów metropolitalnych obejmują tereny o w miarę zbliżonym stopniu nasilenia procesu urbanizacyjnego. Układ osadniczy to jednostka osadnicza wraz z jej najbliższym otoczeniem funkcjonalnym, na który składają się nie tylko miejsca osiedlania się ludzi, ale też koncentracje urządzeń obsługi i miejsc pracy, co powoduje, że rzeczywiste otoczenie funkcjonalne nie pokrywa się z granicami administracyjnymi danej jednostki osadniczej. Należy zauważyć, że układy osadnicze są zróżnicowane i można wyróżnić układy proste (wieś), złożone (miasto) i bardzo złożone (aglomeracje miejskie). Ustawa nie precyzuje, o który układ osadniczy chodzi, ale skoro używa kwantyfikatora „jednorodność” to należy zakładać, że układ metropolitalny nie powinien obejmować wszystkich trzech typów układów osadniczych, bowiem nie są one jednorodne. W praktyce jednak w przestrzeni funkcjonują obok siebie wszystkie typy układów tworzących sieć osadniczą, którą cechuje właśnie niejednorodność. Mimo to należy ustalić, czy gminy wskazane w wykazie dla każdego z obszarów spełniają wymóg jednorodności układu osadniczego. Tworzenie się sieci osadniczej i wykształcanie się układów funkcjonalnych w sposób naturalny opierało się wyłącznie na więziach społecznych, gospodarczych i kulturowych. Wprowadzane podziały terytorialne jako narzędzia polityki państwa mimo równie politycznych deklaracji nie zawsze w rzeczywistości owe więzi uwzględniały, a niekiedy wręcz miały na celu ich neutralizację, czego najlepszym przykładem była reforma z 1975 roku znosząca tradycyjną jednostkę szczebla pośredniego – powiat – i niszcząca w miarę ustabilizowany układ przestrzenny województw. W ocenie rozporządzenia istotne jest zatem ustalenie, na ile zaproponowane obszary metropolitalne, zarówno co do wskazania gmin wchodzących w ich skład, jak i wyznaczenia granic, realizują wytyczną w zakresie uwzględnienia wspomnianych więzi. a) uwagi natury merytorycznej W §1 projektowanego rozporządzenia przewidziano utworzenie 10 obszarów metropolitalnych, podczas gdy art. 5 ustawy o związkach metropolitalnych przewiduje tworzenie obszarów na osnowie miast będących siedzibą wojewody lub NARODOWY INSTYTUT SAMORZĄDU TERYTORIALNEGO www.nist.gov.pl EKSPERTYZY Nr 1(1) 28 grudnia 2015 sejmiku województwa. Zważywszy na art. 3 ustawy o wprowadzeniu zasadniczego trójstopniowego podziału terytorialnego państwa warunki budowania obszaru metropolitalnego potencjalnie spełnia 18 miast z racji województwa lubuskiego i kujawsko-pomorskiego, w których rozdzielono siedzibę wojewody (Gorzów Wlkp. i Bydgoszcz) oraz siedzibę sejmiku (Zielona Góra i Toruń). Należy jednak wziąć pod uwagę wymóg z art. 5 ustawy o związkach metropolitalnych odnoszący się do potencjalnej liczebności mieszkańców takiego obszaru, której minimalny próg ustalono na 500 tys. Jeśli zatem przeanalizować proponowane granice obszarów oraz dane demograficzne a nadto spełnienie wymogów obszarotwórczych (charakter układu osadniczego i związków funkcjonalnych, zaawansowanie procesu urbanizacji oraz istnienie więzi społecznych, gospodarczych i kulturowych, to utworzenie dwóch obszarów na terenie województwa kujawsko-pomorskiego nie spełniałoby ustawowych wymogów, stąd propozycja obszaru bydgosko-toruńskiego. Rezygnacja z obszarów w 6 województwach: lubuskim, opolskim, podlaskim, podkarpackim, świętokrzyskim i warmińsko-mazurskim jest istotną wskazówka dla dyskusji nad mapą województw. Przypomnieć należy, iż projekty podziału w pracach nad reformą terytorialną z 1998 roku zaczynały się od koncepcji 8 ziem, przez 12 województw do ostatecznej liczby 16, będące z jednej strony, kompromisem wobec silnego oporu społecznego (opolskie), z drugiej, kompromisem wobec nacisków politycznych (świętokrzyskie). Skoro w ciągu 16 lat funkcjonowania 16 województw nie doszło do znaczących wyników procesów rozwojowych gospodarczo-demograficznych pozwalających w 6 z nich wykreować obszary metropolitalne, to być może należ rozważyć zmiany w tym podziale o charakterze konsolidacyjnym. Bez wątpienia nie istnieją żadne argumenty dla zmian o charakterze fragmentacyjnym powodujących powstanie nowych województw przez podział istniejących obecnie, czyli zwiększenie ich liczby i jeszcze większe ich osłabienie. Proponowane granice obszarów z uwagi na brak