Charakterystyka układu instytucjonalnego Podkarpacia

ZESZYTY NAUKOWE
POLITYKI EUROPEJSKIE, FINANSE I MARKETING
Nr 4 (53) 2010
_________________________________________________________________________________________
Alina Walenia
Charakterystyka układu instytucjonalnego Podkarpacia
odpowiedzialnego za wdrażanie Regionalnego Programu
Operacyjnego dla województwa podkarpackiego na lata
2007–2013
Characteristics of institutional system of Podkarpacie responsible
for implementation of the Regional Operational Program for
Podkarpackie Province for the years 2007–2013
Celem niniejszej publikacji była ocena funkcjonowania administracji rządowej i
samorządowej szczebla wojewódzkiego Podkarpacia odpowiedzialnej za kreowanie i
wdrażanie zasad polityki rozwoju regionalnego UE. W badaniach uwzględnione zostały
uwarunkowania dualizmu władzy, bariery i czynniki uniemożliwiające w pełni
wdrażanie ustawowych zasad współpracy pomiędzy tymi ogniwami władzy w
województwie podkarpackim. Materiał empiryczny do badań zgromadzony został w
formie badań ankietowych przeprowadzonych w 2008 r. w 160 samorządach gmin, które
dokonały oceny działalności administracji rządowej i samorządowej w zakresie
absorpcji środków UE mających na celu wyrównywanie dysproporcji pomiędzy
gminami.
Analiza wyników badań ankietowych pozwoliła wyróżnić trzy najistotniejsze
zagadnienia związane z wyborem projektów finansowanych z funduszy strukturalnych
na poziomie regionalnym województwa podkarpackiego, tj.:
- ankietowane gminy (80%) wskazywały, iż wybór projektów powinien w znacznie
większym stopniu opierać się o przesłanki merytoryczne. W tym zakresie należy
wzmocnić rolę jaką odgrywają niezależni eksperci w wyborze projektów i jednocześnie
ograniczyć możliwości dokonywania wyboru przez instytucje o charakterze
politycznym, np. zarząd województwa,
- respondenci (90%) oczekują zmniejszenia liczby instytucji zaangażowanych w proces
wyboru,
- dla zagwarantowania przejrzystości procesu wyboru projektów finansowanych z
funduszy strukturalnych konieczne jest wprowadzenie jasnych kryteriów wyboru
projektów oraz wyeliminowanie zjawiska upolitycznionego wyboru projektów, które w
odczuciu 100% badanych gmin miało miejsce w 2004 – 2006,
- skróceniem czasokresu oceny wniosków o dofinansowanie projektów (100%
ankietowanych),
- przejrzystych i czytelnych procedur dotyczących dokumentacji konkursowej (100%
ankietowanych).
50
Charakterystyka układu instytucjonalnego Podkarpacia odpowiedzialnego za wdrażanie Regionalnego
Programu Operacyjnego dla województwa podkarpackiego na lata 2007–2013
_________________________________________________________________________________________
Wprowadzenie
Pełna absorpcja środków UE możliwa jest tylko poprzez stworzenie
„kompleksowego systemu zarządzania rozwojem regionalnym” będącego zadaniem
administracji rządowej i samorządowej w woj. podkarpackim. Podstawową zasadą, na
której musi opierać się system jest zasada partnerstwa takich podmiotów jak Zarząd
Województwa Podkarpackiego, Wojewoda Podkarpacki, Komitet Sterujący i Komitet
Monitorujący oraz uprawnione do korzystania ze środków UE podmioty gospodarcze i
instytucjonalne. Istotnym problemem poziomu wojewódzkiego jest współpraca
wojewoda – zarząd województwa dotycząca problematyki środków z budżetu UE
przeznaczonych na kreowanie polityki rozwoju regionalnego. W zakresie środków UE
działania wojewody i marszałka województwa muszą być komplementarne. Wojewoda
jest osoba wiodącą w obszarze monitorowania i rozliczania środków UE wdrażanych w
formie regionalnych programów oraz pochodzących z budżetu państwa. Marszałek
województwa samorządowego jest wiodący w programowaniu i wdrażaniu realizacji
projektów finansowanych w ramach wsparcia funduszy UE. Obecnie część urzędów
wojewódzkich i wojewodów wchodzi w obszar kreowania polityki regionalnej, a więc w
obszar marszałka województwa, natomiast w odpowiedzi marszałkowie województw
postulują całkowite wyeliminowanie wojewody i jego służb z przepływów i rozliczeń
środków unijnych. Również administracja Komisji Europejskiej dostrzega konflikt
między urzędem wojewody i marszałka i wskazuje, że było to przyczyną niskiej
absorpcji środków UE wdrażanych w regionach w okresie 2004 – 2006. KE podkreśla
także, że może to być zagrożeniem dla implementacji sektorowych programów
operacyjnych i regionalnych w okresie 2007 – 20013.
Charakterystyka praktycznej zasady rozdziału władzy pomiędzy administracją
rządową i samorządową szczebla wojewódzkiego, pozostaje tematem budzącym ciągłe
dyskusje, ze względu na to, iż do końca nie udało się w sposób klarowny dokonać
takiego podziału. Problematyka niespójnego podział władzy w województwach
podnoszona była w doniesieniach prasowych. Wymieniane były słabe punkty
samorządów województw, tj. głównie brak mechanizmów zapewniających stabilność,
profesjonalność i apolityczność samorządowego aparatu urzędniczego. Brak rozwiązań
dotyczących wprowadzenia służby cywilnej w administracji samorządowej, które
zapewniałyby jej profesjonalizację oraz stabilność przy zmianie politycznej wywołanej
wynikami wyborów, co jest poważną słabością polskiego układu samorządowego.
Zgodnie z Europejską Kartą Samorządu Terytorialnego1, podmioty –
województwa samorządowe – uprawnione zostały do prowadzenia samodzielnej polityki
rozwoju regionalnego i pozostają partnerem dla rządu w sprawach rozwoju własnych
obszarów
terytorialnych.
