Warszawa, 31 stycznia 2014 r. Opinia prawna dotycząca rządowego

Warszawa, 31 stycznia 2014 r.
Opinia prawna
dotycząca rządowego projektu ustawy o zmianie ustawy o systemie oświaty
(druk nr 2075)
1. Tezy opinii
1. Propozycja
zmiany ustawy o
systemie oświaty wymaga ponownego
rozważenia, w szczególności pod kątem samej koncepcji i celowości
proponowanego rozwiązania.
2. Przedstawioną propozycję należy ocenić jako niekompletną.
3. Uzasadnienie w obecnym kształcie nie odpowiada wymogom formalnym,
określonym w art. 34 Regulaminu Sejmu.
2. Przedmiot opinii
Do zaopiniowania przedstawiono rządowy projekt ustawy o zmianie ustawy o
systemie oświaty, zamieszczony w druku nr 2075.
3. Uzasadnienie prawne tez
Przewodniczący Komisji przedstawił do zaopiniowania projekt ustawy o
zmianie ustawy o systemie oświaty, zamieszczony w druku nr 2075. Projekt ten
został skierowany przez rząd do rozpatrzenia w trybie pilnym.
W projekcie przewidziano dodanie art. 22c w ustawie z dnia 7 września 1991
r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572, z późn. zm., dalej zwanej
ustawą) w brzmieniu:
Art. 22c. 1. Minister właściwy do spraw oświaty i wychowania, a w przypadku
podręczników do szkół artystycznych – minister właściwy do spraw kultury i ochrony
dziedzictwa narodowego, może zlecić opracowanie i wydanie podręcznika lub jego
części.
Ust. 2. Podręcznik lub jego część opracowane w wyniku zlecenia, o którym
mowa w ust. 1, oraz zaakceptowane odpowiednio przez ministra właściwego do
spraw oświaty i wychowania albo ministra właściwego do spraw kultury i ochrony
dziedzictwa narodowego, jest dopuszczony do użytku szkolnego z mocy prawa.
W uzasadnieniu do projektu wskazano, że Celem niniejszej nowelizacji jest
umożliwienie ministrowi właściwemu do spraw oświaty i wychowania, jak również
ministrowi właściwemu do spraw kultury i ochrony dziedzictwa narodowego, zlecania
opracowywania i wydania podręczników lub ich części. Jednocześnie, wprowadza się
mechanizm dopuszczania do użytku szkolnego tych podręczników z mocy prawa. Ich
jakość, w szczególności poprawność merytoryczna, dydaktyczna i wychowawcza,
będzie weryfikowana na etapie ich przygotowywania i odbioru.
Z samego projektu ani z uzasadnienia nie wynika potrzeba ani cel wydania
ustawy, rzeczywisty stan w dziedzinie, która ma być unormowana, nie wynika także
różnica między dotychczasowym a projektowanym stanem prawnym (art. 34 ust. 2
pkt 1, 2 i 3 Regulaminu Sejmu). Nie jest bowiem jasne, czemu ma służyć
zaproponowana fakultatywna możliwość zlecenia opracowania i wydawania
podręcznika przez Ministra i czym ma się różnić (w zakresie stosowania) podręcznik
opracowany w wyniku zlecenia Ministra, od podręcznika dopuszczonego do użytku
szkolnego przez tego samego Ministra w trybie procedury określonej w art. 22b.
Według obowiązującej de lege lata regulacji, Minister właściwy do spraw
oświaty i wychowania, dopuszcza do użytku szkolnego podręcznik. Taki podręcznik
może być dopuszczony do użytku szkolnego, jeżeli uzyskał pozytywne opinie
rzeczoznawców wskazanych przez ministra właściwego do spraw oświaty i
wychowania
spośród
rzeczoznawców
wpisanych
na
listy
rzeczoznawców
prowadzone przez tych ministrów (art. 22b ust. 3 i 4 ustawy).
Szczegółowo kwestie te uregulował Minister Edukacji Narodowej w
Rozporządzeniu z dnia 21 czerwca 2012 r. w sprawie dopuszczania do użytku w
szkole programów wychowania przedszkolnego i programów nauczania oraz
dopuszczania do użytku szkolnego podręczników, wydanym na podstawie art. 22a
2
ust. 8 ustawy (Dz. U. poz. 752). W § 10 tego rozporządzenia przewidziano, iż
warunkiem dopuszczenia do użytku szkolnego podręcznika jest uzyskanie od trzech
do pięciu pozytywnych opinii, sporządzonych przez rzeczoznawców (w zależności
od etapu edukacyjnego, na którym ma być wykorzystywany podręcznik).