uzasadnienia analitycznego pod kątem spełnienia wymogów art. 5 ustawy o związkach metropolitalnych, jako że załączone wykazy gmin proponowanych dla poszczególnych wykazów z ich statusem prawnym w rozumieniu art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy o samorządzie gminnym, powierzchnią i liczbą mieszkańców, nie odpowiadając na pytanie o spełnienie warunku istnienia silnych związków funkcjonalnych, zaawansowanych procesów urbanizacyjnych, jednorodności układu osadniczego oraz zaistnienia więzi, o których mowa w art. 4 ust. 2 pkt 3 in fine, nie pozwalają ocenić prawidłowości ich ustalenia. Jednakże można zauważyć pewne niekonsekwencje na wybranych przykładach proponowanych granic obszarów i ustalenia wykazu gmin wchodzących do nich. Projektodawca nie zawsze uwzględnia występowanie gmin o tej samej nazwie na terenie tego samego województwa pozostających w bezpośrednim związku funkcjonalnym i więziach społecznych, gospodarczych i kulturowych, ale mających odmienny status. Przykładem może być województwo dolnośląskie i gmina Oława oraz miasto Oława. Miasto Oława zostało uwzględnione w wykazie, ale Gmina Oława już nie, a przecież Miasto odgrywa dla Gminy rolę ośrodka hierarchicznie dominującego z racji www.nist.gov.pl statusu miasta powiatowego3 a przestrzennie jest otoczone gminą, w tym zwłaszcza od strony Wrocławia jako centrum projektowanego Wrocławskiego Obszaru Metropolitalnego. Oddzielenie od siebie tych dwóch gmin przez włączenie jednej z nich do Obszaru nie uwzględnia tak istotnych powiązań funkcjonalnych i więzi społecznych, gospodarczych i kulturowych jak chociażby umiejscowienie Urzędu Gminy Oława, jedynego gimnazjum dla młodzieży z terenu gminy na terenie miasta Oława, a także umiejscowienia w mieście szeregu innych urzędów administracji rządowej (urząd skarbowy, komenda policji, komenda państwowej straży pożarnej) i instytucji, a także banków i instytucji finansowych, z których korzystają mieszkańcy Gminy. Niektóre z miejscowości znajdujących się na terenie gminy, a graniczących z miastem włączonych jest w miejską sieć wodociągowo-kanalizacyjną, co ma także znaczenie dla włączenia obu gmin jednocześnie do Obszaru. Identyczny przypadek ma miejsce dla kolejnej pary jednostek samorządu terytorialnego: Gminy Oleśnica i Miasta Oleśnica. Tu także zachodzą identyczne związki przestrzenne, funkcjonalne oraz wszystkie wymienione wyżej więzi. Pozostałe jednostki wskazane w §1 pkt 1 projektu rozporządzenia jako tworzące Wrocławski Obszar Metropolitalny nie budzą już takich zastrzeżeń, bo poza miastem Wrocław wskazano gminy wiejskie (Borów, Czernica, Długołęka, Dobroszyce, Domaniów, Jordanów Śląski, Kobierzyce, Kostomłoty, Mietków, Miękinia, Prusice, Udanin, Wisznia Mała, Zawonia, Żórawina) i gminy miejsko-wiejskie (Bierutów, Brzeg Dolny, Jelcz-Laskowice, Kąty Wrocławskie, Oborniki Śląskie, Sobótka, Środa Śląska, Trzebnica), co pozwala osiągnąć zakładane walory Obszaru. Analizując zatem mapę przyszłego Wrocławskiego Związku Metropolitalnego łatwo dostrzec jej niekompletność i swoiste „białe plamy” w miejscu pominiętych w wykazie gmin. Również wykaz dla województwa kujawsko-pomorskiego pomija miasto Chełmżę (względnie gminę o tej samej nazwie, ale zważywszy jednak na podkreślany status miejski ujmowanych w wykazach gmin, raczej wymieniono gminę a nie miasto). Problem powtarza się w przypadku Poznańskiego Obszaru Metropolitalnego, gdzie wymieniono nazwę „Wągrowiec” bez podania czy dotyczy miasta czy gminy, a zapewne obu tych gmin. Również w przypadku Szczecińskiego Obszaru Metropolitalnego nie obyło się bez błędu w wykazie, gdzie sama nazwa „Stargard Szczeciński” (nota bene w błędnym brzmieniu „Starogard” choć jest tylko „Gdański” a nie ma „Szczecińskiego” no i zdecydowanie nie w tym województwie) nie pozwala ustalić, o którą gminę chodzi, skoro w powiecie stargardzkim jest i miasto Stargard i gmina Stargard. Oczywistość wymienionych wyżej błędów wynika przede wszystkim z tego, że w poszczególnych obszarach wskazywano osobno gminę miejską i osobno gminę wiejską o tej samej nazwie. Potwierdzają tę tezę przykłady Lubartowa z §1 pkt 3, Głowna, Ozorkowa, Pabianic i Zgierza z §1 pkt 4, Bochni §1 pkt 5, Mińska Mazowieckiego i Sochaczewa z §1 pkt 6, Pruszcza Gdańskiego i Tczewa z §1 pkt 7. Zob. Plan Zagospodarowania Przestrzennego Województwa Dolnośląskiego. Perspektywa 2020, stanowiący zał. nr 1 do uchwały Nr XLVIII/1622/14 Sejmiku Województwa Dolnośląskiego z dnia 27 marca 2014 r. w sprawie uchwalenia Planu, s. 24. 