Wykreowanie
samorządu
województwa,
jasne
przyporządkowanie mu zadań związanych z rozwojem społeczno – gospodarczym nie
zostało uzupełnione o przekazanie odpowiednich środków finansowych na działania
prorozwojowe.
Pozycja prawna wojewody w systemie administracji publicznej sprowadza się
do realizacji zadań ustrojowych, tj. głównie nadzoru nad tworzeniem prawa przez
1
Dz. U. z 1994 r., Nr 124, poz. 607.
51
Alina Walenia
_________________________________________________________________________________________
jednostki samorządu terytorialnego, wykonywania na terenie województwa funkcji
reprezentacyjnych, a także współpraca z samorządem województwa dotycząca
wykorzystania środków z budżetu UE.
W świetle zasygnalizowanego problemu roli administracji rządowej i
samorządowej szczebla wojewódzkiego Podkarpacia w zakresie kreowania i wdrażania
zasad polityki rozwoju regionalnego UE podjęto próbę oceny funkcjonowania układu
instytucjonalnego odpowiedzialnego za ten proces. W badaniach uwzględnione zostały
uwarunkowania dualizmu władzy, bariery i czynniki uniemożliwiające w pełni
wdrażanie ustawowych zasad współpracy pomiędzy tymi ogniwami władzy w
województwie podkarpackim. Materiał empiryczny do badań zgromadzony został w
formie badań ankietowych2 przeprowadzonych w samorządach gmin, które dokonały
oceny działalności administracji rządowej i samorządowej w zakresie absorpcji środków
UE mających na celu wyrównywanie dysproporcji pomiędzy gminami. Badania
ankietowe pozwoliły na zidentyfikowanie problemowych obszarów wyboru projektów
finansowanych z Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego na poziomie
regionalnym w okresie programowania 2004 – 2006 oraz prezentację rekomendacji
dotyczących poprawy przejrzystości wyboru projektów w bieżącym okresie 2007 –
2013. Przeprowadzone badania ankietowe wśród 160 gmin funkcjonujących w woj.
podkarpackim miały na celu identyfikację barier dotyczących wyboru projektów, które
uzależnione były głównie od instytucji zarządzających środkami UE w regionie
Podkarpacia, tj. Urzędu Marszałkowskiego Województwa Podkarpackiego.
Uregulowania prawne dualizmu władzy na szczeblu wojewódzkim
Zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa podstawową jednostką
odpowiedzialną za politykę regionalną jest samorząd województwa. Zasady
funkcjonowania i organizację województwa jako jednostki samorządu terytorialnego
określa ustawa z 5 czerwca 1998 r o samorządzie województwa3. Trójszczeblowy ustrój
terytorialny państwa oparty na zasadzie decentralizacji z istotną rolą samorządu
regionalnego określony został w Konstytucji RP jako ustawie zasadniczej z dnia 2
kwietnia 1997 r.4 Zgodnie z treścią cyt. ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie
województwa, województwo jest regionalną wspólnotą samorządową i jednocześnie
największą jednostką podziału terytorialnego kraju powołaną do wykonania zadań z
zakresu polityki regionalnej i administracji publicznej. Stosownie do przepisów cyt.
ustawy w regionie określony został dualistyczny model zarządzania województwem, tj.
poprzez dwie odrębne struktury: administrację samorządową z marszałkiem
województwa jako organem wykonawczym i administrację rządową z wojewodą na
czele. Województwo oznacza jednostkę samorządu terytorialnego (regionalną wspólnotę
samorządową) i największą jednostkę zasadniczego podziału terytorialnego kraju w celu
wykonywania administracji publicznej. Województwo w przeciwieństwie do gminy i
2
Badania ankietowe przeprowadzone zostały w 2008 r. wśród 160 samorządów gmin funkcjonujących na
terenie województwa podkarpackiego.
3
Ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (Dz. U. 2001 r., Nr 142, poz. 1590, ze zm.)
4
Konstytucja RP – ustawa zasadnicza z 2 kwietnia 1997 r. (Dz.U 1997, nr 78 poz. 483).
52
Charakterystyka układu instytucjonalnego Podkarpacia odpowiedzialnego za wdrażanie Regionalnego
Programu Operacyjnego dla województwa podkarpackiego na lata 2007–2013
_________________________________________________________________________________________
powiatu występuje w podwójnej roli, tj. jest jednostką samorządu terytorialnego oraz
jednostką zasadniczego podziału terytorialnego wykonującą zadania z zakresu
administracji państwowej w terenie. Samorząd województwa posiada osobowość prawną
i w przeciwieństwie do administracji rządowej w terenie działa we własnym imieniu i na
własną odpowiedzialność. Zakres działania samorządu województwa nie narusza
kompetencji gminy, powiatu, a podstawowym jego ustawowym zadaniem jest określenie
strategii rozwoju województwa5.
Podstawowym zadaniem samorządu województwa jest programowanie i
prowadzenie polityki rozwoju regionalnego. Pozostałe ustawowe kompetencje to
dysponowanie mieniem wojewódzkim oraz prowadzenie samodzielnej gospodarki
finansowej na podstawie corocznego budżetu. Zadania samorządu województwa można
sklasyfikować do dwóch zasadniczych grup, tj. zadania związane z rozwojem
regionalnym i zadania określane mianem „administracji świadczącej” lub usług
publicznych6.
Samorządowi terytorialnemu poświęcony jest w całości rozdział VII
Konstytucji określający zakres zadań samorządu terytorialnego w zakresie zadań
publicznych. Samorząd wykonuje zadania publiczne nie zastrzeżone przez Konstytucję
lub ustawy dla organów innych władz publicznych.
Cyt. ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa w swojej
treści nawiązuje do konstytucyjnej normy jednolitości państwa, a równocześnie do zasad
pomocniczości i decentralizacji. Ustawę tę uzupełniają inne przepisy kompetencyjne,
regulacje towarzyszące oraz przepisy o charakterze wprowadzającym. Istotną barierę we
wdrażaniu polityki regionalnej stanowi brak ustawowego podziału zadań i kompetencji
w zakresie rozwoju regionu pomiędzy urzędem administracji wojewódzkiej, a
samorządem województwa7.
