Full text - Przegląd Europejski

Komentarze

Transkrypt

Full text - Przegląd Europejski
4(34)
2014
Warszawa
2014
PrzeglAd
Europejski
4(34) E uropea n
2014
Review
The crisis of legitimacy
and modernisation
in the
European Union
German foreign policy
4(34)
2014
PrzeglAd
euroPejski
KryZys legiTymiZacJi
i moderniZacJi
W
unii europeJsKieJ
poliTyKa ZagranicZna niemiec
Warszawa
2014
MIĘDZYNARODOWA RADA NAUKOWA:
Zbigniew Czachór (Uniwersytet Adama Mickiewicza w Poznaniu), prof. Óscar García Luengo (Uniwersytet w Granadzie) prof. dr hab. Tomasz Grosse (Uniwersytet Warszawski), prof. dr hab. Teresa Łoś-Nowak
(Uniwersytet Wrocławski), prof. Josef Melchior (Uniwersytet w Wiedniu), prof. Michael Minkenberg (Uniwersytet
Viadrina we Frankfurcie nad Odrą), prof. Darko Nadić (Uniwersytet w Belgradzie), prof. Josep Mª Reniu Vilamala
(Uniwersytet w Barcelonie), prof. dr hab. Janusz Ruszkowski (Uniwersytet Szczeciński), prof. Dieter Segert (Uniwersytet w Wiedniu), prof. Victor Shadurski (Uniwersytet w Mińsku), prof. dr hab. Ewa Stasiak-Jazukiewicz (Uniwersytet Warszawski), prof. dr hab. Stanisław Sulowski (Uniwersytet Warszawski), prof. dr hab. Tadeusz Wallas
(Uniwersytet Adama Mickiewicza w Poznaniu), prof. Peter Zervakis (Uniwersytet w Bonn)
prof. dr hab.
REDAKTOR NACZELNY
Konstanty Adam Wojtaszczyk
prof. dr hab.
ZASTĘPCA REDAKTORA NACZELNEGO
dr Justyna Miecznikowska
SEKRETARZ NAUKOWY
dr Marta Jas-Koziarkiewicz
ZASTĘPCA SEKRETARZA NAUKOWEGO
dr Kamil Ławniczak
CZŁONKOWIE REDAKCJI:
dr hab. Piotr Wawrzyk
dr Małgorzata Mizerska-Wrotkowska
dr Łukasz Zamęcki
mgr Kamil Mazurek
mgr Michał Szczegielniak
REDAKCJA TEMATYCZNA
TEORIE I METODOLOGIA W STUDIACH
EUROPEJSKICH:
prof. UW, dr hab. Jacek Czaputowicz,
dr Paweł Borkowski
PRAWO, INSTYTUCJE I POLITYKI UNII
EUROPEJSKIEJ:
prof. dr hab. Artur Nowak-Far, dr Jadwiga Nadolska,
dr Monika Poboży
HISTORIA, KULTURA I SPOŁECZEŃSTWO
W EUROPIE:
prof. dr hab. Andrzej Skrzypek, dr Marta JasKoziarkiewicz, dr Justyna Miecznikowska,
dr Łukasz Zamęcki
dr
IMPRESJE EUROPEJSKIE:
Marta Jas-Koziarkiewicz, dr Kamil Ławniczak
RECENZENCI W 2014 ROKU
Paweł Antkowiak (Uniwersytet im. Adama Mickiewicza w Poznaniu), dr hab. Anita Adamczyk (Uniwersytet im.
Adama Mickiewicza w Poznaniu), prof. Francisco Cabezuelo Lorenzo (Universidad de Valladolid), mgr Iwona Gardoń(Międzynarodowa Agencja Energii Atomowej, MAEA), dr Artur Lipiński (Uniwersytet im. Adama Mickiewicza
w Poznaniu), dr hab. Magdalena Musiał-Karg (Uniwersytet im. Adama Mickiewicza w Poznaniu), prof. dr hab. Anna
Potyrała (Uniwersytet im. Adama Mickiewicza w Poznaniu), dr Beata Przybylska-Maszner (Uniwersytet im. Adama
Mickiewicza w Poznaniu), dr Marcin Rachwał (Uniwersytet im. Adama Mickiewicza w Poznaniu), dr Remigiusz Rosicki (Adamczyk (Uniwersytet im. Adama Mickiewicza w Poznaniu), doc. Andriej Rusakowicz (Białoruski Uniwersytet
Państwowy), prof. dr hab. Andrzej Stelmach(Uniwersytet im. Adama Mickiewicza w Poznaniu), prof. dr hab. Jędrzej
Skrzypczak (Adamczyk (Uniwersytet im. Adama Mickiewicza w Poznaniu), prof. Margarita Soler Sánchez (Universitat de Valencia), prof. dr hab. Maciej Walkowski (Uniwersytet im. Adama Mickiewicza w Poznaniu)
dr
REDAKCJA JĘZYKOWA
Karina Kukuła (język polski)
Robert Tepiak (język angielski)
mgr Margit Junker (język niemiecki)
dr José Luis Orella Martínez (język hiszpański)
mgr
TŁUMACZENIE TEKSTÓW
Ewa Ciesielska (język angielski),
dr Kamil Ławniczak (język angielski)
ADRES WYDAWCY:
Instytut Europeistyki
Wydział Dziennikarstwa i Nauk Politycznych
Uniwersytet Warszawski
ul. Nowy Świat 69, p. 32
e-mail: [email protected]
http://przegladeuropejski.wdinp.uw.edu.pl/
mgr
PROJEKT OKŁADKI:
Andrzej Kalinowski
COPYRIGHT BY:
Instytut Europeistyki, Warszawa 2014
ISSN 1641–2478, Nakład: 600 egz.
WSPÓŁPRACA WYDAWNICZA:
Wydawnictwo Wydziału Dziennikarstwa i Nauk
Politycznych
ul. Nowy Świat 69, p. 51
00–927 Warszawa,
e-mail: [email protected]
Skład: Tomasz Kasperczyk
Druk i oprawa: Zakład Graficzny UW. Zam. 318/2015
WERSJĘ PIERWOTNĄ „PRZEGLĄDU EUROPEJSKIEGO” STANOWI WERSJA DRUKOWANA
Spis treści
KRYZYSY W PROCESIE INTEGRACJI EUROPEJSKIEJ
Tomasz KOWNACKI, Kryzys legitymizacji Unii Europejskiej z perspektywy
konstruktywistycznej . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
Kamil ŁAWNICZAK, Dezintegracja, konsolidacja czy status quo? Kryzys
modernizacji w Unii Europejskiej a poszukiwanie nowego paradygmatu
integracji . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
Anna WIERZCHOWSKA, Wpływ uwarunkowań systemu politycznego UE
na charakter zmiany w procesie integracji europejskiej . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
10
26
48
PRAWO, INSTYTUCJE I POLITYKI UNII EUROPEJSKIEJ
Michał SKORZYCKI, Polityczny wymiar relacji między Unią Europejską a Państwem Izrael . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
70
HISTORIA, KULTURA I SPOŁECZEŃSTWO W EUROPIE
Josep Mª RENIU VILAMALA, Una interpretación espacial de la formación de
gobiernos minoritarios en España . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
Rafał ULATOWSKI, Außenpolitik Deutschlands aus der Perspektive der GeoÖkonomie . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
110
132
IMPRESJE EUROPEJSKIE
Jacek CZAPUTOWICZ, Recenzja książki: Anna Skolimowska (2013), Konstruktywizm w studiach europejskich, 336 stron . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
154
Noty o autorach . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
157
Contents
CRISES IN THE PROCESS OF EUROPEAN INTEGRATION
Tomasz KOWNACKI, The crisis of legitimacy of the European Union from the
constructivist perspective . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
Kamil ŁAWNICZAK, Searching for a new policy paradigm to modernise the European Union: differentiation, consolidation or continuity? . . . . . . . . . . . . . . . . . .
Anna WIERZCHOWSKA, The impact of the characteristics of the political
system of the European Union on the changes in the process of European
integration . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
10
26
48
EU LAW, INSTITUTIONS AND POLICIES
Michał SKORZYCKI, Political dimension of the EU-Israeli relations . . . . . . . . .
70
HISTORY, CULTURE AND SOCIETY IN EUROPE
Josep Mª RENIU VILAMALA, The spatial analysis of the formation of minority
governments in Spain . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
Rafal ULATOWSKI, German foreign policy from the geo-economic perspective ...
110
132
EUROPEAN IMPRESSIONS
Jacek CZAPUTOWICZ, Book review: Anna Skolimowska (2013), Konstruktywizm
w studiach europejskich, 336 pages . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
154
About the authors . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
157
Wykaz skrótów
EBC
KE
ONZ
PE
RE
RUE
TFUE
TSUE
TUE
UE
–
–
–
–
–
–
–
–
–
–
Europejski Bank Centralny
Komisja Europejska
Organizacja Narodów Zjednoczonych
Parlament Europejski
Rada Europejska
Rada Unii Europejskiej
Traktat o funkcjonowaniu Unii Europejskiej
Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej
Traktat o Unii Europejskiej
Unia Europejska
KRYZYSY W PROCESIE
INTEGRACJI EUROPEJSKIEJ
The crisis of legitimacy of the European Union
from the constructivist perspective
Abstract
The article is an attempt to analyse the legitimacy of the European Union, taken from the perspective of
moderate constructivist theory. First, the author presents the constructivist assumptions about the legitimacy
of the European Union.
Then he emphasises the importance of discourse for the development of the EU and describes categories occurring in the multi-level political system. It is argued that strengthening of the discourses (their
scope and communicated content) at European level in addition to the national discourses would promote
the process of enhancing the legitimacy of the European Union. These discourses are relevant for the development of European identity that allows citizens to recognise the European political system as “their”,
which will be – according to the author – the result of the processes concentrated on political activities,
institutions and legal system embracing pluralism of opinions, attitudes and behaviors. The result would be
“a common space of existence for the European citizens”.
Key words: legitimacy, European Union, discourse, European identity, constructivism
Streszczenie
Artykuł jest próbą analizy legitymizacji Unii Europejskiej podjętej z perspektywy umiarkowanego konstruktywizmu. Zgodnie z powyższym profilem, w pierwszej kolejności autor przyjmuje założenia dotyczące
procesu legitymizacji Unii Europejskiej. Następnie wskazuje na znaczenie dyskursu dla jego rozwoju oraz
na kategorie występujące w wielopoziomowym systemie politycznym. Uznaje, iż wzmocnienie dyskursów (ich zakresu oraz komunikowanych treści), które powinny być realizowane na poziomie europejskim
w uzupełnieniu dyskursów narodowych, sprzyjałoby procesowi wzmocnienia legitymizacji Unii Europejskiej. Dzięki takiemu dialogowi kształtowanie tożsamości europejskiej pozwalającej obywatelom na uznanie systemu politycznego UE za „swój” będzie – zdaniem autora – wynikiem procesów koncentrujących
się na działaniach politycznych, instytucjach, oraz systemie prawnym UE, nakierowanych na pluralizm
opinii, postaw i zachowań, których finalnym produktem powinna być „przestrzeń wspólnej egzystencji
mieszkańców Europy”.
Słowa kluczowe: legitymizacja, Unia Europejska, dyskurs, tożsamość europejska, konstruktywizm
Przegląd Europejski
Nr 4 (34), 2014
Tomasz Kownacki
Instytut Nauk Politycznych, WDiNP, Uniwersytet Warszawski
Kryzys legitymizacji Unii Europejskiej
z perspektywy konstruktywistycznej1
1. Wstęp
Problem legitymizacji Unii Europejskiej stanowi obiekt zainteresowania wielu badaczy. W czasie zawiązywania Wspólnot Europejskich (WE) był on pomijany
przez elity polityczne decydujące o kierunkach integracji. Konstruowanie kształtu
WE/UE nie było nakierowane na budowę mechanizmów legitymizujących ich działanie2. Trudno zatem się dziwić, iż obecnie legitymizowanie Unii Europejskiej zaczyna stanowić kwestię sporną zwłaszcza dla tych, którzy próbują porównywać Unię
do państwa narodowego lub organizacji międzynarodowej – podmiotów w tej materii znanych, badanych i definiowanych. Nasilenie problemu legitymizowania UE
przypada na pierwszą połowę lat 90. XX wieku, związaną zarówno z odrzuceniem
w referendach traktatu z Maastricht przez Duńczyków, jak i znikomym poparciem,
jakiego udzielili Francuzi. Przyczyn takich decyzji społeczeństw zaczęto upatrywać
w tzw. deficycie demokracji UE, a zwłaszcza w kryzysie związanym z jej legitymacją
i legitymizacją. Wzrastające upolitycznienie Unii Europejskiej oraz nasilający się
wpływ efektów integracji na obywateli państw członkowskich UE wywołują potrzebę silniejszej legitymizacji bezpośredniej dla działań ponadnarodowych na arenie
Unii Europejskiej.
1
2
Artykuł powstał w ramach projektu badawczego „Kryzysy w procesie integracji europejskiej
i sposoby ich przezwyciężania”. Projekt został sfinansowanego ze środków Narodowego Centrum
Nauki przyznanych na podstawie decyzji numer DEC-2012/05/B/HS5/01077.
Poza Wspólnym Zgromadzeniem Parlamentarnym, które mogło być zaprojektowane jako „przyczółek” dla legitymizowania społecznego WE/UE.
12
Tomasz Kownacki
2. Teoretyczne ujęcie legitymizacji w perspektywie
umiarkowanego konstruktywizmu
Dla niniejszych rozważań przyjmujemy, że „legitymacja to (…) realnie istniejący
stan akceptacji społeczeństwa bądź jego znaczących kręgów dla systemu politycznego
i jego elementów składowych” (Sobkowiak 1998: s. 154), zaś legitymizacja to proces
mający na celu uzyskanie uznania obywateli UE dla reprezentatywnych podmiotów
biorących udział w tworzeniu i realizacji polityki, prowadzący do uprawomocnienia
tego systemu. Te dwa atrybuty legitymizacji – uznanie i reprezentację – w przypadku
Unii Europejskiej interpretujemy w rozszerzonych znaczeniach.
W pierwszym – uznania – Unia Europejska interpretowana jest jako uznawana przez
całą paletę podmiotów politycznych arena ścierania się interesów artykułowanych
z różnych jej poziomów i w wielu obszarach (np. ochrony środowiska, jednolitego
rynku czy polityki kulturalnej), usytuowana na poziomie ponadnarodowym. Poprzez
tworzenie warunków dla reprezentacji interesów i ich realizacji zyskuje ona uznanie
jako właściwy podmiot do podejmowania decyzji, w tym zakresie zarówno ze strony
państw członkowskich UE, jak i ich obywateli artykułujących swoje potrzeby i interesy
pośrednio, poprzez aktorów instytucjonalnych, pozainstytucjonalnych oraz bezpośrednio. Ze względu na specyfikę relacji zachodzących w Unii Europejskiej uznanie to
może odnosić się nie tylko do instytucji, ale potencjalnie do jej polityk i być wyrażane
w różnych formach (jak np. partycypacja, odwoływanie się, powoływanie się, stawianie za wzór); może pochodzić od obywateli nieposiadających jednolitej tożsamości
europejskiej, ale kompatybilne, różnorodne tożsamości, w tym tożsamość europejską,
będącą wynikiem emergencji; może być wyrażone również poprzez artykulację interesów i mobilizację obywateli UE. Obecność podmiotów instytucjonalnych, pozainstytucjonalnych oraz aktywność obywateli na poziomie ponadnarodowym UE związana
z potrzebą realizacji swoich zamierzeń i interesów na tym poziomie niosą ze sobą potencjał legitymizacyjny z ich strony.
W drugim znaczeniu – reprezentacji – Unia Europejska staje się coraz bardziej
skomplikowanym tworem, będącym „akuszerem” nowych aktorów politycznych,
w którym tworzone są ciągle nowe kanały artykulacji interesów. Relacja reprezentacji
na poziomie ponadnarodowym systemu UE nie musi być ani związana, ani wywodzona z państwa narodowego, lecz może być relacją ponadnarodową (obywatel – aktor
operujący na poziomie ponadnarodowym), relacje reprezentacji nie muszą dotyczyć
instytucji, gdyż nie są one jedynymi podmiotami pozostającymi w niej z obywatelami,
Kryzys legitymizacji Unii Europejskiej z perspektywy konstruktywistycznej
13
z uwagi na niehierarchiczność czy równoległość instytucji europejskich i narodowych
na poziomie ponadnarodowym systemu politycznego UE realizowane mogą być poprzez pluralne i nieformalne formy reprezentacji.
Na taką interpretację reprezentacji i uznania wydaje się pozwalać perspektywa konstruktywistyczna, w której legitymizowanie Unii Europejskiej sytuowane jest w obszarze społecznych motywacji i tożsamości, umożliwiających wyrażanie dla niego uznania oraz konstruujących różne formy reprezentacji na jego poziomie ponadnarodowym.
Pozwala ona odejść od dotychczasowego schematyzmu oraz postrzegać Unię Europejską przez pryzmat intersubiektywnego uznania, artykułowanego dla ciągle zmieniającej
się rzeczywistości integracji europejskiej, jego reinterpretacji wynikającej ze sporów
toczonych w drodze deliberacji, powodujących zmiany tożsamości i lojalności aktorów
i konstruowania wspólnych dla nich zinternalizowanych wartości. Legitymizowanie
systemu politycznego Unii Europejskiej postrzegane jest jako proces dynamiczny, ulegający zmianom, będącymi wynikiem społecznych akcji, interakcji i wymiany.
Zgodnie z profilem konstruktywizmu w jego umiarkowanej odmianie można przyjąć następujące założenia dla procesu legitymizacji UE:
1. Legitymizowanie Unii Europejskiej związane jest z intersubiektywnym uznaniem wyrażanym dla jego ciągle ewaluującej rzeczywistości;
2. Stan UE jest efektem społecznego działania; udzielanie mu legitymacji zależy
od podzielanej wiedzy oraz wspólnych poglądów, a nie jedynie od kryteriów
spójności w sferach polityki, gospodarki czy prawa;
3. Normy społeczne regulują nie tylko społeczne zachowania, ale i tożsamość
podmiotu legitymizującego oraz aktorów systemu politycznego;
4. Legitymizowanie odbywa się w drodze deliberacji i intersubiektywnej interpretacji systemu politycznego UE. Prowadzi to do sytuacji, w której ciągłe reinterpretacje wynikające ze sporów, kontestacji i rywalizacji aktorów systemu
powodują zmiany ich tożsamości i lojalności eksportowanych z poziomów
regionalnego, narodowego na poziom ponadnarodowy;
5. Aktorzy systemu politycznego, w drodze wzajemnej komunikacji o charakterze
interakcyjnym i transakcyjnym, konstruują wspólne dla nich (kolektywne) tożsamości i interesy. Są one skorelowane z wcześniejszymi tożsamościami i interesami.
To powoduje, iż legitymizowanie stanowi relacyjny i ciągły proces społeczny;
6. Tożsamość aktora integracji wpływa na jego postawę wobec systemu politycznego Unii Europejskiej oraz stosunek do innych aktorów występujących w jego
przestrzeni i determinuje jego legitymizowanie lub delegitymizowanie;
14
Tomasz Kownacki
7. Legitymizacja jest uzależniona od powyższych procesów i może ulegać zmianom w wyniku procesów związanych ze społecznymi akcjami, interakcjami
i transakcjami3 (Czachór 2013: s. 190–213).
Teoria konstruktywistyczna odnosi się do procesu „stawania się Unią” a nie statycznego „bycia Unią”. W jej ujęciu kryzys nie jest zwyczajnym zderzeniem sił materialnych czy negatywną interakcją aktorów systemu politycznego, ale jest kryzysem tożsamości aktorów systemu, ich socjalizacji, trudności w prowadzeniu właściwej debaty
europejskiej, deficycie nowych wizji dla procesu integracyjnego, odrzucaniu aksjologii
i zastępowaniu ich technicyzacją i wirtualizacją projektu integracyjnego.
Dla badań legitymizacji systemu politycznego Unii Europejskiej i jej kryzysów
w perspektywie konstruktywistycznej istotne jest więc sytuowanie ich w obszarze społecznych motywacji i tożsamości, pozwalających na wyrażanie dla niego uznania lub
dezaprobaty oraz angażujących różne formy reprezentacji (aktorów) na poziomie ponadnarodowym. Kwestie te powinny być obszarami poszukiwań diagnozy oraz analizy
przyczyn kryzysów legitymizacji UE.
3. Rola dyskursu dla procesu legitymizacji Unii Europejskiej
Na wzrost lub kryzys legitymizacji Unii Europejskiej składają się przede wszystkim elementy dyskursu prowadzonego przez aktorów funkcjonujących w jej obszarze,
w tym jego treści i kanały komunikacji. Za przyczyny kryzysu legitymizacji, w kontekście jej atrybutu uznania, wskazać należy zakłócenia w sferze prawidłowości dyskursu,
jego zasięgu oraz charakteru, jak również odbioru społecznego, skorelowane z tożsamościami obywateli Unii Europejskiej jako jego odbiorcami i uczestnikami uprawomocniającymi jego wyniki.
Dyskurs w wielopoziomowej Unii Europejskiej jest najsłabiej zorganizowany i najbardziej łamliwy na jej ponadnarodowym poziomie. Ograniczenia w jego prowadzeniu
wynikają z braku silnych instytucji centralnych poziomu ponadnarodowego, zapewniających efektywne jego prowadzenie pomiędzy liderami UE oraz słabością politycznej
wymiany „korespondencji” pomiędzy elitami i w ramach nich, trudnymi interakcjami językowymi, historycznymi, kulturowymi i symbolicznymi. Europejski dyskurs,
mający korzenie w narodowych i politycznych kontekstach, prowokuje oraz domaga
się wręcz europejskiej tożsamości pozwalającej na legitymizowanie wielopoziomowej
Tekst Zbigniewa Czachóra posłużył jako inspiracja dla poczynionych przez autora założeń.
3
Kryzys legitymizacji Unii Europejskiej z perspektywy konstruktywistycznej
15
UE. Posiada on potencjał jako „agencja” dla legitymizacji, a wynika z wzajemnej relacji europejskiego i narodowego dyskursu i jej ewolucji, które, w połączeniu z rozwojem ich własnych instytucjonalnych zasobów, kierują procesem legitymizacji integracji
europejskiej. Dyskurs ów, zakorzeniony w narodowych systemach politycznych, dla
legitymizowania Unii Europejskiej wykorzystuje multiplikacyjną tożsamość podmiotu
legitymizującego i skupia się na kreacji i wzmacnianiu emergentnej tożsamości europejskiej jej obywateli.
Zdaniem John’a Gaffney’a (Gaffney 1999: s. 204) ważność politycznego dyskursu
nie polega jedynie na tym, że wzmacnia on przywództwo, odzwierciedla kulturę polityczną, ale i na tym, że jest siłą sprawczą formułującą zaangażowanie się w politykę,
a przez to „zapisywanie się do systemu” i legitymizowanie go. Współczesny dyskurs
w Unii Europejskiej jest formułowany w terminach narodowych nie tylko dlatego, iż
działalność polityczna jest zorganizowana instytucjonalnie w państwach narodowych,
ale również dlatego, że mity i symbole, będąc zakorzenione w narodowej kulturze,
przenikają proces polityczny. Aktorzy polityczni, którzy sięgają i czerpią z symboliki
i mitologii narodowej jako z retorycznych zasobów, osiągają taką taktyką wymierne
korzyści, przy czym symbolika i mitologia są ogromną skarbnicą takich zasobów.
Z tego punktu widzenia niewątpliwe jest, że antyeuropejski narodowy dyskurs połowy lat 90. XX wieku, osadzony na narodowej symbolice i powszechnej narodowej
legitymizacji, uzyskał więcej retorycznych korzyści niż dyskurs proeuropejski, co stało
się powodem odmówienia legitymacji dla Traktatu o Unii Europejskiej przez znaczną część obywateli UE. Ponadto co warte podkreślenia, elity polityczne osiągnęły
consensus co do traktatu z Maastricht z powodu swojej multilingwistyczności, której
brakowało obywatelom ich krajów. Jednak od 1992 roku Europa stała się kwestią powszechną zarówno dla tożsamości, jak i komunikacji o Europie i pomiędzy Europejczykami. Antyeuropejski charakter dyskursu, skupiony na retorycznej prawomocności
dla integracji europejskiej, pozostał polem dyskusji w szerokich debatach narodowych.
Wydaje się, że zgodnie z oczekiwaniami funkcjonalistów można go zaliczyć do symbolicznego spillover w przestrzeni retorycznego uprawomocnienia Europy, spajającego
szeroką unijną debatę, niosącą za sobą legitymizację przeplataną jej kryzysami lub
konstruującego pole na rzecz ustanowienia warunków dla legitymizacji.
Wyróżnia się obecnie kilka rodzajów dyskursów, które pozwalają na wyrażenie
uznania lub dezaprobaty, będąc źródłami dla osiągania legitymacji UE. Możliwych
jest co najmniej sześć jego konstelacji: 1. dyskurs europejskiej biurokracji; 2. dyskurs przywódców na poziomie europejskim; 3. dyskurs „utopijnego” europeizmu; 4.
16
Tomasz Kownacki
dyskurs elit; 5. dyskurs liderów narodowych na temat Europy; 6. dyskurs transnarodowych rodzin partii politycznych (Gaffney 1999: s. 304–306). Wszystkie posiadają
szereg ułomności lub słabości, co nie oznacza, iż razem nie stanowią istotnego kanału
dostarczającego legitymacji UE ze strony podmiotów biorących w nim udział, a ich
zakłócenia są przyczynami jej kryzysów.