O dopuszczeniu podręcznika do użytku szkolnego, jak i o odmowie bądź
cofnięciu jego dopuszczenia orzeka decyzją administracyjną minister (22a ust. 3 i
67).
W projekcie przewiduje się, że oprócz podręczników dopuszczonych do
użytku przez Ministra, będzie mógł także funkcjonować podręcznik, którego
opracowanie i wydanie zleci Minister. Podręcznik ten nie będzie podlegał
procedurze określonej obecnie w ustawie dopuszczania do użytku, bowiem będzie
dopuszczony do użytku szkolnego z mocy prawa (projektowany ustęp 2 art. 22c).
Z samego projektu ani z uzasadnienia do niego nie sposób wyczytać, czemu
ma służyć ten rodzaj podręcznika, jaka jest celowość ewentualnego wprowadzenia
do użytku szkolnego podręcznika zleconego przez Ministra, jaki będzie mechanizm
jego dystrybucji oraz czy i jaka będzie jego relacja w stosunku do zapewnionej
ustawowo możliwości dokonywania wyboru podręcznika przez nauczyciela (art. 22a
ust. 1 ustawy).
W uzasadnieniu wskazano: Ich [podręczników zleconych przez Ministra]
jakość, w szczególności poprawność merytoryczna, dydaktyczna i wychowawcza,
będzie weryfikowana na etapie ich przygotowywania i odbioru. W projekcie nie
określono sposobów weryfikacji merytoryczno–dydaktycznej i językowej podręcznika,
w odróżnieniu od podręczników dopuszczanych obecnie do użytku, które są
poddawane
ściśle
określonej procedurze
(art.
22a
ust.
4
ustawy).
Brak
odpowiedniego odwołania się do tej procedury prowadzi do wniosku, że podręcznik
zlecony przez Ministra nie będzie podlegał tak określonej weryfikacji, nie
przewidziano także żadnej innej weryfikacji w przypadku, gdy Minister zdecyduje się
na skorzystanie ze swoich uprawnień i zlecenie opracowania i wydania podręcznika.
W
uzasadnieniu
nie
przedstawiono
także
przewidywanych
skutków
społecznych i finansowych projektowanej zmiany (art. 34 ust. 2 pkt 4 Regulaminu
3
Sejmu) ani źródeł finansowania całej procedury zlecania, opracowania i wydawania
podręcznika (art. 34 ust. 2 pkt 5 regulaminu Sejmu). W tej materii zastosowanie
znajdą zasady ustanowione ustawą Prawo o zamówieniach publicznych (ustawa z
dnia 29 stycznia 2004 r. Dz. U. t.j. z 2013 r., poz. 907 ze zm.).
W projekcie nie przedstawiono założeń do aktu (aktów) wykonawczych (art.
34 ust. 2 pkt 6 regulaminu Sejmu) – w ogóle takiego aktu nie przewidziano, co
uniemożliwia, m. zd., możliwość oceny realizacji zadania określonego jako „zlecenie
opracowania i wydania podręcznika”.
Nie zawarto także w uzasadnieniu wyników przeprowadzonych konsultacji
(art. 34 ust. 3 regulaminu Sejmu) - nie zostały one bowiem przeprowadzone.
Projekt ma być procedowany w trybie pilnym i wejść w życie po upływie 14
dni. Moment, w którym wejdzie on w życie i otworzy drogę do ewentualnego zlecania
opracowania i wydania podręcznika będzie momentem, w którym procedury
dotyczące wydania podręcznika na 2014/15 rok szkolny będą już dalece
zaawansowane dla wydawców podręczników. Należy także zwrócić uwagę, że
dyrektor szkoły podaje do publicznej wiadomości, do dnia 15 czerwca, zestaw
podręczników, które będą obowiązywać od początku następnego roku szkolnego
(art. 22a ust. 2e ustawy) – poprzedza tę decyzję analiza i dokonanie wyboru
podręcznika przez nauczyciela. To zaś może naruszać zasadę ochrony interesów
w toku, która służy zapewnieniu ochrony jednostki w sytuacjach, gdy rozpoczęła ona
określone przedsięwzięcia na gruncie dotychczasowych przepisów. Zasada ta
zapewnia ona ochronę w sytuacji, gdy określone przedsięwzięcie ze swej natury
jest realizowane przez pewien czas (jest rozłożone w czasie), oraz gdy jednostka
faktycznie
podjęła
się
wykonywania
takiego
przedsięwzięcia
w
czasie
obowiązywania danej regulacji. W takiej sytuacji obowiązkiem ustawodawcy jest
ustanowienie przepisów umożliwiających finalizację tych przedsięwzięć, które
zostały podjęte według unormowań obowiązujących w momencie ich rozpoczynania,
4
bądź stwarzających inne możliwości dostosowania się do zmienionej regulacji
prawnej1.