3 NARODOWY INSTYTUT SAMORZĄDU TERYTORIALNEGO 3 EKSPERTYZY Nr 1(1) 28 grudnia 2015 b) uwagi natury formalnej Projekt rozporządzenia spełnia wymogi formalne stawiane przez §120 Zasad, gdy idzie o tytuł, również w zakresie §121 Zasad przytacza przepis ustawy zawierający upoważnienie ustawowe, jako podstawę jego wydania. Z uwagi na przedmiot i zakres regulacji nie wprowadzono podziału na przepisy ogólne, o których mowa w §125 Zasad, projekt nie zawiera przepisów derogacyjnych z §126 Zasad, z uwagi na uregulowany ustawą termin wejścia w życie nie zachodziły okoliczności, o których mowa w §127 i 128 Zasad. Natomiast istotne zastrzeżenia budzi redakcja projektowanego rozporządzenia z uwagi na §124 Zasad, o ile bowiem prawidłowo podzielono treść na dwa paragrafy – jako podstawową jednostkę redakcyjną, o której mowa w §124 ust. 1 z uwagi na istotę treści regulacyjnej, o tyle w sposób niezgodny z §124 ust. 2 Zasad zredagowano treść §1, jako że zawiera on najpierw sformułowanie typowe dla wprowadzenia do wyliczenia „następujących obszarów metropolitalnych”, o czym świadczy znak dwukropka na końcu wersu stosowany dla wyliczenia (§56 ust. 1 Zasad), po czym zamiast wyliczenia w punktach (§56 ust. 2 Zasad) oznaczonych zgodnie z §57 ust. 3 Zasad cyfrą arabską z nawiasem z prawej strony i zaczynanych małą literą, stosuje się oznaczenie właściwe dla ustępu tj. cyfrą arabską z kropką zgodnie z §57 ust. 2, aczkolwiek każdą pozycję takiego wyliczenia kończy średnik typowy dla punktu (§57 ust. 3 Zasad), a nie kropka jak w przypadku ustępu (§57 ust. 2 Zasad). Ten błąd należy zdecydowanie skorygować wprowadzając oznaczenia punktów ze wszystkimi tego konsekwencjami, także gdy idzie o przywoływanie poszczególnych pozycji z §1 rozporządzenia w sprawie ustalenia granic w rozporządzeniu w sprawie utworzenia Związku Metropolitalnego Gdańsk-Gdynia-Sopot. Należy sprostować błędy pisarskie w nazwach gmin: 1. Szubin w §1 pkt 2, 2. Garbów w §1 pkt 3, 3. Mełgiew w §1 pkt 3, 4. Strzyżewice w §1 pkt 3, 5. Lutomiersk w §1 pkt 4, 6. Rzezawa w §1 pkt 5, 7. Teresin w §1 pkt 6, 8. Ornontowice w §1 pkt 8, 9. Łubowo w §1 pkt 9, 10.Stargard Szczeciński w §1 pkt 10. Należy ujednolicić wyróżnienie statusu miejskiego gmin, skoro zatem w §1 pkt 3 wyraźnie wskazano taki status dla Lubartowa, to dlaczego pominięto go w przypadku miasta Świdnika. Ad. 2) rozporządzenie Rady Ministrów w sprawie określenia trybu postępowania przy składaniu wniosków o utworzenie związku metropolitalnego oraz zakresu dokumentów, które należy dołączyć do wniosku Ustawa o związkach metropolitalnych w art. 6 ust. 3 sformułowała delegację rozporządzeniową dla Rady Ministrów 4 do określenia trybu postępowania przy składaniu wniosków o utworzenie związku a także zakresu dokumentów, które należy dołączyć do wniosku. Pojęcie trybu postępowania obejmuje ogół reguł odnoszących się do sposobu postępowania z wnioskiem gmin. W tym znaczeniu rozporządzenie ograniczyło się do ustalenia samego podmiotu wnioskodawcy, ustalając w §1 ust. 1, że jest nim rada gminy, co powtarza zasadniczo treść art. 6 ust. 1 ustawy. We wspomnianym §1 ust. 1 wskazano właściwość rzeczową adresata wniosku w sprawie utworzenia związku, którym ma być minister właściwy do spraw administracji publicznej w rozumieniu ustawy o działach administracji rządowej4. Tryb obejmuje też wyznaczenie terminów: 1. na złożenie wniosku – do końca roku kalendarzowego poprzedzającego rok, w którym ma zostać rozpatrzony wniosek (§1 ust. 2); 2. na rozpatrzenie wniosku – cztery miesiące od dnia jego złożenia (§1 ust. 3); 3. na uzupełnienie lub poprawienie wniosku w razie stwierdzenia przez ministra właściwego niezachowania warunków formalnych z §2 rozporządzenia – 14 dni, aczkolwiek projektodawca zapomniał o ustaleniu zdarzenia rozpoczynającego bieg terminu, którym wydaje się – wg wszelkich reguł – dzień doręczenia wezwania. Brak jednak terminu na poinformowanie wnioskodawcy o sposobie rozpatrzenia wniosku, jako że §1 w ust. 4 poza enigmatycznym nałożeniem obowiązku informacji na ministra i wraz