Samorząd województwa nie ma ustalonych wystarczających kompetencji do
sprawowania funkcji zarządzania w regionie. Partnerstwo regionalne nie może być
zapisane tylko w ustawie o samorządzie województwa, wskazującej, że samorząd
województwa kieruje polityką regionalną w części i za porozumieniem z właściwym
Ministerstwem ds. Rozwoju Regionalnego. Praktyka wskazuje, że władza samorządu
województwa musi być wzmocniona poprzez stosowne zapisy ustaw kompetencyjnych.
Działalność administracji rządowej reprezentowanej przez Wojewodę powinna być
ograniczona do nadzorowania legalności działań administracji publicznej i
odpowiedzialności za bezpieczeństwo. Korzyścią powinna być dalsza decentralizacja
określająca, że za politykę regionalną i kontakty zagraniczne z regionami UE będzie
odpowiedzialny tylko samorząd województwa, pozyskujący środki z UE, z
5
Patrzałek L..: Finanse samorządu województwa w systemie finansów publicznych
w Polsce. PWE, Warszawa 2005, s. 67 – 69.
6
Z. Gilowska, D. Kijowski, M. Kulesza, W. Misiąg, S. Prutis, M. Stec, J. Szlachta, J. Zalewski: Podstawy
prawne funkcjonowania terytorialnej administracji publicznej w RP. Samorząd Terytorialny, Nr 12/2002, s.45
– 46.
7
Dobek T.: Zaciąganie zobowiązań przez jednostki samorządu terytorialnego – granice prawne a problematyka
ich finansowania. W: Finanse samorządu terytorialnego. Red. L. Patrzałek. Poznań – Wrocław 2005, s.120.
53
Alina Walenia
_________________________________________________________________________________________
przeznaczeniem głównie dla gmin będących beneficjentami pomocy. Brak dokładnego
podziału kompetencyjnego to bariera ograniczająca rozwój regionu8.
Wdrażanie polityki regionalnej uzależnione jest od planowania strategicznego
w regionach oraz współpracy w tym zakresie samorządu gminnego i wojewódzkiego
oraz administracji rządowej, a szczególnie następujących po sobie grup rządzących na
wszystkich właściwie szczeblach władzy. Za kadencji jednych władz przygotowuje się
projekt, inni go realizują, kolejni widzą dopiero pełny efekt zmian. Praktyka
wykorzystania środków UE wskazuje, że jedni muszą korzystać z doświadczeń drugich.
Dlatego też problemem i zagrożeniem w budowaniu spójnej polityki regionalnej jest
brak uregulowań w zakresie służby cywilnej w samorządach wojewódzkich, która
dawałaby stabilizację zatrudnienia i pracy dla kadry zarządzającej rozwojem
regionalnym. Zmiany kadrowe niekorzystnie wpływają i powodują brak ciągłości w
zakresie kontynuowania polityki rozwoju regionalnego.
Podział kompetencji i zadań w zakresie wdrażania Regionalnego
Programu Operacyjnego (RPO) dla województwa podkarpackiego
w okresie 2007–2013
W zakresie wdrażania RPO każde województwo ustalało samodzielnie
priorytety, działania, cele oraz założenia swoich regionalnych programów operacyjnych.
Odmienność działań i priorytetów wynika z urozmaicenia potrzeb i celów, które
powinny być zrealizowane, aby konkretny regionalny program był prawidłowo
wdrażany i przyczyniał się do rozwoju regionu. Znajomość priorytetów i działań w
ramach RPO jest koniecznością dla beneficjentów, którymi m.in. są jednostki samorządu
terytorialnego w regionie, w celu prawidłowego przygotowywania dokumentacji
aplikacyjnej. Wnioski i projekty inwestycyjne aby zostały przyjęte przez instytucje
zarządzające lub pośredniczące, muszą być przypisane w konkretne działanie i priorytet.
Danemu priorytetowi i działaniu przypisane są określone kwoty środków UE i
wysokości dotacji. Planowany budżet środków UE w ramach RPO dla Podkarpacia
prawie trzykrotnie przewyższa alokację roczną ZPORR (tabela 1).
Tabela 1. Planowana alokacja środków UE w ramach RPO dla województwa podkarpackiego na lata 2007 2013
Województwo
2
Podkarpackie
Polska
8
Środki unijne na wszystkie
programy
(mln euro)
3
4
1.344,57
2.746,91
20.057,48
36.322,62
Źródło: www.funduszestrukturalne.gov.pl
Środki unijne na RPO
(mln euro)
%
3:4
5
48,9
55,2
Patrzałek L.: Finanse samorządu terytorialnego. Wyd. AE we Wrocławiu. Wrocław 2004, s.85.
54
Charakterystyka układu instytucjonalnego Podkarpacia odpowiedzialnego za wdrażanie Regionalnego
Programu Operacyjnego dla województwa podkarpackiego na lata 2007–2013
_________________________________________________________________________________________
System zarządzania i kontroli RPO dla woj. podkarpackiego jest złożony, a jego
ramy prawne zostały określone zarówno w aktach prawa krajowego jak i
wspólnotowego i nawiązuje do przedstawionych powyżej zasad obowiązujących w
ZPORR. Zasady prowadzenia polityki rozwoju regionalnego w kraju, tj. podmioty
prowadzące tę politykę oraz tryb współpracy między nimi określone zostały w ustawie z
dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju9. W art. 5 cyt. ustawy
zamieszczona została definicja określająca m.in. instytucję zarządzającą, którą w
przypadku RPO jest zarząd województwa, odpowiadający za przygotowanie i realizację
programu operacyjnego. We wdrażaniu RPO istotną rolę pełni instytucja pośrednicząca
– organ administracji publicznej lub inna jednostka sektora finansów publicznych, której
została powierzona, w drodze porozumienia zawartego z instytucją zarządzającą, część
zadań związanych z realizacją programu operacyjnego. Funkcję instytucji
pośredniczącej pełni Wojewoda.