Nie wydaje się więc właściwe zrealizowanie tego modelu w sposób
prawidłowy na nadchodzący rok szkolny, co oznacza także, iż nie ma potrzeby
procedowania w trybie pilnym omawianego projektu, bez możliwości pogłębionej
analizy, przeprowadzania stosownych konsultacji i rozeznania spraw związanych z
podręcznikami szkolnymi. Określenie projektu ustawy jako pilnego musi być
merytoryczne uzasadnione, np. wypełnieniem „luki prawnej” powstałej na skutek
utraty
mocy
obowiązującej
przepisu
w
następstwie
orzeczenia
Trybunału
Konstytucyjnego, bądź innych ważnych okoliczności. Odrębności składają się na
specjalną regulację trybu pilnego, która cechuje się istotnym przyspieszeniem i
pewnym uproszczeniem procedury ustawodawczej. Podmioty uczestniczące w
postępowaniu ustawodawczym, toczącym się w trybie pilnym, mają mniej
sposobności i mniej czasu na rozważenie i przedyskutowanie zagadnień związanych
z daną materią ustawodawczą, niż miałyby w zwykłym trybie ustawodawczym; stąd
jak rozumiem m.in. pominięcie trybu konsultacji społecznych. Ustrojodawca
dopuszcza taki stan tylko wówczas i o tyle, o ile jest to uzasadnione pilną potrzebą
regulacji ustawodawczej przedłożonej Sejmowi przez Radę Ministrów2. Takiej
potrzeby nie podniesiono w nawet w uzasadnieniu załączonym do projektu ustawy,
dlatego celowe jest rozważenie (gdyby projekt miał być dalej procedowany)
wycofanie przez Radę Ministrów klauzuli pilności (zgodnie z art. 75 Regulaminu
Sejmu, do rozpoczęcia drugiego czytania jest to dopuszczalne).
Konieczne by było także nie tylko dłuższe vacatio legis, ale i przepisy
przejściowe, pozwalające wydawcom podręczników na przystosowanie się do nowej
sytuacji gospodarczej, a Ministrowe na rozpoczęcie i przeprowadzenie procedury
związanej z opracowanie, wydaniem i rozpowszechnieniem podręcznika (której
przypomnijmy, nie ma określonej w proponowanym projekcie).
1
http://trybunal.gov.pl/fileadmin/content/dokumenty/publikacje/informacje_o_problemach/Informacja20
07.pdf
2
Konstytucyjne warunki procesu ustawodawczego, Proces prawotwórczy w świetle orzecznictwa
Trybunału Konstytucyjnego,
http://www.trybunal.gov.pl/epublikacje/download/proces_prawotworczy.pdf
5
„Odpowiedniość” vacatio legis rozpatrywać należy w związku z możliwością
pokierowania przez adresatów norm prawnych (wydawców, nauczycieli) – po
ogłoszeniu nowych przepisów – swoimi sprawami w sposób uwzględniający treść
nowej regulacji3. Z zawartej w art. 2 Konstytucji zasady państwa prawnego wynika
bowiem konieczność stosowania odpowiedniego terminu wejścia w życie ustawy, tak
by jej adresaci mogli w należyty sposób przygotować się do jej wymogów i nie byli
zaskakiwani przez nowe uregulowania prawne. Zachowanie odpowiedniej vacatio
legis i ustanawiania przepisów przejściowych służy ochronie interesów w toku,
przeciwdziała bowiem zaskakiwaniu obywateli nowymi regulacjami prawnymi.
Przepisy prawa muszą wyznaczać pewien horyzont czasowy dla realizowania
określonych przedsięwzięć4.
Ani treść projektowanej regulacji ani uzasadnienie nie są przygotowane
starannie i poprawnie pod względem prawnym i legislacyjnym. Zasada poprawnej
legislacji wymaga, aby ustawy nowelizujące były redagowane z niezwykłą
starannością,
w
sposób
zapewniający
im
możliwie
największą
jasność
i
komunikatywność5. Omawiany projekt nie spełnia tego kryterium.
Autor:
Joanna M.Karolczak
ekspert ds. legislacji
w Biurze Analiz Sejmowych
3
4
5
Wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 20 stycznia 2010 r., Kp 6/09.
Wyroki z: 25 listopada 1997 r., K 26/97 i 8 stycznia 2009 r., P 6/09.
http://trybunal.gov.pl/fileadmin/content/dokumenty/publikacje/informacje_o_problemach/Informacja20
10.pdf
6