z uzasadnieniem – projektodawca nie określił jego przedmiotu – nie wskazuje terminu w sposób właściwy dla tego rodzaju przepisów. Ponadto w rozporządzeniu brak w ogóle terminu dla załatwienia wniosku, bowiem w obliczu terminu 4 miesięcy na rozpatrzenie wniosku (§1 ust. 3) składanego nie później niż do końca roku poprzedzającego rok utworzenia związku (§1 ust. 2), przy możliwości złożenia wezwania o uzupełnienie lub poprawienie wniosku (§4) mimo zachowania terminów po wykonaniu wezwania, nie rokuje pozytywnie dla dochowania terminu ustawowego dla wydania rozporządzenia – 30 kwietnia wg art. 8 ust. 1 ustawy. Jeszcze bardziej minorowo przedstawia się scenariusz wydania rozporządzenia na wniosek gmin nie wskazanych w rozporządzeniu w sprawie ustalenia granic, skoro w myśl §3 ust. 2 jego załatwienie wymaga najpierw aktualizacji koncepcji przestrzennego zagospodarowania kraju, a następnie planu zagospodarowania przestrzennego województwa, a wreszcie zmiany rozporządzenia w sprawie ustalenia granic. Ten scenariusz zdarzeń niezależnych zupełnie od wnioskodawców czyni tę procedurę nierealną, pozbawiając gminy jakichkolwiek środków prawnych w toku całej procedury. Na marginesie powstaje zasadnicza wątpliwość co do granic ustawowego upoważnienia dla opiniowanego rozporządzenia, bowiem w treści art. 6 ust. 2 nie przewiduje upoważnienia dla treści §3 ust. 2, w całej bowiem ustawie o gminach spoza obszarów ustalonych na podstawie art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy nie wspomina się w ogóle, a tym bardziej o jakichkolwiek ich uprawnieniach w zakresie wnioskowania o utworzenie związku metropolitalnego z ich udziałem. Jeśli to jest pomysł na wprowadzenie takich gmin „kuchennymi schodami” to w kontekście art. 2 Konstytucji RP Dz.U. z 2015 r. poz. 812. 4 NARODOWY INSTYTUT SAMORZĄDU TERYTORIALNEGO www.nist.gov.pl EKSPERTYZY Nr 1(1) 28 grudnia 2015 jest on niedopuszczalny. Przepis art. 6 ust. 3 ustawy należy interpretować systemowo, zatem z uwzględnieniem całości tego przepisu i jego powiązania z pozostałymi przepisami odnoszącymi się do procedury tworzenia związków. Zaś w ust. 1 art. 6 jest przesądzone, że postępowanie wnioskodawcze może być wszczynane wyłączenie przez gminy wskazane w rozporządzeniu w sprawie ustalenia granic, co wyklucza tryb postępowania z wnioskami składanymi przez gminy spoza obszaru, jak to przewiduje § 3 ust. 3 projektowanego rozporządzenia. Zgodnie z upoważnieniem ustawowym z art. 6 st. 2 rozporządzenie ma określać zakres dokumentów, które należy dołączyć do wniosku. Dyspozycję ustawową realizuje §2 projektowanego rozporządzenia w dwóch ustępach, przy czym ust. 1 ustala treść wniosku, a ust. 2 wykaz dokumentów dołączanych do wniosku. Nie można oprzeć się wrażeniu, że ust. 1 jest próbą uzupełnienia luki przepisu rangi ustawowej, bowiem w całej ustawie zabrakło jakiegokolwiek ustalenia wzoru wniosku, a w upoważnieniu ustawowym zabrakło elementu upoważniającego do określenie wzoru z elementami treści wniosku, co stawia ust. 1 §2 projektu pod groźbą stwierdzenia przekroczenia granic upoważnienia. Także ust. 2 rodzi zastrzeżenia, bowiem o ile pkt 1-5 nie budzą wątpliwości, jako że dla skutecznego rozpatrzenia i załatwienia wniosku niezbędna jest analiza każdego z wymienionych dokumentów, o tyle pkt 6 kłóci się z logiką tego przepisu, bowiem nie można nakazać wnioskodawcy dołączać „inne dokumenty mogące mieć wpływ na rozpatrzenie wniosku”, to winno być jego uprawnieniem, a nie obowiązkiem. Zatem proponuję zmianę redakcji tego przepisu wg projektu, czyli z pominięciem moich zastrzeżeń do ust. 1, przez podział na 3 ustępy, przy czym do treści ust. 3 wyłączyłbym obecną treść ust. 2 pkt 6, co dawałoby następującą redakcję tego przepisu: „§2. 1. Wniosek powinien zawierać: 1. ……. 2. ……. 3. ……. 4. ……. 5. ……. 6. ……. 2. Do wniosku, o którym mowa w ust. 1, należy dołączyć następujące dokumenty: 1. ……. 2. ……. 3. ……. 4. ……. 5. ……. 