Pierwszy dyskurs, odbywający się w ramach europejskiej biurokracji, odznacza się
odpersonalizowaniem i swoistą monotonią, wynikającą z braku jakiejkolwiek kolorystyki czy humoru. Odbywa się on pomiędzy różnorodnymi instytucjami w atmosferze
rywalizacji w obrębie spraw związanych z kompetencjami władzy wykonawczej. Wymagany ton i forma tego dyskursu są jego wadami politycznymi, ale i niewątpliwie
„genetycznymi”. Dla legitymizowania systemu politycznego UE głos biurokracji musi
pozostawać osadzony w administracyjnie wymaganych kanonach. Zarówno dla euroentuzjastów, jak i eurosceptyków pozostaje dyskursem obojętnym, niewpływającym na
wspieranie któregokolwiek ze stanowisk. Ów poważny ton dyskursu wyraża się w treści różnej rangi aktów prawnych. Akty prawne nie wzbudzają większych emocji (np.
figurami retorycznymi), a tym samym nie pobudzają do działań, refleksji, czy też żywiołowych dyskusji, które są motorem napędowym dla legitymizacji dostarczanej poprzez dyskurs. Brak owego „napędu” legitymizacyjnego jest poważnym jego deficytem
prowadzącym wielokroć do kryzysów legitymizacji UE. Unia Europejska, za sprawą
jego niezrozumienia i technokratycznego charakteru, postrzegana jest jako „bezduszny manipulator”, posiadający potężną władzę, nieliczący się z interesami obywateli,
bezkarny, a ponadto „wiążący ręce” krajowym „opatrznościowym mężom stanu” starającym się walczyć z bezduszną machiną europejskiej biurokracji. Tego typu ocena przedmiotowego dyskursu była wielokrotnie udziałem populistycznych polityków
europejskich dostrzegających i wykorzystujących słabości komunikacyjne dyskursu
w relacjach z obywatelami UE. Przykładami mogą być takie postacie życia politycznego jak Jörg Haider (Austria) czy Jean Marii LePen (Francja). W bardzo sugestywny
sposób język tego dyskursu opisuje Cezary Michalski: „Rozmawiając z urzędnikami
Komisji i posłami Parlamentu Europejskiego, często trafiałem na podszytą cynizmem
autoironię, czasem nawet gorycz. Najlepsi z nich wyglądają jak ludzie dotknięci niedoleczoną depresją. Nieco większa skłonność do cynizmu bierze się w Brukseli stąd, że
oficjalny język Unii – język czystej woli ludu, język radykalnej emancypacji dalekiej
od wszelkich ograniczeń tzw. ludzkiej kondycji – jest bardzo odległy od rzeczy, które
Unia robić rzeczywiście próbuje, a czasem nawet robić potrafi. A potrafi robić rzeczy
naprawdę dobre („pokój i szczęście na świecie”), tyle że nieporównywalnie bardziej
Kryzys legitymizacji Unii Europejskiej z perspektywy konstruktywistycznej
17
konkretne, precyzyjne, drobne, przesuwające o milimetr poziom we właściwą stronę
poziom przemocy, okrucieństwa, korupcji, nagiej siły na naszym kontynencie i poza
nim. Tymczasem język, który ma tę pracę objaśniać i chronić, jest patetyczny, pełen
ogólników. Zamiast osłaniać europejski projekt (…) poprzez swoją bombastyczność
drażni jedynie ludzi, pozwalając „antysystemowym” populistom paść się do woli na
soczystych łąkach gniewu „narodowych demosów” (Michalski 2013: s. 22).
Drugi z dyskursów realizowany jest w obrębie przywódców na poziomie europejskim i można wyrazić go stwierdzeniem, iż w Europie nie brakuje przywództwa
w ogóle, ale brakuje przywództwa na poziomie europejskim, współdziałającego i ściśle skojarzonego z przywództwem na szczeblu narodowym. Dzieje się tak, ponieważ
związki przywódców z instytucjami politycznymi oraz wyborcami mają w pierwszej
kolejności charakter czysto narodowy przez co i dyskurs między przywódcami nabiera
takiego samego charakteru. Wynika on niejako z uwarunkowań narodowych dyktujących przedmiot dyskursu i narzucających kierunek myślenia o Europie przez pryzmat
interesu narodowego. Uwarunkowania powodują, że dopiero w drugiej kolejności dyskurs ów nabiera charakteru międzyrządowego lub ponadnarodowego. Dostrzec tutaj
można analogię i związek z tożsamościami przywódców oraz ich natężeniem, a także
relację tożsamości narodowych i „wyrastającą” z nich emergentną tożsamością europejską. Ponadto u swych narodowych „źródeł” jest akceptowany i kontrolowany przez
krajowe środowiska przywódcze, co powoduje, iż staje się mniej spektakularny i słyszalny. Dobrym przykładem są działania przywódców państw członkowskich podczas
obrad Rady Europejskiej w trakcie negocjacji nad perspektywami finansowymi dla
Unii Europejskiej. Ich początkowe stanowiska nakierowane są przede wszystkim na
realizację interesu narodowego i jak najszersze zaspokojenie potrzeb obywateli państw,
których są reprezentantami. W trakcie obrad i negocjacji modyfikują oni swoje stanowiska tak, aby osiągnąć kompromis. Ten możliwy jest wówczas, gdy spojrzenie na
realizację interesu narodowego zostanie zmodyfikowane i uwzględni się interesy pozostałych państw członkowskich. Należy również ocenić interes narodowy przez pryzmat interesu wspólnoty. Stawianie na pierwszym miejscu w tym dyskursie interesu
narodowego i „zapominanie” o szerszej wspólnocie Europejczyków wydaje się być
jedną z podstawowych przyczyn kryzysów legitymizacji Unii Europejskiej. Kryzysy
te związane są z narodowo – egoistyczną interpretacją niektórych wartości i zasad,
będących fundamentem budowy i funkcjonowania wspólnoty europejskiej skupionej
w Unii, upowszechnianą poprzez wypowiedzi polityków w środkach masowego przekazu i interpretowaną przez nich w wygodny i korzystny dla ich pozycji politycznej
18
Tomasz Kownacki
sposób. Przykładem może być interpretacja solidarności. Jest ona przedstawiana przez
szereg polityków w kategoriach „pomocy potrzebującym”, a w kontekście np. kryzysu
greckiego „pomocy niezasłużonej i niesprawiedliwej”, bo spowodowanej nieodpowiedzialnymi działaniami samych Greków. Taka interpretacja europejskiej solidarności
jest z gruntu rzeczy fałszywa, zaś jej upowszechnianie w publicznych debatach ma
wymiar destrukcyjny, mogący powodować kryzysy w legitymizacji Unii Europejskiej,
która zdobywa w oczach jej obywateli wizerunek „współudziałowca i winowajcy
kryzysu” kierującego się niezrozumiałymi i niesprawiedliwymi intencjami na rzecz
udzielania pomocy. Jürgen Habermas przypomina, że „solidarność” nie jest synonimem „sprawiedliwości” ani w prawnym, ani też w moralnym znaczeniu tego pojęcia,
nie jest również żadną formą moralnej bezinteresowności; jest natomiast aktem politycznym (Habermas 2013: s. 142). W przypadku państw członkowskich należących do
Unii Europejskiej akt ów powinien być uznawany i akceptowany jako wyznacznik ich
działań i dążeń, a interpretowany w kategoriach troski o dobro wspólne zarówno ich
obywateli, jak i wszystkich obywateli UE. Wspomniany autor, kreśląc wizję recepty
dla współczesnego kryzysu finansowego Unii, pisze, że „Jeśli chcemy unię walutową
zachować, to biorąc pod uwagę strukturalną nierównowagę pomiędzy gospodarkami
narodowymi, nie wystarczy już zapewnić kredyty dla nadmiernie zadłużonych krajów,
aby każdy z nich poprawiał swoją konkurencyjność na własną rękę. Tym, czego potrzeba jest natomiast solidarność, to znaczy wysiłek współpracy ze wspólnej perspektywy
politycznej na rzecz promocji wzrostu i konkurencyjności strefy euro jako całości”
(Habermas 2013: s. 144)4.
Trzecia konstelacja dyskursu określanego mianem „utopijnego” europeizmu jest
prowadzona w entuzjastycznym stylu proeuropejskim. Jego wyrazicielem może być
np. Ruch Europejski. Realizowany przez niego dyskurs ocenić należy jako politycznie
naiwny i retorycznie słaby pomimo korzystania z wiedzy eksperckiej wielu jego zwolenników i członków. Ułomności te wynikają z kształtu retoryki, która czerpie z tradycji
ruchu z lat 30- tych XX w., częstego odwoływania się do ówczesnej wizji świata oraz
braku skutecznej polemiki z wyborcami. Ruch ów nie wychodzi poza ramy promocji
procesu integracji i wizji jak najściślejszej współpracy na poziomie ponadnarodowym,
widząc w nim remedium na wszystkie problemy, z jakimi wzmagają się obywatele UE.
4
Warto w tym kontekście zacytować opinię rzeczonego autora w odniesieniu do polityki Niemiec
w Unii Europejskiej. Pisze on: „Taki wysiłek wymagałby od Niemiec i kilku innych krajów zaakceptowania negatywnych efektów redystrybucyjnych w krótko – i średnioterminowej perspektywie czasowej w imię własnego interesu na dłuższą metę - co oznaczałoby klasyczny przypadek
solidarności, (….)” (Habermas 2013: s. 144).
Kryzys legitymizacji Unii Europejskiej z perspektywy konstruktywistycznej
19
Jest dyskursem powściągliwym politycznie, prawie niepodejmującym tematów narodowych, a zwłaszcza kwestii nacjonalizmu, co powoduje „odcinanie się” go od źródeł
legitymizacji społecznej powiązanej z poziomem narodowym. Jest dyskursem odseparowanym od narodowych tożsamości, a co się z tym wiąże promującym niekorzystną
ponadnarodową tożsamość europejską – nieprzystającą do charakteru wielopoziomowego systemu politycznego UE.
W dyskursie elit – czwartym typie dyskursu – biorą udział wiodące media większości europejskich krajów, dziennikarze i komentatorzy, centra badawcze, europejskie
placówki uniwersyteckie, think tanki większości znaczących partii politycznych i intelektualistów. Europa postrzegana jest jako „dobra rzecz”, zaś zachodzące w niej zmiany
o charakterze integracyjnym są dla niej korzystne. Z uwagi na fakt, iż dyskurs nie łączy
się bezpośrednio z polityczną aktywnością, powinien być postrzegany jako znaczące
tło, background i społeczne pole dyskusyjne dla komentarzy i refleksji nad Europą, jej
rzeczywistością i perspektywami na przyszłość. Jego wpływ wydaje się być pośrednio
znaczący dla uznawania przez niektóre kategorie grup społecznych Unii Europejskiej
za „swoją” np. środowiska akademickie lub biznesowe. Problemem dla legitymizacji
Unii Europejskiej i jej kryzysów w tej kategorii dyskursu może być pogoń mediów za
„tanią sensacją” spłycającą jego poziom. Wydaje się, że dużo racji ma Jacek Żakowski
pisząc: „Począwszy od afery Rywina polska polityka jest wielkim spektaklem, a media
stały się wielką sceną prowokowania, oburzania się i potępiania. Kto z polityka wydusi
coś szokująco głupiego, ten ma gwarantowane godziny a nawet dni sławy” (Żakowski
4.06.2014). Dużo do życzenia pozostawia także treść proponowanego przez nie dyskursu w tym szczególnie zawartość informacji i ich waga dla przeciętnego obywatela
UE. W trakcie okresu kampanii wyborczej do Parlamentu Europejskiego polscy wyborcy, zamiast usłyszeć debatę nad programami europejskich partii politycznych oraz
sporami toczonymi pomiędzy nimi o kształt przyszłej Unii Europejskiej, podejmowali
swoje decyzje na podstawie informacji o przekazywanych przez media „wojnach krzesełkowych, o sporach budżetowych, o skandalach wywoływanych przez europosłów
i o ich zarobkach, o ślimaku który jest rybą i o zakazie mentoli” (Żakowski 4.06.2014).
Dla zrozumienia dyskursu obywatelom UE potrzebna jest rzetelna i użyteczna informacja pozwalająca np. na dojrzały i świadomy wybór swoich przedstawicieli, w którym
nie ma elementów przypadkowości lub irytacji.
Piąta kategoria dyskursu jest wyjątkiem w silnie proeuroejskiej retoryce poprzednich kategorii. Jej aktorami są lub byli mężowie stanu tacy, jak: Charles de Gaulle,
Helmut Kohl, Margaret Thatcher czy François Mitterrand, Tony Blair, Angela Merkel,
20
Tomasz Kownacki
którzy wypowiadali się na temat integracji europejskiej stanowczo, władczo i z przekonaniem co do słuszności jej kierunków. Zwraca uwagę fakt, iż dyskurs podejmowany
jest przede wszystkim z punktu widzenia narodowych interesów i stanowisk na rzecz
kształtu procesu integracji politycznej. Jego charakter naznaczony jest wizją Europy
postrzeganej z perspektywy wspólnego rozwoju Unii Europejskiej i miejsca, jakie
zajmuje lub zajmie konkretne państwo narodowe reprezentowane przez przywódcę.
Przykładem takiego dyskursu przywódców narodowych może być przemówienie polskiego ministra spraw zagranicznych Radosława Sikorskiego w dniu 29 listopada 2011
roku w Berlinie (występującego w roli międzynarodowego męża stanu) wskazujące na
miejsce Polski oraz Niemiec w przyszłym kształcie zaproponowanej przez niego nowej
konstrukcji Unii Europejskiej. Nie można również zapomnieć, iż to właśnie narodowi
mężowie stanu nadawali kształt procesowi integracji europejskiej – François Mitterrand, Helmut Kohl, Angela Merkel, Nicolas Sarkozy i wielu innych. Z punktu widzenia
legitymizacji procesu integracji europejskiej warto zaznaczyć, iż źródłem ich legitymizacji jako międzynarodowych mężów stanu był poziom ich państwa narodowego, co
podkreśla znaczenie dyskursu narodowego dla UE jako całości.
Podejmując się refleksji nad powyższymi konstelacjami dyskursu „europejskiego”
można uznać go za stosunkowo słaby, odznaczający się bardzo nieśmiałymi relacjami, mogącymi mieć poważne konsekwencje dla wyrażania uznania na rzecz systemu
politycznego Unii Europejskiej ze strony jego obywateli. Pomimo że jego znaczenie
zdaje się jednak sukcesywnie wzrastać, to problemem wydaje się zbyt małe zdecydowanie przywódców politycznych w kwestii planów i ich realizacji dla dalszych etapów
integracji, brak wyraźnych wizji (Mouffe 2013: s. 110–111) oraz brak zdecydowania
w ich głoszeniu, a tym bardziej wdrażaniu ich w przestrzeni życia politycznego systemu UE. To może być przyczyną pojawiających się w procesie integracji europejskiej
kryzysów, w tym kryzysów legitymizacji. Wyraźną cechą tych dyskursów jest ich
specyfika polegająca na ponad/międzynarodowym charakterze, specyficznej realizacji
konsensusu oraz widocznym związku z kulturą każdego z państw członkowskich UE.
Każda z biurokracji posiada swój osobliwy styl narodowy, który jest również widoczny w formułowaniu argumentów i realizacji dyskursu przez przywódców UE. Ruchy
i organizacje ponadnarodowe realizują go w podobny sposób we wszystkich państwach
objętych jego oddziaływaniem. Elity intelektualne prowadzą go również ponad granicami państw, chociaż ich poglądy bywają skażone narodową specyfiką, zaś narodowe
elity polityczne realizują dyskurs w każdym z krajów członkowskich Unii Europejskiej na specyficznej skali od bezceremonialności i „prostactwa” począwszy na dosto-
Kryzys legitymizacji Unii Europejskiej z perspektywy konstruktywistycznej
21
jeństwie i profesjonalizmie skończywszy. Specyfika powyższych cech dyskursu nie
dotyczy jedynie jego kierunków: proeuropejskiego i antyeuropejskiego. Ciekawy jest
w drugim przypadku „międzynarodowy rys” prawicowości opartej na nacjonalistycznych argumentach w prowadzonym tutaj dyskursie i jego podobnym do narodowego
charakterze.
Wydaje się, że owo zakotwiczenie dyskursu w tradycjach narodowych jest zgodne
z wyjątkowością kultury oraz instytucji realizujących interesy poszczególnych społeczeństw państw członkowskich UE, co nie przeszkadza mu (dyskursowi – przyp.
aut.) odznaczać się współdzielonymi przez wszystkich doświadczeniami w jego prowadzeniu, perspektywami rozwoju, pozwalającymi obywatelom UE uznawać się za
jego współtwórców i współuczestników.
Takie postrzeganie dyskursu ma wyraźny związek z tożsamością obywateli europejskich, którzy podzielają obecnie wiele elementów konstytuujących ich „wspólną”
tożsamość, tak jak identyfikują się z tematami i stylami dyskursu politycznego odbywającego się w ramach Unii Europejskiej. Ich identyfikacja jest dużo łatwiejsza do
uchwycenia, gdy zogniskuje się obserwacje na zbiorach i grupach politycznych realizujących dyskurs w przedmiocie integracji europejskiej. Kultura dyskursu jest czytelniejsza i wyraźniejsza dla rozpoznania jej cech niż np. różnice w tożsamości wynikające z podziałów państw na Północ-Południe i in. – chociaż i te mają duże znaczenie dla
tożsamości Europejczyków5 (Wójcicka 2007: s. 77–82). W systemie politycznym UE
dyskurs skupia się wyraźnie na poziomie transnarodowych rodzin partii politycznych –
transeuropejskich partiach politycznych, biorących udział w dyskursie ideologicznym
zarówno wewnątrz, jak i pomiędzy nimi. Biorą w nim udział chadecy, socjaliści i socjaldemokraci, liberałowie, komuniści, ekolodzy, regionaliści oraz tzw. Newropeans
(Ruszkowski 2010: s. 148–153). Poziom skomplikowania tego dyskursu bywa wysoki
nie tylko pomiędzy nimi, ale i wewnątrz nich, co spowodowane jest różnicami dotyczącymi priorytetów działań oraz interpretacją narodową wartości, którym sprzyjają
i na których opierają swoje programy (Ruszkowski 2010: s. 152). Wyraźnie widać to
w przypadku hiszpańskich socjalistów i niemieckich socjaldemokratów współpracujących w ramach Partii Europejskich Socjalistów. Oczywiście różnice występujące pomiędzy nimi nie muszą być mniejsze niż pomiędzy tymi partiami, a obywatelami w ich
państwach narodowych. Nasze rozważania dotyczą jednak legitymizacji Unii Europejskiej i na tym obszarze poszukujemy możliwych źródeł kryzysów. Wielopoziomowość
5
Ciekawe zestawienia i wnioski w tym obszarze proponuje Agnieszka Wójcicka (Wójcicka
2007).
22
Tomasz Kownacki
systemu politycznego UE i jego specyficzna natura nie pozwalają na myślenie o jego
legitymacji pochodzącej od jednego podmiotu, np. ponadnarodowego ruchu społecznego – taka legitymizacja jest niemożliwa do osiągnięcia. Dla rodzin partii politycznych,
oferujących transnarodową afiliację, niosących na swoich sztandarach podzielane przez
wszystkie wchodzące w ich skład partie poglądy i wartości, taka perspektywa wydaje
się realna i może stanowić poważne źródło dla kreacji postnarodowej tożsamości europejskiej kształtowanej niejako równolegle do tożsamości narodowych lub częściej wynikającej z nich. Dla przyszłości projektu europejskiego może stać się zatem ważnym
źródłem jego legitymacji. Współczesnym problemem, a zarazem wyzwaniem stojącym przed europejskimi transnarodowymi partiami politycznymi w obszarze dyskursu
i przeciwdziałania kryzysom legitymizacji jest umiejętność wypracowania w jego toku
jednolitego stanowiska, specyficznego rodzaju dyscypliny wśród ich członków, języka
lub nawet meta – języka odpowiadającego wszystkim uczestnikom dyskursu oraz pewnego stopnia zwyczajowości jego przebiegu. Ważnym jest też, aby rzeczone rodziny
partyjne były w stanie zauważyć, iż dyskurs na poziomie europejskim musi wychodzić
naprzeciw interesom ważnym dla tożsamości narodowych oraz regionalnych, a nie je
pomijać, a tym bardziej zwalczać6 (Wiszniowski 2008: s. 8). W tym kontekście rozwój transeuropejskich rodzin partii politycznych eksperymentujących w podzielonej
i instytucjonalnie podtrzymywanej europejskiej tożsamości będzie miał szczególne
znaczenie dla zwalczania i przezwyciężania kryzysów legitymizowania systemu politycznego Unii Europejskiej i będzie przyczyniał się do jednoznacznego przekazu treści
dotyczących kierunków i ich znaczenia dla Unii Europejskiej i Europejczyków.
Narodowy dyskurs w Europie jest głęboko zakorzeniony i efektywnie wykorzystywany przez narodowych liderów dla dyskusji na tematy związane z kwestiami będącymi przedmiotem działań systemu politycznego Unii Europejskiej. Zdaniem Thomasa
Banchoffa (Banchoff 1999: s. 185–186) na poziomie europejskim interakcje pomiędzy
różnymi językami, kulturami i historiami powodują, iż jest on bardziej łamliwy (co
potwierdza powyższe poglądy), a sytuacja, w której nie ma silnych instytucji centralnych, powoduje limitowanie efektywności używania tego dyskursu przez europejskich
liderów UE. W rzeczywistości, w której antyeuropejski dyskurs zagraża legitymizacji
Unii Europejskiej, otwiera się szerokie pole dla przeciwdziałania ze strony transeuro 6
Pogląd ten wydaje się potwierdzać R. Wiszniewski pisząc: „Unia Europejska daje otwartą możliwość ekspresji prekursorskich poglądów, wynikających z konfrontacji doświadczeń demokracji
europejskich , „uwięzionych” do tej pory we wzorcu krajowej rywalizacji politycznej w wymiarze
strukturalnym i funkcjonalnym” (Wiszniewski 2008).
Kryzys legitymizacji Unii Europejskiej z perspektywy konstruktywistycznej
23
pejskich rodzin partii politycznych o podzielnych tożsamościach dyskursem podnoszącym poziom legitymizacji systemu. To stanowi dla nich obecnie bardzo poważne
wyzwanie jako aktorów mających ku temu duże predyspozycje.
Nie ulega wątpliwości, że dyskurs ten, na poziomie europejskim, powinien być
rozwijany i wzmacniany, lecz jednocześnie prowadzony nie w opozycji do dyskursu
narodowego, ale w jego uzupełnieniu. Dzięki takiemu dialogowi kształtowanie tożsamości europejskiej, pozwalającej na uznanie systemu politycznego UE za „swój”,
będzie wynikiem procesów koncentrujących się na działaniach politycznych, instytucjach oraz systemie prawnym UE nakierowanych na pluralizm opinii, postaw i zachowań, których finalnym produktem powinna być „przestrzeń wspólnej egzystencji
mieszkańców Europy”, dla której szansą jest instytucja społeczeństwa obywatelskiego
(Wiktorska-Święcicka 2010: s. 160). Jeśli zostanie ona wykorzystana, obywatele UE
w większym niż dotychczas stopniu wykażą się zdolnością legitymizacyjną dla poziomu ponadnarodowego systemu politycznego UE. Obecnie jednak, co widać zwłaszcza
na przykładzie obecnego kryzysu finansowego w UE, najbardziej znaczące w tej dyskursywnej strukturze debaty, szczególnie w kontekście legitymizacji oraz intensywności politycznych związków i zmian, odbywają się jednak w kontekstach narodowych7 (Grosse 2012: s. 29). Niezbędnym zabiegiem i jednocześnie wyzwaniem dla
wzmocnienia legitymizowania systemu politycznego UE jest zmiana języka dyskursu
europejskiej biurokracji (urzędniczego) i „wyjście” do obywateli UE, którzy z jego
treści obecnie niewiele rozumieją lub rozumieją go opacznie. Jest to konieczność dyktowana obecnym kryzysem Unii Europejskiej, mającym wymiar nie tylko finansowy,
ale i właśnie społeczny, polegający na przyswajaniu przystępnego dla podmiotu legitymizującego dyskursu przeciwników UE i niezrozumieniu dyskursu elit politycznych
i technokratów. Trafnie tę sytuację opisuje Cezary Michalski w opublikowanym przez
Krytykę Polityczną cyklu felietonów pisząc: „Po paru rozmowach z urzędnikami Komisji bardzo różnych szczebli dochodzę jednak do wniosku, że ogromnym błędem jest
ich wymuszone milczenie (styl dyskursu – przyp. aut). Szczególnie kiedy eurosceptycy
mogą wrzeszczeć do woli, a oficjalny język Unii jest zbyt naiwny, zbyt patetyczny żeby
7
Podobny pogląd wyraża Tomasz Grzegorz Grosse pisząc: „Doświadczenia historyczne wskazują
na to, że główną motywacją największych państw członkowskich wobec regulacji rynku bankowego w Europie były zazwyczaj dwie kwestie: (1) umożliwienie ekspansji krajowych instytucji
na wspólnym rynku oraz (2) ich ochrona w sytuacji kłopotów lub nadmiernego zagrożenia ze
strony zewnętrznej konkurencji. Są to cele geoekonomiczne, gdyż mają nie tylko realizować zamierzenia gospodarcze, ale również wzmacniać wpływy polityczne danego państwa w Europie
i na świecie” ( zob. T.G. Grosse 2012).
24
Tomasz Kownacki
obronić się przed tabloidową hermeneutyką podejrzeń i populistyczną dekonstrukcją.
Wymuszone milczenie urzędników Komisji, przy nieograniczonym prawie do wrzasku
przeciwników Unii, zaburza równowagę toczącej się na całym kontynencie politycznej
walki. Zdecydowanie na niekorzyść UE” (Michalski 2013: s. 22).
Kolejną szansą, która pojawia się przed transnarodowymi partiami politycznymi
biorącymi udział w takim dyskursie jest wypracowanie spójnego, alternatywnego
w stosunku do obecnych neoliberalnych trendów programu polityczno-gospodarczego dla Unii Europejskiej, akceptowanego przez obywateli UE, nakierowanego na ich
dobrobyt, będącego dla nich alternatywą i swoistą przeciwwagą pozwalającą na spluralizowanie prowadzonego przez partie dialogu. Zgodzić się należy z Chantal Mouffe, upatrującą przyczyny obecnego kryzysu integracji europejskiej, w tym kryzysu
legitymizacji Unii Europejskiej w „braku projektu, który wzbudzałby w obywatelach
UE silne poczucie identyfikacji i dawałby jakiś cel, który umożliwiałby spożytkowanie ich politycznych namiętności na demokratycznej drodze” (Mouffe 2013: s. 110).