Projekt RPO, przewidujący dofinansowanie pochodzące z budżetu państwa lub
ze źródeł zagranicznych uzyskanych za pośrednictwem rządu, przygotowuje zarząd
województwa we współpracy z ministrem właściwym ds. rozwoju regionalnego. Zarząd
województwa przyjmuje RPO w drodze uchwały. Zarząd województwa przekazuje
sejmikowi województwa, do dnia 30 czerwca każdego roku, informację o realizacji RPO
w roku poprzednim (art. 20 o zasadach prowadzenia polityki rozwoju). Za prawidłową
realizację programu operacyjnego odpowiada instytucja zarządzająca, w przypadku RPO
zarząd województwa (art. 25 cyt. ustawy). Do zadań instytucji zarządzającej –
Marszałka Województwa Podkarpackiego - należy w szczególności:
- przygotowanie szczegółowego opisu priorytetów programu operacyjnego, z
uwzględnieniem wytycznych ministra właściwego do spraw rozwoju regionalnego,
- przygotowanie i przekazanie Komitetowi Monitorującemu do zatwierdzenia propozycji
kryteriów wyboru projektów oraz ich wybór, w oparciu o kryteria, które będą
dofinansowane w ramach programu operacyjnego,
- zawieranie z beneficjentami umów o dofinansowanie projektu oraz określenie
kryteriów kwalifikowalności wydatków objętych dofinansowaniem w ramach programu
operacyjnego,
- określenie poziomu dofinansowania projektu, jako procentu wydatków objętych
dofinansowaniem,
- określenie systemu realizacji programu operacyjnego,
- zarządzanie środkami finansowymi przeznaczonymi na realizację programu
operacyjnego, pochodzącymi z budżetu państwa, budżetu województwa lub ze źródeł
zagranicznych,
- dokonywanie płatności ze środków programu operacyjnego na rzecz beneficjentów,
- monitorowanie postępów w realizacji, ewaluacja programu operacyjnego oraz stopnia
osiągania jego celów; a także opracowywanie, w razie potrzeby, propozycji zmian w
programie operacyjnym,
- prowadzenie kontroli realizacji programu operacyjnego, w tym kontroli realizacji
poszczególnych dofinansowanych projektów,
- odzyskiwanie kwot nienależnie wypłaconych beneficjentom,
9
Dz. U. Nr 227 poz. 1658 ze zm.
55
Alina Walenia
_________________________________________________________________________________________
- zapewnienie właściwej informacji i promocji programu operacyjnego.
Instytucja zarządzająca, wykonując zadania powinna uwzględniać zasadę
równego dostępu do pomocy wszystkich kategorii beneficjentów w ramach programu
oraz zapewniać przejrzystość reguł stosowanych przy ocenie projektów.
Instytucja zarządzająca Marszałek Województwa Podkarpackiego w drodze
porozumienia, powierzył instytucji pośredniczącej Wojewodzie Podkarpackiemu część
zadań związanych z realizacją programu operacyjnego, a w szczególności:
- przygotowanie i przekazanie instytucji zarządzającej propozycji szczegółowego opisu
priorytetów programu operacyjnego w oparciu o wytyczne ministra właściwego do
spraw rozwoju regionalnego,
- przygotowanie i przekazanie Komitetowi Monitorującemu propozycji kryteriów
wyboru projektu oraz dokonywanie, w oparciu o określone kryteria, wyboru projektów,
które będą dofinansowane w ramach programu operacyjnego;
- zawieranie umów z beneficjentami o dofinansowanie projektu i kontrolę realizacji
dofinansowanych projektów;
- dokonywanie płatności ze środków programu operacyjnego na rzecz beneficjentów;
Instytucja zarządzająca ponosi odpowiedzialność za prawidłowość realizacji
zadań powierzonych instytucji pośredniczącej oraz zatwierdza procedury dokonywania
czynności w ramach powierzonych zadań, opracowane przez instytucję pośredniczącą
(art. 27 cyt. ustawy ). Lista projektów indywidualnych realizowanych w ramach RPO,
jest przyjmowana przez zarząd województwa w formie uchwały ogłaszanej w
wojewódzkim dzienniku urzędowym. Nadzór nad realizacją regionalnych programów
operacyjnych sprawuje właściwy wojewoda, na zasadach określonych w art. 78-80, art.
81-83, art. 86 i 87 cyt. ustawy oraz art. 88a ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o
samorządzie województwa (art. 28).
Instytucja zarządzająca, instytucja pośrednicząca lub instytucja wdrażająca, w
celu wyłonienia projektów do dofinansowania w trybie konkursu, ogłasza konkurs na
swojej stronie internetowej. Instytucja zarządzająca, instytucja pośrednicząca lub
instytucja wdrażająca w dniu ogłoszenia konkursu zamieszcza w dzienniku o zasięgu
ogólnopolskim lub regionalnym informację o konkursie, zawierającą co najmniej
elementy określone w pkt 1-3 oraz wskazanie adresu strony internetowej, na której
zamieszczono ogłoszenie o konkursie.
Do czasu zawarcia wszystkich umów o dofinansowanie projektu z
beneficjentami wyłonionymi w konkursie lub w wyniku rozpatrzenia protestu, instytucja
ogłaszająca konkurs nie może: spowodować pogorszenia warunków realizacji projektu
oraz nakładać na podmioty ubiegające się o dofinansowanie dodatkowych obowiązków,
dokonać zmian w zasadach konkursu. W przypadku RPO, o terminach posiedzenia
komisji konkursowych przeprowadzających konkursy, jest zawiadamiany właściwy
miejscowo wojewoda, który może wydelegować do prac w komisji w charakterze
obserwatora swojego przedstawiciela (art. 29). Instytucja zarządzająca, instytucja
pośrednicząca lub instytucja wdrażająca ogłasza na swojej stronie internetowej listę
projektów wyłonionych do dofinansowania oraz pisemnie informuje każdego z
wnioskodawców o wynikach rozpatrzenia jego wniosku. Wnioskodawca, którego projekt
nie został wyłoniony do dofinansowania, w terminie 14 dni od dnia otrzymania
informacji może złożyć pisemny protest.