3. Do wniosku można dołączyć inne dokumenty mogące mieć wpływ na rozpatrzenie wniosku.” Ad. 3) rozporządzenie Rady Ministrów w sprawie utworzenia Związku Metropolitalnego Gdańsk-Gdynia-Sopot Zgodnie z dyspozycją rozporządzeniową z art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy o związkach metropolitalnych Rada Ministrów w drodze rozporządzenia tworzy związki metropolitalne www.nist.gov.pl w poszczególnych obszarach metropolitalnych, ustalając jednocześnie ich nazwy. W przypadku opiniowanego projektu rozporządzenia mamy do czynienie z procedurą tworzenia związku z inicjatywy samej Rady Ministrów nie zaś na wniosek zainteresowanych gmin, o którym mowa w art. 6 ust. 1 ustawy. Z punktu widzenia Zasad techniki prawodawczej mamy do czynienia z sytuacją, gdy upoważnienie ustawowe przekazuje do uregulowania różne sprawy, które dają się tematycznie wyodrębnić z §119 ust. 2 Zasad, bowiem w przeciwnym wypadku zasada „jedno upoważnienie – jedno rozporządzenie” z §119 ust. 1 Zasad wykluczałoby wydawania rozporządzeń dla poszczególnych związków (na tej samej zasadzie wydawane są rozporządzenia w sprawach zmian terytorialnych gmin i powiatów oraz w ich następstwie ewentualnych zmian granic województw). Przyjmujemy zatem, że każdy związek wymaga uregulowania różnych spraw tematycznie wyodrębnionych. W ustawie nie sformułowano żadnych warunków merytorycznych wyboru między trybem utworzenia związku przez Radę Ministrów „z urzędu” (rozporządzeniowego) i przez Radę Ministrów na wniosek (wnioskowego). Może to oczywiście rodzić wątpliwości, czy arbitralne utworzenie związku nie narusza samodzielności jednostek wchodzących na mocy rozporządzenia w jego skład, skoro ten sam związek mógłby zostać utworzony po pozytywnym rozpatrzeniu wniosku gmin zamierzających utworzyć związek. Należy jednak przypomnieć, że w daleko bardziej żywotnej sprawie dla istnienia gmin i powiatów, przepisy ustaw również przewidują równoległość obu trybu (rozporządzeniowego i wnioskowego) wydawania rozporządzeń w sprawie tworzenia, łączenia, dzielenia znoszenia gmin i powiatów, a także ustalania ich granic, ustalania i zmieniania ich nazw oraz siedzib ich organów5, a doktryna nie podważa zasadności trybu rozporządzeniowego w kontekście samodzielności jednostek samorządu terytorialnego uznając ich władztwo terytorialne jako istotnie ograniczone w tej płaszczyźnie. Tym samym wydanie rozporządzenia nie wymaga szczególnego uzasadnienia, lecz jednak jego zupełny brak nie tylko narusza §131 Zasad, ale też nie pozwala ocenić zasadności wyboru trybu rozporządzeniowego zamiast trybu wnioskowego. Tym samym nie można ocenić poprawności projektu rozporządzenia co do merytorycznych przesłanek jego wydania. Od strony formalnoprawnych wymogów stawianych projektom rozporządzeń dotyczących budowy rozporządzenia projekt oceniany spełnia wszelkie wymogi, jako że ma tytuł zgodny z wymogami §120 Zasad, przytacza przepis ustawy zawierający upoważnienie ustawowe, jako podstawę jego wydania zgodnie z §121 Zasad, posługuje się prawidłowymi jednostkami redakcyjnymi wskazanymi w §124 Zasad. Z uwagi na przedmiot i zakres regulacji nie wprowadzono podziału na przepisy ogólne, o których mowa w §125 Zasad, nie zawiera przepisów derogacyjnych z §126 Zasad, z uwagi na uregulowany ustawą termin wejścia w życie nie zachodziły okoliczności, o których mowa w §127 i 128 Zasad. Rozporządzenie tworzy Związek Metropolitalny GdańskGdynia-Sopot zgodnie z nazwą obszaru ustaloną w §1 pkt 7 rozporządzenia w sprawie ustalenia granic poszczególnych obszarów metropolitalnych i w granicach ustalonych tym Zob. art. 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2015 r. poz. 1515 z późn. zm.) i art. 3 ustawy z dnia 5 czerwca 1988 r. o samorządzie powiatowym (Dz.U. z 2015 r. poz. 1445 z późn. zm.). 5 NARODOWY INSTYTUT SAMORZĄDU TERYTORIALNEGO 5 EKSPERTYZY Nr 1(1) 28 grudnia 2015 przepisem w stosunku do gmin w nim wskazanych, tym samym nie zawiera postanowień uściślających w sposób pierwotny. Natomiast w §1 powołuje wspomnianą jednostkę redakcyjną rozporządzenia w sprawie ustalenia granic, aczkolwiek oznaczoną błędnie jako „ust. 7” zważywszy na uwagi zgłoszone powyżej pod adresem rozporządzenia w sprawie ustalenia granic. Z punktu widzenia systematyki źródeł prawa przewidzianej w art. 87 ust. 1 i art. 92 Konstytucji RP rozporządzenie wydane będzie przez organ wskazany w Konstytucji na podstawie szczegółowego upoważnienia zawartego w ustawie i w celu jej wykonania, tym samym nie można było nawiązać do rozporządzenia w sprawie ustalenia granic w podstawie rozporządzenia w sprawie utworzenia Związku (rozporządzenie nie może powołać się na inne rozporządzenie), a jedynie wskazać na jego ustalenia w treści. Konieczność zaś nawiązania do rozporządzenia w sprawie ustalenia granic wynika z tego, że wprowadza ono nazwę związku ustalając nazwę obszaru – Obszar Metropolitalny Gdańsk-Gdynia-Sopot – stąd Związek Metropolitalny Gdańsk-Gdyna-Sopot. Uwagi końcowe Zważywszy na powyższe stwierdzić należy, co następuje. Każdy z projektów przedstawionych do opiniowania rozporządzeń wymaga korekt treści i redakcji, bądź tylko redakcji. Niektóre z poczynionych uwag stawiają pod znakiem zapytania prawidłowość projektów skłaniającym do daleko idących zmian. 