Europa konsumentów, która od lat 80. przyjęła neoliberalny kurs gospodarczy skupiony na budowie wspólnego rynku, zdaje się pomijać afektywny aspekt uznania dla
Unii Europejskiej przez jej obywateli. Ten jednokierunkowy kurs w okresie kryzysu
gospodarczego i dotkliwych dla obywateli cięć oraz deliberacji dokonującej się jedynie w ograniczonych ramach neoliberalizmu jest przyczyną ich rosnącej niechęci
wobec Unii Europejskiej, pociągającej za sobą kryzys jej legitymizacji. Aby temu
zapobiec, proces deliberacji powinien dotyczyć nie tylko kwestii finansowych i ekonomicznych, ale praw socjalnych, kwestii spajających oczekiwania ekonomiczne ze
społecznymi, ekologicznymi i politycznymi. Proces powinien dokonywać się w poczuciu odpowiedzialności i solidarności nie tylko za los społeczeństw poszczególnych państw członkowskich, ale wszystkich obywateli Unii Europejskiej (Schmidt
2011: s. 18). Deliberacja ta winna odznaczać się inkluzyjnością i polegać nie tylko
na rozpatrywaniu z perspektyw ponadnarodowej i narodowych, ale i regionalnych –
odpowiadającej ich wielopoziomowym tożsamościom.
Bibliografia:
BANCHOFF Thomas (1999), National identity and EU Legitimacy in France and Germany, w: Thomas BANCHOFF, Mitchell P. SMITH (red.), Legitimacy and the European Union. The contested polity, London and New York.
CZACHÓR Zbigniew (2013), Kryzys i zaburzona dynamika Unii Europejskiej, Warszawa.
GAFFNEY John (1999), Political rhetoric and the legitimation of the European Union,
Kryzys legitymizacji Unii Europejskiej z perspektywy konstruktywistycznej
25
w: Thomas BANCHOFF, Mitchell P. SMITH (red.), Legitimacy and the European
Union. The contested polity, London and New York.
GROSSE Tomasz Grzegorz (2012), Walka z kryzysem strefy euro i o władzę w Europie (2010–2012), w: Jacek KLECZKOWSKI, Ondrej KRUTILKA, Artur WOŁEK
(red.), Kryzys Unii Europejskiej, Kraków.
HABERMAS Jürgen (2013), Demokracja, solidarność i kryzys Europy, w: Co dalej
z Niemiecką Europą?, „Krytyka Polityczna”, Wydanie Specjalne, nr 34.
MICHALSKI Cezary (2013), List trzeci. Wielki Humphrey, w: Co dalej z Niemiecką
Europą?, „Krytyka Polityczna”, Wydanie Specjalne, nr 34.
MOUFFE Chantal (2013), Przyszłość Europy. Podejście Agonistyczne, w: Co dalej
z Niemiecką Europą? „Krytyka Polityczna”, Wydanie Specjalne, nr 34.
RUSZKOWSKI Janusz (2010), Parlament Europejski Dynamika Instytucjonalna
i Kompetencyjna, Szczecin.
SCHMIDT Vivien A. (2011), The problem of identity and legitimacy in the European
Union, w: Stefano LUCERELLI, Furio CERUTTI, Vivien A. SCHMIDT (red.), Debating Political Identity and Legitimacy in the European Union, London and New York.
SOBKOWIAK Leszek (1998), Legitymizacja polityczna, w: Andrzej JABŁOŃSKI,
Leszek SOBKOWIAK (red), Studia z teorii polityki, Wrocław.
WIKTORSKA-ŚWIĘCICKA Aldona (2010), Europeizacja wartości demokratycznych
w procesie kształtowania europejskiej tożsamości, w: Anna PACZEŚNIAK, Rafał
RIEDEL (red.), Europeizacja mechanizmy, wymiary, efekty, Oslo-Toruń-Wrocław.
WISZNIOWSKI Robert (2008), Europejska przestrzeń polityczna. Zachowania elektoratu w wyborach do Parlamentu Europejskiego, Wrocław.
WÓJCICKA Agnieszka (2007), Skandynawskie a europejskie wartości – analiza porównawcza, w: Magdalena MUSIAŁ-KARG (red.), Europa XXI wieku. Perspektywy i uwarunkowania integracji europejskiej, Poznań.
ŻAKOWSKI Jacek (4.06.2014), 12 powodów, żeby głosować na Korwin-Mikkego.
Na kogo byście głosowali, gdybyście mieli 19 lat? I dlaczego na Nową Prawicę?, „Polityka”, nr 23.
Searching for a new policy paradigm to
modernise the European Union: differentiation,
consolidation or continuity?
Abstract
“Taking ideas seriously” means not only to consider their causal and constitutive role in the study of
social phenomena, but also to analyse how and why certain ideas gain or lose prominence within political
institutions and discourses. One approach to these issues builds upon the notion of policy paradigms, which
influence the results of policy-making process by shaping the political actors’ understanding of problems
that need to be solved and limiting available policy options.
This article attempts to show how the ability to modernise the EU governance within the paradigm of
European integration heading towards “an ever closer union among the peoples of Europe” has been called
into question by the crisis which began in 2008. Two potential new paradigms of integration are considered:
first one suggests controlled disintegration and differentiation of EU structures, second one proposes a reinterpretation of federalism as a way to reconsolidate the Union.
Key words: constructivist institutionalism, ideational factors, policy paradigms, differentiated integration, federalism, Economic and Monetary Union, democratic deficit
Streszczenie
Poważne traktowanie idei w badaniach politologicznych wymaga nie tylko uwzględniania ich jako
czynników sprawczych lub stanowiących, lecz również analizowania przyczyn i mechanizmów słabnięcia
jednych i wzmacniania się innych idei obecnych w instytucjach i dyskursach politycznych. Jednym z podejść do tych kwestii jest koncepcja „paradygmatów polityki”, które kształtują postrzeganie koniecznych do
rozwiązania problemów przez aktorów uczestniczących w procesie decydowania politycznego oraz ograniczają dostępne opcje działania. W ten sposób wpływają one na ostateczny kształt realizowanych polityk.
Niniejszy artykuł ukazuje jak kryzys, który rozpoczął się w 2008 r., poddał w wątpliwość możliwość
modernizacji UE w ramach paradygmatu integracji europejskiej zmierzającej ku „coraz ściślejszemu związkowi między narodami Europy”. Wskazano w nim dwa potencjalne nowe paradygmaty integracji: pierwszy
– oparty na kontrolowanej dezintegracji i zróżnicowaniu struktur UE, drugi – sugerujący reinterpretację
federalizmu jako drogę ku ponownej konsolidacji Unii.
Słowa kluczowe: instytucjonalizm konstruktywistyczny, czynniki ideowe, paradygmaty polityki, integracja zróżnicowana, federalizm, unia gospodarcza i walutowa, deficyt demokratyczny
Przegląd Europejski
Nr 4 (34), 2014
Kamil Ławniczak
Instytut Europeistyki, WDiNP, Uniwersytet Warszawski
Dezintegracja, konsolidacja czy status quo?
Kryzys modernizacji w Unii Europejskiej
a poszukiwanie nowego paradygmatu integracji1
Kryzys, który trapi Unię Europejską od 2008 r., dotyczy nie tylko materialnych
aspektów rzeczywistości, lecz również idei. Idee wyrażane są w debacie publicznej
i przejawiają się w podejmowanych działaniach politycznych. Są one przedmiotem
dociekań badaczy społecznych i zarazem produktem ich refleksji teoretycznej. Niniejszy artykuł poświęcony jest analizie wpływu idei na rozwój procesów integracyjnych
w Europie, a zwłaszcza temu, jak wraz z nadejściem kryzysu konieczne stało się poszukiwanie nowych idei, które mogłyby stanowić podstawę dalszej modernizacji UE.
Unia Europejska uznawana była długo za optymalne rozwiązanie problemu współzależności państw w globalizującym się świecie. Wypracowane stopniowo, zgodnie
z zamiarem tworzenia „coraz ściślejszego związku między narodami Europy” (TUE:
art. 1), reguły rządzenia w wielopoziomowej strukturze politycznej wydawały się stabilne i trudno było wyobrazić sobie okoliczności, które mogłyby wymusić zasadniczą
zmianę dotychczasowego kierunku integracji (Eriksen 2010: s. 17; Moravcsik 2005:
s. 350–351).
Mimo tego, jeszcze przed nadejściem kryzysu gospodarczego, w debacie naukowej wśród teoretyków integracji europejskiej kwestionowano status quo. Jedni badacze wskazywali na nadmierną integrację w niektórych dziedzinach i postulowali
wycofanie się Unii z pewnych obszarów albo szersze stosowanie mechanizmów elastycznej integracji (Scharpf 2006: s. 20–25; por. Majone 2009). Druga grupa kryty 1
Artykuł powstał w ramach projektu badawczego „Kryzysy w procesie integracji europejskiej
i sposoby ich przezwyciężania”. Projekt został sfinansowanego ze środków Narodowego Centrum
Nauki przyznanych na podstawie decyzji numer DEC-2012/05/B/HS5/01077.
28
Kamil Ławniczak
ków proponowała dalszą integrację zarówno pod względem zakresu przedmiotowego (polityka społeczna, obronność, stosunki zewnętrzne), jak i modelu ustrojowego
(konstytucjonalizacja, unia polityczna, federacja). Znaczenie miały tu dyskusja na
temat deficytu demokratycznego oraz wywołująca frustrację Europejczyków nieskuteczność dotychczas realizowanych polityk unijnych (Schmidt 2006; Føllesdal, Hix
2006; por. Ławniczak 2012).
Celem niniejszego artykułu jest rozważenie konstruktywistycznej tezy, że
idee, przejawiające się w akademickiej dyskusji o rozwoju Unii Europejskiej i jej
modernizacji oraz zmiany zachodzące w UE w okresie kryzysu, są współzależne. Kryzysy stymulują zmiany instytucjonalne i umożliwiają zastąpienie jednych
idei przez inne. Oznacza to w szczególności, że diagnoza niedostatków aktualnego
stanu integracji europejskiej została sformułowana w sferze ideowej (m.in. przez
wspomnianych wyżej krytyków w debacie naukowej) zanim zdano sobie z nich
sprawę w sferze praktyki politycznej (politics, policy-making) na skutek kryzysu
gospodarczego. Takie ujęcie sugeruje, że wyłaniające się w czasie kryzysu w świecie akademickim propozycje reform będą miały wpływ na przyszłą modernizację
Unii Europejskiej.
Analiza przeprowadzona zostanie w ramach koncepcji paradygmatów polityki,
rozwiniętej między innymi przez Petera A. Halla (1993) oraz opisanej jako istotny element instytucjonalizmu konstruktywistycznego przez Colina Haya (2006).
Przedstawieniu tych ram i odniesieniu ich do szerszego kontekstu podejść badawczych należących do nurtu nowego instytucjonalizmu (zwłaszcza historycznego
i socjologicznego), które uwzględniają wpływ idei, poświęcona będzie pierwsza
część artykułu. W kolejnej opisany zostanie przedkryzysowy paradygmat integracji
europejskiej i jego wczesna krytyka. W trzeciej części artykułu zobrazowano osłabienie ideowych podstaw dotychczasowej ścieżki integracji europejskiej w związku z problemami unii gospodarczej i walutowej (UGiW). Przedmiotem czwartej
części tekstu będzie omówienie dwóch potencjalnych dróg wyjścia z rozpoczętego
wraz z kryzysem okresu zmiany paradygmatu – dezintegracji bądź konsolidacji.
W zakończeniu wspomniana zostanie również trzecia ścieżka, jaką jest możliwość
podtrzymania status quo. Pod względem metodologicznym artykuł opiera się na
krytycznej analizie literatury, prowadzonej zgodnie z omówioną niżej koncepcją
paradygmatów polityki.
Dezintegracja, konsolidacja czy status quo? Kryzys modernizacji w Unii...
29
Kryzys w procesie integracji europejskiej według
koncepcji paradygmatów polityki
Zastanawiając się nad tym, jaki wpływ na rozwój integracji europejskiej mają dociekania teoretyczne na jej temat, nawiązuje się w istocie do ogólniejszego problemu
źródeł i przebiegu zmian instytucjonalnych. Badacze, których pod względem ontologicznym można nazwać konstruktywistami (por. Ławniczak 2014: s. 194–199), odrzucają czysto materialne wyjaśnienia zmian w instytucjach i podkreślają, że błędem jest
pomijanie roli czynników ideowych (Blyth 2002: s. 17; por. Finnemore, Sikkink 1998).
Często są to osoby prowadzące dociekania wpisujące się w nurt nowego instytucjonalizmu, zwłaszcza jego historycznego i socjologicznego wariantu, które chcą „brać idee
na poważnie” (por. Schmidt 2010).
Wariant skupionego na ideach nowego instytucjonalizmu, który przyjąłem jako podejście teoretyczne w tym artykule, nazywany jest instytucjonalizmem konstruktywistycznym. Instytucjonalizm konstruktywistyczny czerpie z dorobku instytucjonalizmu
historycznego i „stara się zidentyfikować i dogłębnie zbadać, w jakim stopniu, w wyniku procesu normalizacji i instytucjonalnego zakorzeniania, określone idee ulegają skodyfikowaniu, służąc jako filtry poznawcze, przez które jednostki interpretują sygnały
odbierane z otoczenia” (Hay 2006: s. 65). Skupia się on na zmianie i okresach instytucjonalnej nierównowagi. Instytucjonalizm konstruktywistyczny uznaje jednostki za
równocześnie „strategiczne” i „zsocjalizowane”, kierujące się różnorodnymi logikami
działania. To ma go odróżniać od faworyzującego logikę stosowności instytucjonalizmu socjologicznego (Hay 2006: s. 57–60, 64–67).
Taka postawa okazuje się szczególnie użyteczna w badaniu instytucji w czasie kryzysu. Podczas gdy w okresie stabilności instytucjonalnej poszczególne podmioty zaangażowane w tworzenie polityk są raczej pewne swych interesów, wraz z nastaniem kryzysu, w warunkach zwiększonej niepewności zaczynają kwestionować sposób, w który
postrzegały dotąd swoje dążenia i często nie znajdują oparcia w zinternalizowanych
w procesie socjalizacji normach. Te okazują się być nieadekwatne do nowej sytuacji
(Hay 2006: s. 66–67; Blyth 2002: s. 30).
Istotne znaczenie dla instytucjonalistów konstruktywistycznych ma koncepcja paradygmatów polityki (policy paradigms) rozwinięta przez Petera A. Halla (1993), odnosząca się do paradygmatów naukowych w ujęciu Thomasa Kuhna (2011). Koncepcja
ta zakłada, że procesy kształtowania decyzji w sprawie różnych polityk przebiegają
zazwyczaj w kontekście określonego paradygmatu polityki, pewnego rodzaju filtru
30
Kamil Ławniczak
poznawczego i schematu interpretowania rzeczywistości, zinternalizowanego przez
polityków, ekspertów i inne osoby zaangażowane w tworzenie polityk publicznych.
Paradygmaty polityki określają to, co politycznie możliwe do wykonania, praktyczne
i pożądane. Poprzez nie definiowana jest natura problemów stojących przed decydentami, jak również wachlarz dopuszczalnych działań, instrumentów czy mechanizmów,
które mogą prowadzić do ich rozwiązania (Hay 2006: s. 66–67)2.
Paradygmaty polityki, tak jak paradygmaty naukowe, wyłaniają się w pewnych okolicznościach historycznych, konsolidują, aby następnie w miarę akumulowania anomalii
stawać się podatnymi na zakwestionowanie i zastąpienie. Ta dynamika pozwala wyróżnić dwa rodzaje okresów tworzenia polityk: a) normalny, gdy obowiązujący paradygmat
pozostaje zasadniczo niekwestionowany; b) wyjątkowy, gdy dochodzi do zmiany (odrzucenia lub modyfikacji) dotychczasowego paradygmatu. Ten drugi okres utożsamiany
jest z kryzysem instytucjonalnym i trwa aż do ustanowienia nowego (zmodyfikowanego)
paradygmatu (Hay 2006: s. 66–67). W kontekście UE i integracji na kontynencie można mówić o paradygmacie procesu integracji europejskiej. Próbie jego zdefiniowania
i przedstawieniu wczesnej krytyki poświęcona jest kolejna część artykułu.
Paradygmat integracji przed kryzysem
Przedkryzysowy paradygmat integracji europejskiej stanowił połączenie z jednej
strony założeń neofunkcjonalizmu, związanych z wprowadzaniem w życie wspomnianego wyżej hasła „coraz ściślejszego związku”, a z drugiej mechanizmów międzyrządowego podejmowania decyzji i idei konfederalnych, podkreślających, że ów związek
miał istnieć „między narodami Europy” (TUE: art. 1; Grosse 2008: s. 2; Moravcsik
2005: s. 350; Castiglione, Schönlau 2007: s. 286–287). Dziedzictwo neofunkcjonalizmu zostało tu istotnie zmodyfikowane, przede wszystkim praktyka integracji cechowała się występowaniem mechanizmu spillover w sposób, który daleki był od determinizmu przewidywanego przez Ernsta B. Haasa. W rzeczywistości funkcjonował on
w okolicznościach historycznie przygodnych, zależnych od wielu czynników, w tym
zwłaszcza od woli rządów państw członkowskich (Moravcsik 2005: s. 353; por. Niemann, Schmitter 2009: s. 55–56).
2
Vivien A. Schmidt (2010: s. 14–15) krytykuje koncepcję paradygmatów polityki za zbyt rewolucyjną wizję zmian instytucjonalnych i niedookreślenie mechanizmów, które do nich prowadzą.
Wydaje się jednak, że odpowiednio szerokie ujęcie okresu międzyparadygmatycznego pozwala
przynajmniej częściowo osłabić te zarzuty.
Dezintegracja, konsolidacja czy status quo? Kryzys modernizacji w Unii...
31
Zarazem jednak ów paradygmat (zwany dalej „paradygmatem ever closer union”)
zawierał w sobie przekonanie, że integracja będzie ciągle postępować. Mimo doświadczeń historycznych projektów konfederalnych, które przekształcały się w federacje
albo rozpadały zarówno w teoriach integracji europejskiej, jak i w praktycznym tworzeniu polityki integracji w Europie, niewiele uwagi poświęcano możliwości dezintegracji (Castiglione, Schönlau 2007: 288–291; Hayward 2012: s. 5; Kelemen 2007: s.
53). Tymczasem sposób funkcjonowania UE, będący owocem tej polityki, wskazywał
coraz częściej na potrzebę takiej refleksji. Działania podejmowane w ramach UE były
zazwyczaj rozproszone (między poziomem narodowym i ponadnarodowym oraz między instytucjami Unii) i improwizowane (Hayward 2012: s. 6). W literaturze coraz
częściej zauważano, że proces decyzyjny w UE zawiera w sobie zbyt wiele strukturalnych hamulców, a brakuje w nim przywództwa. Opisując go, Jack Hayward (2012:
s. 7–9) nieprzypadkowo używa zatem takich określeń jak „rozmycie”, „zamieszanie”,
„niedopasowanie” czy „grzęzawisko”.
Niedookreśloność i sprzeczności paradygmatu ever closer union wywoływały krytykę skupioną, po pierwsze, na problemie legitymizacji władzy na poziomie UE i jej
demokratyczności oraz, po drugie, na kwestii efektywności działania struktur integracyjnych skonstruowanych zgodnie z tym paradygmatem. Pierwszy wątek sprowokował sformułowanie przez Andrew Moravcsika najbardziej chyba przekonującej obrony
status quo.
Punktem wyjścia Moravcsika (2005: s. 364) było stwierdzenie, że 15 lat zmian
o charakterze konstytucyjnym (od początku lat 90.) nie przyniosło procesowi integracji europejskiej zapowiadanej przez niektórych (z nadzieją lub obawą) rewolucji, lecz
ewolucyjne dostosowanie. Motywacja zmian, które osiągnęły swoje apogeum w postaci Traktatu ustanawiającego Konstytucję dla Europy, była znacznie bardziej ambitna.
Odnosiła się do idei integracji poprzez prawo konstytucyjne (Menéndez 2010) i wiązała z debatą o źródłach legitymizacji UE (Castiglione, Schönlau 2007: s. 291). Choć wyrażano wobec niej istotne wątpliwości (Weiler 2003), powszechne było przekonanie,
że konstytucjonalizacja procesu integracji europejskiej nada mu ostateczny cel i sens
(finalité), a zarazem zwiększy zaufanie do Unii i poparcie dla niej wśród obywateli
(Castiglione, Schönlau 2007: s. 292; Moravcsik 2006a: s. 220).
Zarówno kształt traktatu konstytucyjnego, łączącego język prawa międzynarodowego i konstytucyjnego już w nazwie, jak i jego odrzucenie w referendach w Holandii
i Francji pokazały, że te oczekiwania były błędne, a stanowienie konstytucji to raczej
długotrwały proces niż pojedyncze wydarzenie. Wyrazem tego było zaadaptowanie naj-
32
Kamil Ławniczak
ważniejszych postanowień odrzuconego projektu do ujętego w inne ramy ideowe traktatu z Lizbony (Castiglione, Schönlau 2007: s. 293–295; Moravcsik 2006a: s. 221).
W literaturze zwraca się uwagę, że każda kolejna reforma traktatowa (od Jednolitego Aktu Europejskiego po traktat z Lizbony) była skromniejsza od poprzedniej pod
względem tego, na ile poszerzała lub pogłębiała integrację w ramach UE (Hix, Høyland
2011: s. 10–11). Powyższe obserwacje sugerują, że Unia Europejska osiągnęła już stan
„równowagi konstytucyjnej”3, a jej dalszy rozwój polegać ma jedynie na punktowych
reformach (Moravcsik, Schimmelfennig 2009: s. 83–84; Hix, Høyland 2011: s. 11).
Zdaniem Moravcsika Unia wkroczyła na „płaskowyż” dojrzałego porządku konstytucyjnego, skąd zarówno ruch ku federalizacji, jak i dezintegracji jest mało prawdopodobny (Moravcsik 2005: s. 365; 2006a: s. 235).
Liczne argumenty Moravcsika wynikają z przekonania, że integracja w ramach
UE to proces nieinteresujący dla obywateli państw członkowskich. Technokratyczna
integracja oparta na zdepolityzowanej polityce tworzy Europę „ukradkiem”, a milczenie obywateli, określane w tym kontekście w literaturze anglojęzycznej pojęciem
permissive consensus, interpretuje się jako ich przyzwolenie na ten stan rzeczy (Checkel, Katzenstein 2009). Istotnie, badane w sondażach zaufanie obywateli do Unii i jej
instytucji oraz nastawienie do procesu integracji przez długi czas wskazywały na słuszność takiego podejścia. Jednak gdy obywatele nie wydawali się zaniepokojeni brakami UE w dziedzinie rozliczalności politycznej i innych demokratycznych procedur,
wśród badaczy integracji europejskiej od lat 90. XX w. trwała dyskusja o deficycie
demokratycznym. Zgodnie z przyjętym podejściem, dyskusja stanowiła pierwszy sygnał akumulowania anomalii przez paradygmat ever closer union (Scharpf 2014: s. 1;
Ławniczak 2012: s. 110–111).
Wychodząc od stwierdzenia, że UE stała się w pełni bytem politycznym (Eriksen
2010: s. 19) bądź też szczególną formą systemu politycznego, krytycy podnosili niedostatki związane z mechanizmami demokratycznymi i legitymizacją władzy na poziomie unijnym (por. Føllesdal, Hix 2006). Jeżeli bowiem legitymizacja wynika z przekonania, że określone instytucje są dla danego społeczeństwa najlepsze z możliwych,
to należało zapytać, czy owo społeczeństwo ma możliwość wypowiedzenia się na ich
temat (Majone 2006: s. 5). Uwagi, że ze względu na zakres spraw, którymi zajmuje
się UE, trudno skłonić obywateli do poważnej debaty na jej temat nie wystarczają,
3
Można się jednak zastanawiać, czy istnieje wyłącznie jeden docelowy „punkt równowagi konstytucyjnej” i czy w przypadku UE, w której proces zmian traktatowych jest wyjątkowo trudny,
stanowić on będzie w jakimś sensie zarazem konstytucyjne optimum.
Dezintegracja, konsolidacja czy status quo? Kryzys modernizacji w Unii...
33
by odrzucić ten problem (Moravcsik 2006b: s. 2, 12; Ławniczak 2012: s. 114–119)4.
Badania oparte na pogłębionych wywiadach wskazują, że postrzeganie Unii przez społeczeństwo mogło być jeszcze przed kryzysem inne niż sugerowałyby wspomniane
wyżej badania sondażowe – przypisywano jej znaczący (i głównie negatywny) wpływ
na rzeczywistość społeczno-gospodarczą (White 2010: s. 1030)5.
Problemem skupionej na deficycie demokratycznym krytyki przedkryzysowego
paradygmatu integracji było odnoszenie się do koncepcji demokracji, którą trudno oddzielić od państwa narodowego. Prowadziło to do konkluzji, że UE należy upodobnić
pod względem ustrojowym do państwa (Conrad, Steingrímsdóttir 2012: s. 247). To
rozwiązanie, rozważane w wymiarze czysto formalnym, nie musiałoby jednak być jednoznacznie korzystne. Na przykład sugerowana często „parlamentaryzacja” Komisji
Europejskiej pozbawiłaby ją wiarygodności w pełnieniu funkcji regulacyjnych, stanowiących istotną część jej obecnej roli (Majone 2002; Ławniczak 2011). Alternatywą mogłoby być zmniejszenie funkcjonalnego zapotrzebowania UE na legitymizację
i rozliczalność poprzez ograniczenie jej obszarów działania do takich, które przekazywane są organom wyłączonym z polityki demokratycznej również w państwach narodowych. Odpowiadałoby to na istotne źródło obaw o demokratyczność Unii, jakim jest
przekonanie, że zakres i głębokość integracji w Europie są nadmierne. Jednak każda
decyzja dotycząca tego, w jakich obszarach cofnąć integrację, a które zdepolityzować,
jest polityczna – stąd też sama wymaga legitymizacji (Conrad, Steingrímsdóttir 2012:
s. 248; Scharpf 2009: s. 13–19).