Protest jest rozpatrywany w przypadku RPO - przez właściwego miejscowo wojewodę.
56
Charakterystyka układu instytucjonalnego Podkarpacia odpowiedzialnego za wdrażanie Regionalnego
Programu Operacyjnego dla województwa podkarpackiego na lata 2007–2013
_________________________________________________________________________________________
W przypadku negatywnego rozpatrzenia protestu wnioskodawca, w terminie 7
dni od dnia otrzymania informacji w tym zakresie, może skierować wniosek o ponowne
rozpatrzenie sprawy do ministra właściwego do spraw rozwoju regionalnego. Protest
oraz wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy są rozpatrywane w terminie 1 miesiąca od
dnia ich otrzymania. Rozstrzygnięcie wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy kończy
procedurę wyboru projektu (art. 30).
Minister właściwy do spraw rozwoju regionalnego, w celu zapewnienia
rzetelnej i bezstronnej oceny projektów, powołuje i odwołuje ekspertów z
poszczególnych dziedzin objętych programem operacyjnym na okres 5 lat, licząc od dnia
powołania, a także prowadzi listę tych ekspertów. Instytucja zarządzająca, instytucja
pośrednicząca lub instytucja wdrażająca, w procesie wyboru projektów do
dofinansowania, może korzystać z opinii ekspertów wpisanych na ww. listę. Minister
właściwy do spraw rozwoju regionalnego określił, w drodze rozporządzenia10,
szczegółowe zasady powoływania i odwoływania ekspertów, warunki jakie musi
spełniać ekspert oraz przesłanki skreślenia z listy ekspertów, a także warunki ich
wynagradzania za wydane opinie, mając na względzie dążenie do zapewnienia rzetelnej i
bezstronnej oceny projektów (art. 31).
Odmiennym rozwiązaniem w okresie finansowania 2007 – 2013 było utworzenie
instytucji certyfikującej. Minister Rozwoju Regionalnego poświadcza Komisji
Europejskiej prawidłowość poniesienia wydatków w ramach Regionalnego Programu
Operacyjnego, wykonując zadania Instytucji Certyfikującej. Wykonywania zadań
Instytucji Certyfikującej w ramach RPO powierzone zostało Wojewodzie
Podkarpackiemu, na podstawie Porozumienia z dnia 4 lipca 2007 roku w sprawie
przekazania zadań z zakresu certyfikacji prawidłowości poniesienia wydatków w ramach
Regionalnego Programu Operacyjnego.
Omówienie wyników badań ankietowych - ocena procesu wyboru
projektów do dofinansowania ze środków EFRR w ramach
programów regionalnych (RPO i ZPORR) wdrażanych na
Podkarpaciu
Badania ankietowe przeprowadzone zostały w 160 samorządach gmin woj.
podkarpackiego, które dokonały oceny działalności administracji rządowej i
samorządowej w zakresie absorpcji środków UE mających na celu wyrównywanie
dysproporcji pomiędzy gminami. Analiza wyników badań ankietowych pozwoliła
wyróżnić trzy najistotniejsze zagadnienia związane z wyborem projektów
finansowanych z funduszy strukturalnych na poziomie regionalnym województwa
podkarpackiego:
- ankietowane gminy (80%) wskazywały, iż wybór projektów powinien w znacznie
większym stopniu opierać się o przesłanki merytoryczne. W tym zakresie należy
10
Rozporządzenie Ministra Rozwoju Regionalnego dnia 21 maja 2007 r. w sprawie ekspertów powoływanych
w celu rzetelnej i bezstronnej oceny projektów realizowanych w ramach programów operacyjnych (Dz. U. Nr
93, poz. 626)
57
Alina Walenia
_________________________________________________________________________________________
wzmocnić rolę jaką odgrywają niezależni eksperci w wyborze projektów i jednocześnie
ograniczyć możliwości dokonywania wyboru przez instytucje o charakterze
politycznym, np. zarząd województwa,
- respondenci (90%) oczekują zmniejszenia liczby instytucji zaangażowanych w proces
wyboru,
- dla zagwarantowania przejrzystości procesu wyboru projektów finansowanych z
funduszy strukturalnych konieczne jest wprowadzenie jasnych kryteriów wyboru
projektów oraz wyeliminowanie zjawiska upolitycznionego wyboru projektów, które w
odczuciu 100% badanych gmin miało miejsce w 2004 – 2006,
- skróceniem czasokresu oceny wniosków o dofinansowanie projektów (100%
ankietowanych),
- przejrzystych i czytelnych procedur dotyczących dokumentacji konkursowej (100%
ankietowanych).
Główne rekomendacje związane z programowaniem przejrzystego systemu
wyboru projektów w okresie 2007 – 2013 dotyczą:
- zwiększenia roli jaką odgrywa ocena niezależnych ekspertów przy wyborze projektów,
- ograniczenia sytuacji, w których instytucje o charakterze politycznym podejmują
decyzję o wyborze projektów wyłanianych w trybie konkursowym,
- zapewnienie kontroli społecznej nad wykorzystaniem funduszy strukturalnych poprzez
uczestnictwo przedstawicieli różnych środowisk oraz organizacji pozarządowych w
komitetach monitorujących Regionalne Programy Operacyjne,
- zwiększenie dostępu do informacji w zakresie wybieranych projektów,
- odpowiedniego uzasadnienia decyzji dotyczących wyboru bądź odmowy wyboru
poszczególnych projektów,
- wydłużenia terminów naboru wniosków.
Odnosząc się do dwóch pierwszych rekomendacji ok. 80% ankietowanych gmin
wskazywało na zmniejszenie roli zarządu województwa w dokonywaniu wyboru
projektów. Znaczny odsetek (80%) ankietowanych wskazywał także na nieufność co do
obiektywizmu wyboru projektów przez tą instytucję. Zmiany list rankingowych
projektów, które dokonywane były przez zarząd województwa oraz regionalne komitety
sterujące były postrzegane przez ankietowanych jako nieprzejrzysty i upolityczniony
sposób wyboru projektów. Zasadą powinien być wybór oparty o ocenę ekspercką, a
dokonywanie zmian na listach rankingowych powinno ograniczać się jedynie do sytuacji
wyjątkowych (np. błędy i uchybienia w ocenie ekspertów).