6 NARODOWY INSTYTUT SAMORZĄDU TERYTORIALNEGO www.nist.gov.pl EKSPERTYZY Nr 1(1) 28 grudnia 2015 Notatki: ....................................................................................................................................................................................................... ....................................................................................................................................................................................................... ....................................................................................................................................................................................................... ....................................................................................................................................................................................................... ....................................................................................................................................................................................................... ....................................................................................................................................................................................................... ....................................................................................................................................................................................................... ....................................................................................................................................................................................................... ....................................................................................................................................................................................................... ....................................................................................................................................................................................................... ....................................................................................................................................................................................................... ....................................................................................................................................................................................................... ....................................................................................................................................................................................................... ....................................................................................................................................................................................................... ....................................................................................................................................................................................................... ....................................................................................................................................................................................................... ....................................................................................................................................................................................................... ....................................................................................................................................................................................................... ....................................................................................................................................................................................................... ....................................................................................................................................................................................................... ....................................................................................................................................................................................................... ....................................................................................................................................................................................................... ....................................................................................................................................................................................................... ....................................................................................................................................................................................................... ....................................................................................................................................................................................................... ....................................................................................................................................................................................................... ....................................................................................................................................................................................................... ....................................................................................................................................................................................................... ....................................................................................................................................................................................................... ....................................................................................................................................................................................................... ....................................................................................................................................................................................................... ....................................................................................................................................................................................................... ....................................................................................................................................................................................................... ....................................................................................................................................................................................................... ....................................................................................................................................................................................................... ....................................................................................................................................................................................................... www.nist.gov.pl NARODOWY INSTYTUT SAMORZĄDU TERYTORIALNEGO 7 Narodowy Instytut Samorządu Terytorialnego powstał w 2015 r. Jest państwową jednostką budżetową podległą MSWiA. Działa na rzecz dalszej profesjonalizacji samorządu terytorialnego i administracji publicznej. Seria BADANIA I OPINIE NIST Czasopismo dostępne jest na stronie www.nist.gov.pl. ZESPÓŁ REDAKCYJNY: Aleksander Łącki (redaktor naczelny), Aleksandra Wardencka (sekretarz redakcji), Tomasz Bystroński (koordynator programowy). BADANIA I OPINIE NIST, ul. Zielona 18, Łódź 90-601 Sekretariat tel.+48 42 633 10 70 e-mail: [email protected]