Istotny jest zatem nie tylko zakres integracji, lecz również droga, którą podążano ku
dzisiejszej Unii. Pozornie paradygmat ever closer union, zwłaszcza w interpretacji Andrew Moravcsika, zapewnia, że integracja europejska pozostaje pod kontrolą rządów
państw członkowskich, a zatem pośrednio również ich obywateli. Tymczasem jednak
w debacie akademickiej pojawiają się sugestie, iż proces decyzyjny jest tak niewydolny, że fortele okazują się jedynym sposobem, by integracja podążała naprzód (Hayward
2012: s. 9). Najdalej w tym nurcie krytyki posuwa się Giandomenico Majone i sugeruje, że wspomniany paradygmat to w istocie zakamuflowany federalizm („kryptofederalizm”), model „integracji ukradkiem” (integration by stealth). Integracja stanowi tu
samoistną i najwyższą wartość, nie liczą się ostateczne cele podejmowanych działań,
Wraz z kryzysem tego rodzaju obrona UE przed zarzutem deficytu demokratycznego istotnie
osłabła. To zagadnienie zostanie podniesione w dalszej części artykułu.
5
Wiąże się to m.in. z postrzeganiem UE jako zagrożenia dla modelu państwa dobrobytu, co wynika
z jej wolnorynkowego nastawienia (por. Hay, Wincott 2012: rozdz. 5).
4
34
Kamil Ławniczak
dominuje działanie metodą faktów dokonanych i panuje kultura totalnego optymizmu
graniczącego z szaleństwem (Majone 2009; Ławniczak 2012: s. 119–124).
Unia walutowa i załamanie paradygmatu przedkryzysowego
Nawet jeśli ocena Majone była nadmiernie krytyczna, problem niewystarczającej
efektywności UE często pojawiał się w dyskusji akademickiej na początku XXI w.,
również w kontekście zwiększającego się funkcjonalnego zapotrzebowania władzy na
poziomie unijnym na legitymizację, ze względu na wkraczanie jej w nowe dziedziny
życia społecznego. Sam Majone zwraca zresztą uwagę na problemy związane z poszerzaniem przedmiotowego i terytorialnego zakresu integracji, zwłaszcza ustanowienia
unii walutowej i rozszerzenia UE na wschód, przy jednoczesnym braku możliwości
pogłębienia (dopełnienia) integracji w dotychczasowych obszarach. Zwiększona różnorodność wewnętrzna Unii zagrażała jego zdaniem w tym kontekście jej stabilności
(Majone 2006: s. 1–3).
W przypadku unii gospodarczej i walutowej nawet zazwyczaj optymistycznie nastawiony Moravcsik (2006b: s. 13) wyrażał wątpliwości dotyczące ustrojowej pozycji
EBC, a Fritz W. Scharpf zwraca uwagę na to, że decyzja o przyjęciu wspólnej waluty podjęta została w oparciu o „zakorzenione w monetaryzmie sofizmaty”, wbrew
ostrzeżeniom części ekonomistów6. W heterogenicznej UE przedkryzysowa polityka
EBC w jednych krajach wywoływała stagnację, w innych zaś prowokowała zasilaną
kredytami ekspansję gospodarczą i powstawanie tzw. baniek spekulacyjnych na rynku
nieruchomości (Scharpf 2012: s. 21; 2014: s. 6).
Istotne jest również to, że UGiW stanowiła poszerzenie zakresu przedmiotowego integracji bez jej pogłębienia. Była ona zatem wyrazem typowej (przynajmniej w interpretacji Scharpfa) dla paradygmatu ever closer union „asymetrii konstytucyjnej” między
instrumentami tworzenia rynku, czyli integracji negatywnej, usuwającej bariery, a tymi
służącymi jego korygowaniu, to znaczy integracji pozytywnej, tworzeniu wspólnych
polityk, co wiąże się zwłaszcza z redystrybucją (Scharpf 2009: 22–30)7. W przypadku
To stanowi przykład wpływu idei na praktyczną politykę. W tym kontekście warto zwrócić uwagę
np. na pojęcie „nadmiernego deficytu” (por. Jones 2013: s. 148), będące wyrazem dominujących
idei na temat właściwej polityki gospodarczej. Zob. niżej.
7
Wyrazem tej asymetrii dla Scharpfa jest zwłaszcza postawa Trybunału Sprawiedliwości UE.
Scharpf uznaje, że Trybunał Sprawiedliwości UE postrzega integrację jako misję wykonywaną
przeciwko inercji państw członkowskich, które należy z pomocą prawa unijnego dyscyplinować
i wymuszać na nich wypełnianie przyjętych zobowiązań (Scharpf 2009: s. 19).
6
Dezintegracja, konsolidacja czy status quo? Kryzys modernizacji w Unii...
35
unii walutowej poziomy dialog między odpowiedzialnymi za stan gospodarki rządami
a odpowiedzialnymi za stabilność walutową bankami centralnymi zastąpiony został pionową separacją. EBC nie tylko ustanowiony został jako całkowicie niezależny, ale też
usytuowany wyżej niż podmioty odpowiedzialne za drugą stronę polityki makroekonomicznej, którymi pozostały rządy narodowe. Zdaniem Scharpfa problem ten nie wydawał
się ważny, ponieważ, zgadzając się na ustanowienie euro, rządy państw członkowskich
uwierzyły w „obietnicę monetaryzmu”8. Tym samym jednak pozbawione zostały kontroli nad gospodarczą sytuacją w swoich krajach – instrumentów wpływania na problemy
związane z inflacją i bezrobociem oraz oparcia we własnych bankach centralnych jako
pożyczkodawcach ostatniej instancji (Scharpf 2012: s. 19, 22; 2014: s. 4).
Z perspektywy wcześniejszej dyskusji o deficycie demokratycznym kluczową konsekwencją ustanowienia unii walutowej było jednak co innego. Dotychczas jedynie
w wyjątkowych okolicznościach UE przyciągała uwagę obywateli lub (jeszcze rzadziej) mobilizowała ich do działania. Pozostawała co najwyżej trudną do zrozumienia
siłą ingerującą w życie niektórych ludzi (na przykład pracowników zachodnioeuropejskich przedsiębiorstw, które przeniosły produkcję do nowych krajów członkowskich).
UGiW jest zaś namacalnie obecna w życiu obywateli w postaci banknotów i monet
w ich portfelach9 czy zależnego od decyzji EBC oprocentowania kredytów (Magnette
2006: s. 5; Kaelble 2009). Wraz z nadejściem kryzysu „widoczność” unii walutowej
zwiększyła się jeszcze bardziej. Pierwszy raz w historii UE działania podejmowane
w jej imieniu wywarły bezpośredni, znaczący i destrukcyjny wpływ na życie milionów
Europejczyków. „Ratowanie euro”, na którym skupiła się unijna reakcja na kryzys,
odnosiło się niemal wyłącznie do problemu zadłużenia, ignorując zapaść gospodarczą,
bezrobocie i wynikający z nich kryzys społeczny (Scharpf 2014: s. 3; 2012: s. 25).
Kryzys zwany często „zadłużeniowym” stał się tym samym dla Unii kryzysem egzystencjalnym (Schmidt 2014: s. 189).
Odwołując się do gry interesów wewnątrz strefy euro można stwierdzić, że obarczenie winą za kryzys państw-dłużników poprzez przypisanie im budżetowej lekkomyśl Opierała się ona na założeniu, że pomyślność gospodarki zapewnia maksymalna swoboda sektora
prywatnego, której sprzyja „stabilny pieniądz” gwarantowany przez niezależny bank centralny.
Interwencje ze strony rządów, zwłaszcza związane z wydatkami publicznymi, mają natomiast
charakter destabilizujący, stąd podkreślanie znaczenia „zdrowych finansów” (Hall 1993: s. 284).
Ten zespół idei o charakterze preskryptywnym można w kontekście UGiW nazwać „konsensusem
brukselsko-frankfurckim” (Jones 2013: s. 145).
9
Warto podkreślić, że perspektywa wprowadzenia euro postrzegana jest w kolejnych krajach często nie jako coś korzystnego, lecz jako katastrofa, której nie sposób jednak uniknąć (White 2010:
s. 1030).
8
36
Kamil Ławniczak
ności10 stanowiło wygodną ramę odniesienia wykorzystywaną przez rządy państw-wierzycieli. Posłużyła ona do przerzucenia na dłużników całości kosztów ratowania unii
walutowej w dotychczasowym kształcie, poprzez narzucenie im destrukcyjnych dla
gospodarek i spójności społecznej rozwiązań („reform”) jako warunku wsparcia kredytowego (Scharpf 2014: s. 10; 2012: s. 22–23). Jednak nie sposób nie zauważyć, że ta
metoda „ratowania euro” nie była optymalna również dla gospodarek państw wierzycieli. Aby to wyjaśnić, można za Johnem Maynardem Keynesem przyznać, że idee są
często potężniejsze i bardziej niebezpieczne niż materialne interesy (Schmidt, Thatcher
2013: s. 1). Kierunek reakcji na kryzys zadłużenia dyktowany był przez idee, które stanowiły podbudowę unii walutowej, jak również przekonanie, że niedotrzymanie reguł
UGiW musi zostać ukarane11.
Brak refleksji nad monetarystycznymi założeniami UGiW uwidocznił negatywne
efekty postępowania zgodnie z paradygmatem ever closer union (Scharpf 2012: s. 24).
Narastające zwątpienie w możliwość skutecznego działania w jego ramach sprawiło, że UE weszła w okres poszukiwania nowego paradygmatu, w którym różne, alternatywne koncepcje rozwoju procesu integracji europejskiej konkurują między sobą,
a idee stają się bronią w walce o zmianę dotychczasowych instytucji lub ich utrwalenie
(Blyth 2002: s. 39–40).
Dezintegracja czy konsolidacja?
Wizja przyszłości procesu integracji jako dezintegracji stoi w radykalnej sprzeczności z paradygmatem opartym na dążeniu do „coraz ściślejszego związku między narodami Europy”, choć w historii Wspólnot Europejskich i UE nie brakowało zapowiedzi
ich upadku (por. Kelemen 2007: s. 51). Nie sprawdziły się jednak na przykład przewidywania realistycznej szkoły stosunków międzynarodowych, że brak wspólnego wroga
po rozpadzie bloku wschodniego doprowadzi do dekompozycji instytucji integracyjnych w Europie zachodniej (Hayward 2012: s. 5). W następstwie kryzysu gospodarczego po 2008 r. wzmocniły się natomiast głosy, że w Europie doszło do „przeintegrowania” (Scharpf 2013: s. 18). Wraz ze wzrostem kompetencji instytucji UE w wymiarze
formalnym nie zwiększały się bowiem będące w ich dyspozycji zasoby, służące reali Służyło temu zwłaszcza eksponowanie przypadku Grecji, odmiennego od pozostałych (Krugman
2014a), a jednocześnie pomijanie wątpliwości co do polityki Niemiec (Krugman 2014b).
11
Inaczej mówiąc, przywódcy strefy euro uznali, że fiskalne „grzechy” wymagają surowej „pokuty”, co bliższe było rozważaniom moralnym niż ekonomicznym.
10
Dezintegracja, konsolidacja czy status quo? Kryzys modernizacji w Unii...
37
zacji polityk unijnych. W wielu dziedzinach rozwiązania integracyjne miały charakter
asymetryczny i cząstkowy. Zdaniem krytyków integracja poszła za daleko, wkroczyła
w nowe obszary w sposób nieprzemyślany i nadmiernie optymistyczny.
Wybiórcza integracja negatywna, pomijająca kluczowe sektory gospodarki, jak
również zagrożenia związane z integracją pozytywną12 skutkują rozczarowaniem i nieufnością społeczeństwa (Majone 2002: s. 383; 2010: s. 32–33). Unia przestała być
odległa i „nudna”, w następstwie kryzysu zaczęła ingerować nawet we wcześniej ściśle
narodową politykę fiskalną, zwłaszcza w państwach borykających się z zadłużeniem
(por. Moravcsik 2006a: 226, 238). Sprzeciw wobec poszczególnych przejawów działania UE nie musi przekładać się na ogólną niechęć wobec integracji europejskiej, ale
gdy wady polityk unijnych zaczynają dotykać żywotnych interesów obywateli, trudno
nie spodziewać się wzrostu nastrojów eurosceptycznych (Medrano 2009).
W powyższym ujęciu dostrzec można istotny dla obecnego okresu „międzyparadygmatycznego” paradoks: odrzucenie paradygmatu ever closer union i kontrolowana
dezintegracja (w tym na przykład szersze stosowanie klauzul opt-out i instrumentów
umożliwiających ściślejszą współpracę w węższym gronie państw) są tu widziane jako
jedyny sposób uratowania zasadniczej idei zjednoczonej Europy. Szczególnie czytelnie
formułuje tę myśl Fritz W. Scharpf, który stwierdza, że UE w wyniku wprowadzania
działań na rzecz „ratowania euro” stała się autorytarnym reżimem technokratów (wyznając fałszywą wiarę w monetaryzm) bądź też instytucjonalnym wyrazem dyktatu13
państw-wierzycieli względem państw-dłużników (Scharpf 2014: s. 3–4).
Stojące za tą transformacją idee są wpływowe (por. Hay 2006: s. 68) i przemawiają
do wyborców w państwach-wierzycielach, bo przedstawiają obecne wydarzenia jako
słuszną karę za wcześniejsze fiskalne „występki”; powodują jednak przeciągającą się
stagnację gospodarczą (por. Schmidt 2014: s. 199). Uwidoczniony w kryzysie dysonans między deklarowaną solidarnością a realizowaną w praktyce przez wiodące państwa maksymalizacją suwerenności (por. Schmidt 2012; Czaputowicz 2014) pokazał,
że integracja opierająca się wyłącznie na „zarządzaniu współzależnością”14 może być
trudna do podtrzymania (Hayward 2012: s. 10–12). W tej sytuacji jedyną nadzieją wydaje się dla Scharpfa bunt rządów państw-dłużników (zgodny z wolą obywateli) i w kon Przykładem może być wspólna polityka rolna, gdzie niskiej efektywności towarzyszy redystrybucja dochodu korzystna dla wąskiej części społeczeństwa.
13
W odpowiedzi na kryzys ustala się bowiem partykularne, a nie ogólne reguły, które ich adresaci
– rządy państw-dłużników – muszą przyjąć lub ogłosić bankructwo.
14
Współzależność jest głównym motorem integracji według liberalnego podejścia międzyrządowego Andrew Moravcsika.
12
38
Kamil Ławniczak
sekwencji dezintegracja UGiW lub jej przemodelowanie w taki sposób, aby koszty wyjścia z kryzysu były rozłożone bardziej równomiernie (Scharpf 2014: s. 13, 17).
Słabość UE, stworzonej zgodnie z dotychczasowym paradygmatem integracji oznacza, że nie jest ona w stanie przeciwstawić się ograniczaniu zdolności władzy publicznej do rozwiązywania istotnych problemów społeczno-gospodarczych, które stanowi
jedno z następstw globalizacji (Conrad, Steingrímsdóttir 2012: s. 254–255; por. Hay,
Rosamond 2002). Problemem niekoniecznie jest, jak sugerowała debata o deficycie demokracji, kontrolowanie arbitralności władzy państwowej czy quasi-państwowej przez
obywateli (na przykład poprzez mechanizmy rozliczalności), lecz zdolność kontrolowania arbitralności w stosunkach społecznych, gospodarczych i międzynarodowych
przez tę władzę (Lord 2009: s. 1).
Jedną z propozycji odpowiedzi na niedostatki instytucji Unii w tym względzie
daje federalizm, który stanowić może podstawę nowego, konsolidacyjnego paradygmatu integracji w pokryzysowej Europie (Conrad, Steingrímsdóttir 2012: s.
245). UE już obecnie funkcjonuje jak federacja w niektórych dziedzinach, można ją również nazwać „konfederacją wymyśloną na nowo” (Kelemen, Nicolaidis
2007: s. 305; Hayward 2012: s. 6). Mimo to federalizm pozostawał długo na marginesie teorii integracji europejskiej (Witkowska 2013b: s. 178). Traktowany był
raczej jako teoria normatywna czy wręcz ideologia, a w najlepszym razie podejście
deskryptywne i mało inspirujące, niedostarczające istotnych poznawczo wyjaśnień
czy analogii w studiach nad współczesną UE (por. Burgess 2009). Zwolennicy
federalizmu przekonują jednak, że może on być żywą i wartościową teorią, nie
tylko odnoszącą się do zasadniczych dla procesu integracji zagadnień, takich jak
podział kompetencji między poziom ponadnarodowy i poziom narodowy czy zasada pomocniczości, lecz również wyjaśniającą działanie obecnych i kształtowanie
przyszłych instytucji Unii (Kelemen 2007: s. 52­–53; Kelemen, Nicolaidis 2007: s.
301–302; Witkowska 2013a: s. 10–11).
Zasadniczym problemem w wykorzystywaniu potencjału myśli federalistycznej
jest trzymanie się sztywnych ram konceptualnych jej konwencjonalnego nurtu. Jeżeli
bowiem federalizm ma stanowić urzeczywistnienie hasła „jedności w różnorodności”, to nie sposób pominąć faktu, że w Europie brak dziś jakiejś istotnej politycznie
„jedności” – tożsamości i poczucia przynależności odnoszących się do UE (Conrad,
Steingrímsdóttir 2012: s. 248; Castiglione 2009). Ta konstatacja skłania uczestników
dyskusji o federalizacji UE do zrewidowania utartych poglądów na temat państwa
i demokracji.
Dezintegracja, konsolidacja czy status quo? Kryzys modernizacji w Unii...
39
Joseph H.H. Weiler zwraca uwagę na szczególną konstrukcję ustrojową UE. Federalnej hierarchii norm prawnych (z góry do dołu) towarzyszy w niej konfederalna
hierarchia realnej władzy (od dołu w górę), co pozwala uznać system unijny za nowatorską formę instytucjonalizacji nie-dominacji (Weiler 2003; Conrad, Steingrímsdóttir
2012: s. 253; por. Ławniczak 2012: s. 5–8). Mogłaby ona stać się podstawą globalnej kosmopolitycznej kultury politycznej i konstytucjonalizacji (lub po prostu ujęcia
w normy prawne) zależności transnarodowych (Majone 2010: s. 63; Menéndez 2010).
Struktura ta ma jednak poważne wady, o których była mowa powyżej. Proces decyzyjny oparty na jednomyślności nie pozwala elastycznie reagować na bodźce dostarczane przez zmieniający się dynamicznie świat. Co więcej, wczorajszy konsensus
może stać się dyktatem pojedynczych państw, gdy pozostałe zmieniły swoje preferencje (Lord 2009: s. 9, 15). Aby odejść od tych reguł konieczne byłoby wytworzenie pewnej identyfikacji obywateli państw członkowskich z ich unijnymi współobywatelami
(Conrad, Steingrímsdóttir 2012: s. 255). Służące temu przeniesienie praktykowania demokracji z poziomu narodowego na poziom unijny wydaje się jednak niemożliwe bez
przeformułowania idei federalnej i oderwania jej od koncepcji państwowości w formie
państwa narodowego (Schmalz-Bruns 2010: s. 109; Kelemen, Nicolaidis 2007: s. 302,
306; por. Schmidt 2007).
Nowi federaliści wskazują zatem na potrzebę wyjścia poza znajomy model demokracji w państwie narodowym. Demokracja w ponadnarodowej federacji różnić się
będzie od narodowej nie mniej niż ta różni się od demokracji w starożytnych Atenach
(Majone 2010: s. 65). Nowa federalna rekonfiguracja demokracji wymaga nowego
spojrzenia na teorię demokracji, myślenia poza schematami i wyobrażenia sobie demokracji zorganizowanej inaczej niż ma to miejsce w państwach narodowych. Jest to
zatem nurt diametralnie odmienny od dążenia do konstytucjonalizacji UE w pierwszej
dekadzie XXI w. (Conrad, Steingrímsdóttir 2012: s. 246–249; Wierzchowska 2013).
Należy podkreślić, że ten paradygmat jest nadal we wczesnej, płynnej fazie rozwoju, stanowi jednak inspirujące źródło rozważań dotyczących możliwości przełamania
zasadniczego problemu dotychczasowych idei federalistycznych, którym był brak głębokiego poczucia tożsamości wśród Europejczyków. Zastąpienie poszukiwania tożsamości skupieniem na zaufaniu jako konstytutywnej wartości federacji może pozwolić
na stworzenie struktury instytucjonalnej, której podstawą będzie niescentralizowane
rozumienie demokracji. Demokracja nie będzie oparta na suwerenności jednolicie rozumianego ludu, lecz na niehierarchicznej koegzystencji wielu narodowych i subnarodowych wspólnot politycznych, obok których istniałby również dēmos europejski tak,
40
Kamil Ławniczak
aby nie odbierały one sobie wzajemnie podmiotowości (por. Schmidt 2011). Dopiero
taka federacja mogłaby być zarazem legitymizowaną formą organizacji społeczeństw
oraz efektywnym narzędziem radzenia sobie ze zmienną rzeczywistością i pojawiającą
się zarówno wewnątrz, jak i na zewnątrz arbitralnością (Conrad, Steingrímsdóttir 2012:
s. 248–250).
Zakończenie
W niniejszym artykule zaprezentowano podejście do kryzysu modernizacji w Unii
Europejskiej, które interpretuje go jako wyczerpanie się dotychczasowego paradygmatu integracji i wejście w okres międzyparadygmatycznej konkurencji, zgodnie z koncepcją paradygmatów polityki rozwijanej w ramach instytucjonalizmu konstruktywistycznego. Analiza pokazuje, jak paradygmat łączący założenia neofunkcjonalizmu
i mechanizmy międzyrządowe, który nazwany został tu paradygmatem ever closer
union, akumulował anomalie związane z niedostateczną efektywnością i obawami dotyczącymi demokratyczności tworzonych zgodnie z nim instytucji.
Wraz z kryzysem gospodarczym po 2008 r. i podjęciem „ratowania euro” paradygmat ten stał się podatny na zastąpienie lub przeformułowanie, czego przejawem jest
omawiana w dalszej części artykułu zróżnicowana dyskusja na temat kierunku dalszej
integracji europejskiej. Dwa zasadnicze, wyłaniające się z niej nurty, to: paradygmat
dezintegracyjny, wychodzący od diagnozy, że w Unii Europejskiej doszło do „przeintegrowania” oraz paradygmat federalistyczny, wciąż płynny zestaw idei nakierowanych
na wymyślenie na nowo federalnego ustroju UE – wraz z nowymi koncepcjami demokracji i państwowości.
Akademicka dyskusja wpływa na praktyczny wymiar integracji europejskiej, ale
nie determinuje decyzji podejmowanych przez polityków, którzy nawet w sytuacji
kryzysowej nierzadko ignorują propozycje ekspertów (Schmidt 2014: s. 202). Należy
zauważyć, że choć paradygmat ever closer union poddany został krytyce w świecie
akademickim, przywódcy UE nadal opierają się na nim, formułując recepty na przyszłość UE (por. Hall 1993: s. 280; Gamble 2013: s. 55). Pod pozornie federalistycznymi
hasłami typu „odpowiedzią na kryzys jest więcej Europy” kryją się zatem najczęściej
propozycje bez określonego finalité, dopasowane do międzyrządowych mechanizmów
podejmowania decyzji, a w przypadku unii walutowej wskazujące na brak refleksji nad
słusznością doktryny monetaryzmu. O tym świadczy na przykład wykluczanie moż-
Dezintegracja, konsolidacja czy status quo? Kryzys modernizacji w Unii...
41
liwości uwspólnotowienia długu w strefie euro czy skupowania obligacji przez EBC
(Węc 2013)15.
Przyczyn tego stanu można doszukiwać się w samej konstrukcji UE, ustanowionej
według dotychczasowego paradygmatu. Działania Unii są ograniczone strukturalnie,
m.in. przez minimalny budżet, wąską kadrę urzędniczą czy brak możliwości samodzielnego egzekwowania zobowiązań (Moravcsik 2005: s. 367–368). Przełamanie
tych barier wymagałoby zmian kwestionujących dotychczasową suwerenność państw
członkowskich, w której obronie rządy państw pozostają wyjątkowo zgodne. Wydaje
się, że jedynie skrajne okoliczności mogłyby skłonić rządy narodowe do ograniczenia
własnej władzy (Hayward 2012: s. 9, 12–13)16. Cofnięcie integracji również nie jest
proste i może mieć nieprzewidywalne skutki. Ważne jest również to, że proces integracji jest postrzegany przez europejskie społeczeństwa jako nieodwracalny (White 2010:
s. 1032).
Czy zatem nowy paradygmat integracji może okazać się po prostu odświeżonym
paradygmatem „coraz ściślejszego związku między narodami Europy”? Być może jedyną drogą dla Unii jest skupienie się na rozwiązywaniu praktycznych problemów,
docenienie ostrożnych reform jako drogi między konserwatyzmem a utopijnym radykalizmem (Moravcsik 2006: s. 237; Magnette 2006: s. 3). Można tu odnieść się do
opinii Karla Raimunda Poppera, który zwracał uwagę na zalety racjonalnej, cząstkowej
„inżynierii społecznej”, skupionej na zwalczaniu konkretnego zła, jak również na zagrożenia wypływające z utopizmu, którego zwolennicy chcą „tworzyć dobro” i prowadzić ludzkość ku ostatecznemu szczęściu. Niestety, „nawet najlepsze chęci uczynienia
nieba na ziemi prowadzą w rezultacie do uczynienia z niej piekła, jakie jeden człowiek
gotuje drugiemu” (Popper 2010: s. 228–242).