Konstrukcja systemu wyboru projektów na lata 2007 - 2013 określa
zmniejszoną ilość ogniw uczestniczących w wyborze projektów (likwidacja
Regionalnych Komitetów Sterujących). Faktyczny wybór projektów odbywa się głównie
na etapie oceny merytorycznej dokonywanej poprzez komisje konkursowe, w skład
których wchodzą zarówno członkowie instytucji organizującej konkurs, przedstawiciele
ministra właściwego ze względu na zakres tematyczny konkursu (w przypadku ich
zgłoszenia przez ministra) oraz asesorzy. Według wytycznych Ministerstwa Rozwoju
Regionalnego, asesorami mogą być osoby nie będące pracownikami instytucji
organizującej konkurs, a powoływani będą w drodze otwartego naboru. Z jednej strony
jest to niewątpliwie rozwiązanie pozytywne, gdyż promuje bezstronny wybór ekspertów
oceniających projekty. Niestety wytyczne nie określają jak miałby wyglądać otwarty
nabór asesorów. Istnieją więc pewne obawy, iż sposób powoływania asesorów nie
58
Charakterystyka układu instytucjonalnego Podkarpacia odpowiedzialnego za wdrażanie Regionalnego
Programu Operacyjnego dla województwa podkarpackiego na lata 2007–2013
_________________________________________________________________________________________
będzie odbiegał znacząco od doboru paneli ekspertów w poprzednim okresie
programowania, gdzie często eksperci dobierani byli według kryteriów politycznych, a
nie merytorycznych. Dlatego też Ministerstwo w swoich wytycznych powinno
szczegółowo określić sposób powoływania asesorów, który zapewniałby ich bezstronność i apolityczność. Wytyczne przewidują również możliwość powołania dodatkowych
ekspertów do wydawania opinii na temat wniosków. Eksperci pochodziliby z listy
prowadzonej przez Ministerstwo Rozwoju Regionalnego. W gestii instytucji
zarządzającej będzie również określenie typów projektów, dla których powołanie
dodatkowych ekspertów z listy MRR jest niezbędne. Takie rozwiązanie budzi jednak
wątpliwości, gdyż można przypuszczać, iż instytucje zarządzające mogą ograniczać
liczbę projektów, które należy dodatkowo konsultować, tak aby nie „komplikować"
procesu wyboru. Jednym z typów projektów, dla których niezbędne jest prowadzenie
szerokich konsultacji i zasięganie dodatkowej opinii ekspertów są projekty infrastrukturalne (np. budowa dróg, regulacje cieków wodnych), które mogą znacząco
oddziaływać na środowisko. W wybór tych projektów powinni być za każdym razem
zaangażowani odpowiedni eksperci (tj. specjaliści od ochrony przyrody, ocen
oddziaływania na środowisko, itp.). Można spodziewać się, iż bez określenia obowiązku
udziału tych ekspertów w wyborze projektów instytucje zarządzające będą pomijać ten
istotny aspekt oceny projektów. Dlatego też obowiązek zasięgania opinii
poszczególnych ekspertów (z listy MRR) powinien być zdefiniowany przez
Ministerstwo.
Kolejnym czynnikiem pomagającym w doborze ekspertów o wysokich
kwalifikacjach jest adekwatne wynagrodzenie za pracę w komisjach konkursowych.
Wytyczne przewidują możliwość wynagradzania ekspertów za ocenę wniosków (decyzja
taka należy do instytucji organizującej konkurs). Przeznaczenie większych środków na
wynagrodzenia oceniających powinno stać się powszechną praktyką w okresie
programowania 2007 - 2013.
Ze względu na ograniczenie udziału społecznego w procesie wyboru projektów
(likwidacja regionalnych komitetów sterujących, w których zasiadali m.in.
przedstawiciele organizacji pozarządowych) instytucje zarządzające programami
operacyjnymi powinny dołożyć należytych starań dla zwiększenia dostępu do informacji
nt. poszczególnych etapów oceny projektów. Na stronach internetowych instytucji
organizujących konkurs powinny znaleźć się takie informacje jak: numer, nazwa i
wartość projektu ubiegającego się o dofinansowanie, opis projektu, wyniki weryfikacji
formalnej oraz oceny merytoryczno-technicznej w rozbiciu na poszczególne kryteria, a
także uzasadnienia odrzucenia projektu lub zmiany jego miejsca na liście rankingowej.
Takie rozwiązanie prowadziłoby do większej przejrzystości wyboru, czego oczekują
ankietowane gminy.
Ponieważ instytucjami ostatecznie decydującymi o wyborze projektów w
ramach regionalnych programów operacyjnych pozostają zarządy województw, w
dalszym ciągu zostanie utrzymana możliwość dokonywania zmian na listach
rankingowych. Dlatego też kluczowym dla zagwarantowania przejrzystości wyboru
jest obowiązek odpowiedniego uzasadniania dokonanych zmian na listach
rankingowych. Warto wspomnieć, iż w poprzednim okresie programowania jako
uzasadnienie zmian podawano często krótki opis projektów (przeklejony z generatora
wniosków). Takie sytuacje nie powinny być dopuszczalne. W przypadku dokonania
59
Alina Walenia
_________________________________________________________________________________________
zmian na listach rankingowych należałoby za każdym razem w sposób czytelny i
wyczerpujący wskazać jakie przesłanki merytoryczne spowodowały zmianę rankingu
(to znaczy dlaczego dany projekt został wybrany do dofinansowania pomimo, iż
uzyskał mniej punktów niż inne projekty zgłoszone do konkursu). Takie uzasadnienia
powinny być publikowane na stronach internetowych instytucji organizujących
konkurs. Podobna zasada jawności powinna odnosić się do ocen projektów poprzez
poszczególnych oceniających.
Ostatnia z uwag odnosiła się do problemów zgłaszanych przez badanych, którzy
uważają, iż okres pomiędzy ogłoszeniem o naborze wniosków, a zamknięciem naboru
był zbyt krótki - wynosił on 30 dni. Niejednokrotnie nawet ten termin nie był
dotrzymywany. W związku z utrzymaniem 30 dniowego terminu w okresie 2007 - 2013,
w dalszym ciągu rekomendowane jest wydłużenie okresu pomiędzy ogłoszeniem o
naborze wniosków, a końcem naboru do 60 dni.
Wyniki badań ankietowych potwierdzały, że większość badanych gmin w
woj. podkarpackim (67%) uważała, iż jest dobrze poinformowana na temat procedury
wyboru projektów w ramach EFRR. Z drugiej strony, co czwarta badana gmina
przyznała, że była słabo poinformowana, a kolejne 2% wskazywało na bardzo niski
stopień poinformowania. Opracowywanie procedur wyboru wniosków na
dofinansowanie, a także informowanie o procedurze wyboru projektów zapisanej w
dokumentacji konkursowej należało do Instytucji Zarządzającej, której funkcję pełni
Marszałek Województwa Podkarpackiego. Do zadań Marszałka Województwa
Podkarpackiego należało także przeprowadzanie postępowania konkursowego, tj.
wybór projektów do dofinansowania.
Badania ankietowe wskazywały, że najlepiej poinformowane były gminy
miejskie, a największe zastrzeżenia co do stopnia poinformowania pojawiały się wśród
gmin wiejskich. Dlatego też, konieczne powinno być zintensyfikowanie działań
informacyjnych skierowanych do gmin mniejszych: wiejskich oraz miejsko-wiejskich,
co prowadzić będzie do większej ich aktywności w pozyskiwaniu środków z EFRR.
Warto zauważyć, iż to właśnie w tych gminach występują największe ograniczenia
dotyczące zdolności instytucjonalnej w przygotowywaniu projektów (tj. ograniczenia
kadrowe). Na wyższy stopień poinformowania wskazują również gminy o wyższym
wskaźniku aplikowania, co może być jednym z elementów składających się na
powodzenie w aplikowaniu o środki z EFRR. Gminy, które uzyskały niższy wskaźnik
aplikacyjny częściej skłonne są uważać, że były niedoinformowane w zakresie
procedury wyboru wniosków.
Prawie połowa badanych gmin wskazuje, że procedura wyboru wniosków była
mało (48%) lub nawet bardzo mało przejrzysta (21%). Tylko 3% gmin przyznaje, że
procedura była bardzo przejrzysta. Również w tym przypadku gminy wiejskie skłonne są
częściej określać procedurę jako mało przejrzystą w porównaniu do pozostałych typów
gmin (rys.1).
60
Charakterystyka układu instytucjonalnego Podkarpacia odpowiedzialnego za wdrażanie Regionalnego
Programu Operacyjnego dla województwa podkarpackiego na lata 2007–2013
_________________________________________________________________________________________
Rys.1. Ocena procedury wyboru wniosków
Źródło: opracowanie własne na podstawie badań ankietowych
Na niską przejrzystość procedury w większości (69%) wskazywały gminy o
niskim wskaźniku efektywności aplikacyjnej. Wśród gmin o wysokim wskaźniku
efektywności aplikacyjnej wątpliwości, co do przejrzystości procedury wyboru
wniosków zgłasza już tylko co trzecia gmina.
Oceny te wskazują na ogólne odczucia respondentów względem procedury wyboru
projektów ubiegających się o dofinansowanie z EFRR w ramach ZPORR i aktualnie
RPO. Oczywiście pojęcie przejrzystości jest pojęciem szerokim i składa się na nie cały
szereg czynników takich jak:
- sposób funkcjonowania instytucji odpowiedzialnych za zarządzanie funduszami
strukturalnymi,
- dostęp do informacji,
- jasne i obiektywne kryteria wyboru projektów,
- sposób podejmowania decyzji dotyczących wyboru projektów, itd.
Przedstawione powyżej wyniki wskazują, że w zakresie wyboru projektów
występował problem braku przejrzystości w ich wyborze. Niezbędne jest więc podjęcie
działań naprawczych w tym względzie w okresie programowania 2007 – 2013, a
mianowicie:
- zwiększenia jawności podejmowanych decyzji oraz dostępu do informacji,
- utrzymania czytelnego i obiektywnego systemu kryteriów wyboru projektów,
- uszczelnienia systemu merytorycznej oceny projektów,
- zapewnienia rzeczywistego udziału przedstawicieli społecznych przy wyborze
projektów oraz wzmocnienia funkcji doradczo-nadzorczej przedstawicieli organizacji
pozarządowych.
61
Alina Walenia
_________________________________________________________________________________________
Podobnie jak to ma miejsce w przypadku oceny przejrzystości procedury wyboru
wniosków dość duża część gmin nisko ocenia samą obiektywność procesu. Aż 71%
badanych gmin Podkarpacia twierdzi, że proces był mało obiektywny, a dalsze 13%
wskazuje na bardzo małą obiektywność wyboru. Zaledwie 4% badanych
zdecydowanych jest postrzegać proces wyboru jako obiektywny (rys.2).
Rys.2. Ocena obiektywności wyboru wniosków do dofinansowania
Źródło: opracowanie własne na podstawie badań ankietowych
Naturalnym jest, że gminy o niskiej efektywności aplikowania zdecydowanie
częściej wskazują na bardzo niską obiektywność procesu wyboru w porównaniu do gmin
o wysokim współczynniku efektywności. Co interesujące, prawie połowa gmin, spośród
tych, które nie aplikowały o fundusze z EFRR, wskazuje na niską obiektywność wyboru
wniosków, co świadczy o silnie zakorzenionych obawach i opiniach na temat procesu
wyboru wniosków. Ponadto wątpliwości co do obiektywności procesu częściej ujawniają
gminy miejskie niż pozostałe.
Należy wskazać na często pojawiające się uwagi dotyczące upolitycznienia
wyboru projektów oraz braku czytelnych reguł oceny i wyboru wniosków.