Ta konstatacja nie unieważnia jednak krytyki paradygmatu ever closer union i obaw
o przyszłość quasi-federalnej struktury, którą zgodnie z nim ustanowiono (Kelemen,
Nicolaidis 2007: s. 311). Można bowiem uznać, że demokracja nie jest ostatecznym celem, jednak jej brak – a zwłaszcza brak rozliczalności decydentów – poddaje w wątpliwość kierunek rozwiązywania „praktycznych problemów” (Bankowicz 2006: s. 12). Co
więcej, kryzys nadwyrężył jedną z najbardziej wartościowych cech Unii, zbudowanej
według tego paradygmatu: zasadę konstytucyjnej tolerancji, oznaczającej akceptację
Szerzej na temat dyskursu związanego z reakcją na kryzys „zadłużeniowy” pisze Vivien
A. Schmidt (2014).
16
Choć historia integracji europejskiej uczy daleko idącej ostrożności w formułowaniu oczekiwań
na podstawie tego rodzaju zależności (por. Spinelli, Rossi 2006: s. 38–39).
15
42
Kamil Ławniczak
dla „obcego” i jego obcości (Weiler 2003: s. 18–19). Gdy rozwiązywanie „praktycznych problemów” w strefie euro oznacza przerzucanie kosztów kryzysu na określone
społeczeństwa i przypisywanie im wyłącznej odpowiedzialności za własny los, „obcy”
staje się bezdusznym dyktatorem lub lekkomyślnym marnotrawcą.
Bibliografia:
BANKOWICZ Marek (2006), Demokracja zasady, procedury, instytucje, Kraków.
BLYTH Mark (2002), The Great Transformations, Cambridge.
BURGESS Michael (2009), Federalism, w: Antje Wiener, Thomas Diez (red.), European Integration Theory, Oxford.
CASTIGLIONE Dario (2009), Political identity in a community of strangers, w: Jeffrey T. Checkel, Peter J. Katzenstein (red.), European Identity, Cambridge.
CASTIGLIONE Dario, SCHÖNLAU Justus (2007), Constitutional Politics, w: Knud
Erik Jørgensen, Mark Pollack, Ben Rosamond (red.), Handbook of European Union
Politics, London.
CHECKEL Jeffrey T., KATZENSTEIN Peter J. (2009), The politicization of European identities, w: Jeffrey T. Checkel, Peter J. Katzenstein (red.), European Identity,
Cambridge.
CONRAD Maximilian, STEINGRÍMSDÓTTIR Freyja (2012), F-Word or Blueprint
for Institutional Reform ? European Integration and the Continued Relevance of
Federalism, „Stjórnmál & Stjórnsýsla”, vol. 8, nr 2.
CZAPUTOWICZ Jacek (2014), Demokracja a suwerenność w Unii Europejskiej, w:
Konstanty Adam Wojtaszczyk, Małgorzata Mizerska-Wrotkowska, Wojciech Jakubowski (red.), Polska w procesie integracji europejskiej: dekada doświadczeń
(2004–2014), Warszawa.
ERIKSEN Erik Oddvar (2010), What democracy for Europe?, w: Erik Oddvar Eriksen,
John Erik Fossum (red.), What Democracy for Europe?, „ARENA Report”, nr 3.
FINNEMORE Martha, SIKKINK Kathryn (1998), International Norm Dynamics and
Political Change, „International Organization”, vol. 52, nr 4.
FØLLESDAL Andreas, HIX Simon (2006), Why There Is a Democratic Deficit in the
EU: A Response to Majone and Moravcsik, „Journal of Common Market Studies”,
vol. 44, nr 3.
GAMBLE Andrew (2013), Neo-liberalism and fiscal conservatism, w: Vivien
A. Schmidt, Mark Thatcher (red.), Resilient Liberalism in Europe’s Political Economy, Cambridge.
Dezintegracja, konsolidacja czy status quo? Kryzys modernizacji w Unii...
43
GROSSE Tomasz Grzegorz (2008), Hybrydowy ustrój Unii Europejskiej, „Analizy Natolińskie”, nr 26.
HALL Peter A. (1993), Policy Paradigms, Social Learning, and the State: The Case of
Economic Policy-Making in Britain, „Comparative Politics”, vol. 25, nr 3.
HAY Colin (2006), Constructivist Institutionalism, w: Roderick Arthur William Rhodes,
Sarah A. Binder, Bert A. Rockman (red.) The Oxford Handbook of Political Institutions, Oxford.
HAY Colin, ROSAMOND Ben (2002), Globalization, European integration and the
discursive construction of economic imperatives, „Journal of European Public Policy”, vol. 9, nr 2.
HAY Colin, WINCOTT Daniel (2012), The Political Economy of European Welfare
Capitalism, Basingstoke.
HAYWARD Jack (2012), Union without Consensus, w: Jack Hayward, Rüdiger Wurzel
(red.), European Disunion. Between Sovereignty and Solidarity, Basingstoke.
HIX Simon, HØYLAND Bjørn (2011), The Political System of the European Union,
Basingstoke.
JONES Erik (2013), The collapse of the Brussels-Frankfurt consensus and the future
of the euro, w: Vivien A. Schmidt, Mark Thatcher (red.), Resilient Liberalism in
Europe’s Political Economy, Cambridge.
KAELBLE Hartmut (2009), Identification with Europe and politicization of the EU since the
1980s, w: Jeffrey T. Checkel, Peter J. Katzenstein (red.), European Identity, Cambridge.
KELEMEN R. Daniel (2007), Built to Last? The Durability of EU Federalism, w:
Sophie Meunier, Kathleen R. McNamara (red.), Making History. European Integration and Institutional Change at Fifty, Oxford.
KELEMEN R. Daniel, NICOLAIDIS Kalypso (2007), The EU and Comparative Federalism, w: Knud Erik Jørgensen, Mark Pollack, Ben Rosamond (red.), Handbook
of European Union Politics, London.
KRUGMAN Paul (2014a), Eurozone Fiscal Myths, http://krugman.blogs.nytimes.
com/2014/05/09/eurozone-fiscal-myths (15.05.2014).
KRUGMAN Paul (2014b), Being Bad Europeans, http://www.nytimes.com/2014/12/01/
opinion/paul-krugman-being-bad-europeans.html (2.12.2014).
KUHN Thomas (2011), Struktura rewolucji naukowych, Warszawa.
LORD Christopher (2009), Polecats, Foxes and Lions. Social Choice, Moral Philosophy and the Justification of the European Union as a Restrained yet Capable form
of Political Power, „ARENA Working Paper”, nr 15.
44
Kamil Ławniczak
ŁAWNICZAK Kamil (2011), Komisja Europejska między rolą regulacyjną a polityczną, „Przegląd Europejski”, nr 1.
ŁAWNICZAK Kamil (2012), Między demokracją a efektywnością. Trzy spojrzenia na
deficyt legitymizacji Unii Europejskiej, „e-Politikon”, nr 3.
ŁAWNICZAK Kamil (2014), Potencjał konstruktywizmu w studiach nad Unią
Europejską, w: Jacek Czaputowicz (red.), Studia europejskie. Wyzwania
interdyscyplinarności, Warszawa.
MAGNETTE Paul (2006), Reaction for Notre Europe to Andrew Moravcsik’s article:
«What can We learn from the Collapse of the European Constitutional Project?»,
„Notre Europe Policy paper”, http://www.notre-europe.eu/media/moravcsik-reponsemagnette-en.pdf?pdf=ok (15.05.2014).
MAJONE Giandomenico (2002), The European Commission: the limits of centralization and the perils of parliamentarization, „Governance”, vol 15, nr 3.
MAJONE Giandomenico (2006), Is the European Constitutional Settlement Really
Successful and Stable?, „Notre Europe Policy paper”, http://www.notre-europe.eu/
media/moravcsik-reponse-majone-en_02.pdf?pdf=ok (15.05.2014).
MAJONE Giandomenico (2009), Europe as the Would-be World Power. The EU at
Fifty, Cambridge.
MAJONE Giandomenico (2010), The mutation of the EU as a regulatory regime, w:
Erik Oddvar Eriksen, John Erik Fossum (red.), What Democracy for Europe?,
„ARENA Report”, nr 3.
MEDRANO Juan Díez (2009), The public sphere and the European Union’s political identity, w: Jeffrey T. Checkel, Peter J. Katzenstein (red.), European Identity, Cambridge.
MENÉNDEZ Agustín José (2010), Challenging the third model, w: Erik Oddvar Eriksen,
John Erik Fossum (red.), What Democracy for Europe?, „ARENA Report”, nr 3.
MORAVCSIK Andrew (2005), The European Constitutional Compromise and the neofunctionalist legacy, „Journal of European Public Policy”, vol. 12, nr 2.
MORAVCSIK Andrew (2006a), What Can We Learn from the Collapse of the European Constitutional Project?, „Politische Vierteljahresschrift”, vol. 47, nr 2.
MORAVCSIK Andrew (2006b), What can we learn from the Collapse of European
Constitutional Project? A Response to Eight Critics, „Notre Europe Policy paper”,
http://www.notre-europe.eu/media/moravcsik-reponse-en_01.pdf?pdf=ok
(15.05.2014).
MORAVCSIK Andrew, SCHIMMELFENNIG Frank (2009), Liberal Intergovernmentalism, w: Antje Wiener, Thomas Diez (red.), European Integration Theory, Oxford.
Dezintegracja, konsolidacja czy status quo? Kryzys modernizacji w Unii...
45
NIEMANN Arne, Philippe C. SCHMITTER (2009), Neofunctionalism, w: Antje Wiener, Thomas Diez (red.), European Integration Theory, Oxford.
POPPPER Karl Raimund (2010), Społeczeństwo otwarte i jego wrogowie. Tom 1: Urok
Platona, Warszawa.
SCHARPF Fritz W. (2006), Problem solving effectiveness and democratic accountability in the EU, „Political Science Series”, nr 107, http://aei.pitt.edu/6097/1/pw_107.
pdf (15.05.2014).
SCHARPF Fritz W. (2009), Legitimacy in the Multilevel European Polity,
„MPIfG Working Paper”, nr 1, http://www.mpifg.de/pu/workpap/wp09-1.pdf
(15.05.2014).
SCHARPF Fritz W. (2012), Legitimacy Intermediation in the Multilevel European
Polity and Its Collapse in the Euro Crisis, „MPIfG Discussion Paper”, nr 6.
SCHARPF Fritz W. (2014), No exit from the euro-rescuing trap?, „MPIfG Discussion Paper”, nr 4.
SCHMALZ-BRUNS Rainer (2010), Democratic legitimacy, political normativity
and statehood, w: Erik Oddvar Eriksen, John Erik Fossum (red.), What Democracy for Europe?, „ARENA Report”, nr 3.
SCHMIDT Vivien A. (2006), Democracy in Europe. The EU and National Polities,
Oxford.
SCHMIDT Vivien A. (2010), Taking ideas and discourse seriously: explaining
change through discursive institutionalism as the fourth “new institutionalism”,
„European Political Science Review”, vol. 2, nr 1.
SCHMIDT Vivien A. (2011), Can Technocratic Government be Democratic?, https://www.globalpolicy.org/component/content/article/229/51494-can-technocratic-government-be-democratic-.html (1.12.2014).
SCHMIDT Vivien A. (2012), The eurozone crisis challenge to democracy: which
way forward?, https://www.opendemocracy.net/vivien-schmidt/eurozone-crisis-challenge-to-democracy-which-way-forward (4.12.2014).
SCHMIDT Vivien A. (2014), Speaking to the markets or to the people? A discursive institutionalist analysis of the EU’s sovereign debt crisis, „The British
Journal of Politics and International Relations”, vol. 16, nr 1.
SCHMIDT Vivien A., THATCHER Mark (2013), Theorizing ideational continuity:
the resilience of neo-liberal ideas in Europe, w: Vivien A. Schmidt, Mark Thatcher (red.), Resilient Liberalism in Europe’s Political Economy, Cambridge.
46
Kamil Ławniczak
SPINELLI Altiero, ROSSI Ernesto (2006), For a Free and United Europe. A Draft
Manifesto, w: Mette Eilstrup-Sangiovanni (red.), Debates on European Integration. A Reader, Basingstoke.
TUE, Traktat o Unii Europejskiej, Dz. Urz. UE C 326 z 26 października 2012.
WĘC Janusz Józef (2013), Debata w Unii Europejskiej na temat drugiej reformy
ustrojowej (2011-2012), „Przegląd Zachodni”, nr 1.
WEILER Joseph H.H. (2003), In defence of the status quo: Europe’s constitutional
Sonderweg, w: Joseph H.H. Weiler, Marlene Wind (red.), European Constitutionalism Beyond the State, Cambridge.
WHITE Jonathan (2010), Europe in the Political Imagination, „Journal of Common Market Studies”, vol. 48, nr 4.
WIERZCHOWSKA Anna (2013), Rządzenie demokratyczne w przestrzeni ponadnarodowej, „Studia Politologiczne”, vol. 27.
WITKOWSKA Marta (2013a), Mechanizmy podejmowania decyzji w Unii Europejskiej w ujęciu neo-neofunkcjonalizmu, „Przegląd Europejski”, nr 4.
WITKOWSKA Marta (2013b), Zastosowanie paradygmatów federalizmu i rządzenia wielopoziomowego do badania mechanizmów podejmowania decyzji w Unii
Europejskiej, w: Janusz Ruszkowski, Luiza Wojnicz (red.), Multi-level Governance w Unii Europejskiej, Szczecin-Warszawa.
The impact of the characteristics of the political
system of the European Union on the changes
in the process of European integration
Abstract
The article discusses the problem of the nature of changes that take place in the process of European
integration. The starting point is the assumption that change is a natural phenomenon in the development
process of the integration project, as well as the fact that changes in the EU occur in a distinctive way. The
change the EU pursues can be called modernisation, but only if we adopt a broad understanding of the phenomenon of modernisation. The way the EU passes through the successive stages of its development is a reflection of the complexity of the system, the nature of the relationships between its participants and external
influences. In particular, multi-level political system and its high potential for conflict affect the character
of changes in the EU. Numerous crises arising in the process of European integration force policy makers
to modify the scope of the planned directions of development and, in proposing new solutions, behave
more pragmatically, rather than focus on the long-term rationale. This style of development of integration,
involving frequent use of ad hoc solutions seems to be a characteristic of the process of change in the EU.
In place of the normative considerations, very often the EU applies practical solutions.
Key words: European Union, change, modernisation, political system, complexity, governance
Streszczenie
Artykuł porusza problem natury zmiany, jaka dokonuje się w procesie integracji europejskiej. Punktem
wyjścia jest założenie, iż zmiana jest naturalnym zjawiskiem w procesie rozwoju przedsięwzięcia integracyjnego, jak również to, iż w UE przebiega ona w sposób wyróżniający się. Można wprawdzie uznać, że UE
realizuje modernizacyjny charakter zmiany, jednak tylko wówczas, gdy zastosujemy mniej restrykcyjne rozumienie samej modernizacji. To, w jaki sposób UE przechodzi przez kolejne stadia swojego rozwoju, jest
odzwierciedleniem złożoności jej systemu, charakteru powiązań pomiędzy poszczególnymi uczestnikami
oraz oddziaływań zewnętrznych. W szczególności wielopoziomowość systemu politycznego i wynikająca
z tego konfliktowość wpływają na to, jak zmienia się UE. Liczne sytuacje kryzysowe pojawiające się w procesie integracji europejskiej zmuszają decydentów do modyfikacji w zakresie planowanych kierunków rozwoju i kierowania się bardziej pragmatycznymi niż długofalowymi przesłankami w proponowaniu nowych
rozwiązań. Ten właśnie styl rozwoju integracji, polegający na częstym stosowaniu rozwiązań ad hoc, wydaje się cechą charakterystyczną procesu zmian w UE. W miejsce częstszego kierowania się normatywnymi
uwarunkowaniami rozwoju, UE stosuje rozwiązania praktyczne.
Słowa kluczowe: Unia Europejska, zmiana, modernizacja, system polityczny, złożoność, zarządzani
Przegląd Europejski
Nr 4 (34), 2014
Anna Wierzchowska
Instytut Nauk Politycznych, WDiNP Uniwersytet Warszawski
Wpływ uwarunkowań systemu politycznego UE na
charakter zmiany w procesie integracji europejskiej1
Zmiana jest zasadniczym celem i założeniem Unii Europejskiej (UE). Dostosowywanie się do zmieniającej się rzeczywistości, jak też dążenie do postępu są stałymi
elementami rozwoju integracji europejskiej. Mówiąc o zmianie mamy na myśli proces
rozłożony w czasie, a nie pojedyncze zdarzenia, które wprawdzie mogą modyfikować
sposób funkcjonowania systemu, ale, zgodnie z teorią systemu społecznego Niklasa
Luhmanna, pozbawione są znamion trwania w czasie (Tomaszyk 2013: s. 53)2.
Jest kwestią dyskusyjną i wymagającą analizy, próba odpowiedzi na pytania jaki
charakter w przypadku UE ma zmiana, czy sposób jej przeprowadzania jest spójny
i układa się w pewien schemat, czy też są to działania chaotyczne i nieodpowiadające
potrzebom Unii. Te pytania, jak też wiele innych związanych z kwestią zmiany, odnoszą się do problemu o szerszym znaczeniu, jakim jest kierunek rozwoju UE, jako systemu politycznego i projektu integracyjnego. Pojedyncze zmiany nadają UE za każdym
razem coraz bardziej charakterystyczny rys polityczny, ekonomiczny i kulturowo-społeczny, zgodny z cechami zakładanego procesu.
Aby jednak można to było osiągnąć, zmiana w UE musiałaby być zmianą zawsze
zaplanowaną i przeprowadzaną w warunkach przewidywalnego poparcia, a przede
wszystkim stabilnego funkcjonowania wszystkich uczestników systemu politycznego
UE. Czy Unia Europejska spełnia te warunki?
Artykuł powstał w ramach projektu badawczego „Kryzysy w procesie integracji europejskiej
i sposoby ich przezwyciężania”. Projekt został sfinansowanego ze środków Narodowego Centrum
Nauki przyznanych na podstawie decyzji numer DEC-2012/05/B/HS5/01077.
2
Autor odwołuje się do pracy (Luhmann 2007: s. 324).
1
50
Anna Wierzchowska
1. Modernizacja jako założony kierunek zmian w Unii Europejskiej
Integracja europejska to zjawisko dynamiczne, w które zmiana wpisana jest w sposób immanentny. Będąc procesem, integracja europejska przechodziła i nadal przechodzi różne etapy rozwoju. Założone na początku budowania wspólnej Europy cele, takie
jak pokój, dobrobyt, solidarność, postęp gospodarczy, uzasadniają myślenie, iż zasadniczym dążeniem państw europejskich po II wonie światowej było modernizowanie ich
systemów politycznych i ekonomiczno-społecznych, jak też sposobu funkcjonowania
w ramach szerszej współpracy międzynarodowej. Wybór ścieżki, jaką było powołanie
trzech Wspólnot może świadczyć, iż kierunkiem rozwoju stała się modernizacja.
Rozumiana przede wszystkim, jako szczególny rodzaj postępu, modernizacja we
współczesnym ujęciu to powtarzające się stale procesy: dyferencjacji – adaptacji – integracji. Jest to stały proces różnicowania, który prowadzi do adaptacji, a następnie
integracji nowych rozwiązań. Materializuje się pod postacią przeobrażeń w kierunku
rozwiązań demokratycznych, osiągnięć ekonomicznych czy wdrażania nowych rozwiązań technologicznych (Krzysztofek, Szczepański 2005: s. 38).
Charakterystyczne dla procesów modernizacyjnych przeobrażenia to m.in.:
1. Dążenie do osiągnięcia dobrobytu;
2. Wspieranie rozwoju i wykorzystania nowoczesnych technologii;
3. Wzmacnianie demokratycznej legitymizacji systemu politycznego;
4. Budowanie społeczeństwa obywatelskiego;
5. Poszanowanie dla różnorodności kulturowej;
6. Laicyzacja życia (Wierzchowska: 2011: s. 45–46).
Czy można odnaleźć podobne tendencje rozwojowe w UE? Odpowiedź na to pytanie uzależniona jest w dużym stopniu od sposobu definiowania samej modernizacji,
w tym głównie stopnia restrykcyjności w określaniu jej właściwości. Jeżeli zmiany
modernizacyjne rozumiemy jako szeroko pojmowane procesy stadialne dążące do
stopniowego unowocześniana życia społeczeństw, to wówczas można uznać, iż jest to
także doświadczenie dotyczące UE. Trudniej natomiast zastosować modernizację do
charakteru zmian w UE, jeżeli weźmiemy pod uwagę, iż teorie modernizacji nie zakładają zmian regresywnych, wiążąc rozwój wyłącznie z drogą postępu. Tutaj odniesienie
do procesów integracyjnych będzie już bardziej problematyczne3.
W procesach integracji europejskiej znamy wiele sytuacji, które można odczytać jako zahamowanie jeśli nie regres w jego postępie. Najlepszym przykładem jest odejście od projektu ustanowienia Traktatu konstytucyjnego dla Europy na rzecz Traktatu lizbońskiego.
3
Uwarunkowania kryzysu tożsamości Unii Europejskiej w zakresie polityki...
51
Wydaje się, iż możliwe jest analizowanie tego problemu na dwa sposoby:
1. Modernizacja nie jest procesem charakterystycznym dla integracji europejskiej
z uwagi na liczne regresy w jego przebiegu;
2. Modernizacja może być odniesieniem dla integracji europejskiej, jednak należy
wziąć pod uwagę specyfikę procesu integracji i struktury UE, które modyfikują
tradycyjne rozumienie modernizacji.
Do kontynuacji rozważań należy przyjąć drugie z założeń i zastanowić się, co sprawia, iż modernizacyjny charakter zmiany w UE jest często zaburzony i nie przebiega
w sposób stabilny?
Podstawą do przyjęcia modernizacyjnego paradygmatu dla procesów integracyjnych
jest teoria neofunkcjonalistyczna, która zdominowała na początku wszelkie inne ujęcia teoretyczne, odnoszące się do tego procesu. Neofunkcjonaliści oparli swoje podejście o założenie, iż integracja to ewolucyjny proces przechodzenia przez kolejne etapy rozwoju. Logika
tego rozwoju polegała na zastosowaniu tzw. efektu spill-over, czyli mechanizmu samo-napędzania. Osiągnięcia w jednym obszarze miały prowokować i pociągać działania pogłębiające w kolejnych. Ten charakter wyjaśniania zmiany wpisuje się w ewolucjonizm, jak
też odpowiada spojrzeniu neomodernizacyjnemu. I jakkolwiek z czasem neofunkcjonaliści
ustąpili pola zwolennikom innych podejść (między innymi podejściu międzyrządowemu),
podlegali krytycznym ocenom (podobnie jak zwolennicy teorii modernizacyjnych), to jednak nigdy zupełnie nie zniknęli z obszaru teoretycznych analiz nad procesem integracji.
Także liczne przedsięwzięcia podejmowane w procesie integracji zdają się świadczyć o jego modernizacyjnym charakterze. Zmiany instytucjonalne w kierunku demokratycznym, wzrost zróżnicowania kulturowego i laicyzacja życia, czy wreszcie postęp
w rozwoju ekonomicznym (osiągnięcie wspólnego rynku i unii gospodarczo-walutowej) wpisują się w modernizacyjny charakter zmiany. Jednocześnie dokładne prześledzenie kierunku i sposobu przebiegu tych zmian podważa niezaprzeczalne zastosowanie podejścia modernizacyjnego (Wierzchowska 2011: s. 46)4.
Co na to wpływa? Dlaczego, pomimo silnych założeń wstępnych o postępowym
i modernizacyjnym charakterze zmiany, w procesie integracji europejskiej nie udaje się
jej osiągnąć w sposób kompletny? Dlaczego tak często mówi się o kryzysie procesu integracyjnego? Część odpowiedzi jest zależna od uwarunkowań systemu politycznego UE,
które określają możliwości i bariery w osiąganiu wszelkich zmian w procesie integracji.
W zabiegach tych obserwujemy liczne porażki i konieczność cofnięcia się do etapu poprzedniego,
momenty kryzysowe, jak też zmienne nastawienie różnych uczestników procesu integracyjnego,
podważające zasadność podejmowanych działań.
4
52
Anna Wierzchowska
2. Wielopoziomowość i specyfika systemu politycznego UE
Postrzeganie Unii Europejskiej w kategoriach systemu politycznego jest obecnie
uznanym sposobem analizowania i wyjaśniania jej fenomenu. O ile na początku procesu integracji uwaga badaczy skupiała się na samym zjawisku powstawania współzależności pomiędzy państwami, o tyle kilka dekad późnej dominować zaczęło zainteresowanie samą strukturą integracyjną. Jak zauważa Rafał Riedel: „Prowadzony
aktualnie dialog pomiędzy hierarchicznym układem władzy państwowej a międzyrządowo – ponadnarodowym systemem wspólnotowym przejawiającym cechy policentryczności wymaga przemyślenia dotychczasowego sposobu rozumienia kategorii systemu politycznego. Aby zrozumieć procesy integracyjne w Europie, trzeba wzbogacić
język, którym się posługujemy do ich wyjaśnienia, i obok takich pojęć, jak „państwo”,
„terytorium” i „suwerenność” wprowadzić terminy bardziej adekwatne w dzisiejszej
rzeczywistości społeczno-ekonomicznej: „nakładające się poziomy kompetencyjne”,
„ponadpaństwowa przestrzeń polityczna i gospodarcza” (Riedel 2010: s. 37).
Unia Europejska zyskuje miano systemu politycznego, jakkolwiek nie można pozostawić takiego stwierdzenia bez istotnych wyjaśnień. Kategoria systemu politycznego
służy badaniom nad strukturami państwowymi, dając narzędzia badawcze umożliwiające zrozumienie sposobów funkcjonowania państwa, oraz porównywanie różnych
modeli państwowych. Współczesne państwa to zróżnicowane systemy, jednak można
wyróżnić w nich podobne elementy i mechanizmy. Dzięki temu możliwe jest zastosowanie podobnych instrumentów badawczych.
Unia Europejska nie jest państwem, co wydaje się być równoważne z koniecznością
znalezienia innych, specyficznych dla niej ścieżek teoretycznych, umożliwiających zrozumienie jej sposobu funkcjonowania. Jest jednocześnie bezprecedensowym rozwiązaniem w zakresie struktur politycznych, co sprawia, iż poszukiwanie właściwych dla
niej instrumentów badawczych stanowi wyzwanie dla badaczy zjawiska integracji.
Biorąc pod uwagę procesy polityczne zachodzące w Unii Europejskiej, uczestników
partycypujących w procesach decyzyjnych oraz rodzaj realizowanych polityk można
uznać, iż Unia Europejska spełnia fundamentalne założenia systemu politycznego, określone jeszcze w latach 50. przez Gabriela Almonda (Almond 1956: t. 18; por. Easton 1957: t.
.9). Z drugiej strony spojrzenie na te same elementy, z uwzględnieniem realnych uwarunkowań, w jakich występują, prowadzi do wniosku o specyfice politycznych rozwiązań UE.
UE opiera się obecnie na regułach, które ukształtowały się na przestrzeni kilkudziesięciu lat doświadczeń integracji europejskiej. Wzrastająca liczba państw członkow-
Uwarunkowania kryzysu tożsamości Unii Europejskiej w zakresie polityki...
53
skich, nowe obszary regulacji wspólnotowej, a także zmieniające się oczekiwania ze
strony narodów europejskich sprawiły, iż wykreowany został złożony system polityczny, w którym wyraźnie zaznaczają się cechy szczególne dla pozapaństwowej struktury
politycznej. Do czynników decydujących o tej specyfice zaliczyć można:
3. Czynniki strukturalno-instytucjonalne;
4. Czynniki funkcjonalne;
5. Czynniki aksjologiczne (Wierzchowska 2008: s. 15).
Dwa ostatnie punkty związane są z przyjęciem pewnych założeń już na samym
początku integracji europejskiej i dotyczą wskazania na cele oraz wartości tkwiące
u fundamentów tego procesu5. Z punktu widzenia analizy systemu politycznego najbardziej interesujący wydaje się wątek związany z czynnikami strukturalno-instytucjonalnymi.
Unia Europejska jest swoistym organizmem politycznym, który w swojej genezie
wywodzi się z zabiegów integracyjnych, ale który przekroczył ramy typowego przedsięwzięcia integracyjnego. Powstała skomplikowana struktura polityczna, łącząca kilka
poziomów sprawowania władzy, tak aby zapewnić reprezentację różnym jej podmiotom. System polityczny UE jest w wysokim stopniu zdecentralizowany i wyizolowany,
opiera się na dobrowolnym zaangażowaniu państw członkowskich i ich obywateli. Jest
również zależny od organizacji niższego rzędu (Hix 2010: s. 32).
Unia ma wiele znamion państwowości, ale z punktu widzenia prawnomiędzynarodowego, jak też realnych procesów przebiegających w jej strukturze, nie można nazwać jej państwem. Można natomiast nazwać ją systemem politycznym sui generis,
który w wielu przejawach swojego funkcjonowania posiada cechy demokratyczności6. Kreowanie polityki na poziomie europejskim odbywa się w bardzo złożonym
Chodzi tutaj o wskazanie na takie wartości jak: pokój, solidarność, ład. W zakresie celów wyznaczono przede wszystkim osiąganie zrównoważonego rozwoju, stabilny rozwój gospodarczy.
Obydwie grupy założeń podlegały pewnej ewolucji, z racji zmieniających się okoliczności i uwarunkowań procesu integracji. Jednak zasadniczy kierunek wyznaczony przez wartości i cele procesu integracji pozostają niezmienione.
6
Kwestia demokracji w UE budzi wiele kontrowersji dyskusji. W zależności od przyjętego stanowiska dotyczącego postrzegania demokracji w środowisku międzynarodowym (lub ponadnarodowym) demokracja w UE widziana jest jako wciąż niezrealizowana i niedościgniona idea
lub jako swoiste rozwiązanie, realizujące się w sposób możliwy i dopasowany do wymogów
integracyjnych. W pierwszym przypadku efektem jest deficyt demokracji, który jest następstwem
prób wdrożenia rozwiązania systemowo niedopasowanego do uwarunkowań struktury. W drugim
przypadku poszukujemy formuły demokracji, która jest możliwa do wypełnienia w UE. Dyskutowane są takie formuły jak: demokracja kosmopolityczna, demokracja deliberacyjna, demokracja
transnarodowa (Wierzchowska: 2012, s. 163–183); (Wiszniowski: 2008); (Klaus: 2004); (Follesdal, Koslowski: 1998); (Eriksen, Fossum: 2000).
5
54
Anna Wierzchowska
otoczeniu. Złożoność współzależności jest tutaj ogromna. Na procesy polityczne przebiegające w systemie UE wpływa wiele czynników, wśród których są m.in.: prawo
europejskie i zobowiązania z niego płynące, oczekiwania państw członkowskich co
do treści i zakresu realizowanych polityk, potrzeba zmian instytucjonalnych, procesy
rozszerzeniowe, oddziaływanie otoczenia zewnętrznego czy wreszcie głosy ze strony
opinii publicznej i inicjatywy obywatelskie.
Zasadniczym pytaniem, z punktu widzenia prowadzonych rozważań, jest pytanie
o znaczenie specyfiki systemu politycznego UE, w tym szczególnie wielopoziomowości procesu sprawowania władzy, dla procesu wprowadzania zmiany w jego strukturze
i charakteru tej zmiany. Czy wielopoziomowość systemu politycznego wpływa na to,
w jaki sposób można modyfikować jego funkcjonowanie? Jaki w efekcie charakter
przybiera ta zmiana?
Wielopoziomowe rządzenie to kategoria z zakresu badań nad rządzeniem i zarządzaniem, która może być definiowana w różny sposób. Renata Mieńkowska-Norkiene zauważa: „Może być ono [wielopoziomowe rządzenie – przyp. autorki] mianowicie postrzegane, jako metoda badania współczesnej rzeczywistości politycznej
w dobie globalizacji i europeizacji, obejmująca więcej aspektów, niż tradycyjne metody odnoszące się do systemów politycznych państw narodowych. Wielopoziomowe rządzenie może być jednak także postrzegane, jako normatywne podejście do
międzyrządowego, ponadnarodowego sposobu podejmowania decyzji, włączającego
partnerów społecznych i przedstawicieli społeczeństwa, które jest rozumiane daleko
szerzej niż naród (ujęcie horyzontalne), a także przedstawicieli poziomów regionalnego, lokalnego, ale też ponadnarodowego (ujęcie wertykalne)” (Mieńkowska-Norkiene: 2013, s. 57)7.
W odniesieniu do UE podejście rządzenia wielopoziomowego zostało rozwinięte
przez Gary Marks, Lisbet Hooghe i Kermit Blank, a potem uzupełnione także przez Ian
Bache i Matthew Flinders. Zgodnie z określonym przez nich modelem UE, jako system
rządzenia wielopoziomowego charakteryzuje się:
• Występowaniem podziału uprawnień decyzyjnych pomiędzy rządy narodowe
oraz instytucji i aktorów a innych szczebli: ponadnarodowego (Komisja Europejska (KE), Parlament Europejski (PE), Trybunał Europejski (TE) oraz regionalnego (władze regionalne i lokalne, Komitet Regionów (KR);
• Zbiorowym podejmowaniem decyzji, co w znaczny sposób osłabia samodzielność rządów krajowych;
Autorka w definiowaniu pojęcia powołuje się na: Stein, Turkewitsch 2010, s. 3–5.
7
Uwarunkowania kryzysu tożsamości Unii Europejskiej w zakresie polityki...
55
•
Powiązaniem scen politycznych, co przejawia się w występowaniu tych samych aktorów, w różnych rolach na odmiennych forach politycznych i uniemożliwia sztywne oddzielenie areny państwowej od międzynarodowej (Nugent
2012: s. 545)8.
Tym, co w sposób wyraźny wynika z przedstawionych cech wielopoziomowości
w UE, jest powstawanie złożonego systemu rządzenia, opartego na przeplataniu się
stopni decyzyjnych i aktorów uczestniczących w tych procesach. Dochodzi do nakładania się ról, co w konsekwencji prowadzi do braku przejrzystości w stosowanych
mechanizmach sprawowania władzy. Ta unikatowa struktura, której istotną właściwość
trafnie określił Krzysztof Szczerski, jako formułę wewnętrznego napięcia zbudowanego wokół sprzeczności, stale poszukuje równowagi pomiędzy ponadnarodowością
i międzyrządowością (Szczerski 2011: s. 53). Dwa poziomy, na których sprawowana
jest władza w UE odgrywają najważniejszą rolę w kształtowaniu systemu rządzenia tą
strukturą. Mamy do czynienia ze swoistą grą, jaka toczy się pomiędzy aktorami reprezentującymi obydwa poziomy. Cały mechanizm można przedstawić w sposób zaprezentowany na schemacie nr 1.
Schemat 1.
Mechanizm powstawania współpracy ponadnarodowej
Źródło: Ruszkowski 2010: s. 35–37.
Autor powołuje się na opracowania: Marks et al. 1996: s. 341–378 oraz Bache, Flinders, 2004.
8
56
Anna Wierzchowska
Nie sposób traktować tych kategorii w sposób rozłączny, gdyż jak wynika to z przedstawionego schematu, wyższy stopień współpracy, jakim jest ponadnarodowość wymaga zaistnienia wcześniej etapu współpracy międzyrządowej, a dla kontynuowania
całej współpracy niezbędna jest ciągła obecność państw w procesie politycznym.
To wzajemne przenikanie się i komunikowanie pomiędzy aktorami międzyrządowymi i ponadnarodowymi jest źródłem wielu sytuacji konfliktowych i dysfunkcjonalności, które pojawiają się w wyniku rozbieżności interesów pomiędzy wskazanymi
powyżej uczestnikami. Sytuacja okazuje się tym bardziej złożona, iż w rzeczywistości ostatecznym celem jest osiągnięcie korzystnego dla wszystkich wyniku, co oznacza, iż nie można pozwolić sobie na niezmienne i przedłużające się spory, gdyż żaden
z podmiotów współpracy nie może być wyłączony z procesu decyzyjnego. Jak zauważa Kazimierz Łastawski: „Struktury państwowe UE łączą dynamiczne związki ze
strukturami wspólnotowymi. Społeczeństwa państw europejskich są zdeterminowane
przez systemy społeczno-kulturowe, organizacje, ideologie i grupy nacisku, na wybór
których poszczególni obywatele mają tylko niewielki wpływ. Systemowość europejska ma charakter złożony i wielostronny, przejawia się zarówno w założeniach teoretycznych, jak i w działaniach praktycznych. Występuje dyfuzja kultur wpływająca na
złożoną wielosystemowość Unii Europejskiej i jej państw członkowskich. W wielu
sprawach jest ona również połączona z wielosystemowością współczesnego świata”
(Łastawski 2011: s. 188).
Polityczna przestrzeń UE przypomina sieć, w której partycypują różni aktorzy,
wypełniający zadania, które pozwalają na maksymalne wykorzystanie ich możliwości
i umiejętności. Jak zauważa Mark Leonard: „Chcemy ponadto, aby sieć europejska dawała nam wiele rzeczy pozornie pozostających ze sobą w konflikcie – chcemy kooperacji między krajami, które jednocześnie mają ze sobą współzawodniczyć i wprowadzać
innowacje; chcemy decentralizacji i integracji; chcemy wewnętrznej różnorodności,
a przy tym jednomyślności na scenie światowej.” (Leonard 2000: s. 40). Oczekujemy
sprzecznych, jak się wydaje, efektów, których próba osiągania prowadzi do wielu nieporozumień i zróżnicowanego pojmowania celów integracji.
Wielosystemowość charakteryzująca system polityczny UE wymaga wielopoziomowego zarządzania, co wzmaga złożoność i potencjalną podatność UE na sytuacje
konfliktowe i sporne. Erik Oddvar Eriksen i John Erik Fossum stwierdzili: „Jest to
system, który w ogromnym stopniu oparty jest na preferencjach i interesach, nie narzuconych z zewnątrz, ale ukształtowanych wewnątrz przez zespół wzorów interakcji.
Preferencje są modelowane – wzmacniane i przekształcane – w trakcie kształtowania
Uwarunkowania kryzysu tożsamości Unii Europejskiej w zakresie polityki...
57
systemu politycznego, rzadko brane są pod uwagę w formie w jakiej trafiają pierwotnie. Zatem UE rodzi się jako wcielenie zestawu struktur i powiązań proceduralnych,
które skłaniają aktorów do przezwyciężania narodowych interesów, procesem, który
jest wspierany i wymaga zarazem racjonalności komunikatywnej” (Eriksen, Fossum
2000: s. 257).
Biorąc pod uwagę używaną terminologię i pojęcia, stosowane w celu opisania natury systemu politycznego UE bardzo wyraźnie widać, iż już na poziomie semantyki
można odczytać charakter rozwiązań systemowych UE. Takie zwroty jak: konieczność przezwyciężania, godzenie, złożoność, sprzeczne interesy, wielopoziomowość,
poszukiwanie równowagi, czy nakładanie się ról sugerują konfliktową naturę tego
przedsięwzięcia: „Zamiast scalać interesy, system Unii powołał rozmaite instytucje
do reprezentacji narodów, obywateli i interesu europejskiego – Radę Europejską (RE)
i Radę UE (RUE), Parlament Europejski i Komisję Europejską. Oznacza to, że interesu
europejskiego nie uważa się za sumę interesów państw członkowskich i obywateli,
ale za coś odrębnego, pozostającego z nimi w naturalnym konflikcie. Konflikt instytucjonalny jest wbudowany w system. Rada i Komisja regularnie toczą spory w kwestii
podziału władzy wykonawczej. Parlament Europejski ściera się z KE. Parlamenty narodowe czują się wyobcowane z Unii i mają pretensje o rolę Parlamentu Europejskiego w procesie podejmowania decyzji.” (Leonard 2000: s. 42). Jest to rodzaj konfliktu
typowy dla struktury ponadnarodowej, w której instytucje powstające w wyniku nawiązania ponadnarodowej współpracy dążą do uzyskania jak największej autonomii,
podczas gdy państwa narodowe przez cały czas usiłują zachować kontrolę nad nowym
rodzajem współpracy. Utrzymuje się tutaj stały stan napięcia śródsystemowego, który
utrzymywany w granicach bezpiecznej gry o swoje miejsce w systemie, nie musi stanowić zagrożenia dla struktury.
Ten swoisty system, powstający w wyniku współpracy państw na zasadach ponadnarodowych. prowadzi do powstania zjawiska, które nazwane zostało zjawiskiem
europeizacji. Jak stwierdza Tomasz Grosse, zasadniczą funkcją europeizacji jest zapewnienie transmisji regulacji UE do państw członkowskich (Grosse 2011: s. 7). Jest
to mechanizm złożony i można przedstawić go jako zamknięty obieg szeregu sekwencji zdarzeń. Wśród jego elementów wymienia się: konieczność przystosowywania się
systemów prawnych do potrzeb funkcjonowania w ramach systemu prawa europejskiego, wzrost złożoności prawa krajowego, pojawiający się na skutek tych procesów,
kontrowersje wynikające z wielu decyzji politycznych, będących następstwem i/lub
uwarunkowaniem tych modyfikacji, nasilenie dyskusji politycznych w UE i w efekcie
58
Anna Wierzchowska
wzrost kontrowersji i sporów, które często prowadzą do nowych rozwiązań prawnych
i kolejnych modyfikacji w obrębie systemów prawnych państw członkowskich. I tutaj
obieg się zamyka, a cały proces zaczyna toczyć się od nowa.
Schemat 2.
Mechanizm powstawania złożoności w systemie UE.
Źródło: opracowanie własne.
Można stąd wnioskować, iż mamy do czynienia z procesem zwiększania się uczestnictwa aktorów narodowych w systemie UE, gdyż to oni zawsze ponoszą koszty wzrostu złożoności w obrębie tego systemu. Stale obserwujemy konieczność kolejnych
adaptacji, które mają na celu osiągnięcie większej efektywności w zakresie funkcjonowania całej struktury.
Ten wielocentryczny system, charakteryzujący się także asymetrią w dystrybucji
władzy, podejmowaniem przez aktorów podwójnych ról, często nie jest w stanie sprostać oczekiwaniom, jakie wynikają z zarządzania tak złożoną strukturą. Szczególnie
gdy zaczynają pojawiać się nowe, nieprzewidziane okoliczności podważające sens
i korzyści płynące ze współpracy w ramach kooperacji ponadnarodowej, współpraca
ta nabiera charakteru wyjątkowo spornego i konfliktowego. To może rodzić sytuacje
Uwarunkowania kryzysu tożsamości Unii Europejskiej w zakresie polityki...
59
kryzysowe. Brak spajających, zrozumiałych dla wszystkich i uznanych argumentów,
uzasadniających podejmowany wysiłek na rzecz budowania ścisłej współpracy, wykraczającej poza ramy typowo międzynarodowe, sprawia, iż do głosu dochodzą naturalne
sprzeczności.
3. Charakter i sposób planowania zmiany
w systemie politycznym UE
Charakterystyka systemu politycznego UE dostarcza wielu dowodów, iż stanowi on
przykład złożonego przedsięwzięcia politycznego, które rozwija się według swoistego,
niejednorodnego scenariusza.
Dynamika zmian w systemie politycznym UE rodzi wiele pytań o logikę rozwoju
projektu integracyjnego. Jak już na początku stwierdzono, dla UE, a wcześniej Wspólnot Europejskich (WE), wprowadzanie zmian i reformowanie sposobu funkcjonowania struktury były naturalnymi założeniami. Wynikały one z przyjęcia neofunkcjonalistycznego i modernizacyjnego w konsekwencji sposobu rozwoju, który zakładał stały
postęp w osiąganiu kolejnych etapów współpracy pomiędzy państwami europejskimi.
Część modyfikacji była wręcz zaplanowana i wpisana w Traktaty, jak np. wprowadzanie unii celnej i wspólnego rynku. Modyfikacjom podlegały sposoby funkcjonowania
struktur, powiązania między nimi, jak też umocowania prawne. Począwszy od Jednolitego aktu europejskiego (JAE)9 trwa proces reformowania systemu politycznego
UE: „Od czasu Jednolitego Aktu Europejskiego zwyczajem stało się przeprowadzanie
w regularnych odstępach tur reform traktatowych. Wynika to po pierwsze z tego, że
logika i impet procesu integracyjnego wymagają dokonywania okresowych przeglądów traktatów w celu aktualizacji związanej z realiami i stworzenia uwarunkowań
sprzyjających zaistnieniu pożądanych tendencji” (Nugent 2012: s. 115). Nie można
jednak zmian tych rozpatrywać w sposób rozłączny. Każda poprzednia, w stosunku do
rozpatrywanej, stanowi dla tej ostatniej istotne tło (Trzaskowski 2005: s. 386). Takiemu mechanizmowi sprzyja również przyjęty przez uczestników styl komunikowania
się. Opiera się on na kulturze kompromisu, która za jedną z najważniejszych wartości
uznaje konsens, jako efekt procesu decyzyjnego. Przełomem było powołanie UE (Unii
Europejskiej), która powstała na mocy traktatu z Maastricht 1992 roku. Nie zastępując
istniejących już trzech Wspólnot miała być ona pewną formą nadbudowy politycznej
9
Dokument podpisany w 1986 roku. Był pierwszą rewizją traktatów: Dz.U. L 169 z 29.6.1987.
60
Anna Wierzchowska
nad istniejącymi strukturami. Sama UE nie posiadała podmiotowości prawnomiędzynarodowej i nie zastępowała żadnych z funkcjonujących Wspólnot. Powstała wówczas
trójfilarowa konstrukcja integracyjna. Obecnie, na skutek zmian ustalonych w 2007
roku w Lizbonie10, struktura integracyjna obejmuje UE oraz oddzielny pod względem
statusu prawnego Euratom (Wierzchowska 2011: s. 43–44).
Jednak byłoby błędem założenie, iż cały rozwój UE został zaplanowany w tak racjonalny i przewidywalny sposób. Nie można tego zrobić, ponieważ mamy do czynienia ze środowiskiem międzynarodowym, charakteryzującym się złożoną dynamiką
interakcji ilościowych i jakościowych (Czachór 2004: s. 77).
Rozwój UE i zmiana zachodząca w jej obrębie wynikają z wielu połączonych ze
sobą i wpływających na siebie wzajemnie czynników. Należą do nich zarówno uwarunkowania natury wewnętrznej (o czym była mowa w rozdziale 2 artykułu), jak i zewnętrznej. UE zmienia się pod wpływem oddziaływań, które korzeniami tkwią poza
jej systemem. Są to między innymi: globalizacja, kolejne rozszerzenia, zmiany w sposobie realizowania handlu międzynarodowego, czy dokonywane zmiany, które są przeobrażeniami o charakterze wewnętrznym. Są to przeobrażenia instytucjonalne oraz
modyfikacje wprowadzane do polityk wspólnotowych. Zmiany te wzajemnie się warunkują, gdyż wizerunek zewnętrzny UE, jej postrzeganie jako struktury nowoczesnej
i efektywnej, konkurującej z innymi uczestnikami sfery międzynarodowej zależy od
tkwiących u jej fundamentów rozwiązań instytucjonalnych, umożliwiających sprawne
podejmowanie decyzji oraz kształtowanie pozytywnego odbioru w oczach jej uczestników (Wierzchowska 2011: s. 45).
Zmiana w UE ma podstawy normatywne i jest to proces zracjonalizowany. Tak można w dużej mierze postrzegać modyfikacje wprowadzane w systemie instytucjonalnym
czy politykach wspólnotowych. Nie jest to natomiast jednoznaczne z konsekwentnym
i spójnym procesem zmiany, w którym odzwierciedlają się uznane reguły funkcjonowania wspólnoty, z incydentalnym jedynie odwoływaniem się do zasad wprowadzanych
ad hoc. W rzeczywistości dynamika zmian w UE wiąże się z podążaniem w stronę
wzrastającej wewnętrznej sprzeczności i złożoności mechanizmów i rozwiązań systemowych integracji europejskiej. Jadwiga Staniszkis tendencję tę określa jako: „(…)
przechodzenie od materialnego (bo rozgrywającego się na poziomie nieteoretyzowa 10
Chodzi o traktat lizboński (oficjalna nazwa: Traktat z Lizbony zmieniający Traktat o Unii Europejskiej i Traktat ustanawiający Wspólnotę Europejską), który został ostatecznie uzgodniony
podczas spotkania Rady Europejskiej w Lizbonie w dniu 13 grudnia 2007 roku, wszedł w życie
1 grudnia 2009 roku: Dz.U. C 306 z 17.12.2007.
Uwarunkowania kryzysu tożsamości Unii Europejskiej w zakresie polityki...
61
nej praktyki) otwartego konstytucjonalizmu traktatu lizbońskiego, pozwalającego na
tworzenie indywidualnych kombinacji norm we wspólnym polu o wciąż reinterpretowanych warunkach brzegowych do federalizmu wyłaniającego się stopniowo przez
równoległe – na pozór niewielkie – zmiany w różnych obszarach” (Staniszkis 2012:
s. 82). Liczne kryzysy i sytuacje konfliktowe, brak jednoznacznego kierunku podążania w rozwoju integracji często wymuszają na uczestnikach systemu wprowadzanie
zmian ad hoc, nakierowanych bardziej na „gaszenie pożarów”, niż zaplanowane i długofalowe modyfikacje. Jak wskazuje J. Staniszkis, integracja europejska od początku
była pewnym dyktatem formy, który miał stopniowo doprowadzić do wyeliminowania aktorów, którzy ją zapoczątkowali, czyli zniesienia wiodącej roli państwa. Kolejne
zmiany w formie integracji były kodyfikowane (zmiany traktatowe), ale obecnie nie
jest to możliwe do kontynuowania. Kryzys podważył tę formę integracji (w kierunku
ponadnarodowym) i do głosu ponownie doszli aktorzy (państwa członkowskie).
Tym samym można podjąć próbę udowodnienia, iż podejmowanym wysiłkom brak
jest odpowiedniej normatywnej i aksjologicznej podstawy. Punktem wyjścia są praktyczne, często doraźne i adresowane do konkretnych odbiorców, decyzje, które nie
opierają się na uzgodnionej wizji integracji. Nierzadko są one dyktowane aktualną sytuacją polityczną, która wpływa na ostateczną treść tych decyzji. Tymczasem punktem
wyjścia powinny być projekty normatywne i zasady, dzięki którym można by nakreślić
wizję instytucjonalną, określić sfery rządzenia i zarządzania w UE. Bez tego obydwie
sfery działalności przenikają się, wprowadzając wymieszanie ról, wypełnianych przez
poszczególne podmioty. Zarządzanie ma zawsze z konieczności charakter reaktywny,
jest instytucjonalną reakcją na konkretną sytuację. Rządzenie jest – w fazie początkowej – formułowaniem generalnej dyrektywy postępowania, podporządkowanej osiąganiu określonej – przez instytucję władczą – wartości, jakiegoś zgeneralizowanego celu.
Proces jego wyznaczania (procesu rządzenia) jest zasadniczo odmienny od czynności
zarządzania. Stałe dokonywanie zmian poprzez zarządzanie powoduje pogłębianie
stanu faktycznego. Uzyskany efekt odbywa się poprzez kreowanie stanu zastanego.