Upolitycznienie wyboru może potwierdzać fakt, iż rankingi najlepszych projektów
będące wynikiem oceny ekspertów były niejednokrotnie zmieniane na kolejnych etapach
wyboru albo przez RKS albo przez Zarząd Województwa. W praktyce zdarzało się, iż
odrzucane były projekty bardzo wysoko oceniane przez panele ekspertów czyli te
projekty, które uznane były za najlepsze. W okresie programowanie 2007 - 2013
należałoby więc zdecydowanie wzmocnić rolę oceny projektów przez niezależnych
ekspertów i ograniczyć czynnik polityczny (wyeliminowanie ingerencji zarządu
województwa w zmiany list rankingowych). Zmiany na liście rankingowej stworzonej
62
Charakterystyka układu instytucjonalnego Podkarpacia odpowiedzialnego za wdrażanie Regionalnego
Programu Operacyjnego dla województwa podkarpackiego na lata 2007–2013
_________________________________________________________________________________________
przez panel ekspertów nie powinny być powszechną praktyką, jak to miało miejsce w
okresie programowania 2004 - 2006. Inne uwagi zgłaszane przez gminy dotyczą
konieczności ustanowienia bardziej czytelnych reguł wyboru projektów oraz
doprecyzowania merytorycznych kryteriów wyboru (wśród uwag zgłaszanych przez
ankietowanych pojawiały się opinie, iż rola kryteriów formalnych była zbyt duża, a
kryteriów merytorycznych zbyt ograniczona).
Podsumowanie
Wdrażanie polityki regionalnej uzależnione jest od planowania strategicznego w
regionach oraz współpracy w tym zakresie samorządu gminnego i wojewódzkiego oraz
administracji rządowej, a szczególnie następujących po sobie grup rządzących na wszystkich
właściwie szczeblach władzy. Za kadencji jednych władz przygotowuje się projekt, inni go
realizują, kolejni widzą dopiero pełny efekt zmian. Praktyka wykorzystania środków UE
wskazuje, że jedni muszą korzystać z doświadczeń drugich. Dlatego też problemem i zagrożeniem
w budowaniu spójnej polityki regionalnej jest brak uregulowań w zakresie służby cywilnej w
samorządach wojewódzkich, która dawałaby stabilizację zatrudnienia i pracy dla kadry
zarządzającej rozwojem regionalnym. Zmiany kadrowe niekorzystnie wpływają i powodują brak
ciągłości w zakresie kontynuowania polityki rozwoju regionalnego.
Na podstawie wyników badań ankietowych, opracowań naukowych przedstawione
zostały zasady współpracy administracji rządowej i samorządowej w zakresie realizacji polityki
regionalnej UE, zasad zarządzania funduszami europejskimi. Zmiany instytucjonalne i
funkcjonalne w zakresie realizacji regionalnych programów operacyjnych w latach 2004 – 2006, a
także w bieżącym okresie 2007 – 2013 miały na celu eliminację barier ograniczających wdrażanie
zasady dualizmu władzy w regionie Podkarpacia.
Literatura
1.
Adamiak J.: Samorząd terytorialny i jego rola w rozwoju regionalnym i lokalnym. W:
Zarządzanie rozwojem regionalnym i lokalnym. Red. W. Kosiedowski, Wydawnictwo
Dom Organizatora, Toruń 2001.
2.
Dobek T.: Zaciąganie zobowiązań przez jednostki samorządu terytorialnego – granice
prawne a problematyka ich finansowania. W: Finanse samorządu terytorialnego. Red. L.
Patrzałek. Poznań – Wrocław 2005.
3.
Z. Gilowska, D. Kijowski, M. Kulesza, W. Misiąg, S. Prutis, M. Stec, J. Szlachta, J.
Zalewski: Podstawy prawne funkcjonowania terytorialnej administracji publicznej w RP.
Samorząd Terytorialny, Nr 12/2002, s.45 – 46.
4.
Grosse T.G.: Wybrane aspekty polityki regionalnej w latach 2000 – 2006. Samorząd
Terytorialny, Nr 11/2004.
5.
Korenik D.: Perspektywy współpracy banku z samorządem terytorialnym w Polsce. AE
Wrocław 2005.
Kosek – Wojnar M., Surówka K.: Finanse samorządu terytorialnego. AE Kraków 2002,
6.
7.
Klasik A., Kuźmik F.: Konkurencyjny rozwój regionów w przestrzeni europejskiej. AE
Kraków 1999.
8.
Klasik A., Kuźnik F.: Planowanie strategiczne rozwoju lokalnego i regionalnego. W:
Funkcjonowanie samorządu terytorialnego. Doświadczenia i perspektywy. Red. S. Dolata.
Wydawnictwo Uniwersytetu Opolskiego, Opole 2002.
9.
Patrzałek L..: Finanse samorządu województwa w systemie finansów publicznych w Polsce.
PWE, Warszawa 2005.
10.
Patrzałek L.: Finanse samorządu terytorialnego. Wyd. AE we Wrocławiu. Wrocław 2004.
63
Alina Walenia
_________________________________________________________________________________________
Summary
The implementation of the regional policy depends on strategic planning in the regions
and cooperation in this scope between the commune and provincial government units and the
government administration, in particular subsequent governing groups at all levels of power.
During the term of one authorities, the project is prepared, others implement it and the followers
notice the whole effect of the changes. The practice of gaining the UE funds depicts that some has
to learn from others. That is why, the problem and threat in creating the cohesive regional policy
constitute the lack of regulations in the scope of civil service in provincial government units,
which would provide the stability of employment and work for the management over the regional
development. Personnel changes negatively influence and cause the lack of consistency in the
scope of continuing the regional development policy.
On the basis of the survey results, scientific studies there were presented the principles of
cooperation between the government administration and local government units in the scope of
implementing the UE regional policy principles and the principles of management over the UE
funds. The institutional and functional changes in the scope of implementing operational
programmes for the years 2004-2006 and also within the current period 2007-2013. The barriers
limiting the implementation of the authority dualism in the region of Podkarpacie.
Informacja o autorze
dr Alina Walenia
Uniwersytet Rzeszowski
e-mail: [email protected]
tel. 505 104 872
64