Ten z kolei utrudnia późniejsze dokonywanie zmian zamierzonych, celowych (nakręcanie faktyczności). Wspomniana już wcześniej prof. Staniszkis używa pojęcia praktyki otwartego konstytucjonalizmu dla scharakteryzowania istoty rozwoju projektu
integracyjnego. Określa go, jako: „(…) praktykę ciągłych reinterpretacji, wyłączeń,
oscylacji we wspólnym dla wszystkich polu i renegocjacji jego granic (…)” (Staniszkis
2012: s. 86). Takie podejście oznacza możliwość stosowania różnych narządzi przez
różnych uczestników wspólnoty oraz stosowania różnej intensywności obowiązywa-
62
Anna Wierzchowska
nia poszczególnych norm, jak też na różną formę obowiązywania tych samych norm
w praktyce prawnej danego państwa (Staniszkis określa to mianem ekonomii norm
i nowej ontologii prawa).
Większość zmian i reform w sposobie funkcjonowania struktur integracyjnych pojawiło się jako odpowiedź na wyzwania w procesie integracji. Jak, zauważa Z. Czachór: „Deficyt reform o charakterze ustrojowym wywoływał konieczność prowadzenia
ciągłej korekty niejednokrotnie eksperymentalnych rozwiązań integracyjnych. Skutkowało to uznaniem za obowiązującą zasadę permanentnej zmiany realizowanej w postaci kolejnych rewizji traktatowych oraz doraźnych działań ad hoc” (Czachór 2004:
s. 99). Ustanawiając schemat instytucji dla Wspólnot, ich twórcy nie zdawali sobie
sprawy z przyszłego tempa rozwoju integracji, zarówno w zakresie nowych celów, jak
też kolejnych państw przystępujących do Wspólnot. Z tego powodu zmiana stał się
permanentną potrzebą w systemie politycznym stale przekształcającej się Unii Europejskiej (wcześniej Wspólnot Europejskich). Z drugiej strony jak się wydaje, nie udało się opracować, ani tym bardziej zastosować jednego scenariusza, który kierowałby
tymi przekształceniami. Jak się wydaje: „W kontekście Unii Europejskiej – konstrukcji
policentrycznej i wielopoziomowej – nie ma jednego projektu zmian instytucjonalnych – z reguły projektów jest kilka i to najczęściej ze sobą sprzecznych. Dlatego też
dynamika reformy instytucjonalnej jest następstwem ciągłego ścierana się między sobą
konkurencyjnych projektów zmian” (Trzaskowski 2005: s. 73). Nie to jednak jest kwestią kontrowersyjną ani dyskusyjną. Wielość pomysłów o zróżnicowanych konotacjach
ideologicznych jest naturalną konsekwencją strukturalnej złożoności UE. Nie jest także
uzasadnione oczekiwanie na zaistnienie ściśle zaplanowanego i nienaruszalnego schematu reform. Chodzi raczej o coś w rodzaju złotych reguł modernizacji, które stanowiłyby drogowskaz na mapie rozwoju Unii Europejskiej. W szczególności taki scenariusz
powinien towarzyszyć Unii od momentu jej wejścia na ścieżkę intensywnych zmian politycznych, czyli od 1992 roku. Te zezwoliłyby na bardziej spójny rozwój ekonomiczny z uwzględnieniem wyzwań wynikających ze środowiska politycznego. Przemiany
w Europie Środkowo-Wschodniej, a następnie akcesje nowych państw szybko ukazały
braki we wcześniej dokonywanych reformach instytucjonalnych. Nie uwzględniano
w tych modyfikacjach czynnika jakościowego, jaki będzie efektem włączenia kilkunastu nowych państw. Koncentracja na efektach ekonomicznych, jakie miało przynieść
rozszerzenie z 2004 roku, przesłaniała wyzwania strukturalno-instytucjonalne.
Brak konsekwentnie zaplanowanej i realizowanej zmiany w systemie politycznym
Unii Europejskiej widoczny jest chociażby w ukształtowanej praktyce stosowania prze-
Uwarunkowania kryzysu tożsamości Unii Europejskiej w zakresie polityki...
63
pisów traktatowych proponujących konferencję międzyrządową, przygotowującą kolejne zmiany traktatowe w nowo tworzonych modyfikacjach. Wygląda to zatem w ten
sposób, iż traktat z Maastricht przewidział zmiany wprowadzone traktatem z Amsterdamu, a ten z kolei zakładał kolejną modyfikacją zrealizowaną przez traktat z Nicei.
Ten ostatni natomiast przewidział w 2004 roku kolejną konferencję międzyrządową
poświęconą reformie instytucjonalnej. Dopiero Traktat z Lizbony jako obowiązująca
aktualnie modyfikacja, nie zawiera przepisu o planowanej zmianie. Wręcz przeciwnie,
znajduje się w nim sformułowanie, iż państwa członkowskie uznają, że Unia Europejska osiągnęła stan stabilnego rozwoju. Nie oznacza to jednak końca reformowania
systemu politycznego Unii Europejskiej.
Ocena takiego sposobu modernizowania może być różna w zależności od przyjętego
założenia na temat oczekiwanych mechanizmów sprawowania władzy w UE. W przypadku UE mamy do czynienia ze stałym przeplataniem się mechanizmów rządzenia
i zarządzania. Natura mechanizmów zarządzania polega głównie na podejmowaniu
decyzji, które mają prowadzić do skutecznych i efektywnych rozwiązań. Są one w rzeczywistości wypełnieniem wcześniej już podjętych rozstrzygnięć o mniej lub bardziej
ogólnych założeniach. W przypadku rządzenia mamy do czynienia także z procesem
decyzyjnym, jednak jest on pierwotny w stosunku do tego, który dotyczy zarządzania
i towarzyszy mu bardziej lub mniej złożony kontekst ideologiczny. Ta różnica, wynikająca, z założeń wstępnych zachodzących procesów decyzyjnych, jak też charakteru
aktorów i płaszczyzn, jakich one dotyczą, sprawia, iż planowane i wprowadzane zmiany w strukturach rządzonych i zarządzanych także odznaczają się odmiennościami.
Rządzenie opiera się o strukturę rządu, umocowaną konstytucyjnie, w ramach której
funkcjonuje aparat przymusu charakterystyczny dla państwa. Aktorzy są tutaj przewidywalni, a płaszczyzną rozgrywania się wydarzeń jest państwo. Natomiast: „Do ogólnej charakterystyki pojęcia nowego zarządzania w integracji europejskiej Simon Hix
zaproponował następujące wyznaczniki: po pierwsze, jest to proces polityczny, w którym monopol państwa zostaje podważony przez włączenie doń »wszystkich działań
społecznych, politycznych i administracyjnych aktorów, którzy prowadzą, sterują, kontrolują lub zarządzają społeczeństwem«; po drugie, relacje między aktorami publicznymi i niepublicznymi mają charakter policentryczny i nie-hierarchiczny; po trzecie, zasadniczą funkcją takiego systemu jest regulacja, a nie redystrybucja” (Szczerski 2005:
s. 11). Wydaje się, że w UE przeważa myślenie i działanie w kategoriach osiągania
zmian przy wykorzystaniu metod zarządzania. W związku z tym obserwowane wysiłki
nie przynoszą oczekiwanych rezultatów. Kolejne dokumenty traktatowe nie wchodzą
64
Anna Wierzchowska
w życie lub powodują zmiany, które nie rozwiązują problemów w funkcjonowaniu UE.
Nie jest rozwiązaniem opracowywanie kolejnych dokumentów, planujących nowe rozwiązania strukturalne lub strategie rozwojowe, gdyż nie w tym sensie należy rozumieć
dążenie do zaistnienia pełniejszej normatywnej i aksjologicznej podstawy dla integracji europejskiej. Jak zauważył Józef Fiszer: „Unia Europejska nadal zbyt wiele czasu
poświęca na tworzenie nowych instytucji i strategii na papierze, a mniej na ich wcielanie w życie, co wyraźnie widać m.in. przy analizie jej polityki wschodniej i wysiłków
na rzecz przezwyciężania kryzysu finansowego w strefie euro” (Fiszer 2013: s. 130).
Ostatni kryzys finansowy w UE jest bardzo dobrym przykładem dla pokazania fragmentaryczności i kontekstowości zmian wprowadzanych w rozwiązaniach prawnych
i instytucjonalnych tej struktury. Według Tomasza Grosse: „Po pierwsze [kryzys] unaocznił zasadniczą przyczynę, dla której niezbędne reformy w strefie euro są opóźniane,
rozwadniane lub jedynie cząstkowe. Jest nią narastająca rywalizacja między głównymi
państwami eurolandu: Francją i Niemcami oraz ich sojusznikami. Reprezentują one
dwie odmienne taktyki wychodzenia z kryzysu i trudno znaleźć między nimi obszar
kompromisu” (Grosse 2013: s. 1). Poszukiwanie przez poszczególne państwa członkowskie jak najlepszej pozycji w UE i jak najlepszych uwarunkowań dla spełnienia
swoich interesów sprawia, iż wspólne postrzeganie przyszłych kierunków rozwoju nie
może stanowić założenia dla poszukiwań spójnego nurtu rozwoju integracji. Przyjęte
na początku procesu integracyjnego założenie neofunkcjonalistyczne i kierowanie się
myślą, iż najważniejsze jest wykonywanie poszczególnych zadań, bez głębszej refleksji ideologicznej i perspektywistycznej sprawiło, iż zmiana, mimo że przewidywana
i pożądana, nie była w jakiś szczególny sposób zaplanowana. Od samego początku
integracji trudno było wyraźnie określić, która z głównych koncepcji stanowi cel ostateczny procesu. Federacja, konfederacja czy inne pośrednie formy zawsze przeplatały
się w wizjach i praktycznych pomysłach integracyjnych.
Podsumowanie
Unia Europejska jest bardzo złożonym systemem, co z pewnością uzasadnia trudności w wyznaczeniu mechanizmu zmiany, jak też w sposobie jej przeprowadzenia.
Jednak ta sama złożoność nie powinna być przyczyną braku jasno określonych i wypełnianych założeń wyjściowych, dzięki którym modyfikowana struktura rozwija się,
przynajmniej do pewnego stopnia, w sposób racjonalny i przewidywalny. W przypadku
Uwarunkowania kryzysu tożsamości Unii Europejskiej w zakresie polityki...
65
UE mamy do czynienia z uwarunkowaniami, które utrudniają osiągnięcie takiego stanu. Problemem jest oddziaływanie czynników zewnętrznych, takich jak na przykład
sytuacja międzynarodowa. Każde z państw członkowskich indywidualnie i zgodnie
z własnym interesem narodowym może odczytywać to samo wydarzenie, co osłabia
spójność systemu i utrudnia czytelny przekaz stanowiska UE w kierunku otoczenia
międzynarodowego. Podobnie problematyczne jest oddziaływanie wynikające z systemów politycznych państw członkowskich, które nie rezygnując z własnych dążeń
i interesów narodowych, „bombardują” Unię Europejską licznymi oczekiwaniami. Połączenie ich w spójną całość i opracowanie na ich podstawie propozycji modyfikacji
staje się w tej sytuacji zabiegiem bardzo trudnym.
Normatywne podstawy rozwoju i funkcjonowania struktur integracyjnych, zawarte
w traktatach, nie stanowią, jak już było wielokrotnie powtarzane, jedynych uwarunkowań zmian dokonywanych w systemie politycznym UE. Są one jedynie ramami określającymi technikę przeprowadzania tych zmian i prawomocnego ich wprowadzania do
systemu prawa. Nie pozwalają jednak na zrozumienie charakteru zmian i czynników
wpływających na sposób jej przeprowadzania, ani też na przyczyny decydujące o sukcesie lub porażce w jej urzeczywistnieniu.
UE ma zdolność do permanentnej zmiany. Zapewnia jej to swoistą równowagę,
o którą niełatwo w tak złożonej strukturze. Biorąc pod uwagę specyfikę systemu europejskiego ta metoda, jak i wiele wcześniej opisanych cech rozwoju UE, nie powinny
zaskakiwać ani wzbudzać zbyt krytycznych uwag. Można niektóre z nich poddawać
pewnym ocenom, wskazującym na mniej lub bardziej efektywne rezultaty z nich wynikające. Jednak, jak było też podkreślane w tekście, praktyka wprowadzania zmian,
opartych na swoistym obchodzeniu prawa europejskiego lub takim jego interpretowaniu, aby wspierać założone, politycznie uzasadnione zmiany, podlega już krytycznym ocenom. Taka zmiana podważa sens fundamentalnych założeń, na jakich została
zbudowana Wspólnota Europejska. Dobrze ilustruje to sytuacja wprowadzenia zmiany do art. 136 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej, dotyczącego warunków
działania strefy euro. Decyzję o ustanowieniu stałego mechanizmu służącego ochronie
stabilności finansowej strefy euro jako całości (europejskiego mechanizmu stabilizacyjnego) podjęto podczas spotkania Rady Europejskiej w dniach 16–17 grudnia 2010
roku. Dla jego wprowadzenia konieczna była zmiana art. 136 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (TFUE). Odbyło się to w trybie uproszczonym, w trybie art. 48
ust. 6 TUE przez Radę Europejską. Decyzja Rady Europejskiej zapadła 25 marca 2011
roku, a po ratyfikacji w państwach członkowskich weszła w życie 1 maja 2013 roku
66
Anna Wierzchowska
Decyzja 2011/199/UE. Problematycznym w tym przypadku jest z jednej strony tryb,
jakim posłużono się dla wprowadzenia zmiany, jak też okoliczności samej zmiany.
Posługując się jednym z porównań, jakie pojawiły się w związku z tym wydarzeniem,
można stwierdzić, iż mamy do czynienia z rodzajem konwulsyjnych zmian traktatowych. W miejsce przygotowanych wcześniej i przewidzianych modyfikacji pojawia się
konieczność zmiany nagłej i wywołującej kontrowersje z punktu widzenia spełnienia
zasad traktatowych (zmiany wprowadzane trybem art. 48 TUE nie mogą zmniejszać,
ani zwiększać kompetencji Unii).
Innym przykładem wskazującym na „konwulsyjność” zmian wprowadzanych w UE
jest decyzja o przyjęciu Traktatu o stabilności, koordynacji i zarządzaniu w Unii Gospodarczej i Walutowej w marcu 2012 roku. Pomijając merytoryczne uzasadnienie wprowadzenia tej zmiany (umożliwienie dokonania zmian strukturalnych w państwach Eurolandu),
problemem jest, iż zyskała ona jedynie podstawą prawną jako umowa międzynarodowa,
zawarta poza prawem unijnym. Wprowadzając istotne modyfikacje dla dużej części państw
członkowskich, posłużono się mechanizmem spoza prawa wspólnotowego.
W świetle wskazanych powyżej przykładów można uznać, iż kryzys stał się bardzo interesującym laboratorium obserwacyjnym dla wielu zjawisk rozgrywających
się w UE. Unaocznił on bowiem nie tylko problemy walutowe, ale też wiele innych
prawidłowości rządzących systemem UE. Widać wyraźnie, iż nieprzemyślane rozwiązania, pozbawione silnej bazy normatywnej i aksjologicznej prowadzą do doraźnych
modyfikacji, nie stanowiących procesu zmian, ale jedynie pojedyncze zdarzenia. Tak
rozumiana zmiana, czy raczej w ujęciu Niklasa Luhmanna szereg zdarzeń, nie mogą
stanowić przejawów procesu modernizacji w procesach integracji europejskiej.
Bibliografia:
ALMOND Gabriel A. (1956), Comparing Political Systems, „Journal of Politics” t. 18, nr 2.
BACHE Ian, FLINDERS Matthew (2004), Multi-level Governance, Oxford.
CZACHÓR Zbigniew (2004), Zmiany i rozwój w systemie Unii Europejskiej po Traktacie z Maastricht, Wrocław.
DECYZJA 2011/199/UE Rady Europejskiej z dnia 25 marca 2011 r. w sprawie zmiany
art. 136 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej w odniesieniu do mechanizmu stabilności dla państw członkowskich, których walutą jest euro, Dz. Urz. UE
2011 L 91 z 6.04.2011.
EASTON David (1957), An Approach to the Study of Political Systems, “World Politics”, t. 9, nr 5.
Uwarunkowania kryzysu tożsamości Unii Europejskiej w zakresie polityki...
67
ERIKSEN Erik Oddvar, FOSSUM John Erik (2000), Conclusion. Legitimation through
deliberation, w: Erik Oddvar Eriksen, John Erik Fossum (red.), Democracy in the
European Union. Integration through deliberation?, Routledge 2000.
FISZER Józef M. (2013), Szanse i zagrożenia dla modernizacji Unii Europejskiej
w dobie kryzysu i kształtowania się nowego ładu globalnego, w: Józef M. Fiszer,
Mikołaj J. Tomaszyk (red.), Zarządzanie procesem integracji i modernizacja Unii
Europejskiej, Warszawa.
FOLLESDAL Andreas KOSLOWSKI Peter (red.) (1998), Democracy and the European Union, Berlin and Heidelberg.
GROSSE Tomasz Grzegorz (2011), Europeizacja jako mechanizm władzy: przykład
funkcjonowania strefy euro, w: Uniwersytet Rzeszowski Katedra Teorii Ekonomii
i Stosunków Międzynarodowych, Zeszyt nr 19 Nierówności społeczne a wzrost gospodarczy. Modernizacja dla spójności społeczno-ekonomicznej, www.ur.edu.pl/
pliki/Zeszyt19/01.pdf (10.07.2014).
GROSSE Tomasz Grzegorz (2013), Rywalizacja francusko niemiecka i „złoty kaftan”
europeizacji. Kryzys euro w perspektywie 2012 roku, http://www.pte.pl/pliki/2/1/
Kryzys%20w%202012%20roku%20T.%20Grosse.pdf (10.07.2014).
HIX Simon (2010), System polityczny Unii Europejskiej, Warszawa.
KLAUS Katarzyna (2004), Pojęcie i źródła deficytu demokracji w UE, „Przegląd Europejski”, nr 2.
KRZYSZTOFEK Kazimierz, SZCZEPAŃSKI Marek S. (2005), Zrozumieć rozwój. Od
społeczeństw tradycyjnych do informacyjnych, Katowice.
LEONARD Mark (2000), Sposób na Europę. Pomiędzy federalizmem a Europą narodów, Warszawa.
LUHMANN Niklas (2007), Systemy społeczne, Kraków.
ŁASTAWSKI Kazimierz (2011), Specyficzny charakter systemu politycznego Unii Europejskiej, „Polityka i społeczeństwo”, nr 8.
MARKS Gary, HOOGHE Liesbet, BLANK Kermit (1996), European Integration from
the 1980s: State Centric v. Multi-level Governance, „Journal of Common Market
Studies”, t. 34, nr 3.
MIEŃKOWSKA-NORKIENE Renata (2013), Wielopoziomowe rządzenie w przestrzeni ponadnarodowej – charakterystyka w kontekście globalizacji i europeizacji,
„Studia Politologiczne”, vol. 27.
NUGENT Neil (2012), Unia Europejska. Władza i polityka, Kraków.
RIEDEL Rafał (2010), Europeizacja – koncepcje i agenda badawcza, w: Anna Pacze-
68
Anna Wierzchowska
śniak, Rafał Riedel (red.), Europeizacja: mechanizmy, wymiary, efekty, Oslo-Toruń-Wrocław.
RUSZKOWSKI Janusz (2010), Ponadnarodowość w systemie politycznym Unii Europejskiej, Warszawa.
STANISZKIS Jadwiga (2012), Zawładnąć! Zarys procesualnej teorii władzy, Warszawa.
STEIN Michael, TURKEWITSCH Lisa (2010), Multilevel Governance and Federalism: Closely Linked or Incompatible Concepts, „Participation Bulletin of the International Political Science Association”, t.34, nr 2.
SZCZERSKI Krzysztof (2005), Administracja publiczna w modelu zarządzania
wielopasmowego. Wyzwania dla rozszerzonej Unii Europejskiej – przypadek
Polski, Warszawa.
SZCZERSKI Krzysztof (2011), Unia Europejska jako polityczny oksymoron. Wewnętrzne sprzeczności integracji: siła czy słabość?, w: Antoni Kukliński, Jacek Woźniak
(red.), Unia Europejska. Dylematy XXI wieku, Kraków.
TOMASZYK Mikołaj J. (2013), Koordynacja polityki europejskiej w dobie kryzysu
ekonomicznego Unii Europejskiej – przykład Polski i Republiki Federalnej Niemiec, w: Józef Fiszer, Mikołaj J. Tomaszyk (red.), Zarządzanie procesem integracji
i modernizacja Unii Europejskiej, Warszawa
TRZASKOWSKI Rafał (2005), Dynamika reformy systemu podejmowania decyzji
w Unii Europejskiej, Warszawa.
WIERZCHOWSKA Anna (2008), System instytucjonalny Unii Europejskiej, Warszawa.
WIERZCHOWSKA Anna (2011), Istota zjawiska modernizacji . Modernizacja w kontekście procesu integracji europejskiej, w: Konstanty Adam Wojtaszczyk (red.) Modernizacja Unii Europejskiej, Warszawa.
WIERZCHOWSKA Anna (2012), Deficyt demokracji a reprezentatywność i legitymizacja instytucji unijnych, w: Konstanty Adam Wojtaszczyk, Jolanta Szymańska
(red.) Deficyt Demokracji w Unii Europejskiej, Warszawa.
WISZNIOWSKI Robert (2008) Europejska przestrzeń polityczna. Zachowania elektoratu w wyborach do Parlamentu Europejskiego, Wrocław.
PRAWO, INSTYTUCJE I POLITYKI
UNII EUROPEJSKIEJ
Political dimension of the EU-Israeli relations
Abstract
The article presents the state of political relations biding the European Union and Israel. Lisbon reform
granted the EU legal personality, which was the next step in extending the autonomy that allows it to be
treated like a political actor of international relations. Bearing that it mind, the author attempts to reveal political goals being accomplished by both sides as well as means which lead to their implementation. The aim
of the article is also to cover the most important obstacles in mutual relations and prospects of overcoming
them. This requires the paper to go beyond discussing the current developments and demands the presentation of historic, structural and strategic background of relations of the two aforementioned entities.
Key words: external relations of the European Union, Israel, Common Foreign and Security Policy,
Euro-Mediterranean Partnership, Union for the Mediterranean, Israeli–Palestinian conflict
Streszczenie
W artykule opisano stan stosunków politycznych łączących Izrael i Unię Europejską. Wejście w życie
traktatu z Lizbony nadało UE podmiotowość prawnomiędzynarodową. Zmiana ta stanowi krok w kierunku
usamodzielnienia się Unii w sferze stosunków międzynarodowych, pozwalając na traktowanie jej jako niezależnego aktora. Kierując się tym założeniem, autor analizuje cele realizowane przez obydwa wspomniane
podmioty w relacjach wzajemnych, a także środki zmierzające do ich osiągnięcia. Tekst zawiera też prezentację najistotniejszych przeszkód zakłócających rozwój stosunków między Unią Europejską a Izraelem
oraz szans ich przezwyciężenia, które to zadanie wymaga wyjścia poza kwestie bieżące i przedstawienia
szerszego historycznego, strukturalnego i strategicznego tła relacji wiążących wspomniane podmioty.
Słowa kluczowe: stosunki zewnętrzne UE, Izrael, wspólna polityka zagraniczna i bezpieczeństwa, partnerstwo eurośródziemnomorskie, Unia na rzecz regionu Morza Śródziemnego, konflikt bliskowschodni
Przegląd Europejski
Nr 4 (34), 2014
Michał Skorzycki
Katedra Socjologii Stosowanej, Społeczna Akademia Nauk
Polityczny wymiar relacji między Unią
Europejską a Państwem Izrael
Czytelnik prasy śledzący relacje izraelsko-unijne latem 2013 r. mógł dojść do przekonania, że ma do czynienia z opisem stanu napięcia między nieprzyjaznymi państwami.
Jednym z tematów chętnie poruszanych w tym okresie przez środki masowego przekazu
była sprawa przyjętych przez Komisję Europejską 30 czerwca 2013 r. wskazówek dotyczących finansowania grantów i programów pomocowych adresowanych do podmiotów
działających w Izraelu. Wspomniany dokument ograniczył bowiem te podmioty terytorialnie, zakazując (począwszy od 1 stycznia 2014) kierowania środków do odbiorców
działających na terenach zajętych przez Izrael w 1967 r. W oświadczeniu reprezentacji UE
w Państwie Izrael dotyczącym tego zakazu, powiązano go z polityczną decyzją Rady ds.
Zagranicznych z 10 grudnia 2012 r. o wykluczeniu terytoriów okupowanych ze wszystkich porozumień zawieranych między Unią a Izraelem (Delegation of the European Union
to the State of Israel 2013). Kroki podjęte przez Brukselę wiążą się z wyrażanym przez
wysoką przedstawiciel Unii do spraw zagranicznych i polityki bezpieczeństwa Catherine
Ashton stanowiskiem UE, że tamtejsze osiedla są nielegalne z punktu widzenia prawa
międzynarodowego (Spokesperson of High Representative Catherine Ashton 2013). Jak
słusznie zauważyła izraelska korespondentka brytyjskiego tygodnika „The Guardian”
Harriet Sherwood, oznacza to, że przy podpisywaniu umów z Unią Izrael będzie musiał
udowadniać, że beneficjenci tychże nie znajdują się na terytoriach okupowanych, a zatem
de facto przyznawać, że nie należą one do Państwa Izrael (Sherwood 2013). Sprawa ma
zatem charakter czysto polityczny, zwłaszcza, że potencjalne straty finansowe izraelskiej
nauki z tytułu wspomnianego zaostrzenia kryteriów byłyby nieznaczne1.
1
Kierowanie się nowymi wytycznymi przy realizacji 7 Programu ramowego pozbawiłoby odbiorców izraelskich kwoty wynoszącej zaledwie 1,5 mln euro (Abbott 2013).
72
Michał Skorzycki
Reakcje członków obecnego izraelskiego gabinetu na te nowe europejskie regulacje przybrały dramatyczny ton. Beniamin Netanjahu powiedział: „Jako premier Izraela
nie pozwolę skrzywdzić setek tysięcy Izraelczyków żyjących na Zachodnim Brzegu,
Wzgórzach Golan i w naszej niepodzielnej stolicy Jerozolimie”. Nie zaakceptujemy
żadnego obcego dyktatu w sprawie naszych granic” (Sherwood 2013). Umiarkowany
skądinąd minister finansów i szef koalicyjnej partii, Yair Lapid, wtórował: „to kolejna
z długiego rzędu decyzji obliczonych na izolowanie Izraela” (Sherwood 2013). Jeszcze bardziej nerwowa atmosfera zapanowała w izraelskich mediach tworzących już
niemal wrażenie, że UE objęła Izrael bojkotem gospodarczym. Przykładem tego była
rozmowa dziennikarza popularnej stacji radiowej, „Reshet Bet”, Aryeh Golana z wiceministrem spraw zagranicznych Zeevem Elkinem o możliwości znalezienia w Azji
partnerów gospodarczych alternatywnych wobec Europy (Gold 2013).
To nie pierwszy tego typu incydent w dwustronnych relacjach UE i Izraela, zaś
omawianiu wzajemnych pretensji i nieporozumień polityków i intelektualistów z obydwu stron można by poświęcić niejedną książkę. Warto jednak zadać pytanie, czy takie
medialne spektakle oddają realny stan stosunków między nimi. Skoro nauki społeczne
mają szukać uogólnień, nie należy poprzestawać na publicystycznym opisie kolejnych
politycznych koniunktur, ale pokusić się o szerszą analizę wspomnianych stosunków.
Pierwszym celem tego artykułu jest prezentacja kluczowych problemów występujących w relacjach politycznych między Izraelem a Unią Europejską. W jego treści
zarysowałem historyczne oraz strukturalne tło tych stosunków, do którego starałem się
odnieść wydarzenia ostatnich lat, aby wyodrębnić cele realizowane przez Unię Europejską i Izrael w kontekście wzajemnych relacji.
Drugim z celów tekstu jest ukazanie prób rozszerzania gamy środków stosowanych
przez UE do prowadzenia polityki wobec Państwa Izrael, przy czym należy zastrzec, że
aspekty instytucjonalne i gospodarcze stosunków między rzeczonymi stronami są w tekście redukowane do środków politycznych. Zdaję sobie oczywiście sprawę, że wspomniane relacje gospodarcze i instytucjonalne często realizuje się niezależnie od politycznych
mód i interesów, ale tworząc ten tekst starałem się koncentrować głównie na ich aspekcie
instrumentalnym. Chciałem sprawdzić, czy Unia Europejska po reformie lizbońskiej jest
już w stanie realizować własne polityczne ambicje i przełamywać dotychczasową dwutorowość w niełatwych niekiedy kontaktach z izraelskich partnerem.
Motyw ten kierował wyborem teorii, którą postanowiłem posłużyć się przy prowadzeniu analizy. Wybrałem realistyczną koncepcję autorstwa Hansa Morgenthaua, opartą a założeniu, że głównym motywem działań podmiotów operujących w stosunkach
Polityczny wymiar relacji między Unią Europejską a Państwem Izrael
73
międzynarodowych jest dążenie do realizacji własnych interesów definiowanych w kategoriach potęgi (Morgenthau 2010: s. 21)2. Kategoria interesu ma charakter uniwersalny, decyduje o istocie i trwałości związków między państwami. Stanowi ona zatem
wskaźnik poprawności ich zachowań, wzbogacony o przekonanie o ich racjonalności
oraz pełnieniu przez idee funkcji ich swoistych epifenomenów (Morgenthau 2010: s.
27). Omawiane podejście odrzuca personalizację polityki, redukując decydentów do
postaci obrońców interesów reprezentowanych państw i badając stopień spójności ich
działań z tymiż w oparciu o metodę bliską weberowskiemu modelowi idealnemu. Potęga polityczna jest w tej koncepcji kluczem do zrozumienia kierunku każdej polityki
bez względu na jej ostateczny cel, stanowi bowiem zawsze jej cel bezpośredni, a rozumieć ją należy jako „wzajemne stosunki kontroli” między stronami relacji. Dążenie
do potęgi jest równe próbom wywierania bezpośredniego wpływu, któremu przedmiot
tegoż nie będzie się mógł oprzeć w wyniku oczekiwanych korzyści, obawy przed konsekwencjami, czy wreszcie (tradycjonalnej, charyzmatycznej bądź legalnej) skutecznej
legitymizacji przewagi. Kluczem do tej ostatniej w stosunkach międzynarodowej jest
najczęściej prestiż.
Ten zespół prostych konstatacji wyprowadzonych z naturalistycznej teorii działania
wiedzie zatem do ograniczenia teoretycznej przydatności etycznych motywów działań
politycznych, kierowanie się którymi Morgenthau uważa zresztą za szkodliwe w przypadku, gdy skutkuje myleniem własnych „aspiracji moralnych” z uniwersalnym porządkiem i kończy się konfliktogennym narzucaniem innym swojego światopoglądu
(Morgenthau 2010: s. 28). Świadomie jednak użyłem wyżej terminu „ograniczenie”,
bowiem Morgenthau nie wyeliminował całkowicie elementów etycznych ze swojego
modelu teoretycznego, ale zwrócił uwagę na zależność interesów realizowanych przez
państwo od „(...) politycznego i kulturalnego kontekstu, w którym formułowana jest
polityka zagraniczna” i uzależnił od tych samych czynników ideę potęgi (obejmującą
jej treść i środki) przyjętą przez dany podmiot (Morgenthau 2010: s. 27). Wspomniane
otoczenie kulturowe zawiera też kwestie etyczne, które mają swój udział w formowaniu interesów, acz w systemie Morgenthaua jest jedna wartość, której przypisuje on
charakter uniwersalny; mam na myśli „przetrwanie narodowe”. Pozostałe wartości też
mają realne znaczenie, jednak, jego zdaniem, dochowywanie im wierności kosztem tej
Realistyczna teoria w wydaniu Morgenthaua jest na tyle uniwersalna, że obecność wśród jej założeń
kwestii oparcia stosunków międzynarodowych na relacjach między państwami narodowymi nie
wyklucza jej zastosowania do innych podmiotów, dysponujących podobnymi możliwościami.
W czasach jego działalności naukowej takich nie było, acz cytowany autor przewidział możliwość
ich zaistnienia i odniósł także do nich swoją koncepcję (Morgenthau 2010: s. 28).
2
74
Michał Skorzycki
nadrzędnej prowadzi do rezultatów moralnie bardziej nagannych niż ich naruszanie
(Morgenthau 2010: s. 28–29).
Pozostaje jeszcze odnieść się do postulowanej przez Morgenthaua analitycznej separacji stosunków politycznych od innych płaszczyzn relacji międzypaństwowych, jak
wymiana gospodarcza czy pomoc humanitarna. Przychylam się do tej koncepcji. Zdarzają się stosunki między państwami i organizacjami międzynarodowymi, które wykazują niski stopień upolitycznienia lub też są pozbawione omawianego wymiaru, zatem
doszukiwanie się tego kontekstu we wszystkich relacjach wiedzie na manowce. Jest
jednak oczywiste, że relacje gospodarcze bywają wykorzystywane w charakterze narzędzia politycznego. Morgenthau wskazuje, że dzieje się tak wtedy, gdy mają wpływ
na potęgę państwa i jest to wskazówka metodologiczna, z której starałem się korzystać
w mojej analizie (Morgenthau 2010: s. 47).
Względy ontologiczne wskazują na to, że polityka zagraniczna Izraela przejawia
większe prawdopodobieństwo spójności z morgenthauowskim modelem, niż działania
zewnętrzne Unii Europejskiej. W jego przypadku mamy bowiem do czynienia z klasycznym przykładem dwudziestowiecznego państwa narodowego, które w dodatku
egzystuje w bardzo niekorzystnej sytuacji strategicznej. Nie oznacza to oczywiście
negowania przez Izrael zasad współżycia między narodami czy uniwersalnych norm
etycznych, utrwalonych choćby w prawie międzynarodowym, ale w tym kraju dopuszcza się możliwość odstępstw i kompromisów celem realizacji wartości nadrzędnych.
Taką jest na pewno bezpieczeństwo, rozumiane tam w sposób radykalny jako zdolność
do przetrwania w obliczu konfliktów ze światem arabskim, przerastającym znacznie
Izrael pod względem potencjału ludnościowego oraz rozmiaru zajmowanego obszaru.
Realizacja tej wartości skłania kolejne izraelskie gabinety do sięgania po siłę militarną
i tworzenia faktów dokonanych, które, według ich kalkulacji, zdają się daleko przerastać skutecznością soft power3. Unia Europejska ma skromniejsze predyspozycje do
sprostania założeniom wspomnianej teorii. Powstała w 1993 r. na mocy traktatu z Maastricht jako ugrupowanie integracyjne, którego organizacyjny trzon stanowiła Wspólnota Europejska, występująca w jej imieniu jako podmiot prawnomiędzynarodowy.
Po wejściu w życie traktatu z Lizbony UE otrzymała osobowość prawną, a co za tym
Uderzający jest choćby brak troski o wizerunek medialny w Europie, czego przykładem jest spektakularne zatrzymanie przez izraelskich żołnierzy konwoju z pomocą humanitarną dla zniszczonej
na skutek orzeczenia Sądu Najwyższego Izraela beduińskiej wioski Khirbet Al-Makhul. W czasie
incydentu doszło prawdopodobnie do użycia siły przeciwko uczestnikom wyprawy, mimo że byli
wśród nich dyplomaci UE oraz kilku państw członkowskich: Francji, Wielkiej Brytanii, Hiszpanii
i Irlandii (EU Diplomats 2013).
3
Polityczny wymiar relacji między Unią Europejską a Państwem Izrael
75
idzie możliwość prowadzenia samodzielnej dyplomacji za pomocą Europejskiej Służby Działań Zewnętrznych (Rewizorski 2011: s. 18). Cele jej polityki zagranicznej pozostały jednak bez zmian, zaś ich katalog dowodzi, że polityka ta ma się opierać przede
wszystkich na założeniach liberalnej koncepcji stosunków międzynarodowych, zbudowanej na domniemaniu możliwości zmiany rządzących nimi prawideł drogą instytucjonalizacji i współpracy. Wśród dziewięciu podstawowych celów sformułowanych
w artykule 21. TUE znalazły się między innymi: umacnianie i wspieranie demokracji,
państwa prawnego, praw człowieka i zasad prawa międzynarodowego; utrzymanie pokoju; zapobieganie konfliktom i umacnianie bezpieczeństwa międzynarodowego oraz
wspieranie systemu międzynarodowego opartego na silniejszej współpracy wielostronnej. Tylko jeden z nich nawiązuje do koncepcji realistycznej, zobowiązując Unię do
ochrony swoich wartości, podstawowych interesów, bezpieczeństwa, niezależności
i integralności (TUE: art. 21). Jest to jednak punkt bardzo ważny i zapewne dlatego został umieszczony na początku listy. Jego obecność we wspomnianym traktacie skłania
do refleksji nad rzeczywistym poziomem realizacji przez UE interesów państw członkowskich w zasadniczej kwestii potęgi.
Trzeba w tym miejscu dodać, że swoistość struktury obydwu podmiotów wpływa nie
tylko na treść ich polityki zagranicznej, ale także na sposób jej kształtowania. W przypadku Izraela jest ona prowadzona przez gabinet wyłaniany przez większość parlamentarną,
która w obliczu partyjnego rozdrobnienia stu dwudziesto osobowego Knesetu (wybieranego w oparciu o ordynację przewidującą dwuprocentowy próg wyborczy) składa się
zazwyczaj z wielu ugrupowań. Powoduje to liczne spory i zmusza stronnictwa do zawierania ciągłych kompromisów, zmniejszając sprawność prowadzenia polityki zagranicznej i obniżając stabilność rządów (wybory zwykle odbywają się przed terminem). Zdarza
się też, że właśnie kwestie dotyczące polityki zagranicznej prowadzą do rozdźwięków
między koalicjantami, co osłabia pozycję premiera jako jej głównego kierownika. Do takiej sytuacji doszło choćby w 2000 r. podczas izraelsko-palestyńskich rokowań w Camp
David. W czasie gdy Ehud Barak negocjował porozumienie ze stroną palestyńską, wiadomość o możliwości poparcia przez niego podziału Jerozolimy sprawiła, że wszystkie
partie religijne opuściły rząd (Dyduch 2011: s. 364).
Prowadzenie polityki zagranicznej przez Unię Europejską wiąże się z jeszcze większymi trudnościami, bowiem mimo likwidacji trójfilarowej konstrukcji przez państwa
członkowskie, decyzje dotyczące tego wymiaru wspólnej działalności zapadają w wyniku porozumień międzyrządowych. To, zgodnie z przyjętą teorią, powinno skutkować koniecznością agregacji interesów państw członkowskich lub dominacją ich grupy
76
Michał Skorzycki
bądź jednego z nich, narzucającego innym swoją wizję osiągania i utrwalania potęgi. Jest
to szczególnie kłopotliwe w kwestii Izraela ze względu na różnice występujące między
państwami członkowskiemu w podejściu do jego działań i decyzji, zwłaszcza tych, które
dotyczą kwestii palestyńskiej. Poza tym lista organów zajmujących się polityką zagraniczną jest długa, a do tego nie wszystkie wątpliwości co do podziału kompetencji między nimi zostały wyeliminowane. Jej kształtowaniem zajmują się Rada Europejska i Rada
UE. Pierwszy z tych organów ustala zasady polityki zagranicznej i ogólne wytyczne jej
dotyczące, a także przyjmuje wspólne strategie wobec wybranych regionów i państw,
realizując swoje zadania na zasadzie konsensusu. Drugi z nich operuje środkami polityki
zagranicznej UE, czyli wspólnymi działaniami i stanowiskami (inicjuje też tworzenie
wspólnych strategii) oraz zawiera umowy międzynarodowe w imieniu organizacji. Nadal
obowiązuje tutaj jednomyślność, przy czym liczba kwestii w których dopuszczalne jest
głosowanie większością kwalifikowaną systematycznie wzrasta, zaś traktat z Amsterdamu
usprawnił mechanizm decyzyjny i wprowadził możliwość „konstruktywnego wstrzymania
się od głosu”, które nie blokuje podjęcia decyzji (Zięba 2007: s. 63). W kształtowaniu polityki zagranicznej bierze też udział wysoki przedstawiciel Unii do spraw zagranicznych i polityki bezpieczeństwa, który (podobnie jak Komisja Europejska i państwa członkowskie)
ma możliwość przedkładania inicjatyw Radzie oraz zwoływania jej posiedzeń. Zgodnie
z postanowieniami traktatu z Lizbony, uprawnienia wykonawcze w zakresie polityki zagranicznej UE należą głównie do wysokiego przedstawiciela, który dokonuje implementacji
postanowień Rady. Jego uprawnienia zwiększono kosztem Komisji Europejskiej, w której
zasiadł jako wiceprzewodniczący, kierując też obradami Rady ds. Zagranicznych. Ograniczyło to poprzednią dwuwładzę, nie eliminując jednak konfliktów z Komisją. Komisja
straciła wprawdzie na rzecz Europejskiej Służby Działań Zewnętrznych dyrekcję generalną
ds. zewnętrznych, ale zachowała kompetencje w sprawach handlu, rozszerzenia i pomocy
zagranicznej (Liszczyk 2010a; Skorzycki 2011a: s.116–118). Przedstawienie całości przeszkód, jakie napotyka UE w prowadzeniu polityki zagranicznej, zdecydowanie wykracza
poza zakres tematyczny tego artykułu, jednak już ten krótki szkic obrazuje ich skalę, tłumacząc poniekąd niekonsekwencję, ostrożność i samoograniczenia, które wychodzą na jaw
przy prowadzeniu relacji z Izraelem. Zgodnie z przyjętą tu teorią, „odchylenia od racjonalności” (w tym te spowodowane koniecznością przekonywania własnej opinii publicznej
o zasadności prowadzonych działań) nie powinny być brane pod uwagę przy analizie. Niemniej wspomniane strukturalne uwarunkowania polityki zagranicznej obydwu stron na tyle
często wpływały na ich relacje, że postanowiłem zrobić odstępstwo od zarysowanej wyżej
linii teoretycznej i zwrócić na nie uwagę (Morgenthau 2010: s. 23).
Polityczny wymiar relacji między Unią Europejską a Państwem Izrael
77
Pozostaje jeszcze wyznaczenie hipotetycznych interesów obydwu podmiotów, które, zgodnie z modelem Morgenthaua, powinny być chronione w stosunkach dwustronnych. Po stronie izraelskiej byłyby to:
• zapewnienie głębi strategicznej do obrony przed sąsiednimi państwami arabskimi i Autonomią Palestyńską (AP);
• utrzymanie politycznego, militarnego, gospodarczego i naukowego wsparcia
z zewnątrz;
• utrzymanie przewagi strategicznej na Bliskim Wschodzie dzięki regionalnemu
monopolowi nuklearnemu.
Zgodnie z przyjętym modelem strona unijna powinna natomiast dążyć do realizacji
następujących interesów:
• przywrócenie równowagi wpływów w regionie w odniesieniu do Stanów Zjednoczonych;
• zwiększenie siły oddziaływania na rządy państw arabskich;
• umocnienie obecności Izraela w swojej strefie wpływów.
Liczę, że niniejszy przegląd zilustruje sposoby realizacji tych interesów lub wykaże
ewentualne niedostatki w zakresie ich ochrony.
Stosunki polityczne EWG/UE przed drugą intifadą
Relacje dyplomatyczne między omawianymi podmiotami zostały nawiązanie
w 1959 r. na mocy układu między powstałą zaledwie dwa lata wcześniej EWG a Państwem Izrael, acz najważniejsze wówczas państwo członkowskie, czyli Francja, prowadziło aktywną politykę wobec Izraela już wcześniej. Przykładem tego było wyłamanie się z zachodniej koalicji żądającej wycofania izraelskiego wojska z pustyni Negev
i podpisanie z nowym sojusznikiem umowy na dostawę broni w 1954 r. (Shindler 2011:
s. 140). Francja powtórzyła ten manewr dwa lata później, realizując w czasie zaledwie miesiąca dostawę ciężkiego sprzętu bojowego. Trzysta odebranych wtedy czołgów
zmieniło charakter lądowych sił zbrojnych Izraela i przygotowało je do operacji sueskiej
przeprowadzonej w tym samym roku wspólnie z oddziałami francuskimi i brytyjskimi
(Shindler 2011: s. 143). Warto zauważyć, że Francja była pierwszym sojusznikiem,
funkcjonującym w ramach izraelskiej strategii opierającej pozycję kraju na relacjach
z jednym istotnym sprzymierzeńcem (Dror 2004). Po zmianie koncepcji francuskiej
polityki bliskowschodniej przez Charlesa de Gaulle’a, rolę tę przejęły Stany Zjedno-
78
Michał Skorzycki
czone (Bensimon, Errera 2000: s. 169, 173). To przesunięcie sojuszy okazało się brzemienne w skutkach wobec stosunków europejsko-izraelskich, czego przykładem była
europejska odmowa udostępnienia przestrzeni powietrznej amerykańskim samolotom
transportującym zaopatrzenie dla Sił Obronnych Izraela w czasie wojny Jom Kipur
w 1973 r. (Stein 1997). Źródłem tej decyzji nie była jednak wrogość, czy nawet wspólne dążenie do budowania jakiegoś sojuszu europejsko-arabskiego (acz w przypadku
Francji takie rozwiązanie mogło wchodzić w rachubę), ale racjonalna kalkulacja ekonomiczna, nakazująca rządom państw Europejskiej Wspólnoty Gospodarczej ochronę
własnych gospodarek przed ewentualnymi sankcjami ze strony Organizacji Państw
Eksporterów Ropy Naftowej (OPEC) (Turczyński 2007: s. 95).Trudno zatem mówić
o prowadzeniu przez EWG polityki w znaczeniu przyjętej tu teorii; takową realizowała
za to na pewno Francja, chroniąc modelowe interesy, które we wstępie hipotetycznie
przypisałem całej UE.
Dodać też należy, że EWG nie zajmowała jednolitego stanowiska w sprawie konfliktu bliskowschodniego. Na skutek różnic między państwami członkowskimi, które
ujawniały się już wtedy, mimo że ugrupowanie składało się z zaledwie sześciu państw,
dopiero w maju 1971 r. udało się przyjąć „Dokument Maurice Schumanna”, zawierający wspólne stanowisko wobec tego problemu (Bartkowiak 2008: s. 222). Sygnatariusze
domagali się od Izraela wycofania wojsk za linię z 1967 r., zgody na ustanowienie strefy
zdemilitaryzowanej oraz oddania Jerozolimy pod międzynarodowy protektorat (Bartkowiak 2008). Spełnienie tych oczekiwań było niezgodne z izraelską koncepcją bufora
bezpieczeństwa (stworzonego dzięki zajęciu Synaju, Strefy Gazy, Zachodniego Brzegu
Jordanu i Wzgórz Golan), stojącej za decyzją o rozpoczęciu wojny sześciodniowej,
więc zostało odrzucone, podobnie jak następny wspólny dokument, tym razem wydany
sprawnie w reakcji na zakończenie wojny Jom Kipur (Bartkowiak 2008). Domaganie
się od Izraela ustępstw po tym, jak został ofiarą agresji (podobnie oczywiście jak Egipt,
Syria i Jordania sześć lat wcześniej), nie mogło spotkać się z aprobatą w Jerozolimie,
co przyczyniło się do dalszego pogarszania stosunków. Poza tym „dziewiątka” przyjęła, sugerowane przez Francję, stanowisko rozwiązania konfliktu drogą multilateralnego
porozumienia. W konsekwencji „dziewiątka” odniosła się chłodno nawet do układu
podpisanego z Egiptem w Camp David, przy pomocy którego Izrael usunął zagrożenie ze strony swojego najpoważniejszego przeciwnika bez konieczności płacenia za
to ustępstwami terytorialnymi na rzecz Palestyńczyków, Jordanii i Syrii (Bartkowiak
2008: s. 223). Stanowisko to dowodzi, że EWG potrafiła prowadzić politykę rozumianą
w morgenthauowskich kategoriach. Bilateralizm stosowany przez Izrael eliminował
Polityczny wymiar relacji między Unią Europejską a Państwem Izrael
79
bowiem Europę z działań na rzecz rozwiązania konfliktu bliskowschodniego, a co się
tym wiąże osłabiał jej pozycję w regionie, wzmacniając konkurujące z nią Stany Zjednoczone. Trzeba jednak przypomnieć, że i tym razem polityka bloku była projektowana
w Paryżu.
W 1980 r. szefowie państw ugrupowania ogłosili słynną „deklarację wenecką”.
Dokument ten godzien jest uwagi nie tyle ze względu na swoją skuteczność, ile na
treść, która zarysowała stanowisko EWG/UE w stosunku do konfliktu bliskowschodniego, podtrzymywane konsekwentnie do dzisiaj. Uznano prawo Izraela do istnienia,
a Palestyńczyków do własnego państwa, domagając się wycofania wojsk izraelskich
z terytoriów okupowanych oraz wstrzymania izraelskiej akcji osadniczej prowadzonej
na tych terenach (Venice Declaration 1980). Deklaracja ta znów została przyjęta lepiej
w stolicach państw arabskich, niż w Izraelu (zwłaszcza, że jej treść przewidywała uznanie Organizacji Wyzwolenia Palestyny (OWP) za legalną reprezentację palestyńskich
Arabów), ale zawierała całkiem wyważone stanowisko, podkreślając dobitnie prawo
obydwu stron do istnienia i politycznej niezależności.
Szansa na rozwinięcie stosunków politycznych pojawiła się dopiero po wejściu
w życie Traktatu o Unii Europejskiej z 1992 r., które zbiegło się w czasie z rozpoczęciem procesu pokojowego z Oslo. EWG nie odegrała żadnej roli w zainicjowaniu dialogu między Jerozolimą a Organizacją Wyzwolenia Palestyny. Jedynym krajem
europejskim, który liczył się w pierwszych latach procesu była dosyć niespodziewanie Norwegia. Działający w Oslo Norweski Instytut Międzynarodowych Nauk Stosowanych, kierowany przez Terje Rod-Larsena, zainicjował rozmowy lidera OWP ze
Wschodniej Jerozolimy Fajsala Husajniego z późniejszym wiceministrem spraw zagranicznych Izraela Josim Bejlinem oraz jego kolegą dr. Jairem Hirszfeldem (Shindler
2011: s. 251–252; Beilin 2013). Upadek wspierającego Fatah Związku Radzieckiego,
popularność fukuyamowskiego mitu o końcu historii oraz zwycięstwo wyborcze izraelskiej Partii Pracy z Icchakiem Rabinem i Szimonem Peresem na czele, stworzyły sytuację polityczną umożliwiającą rozpoczęcie negocjacji. Po podpisaniu pierwszego porozumienia z Oslo w 1993 r. przez uznające się już wzajemnie strony, to jednak Stany
Zjednoczone a nie Europa przejęły ciężar dalszych mediacji. To właśnie w Waszyngtonie podpisano zarówno wspomniany dokument, jak i „tymczasowe porozumienie
w sprawie Strefy Gazy i Zachodniego Brzegu” (znane jako Oslo II), na mocy którego
podzielono Zachodni Brzeg na strefy A (pod kontrolą Autonomii Palestyńskiej), B (pod
wspólną kontrola stron), C (pod kontrolą Izraela) oraz ustalono kalendarz wycofywania
sił izraelskich z terytoriów okupowanych i datę podpisania dwustronnego traktatu po-
80
Michał Skorzycki
kojowego – 4 maja 1999 r. (Shindler 2011: s. 259). Postępowanie władz amerykańskich
dobrze odpowiadało interesom tego państwa, bowiem sukces w rozwiązaniu kwestii
palestyńskiej mógł stanowić potwierdzenie jego ówczesnej światowej supremacji. Jednocząca się Europa również podjęła próby odegrania pewnej roli w procesie, których
zakres rozszerzał się w miarę konsolidacji ugrupowania.
Zaangażowanie Brukseli zwiększyło się po zainicjowaniu – określonej przez
TUE – wspólnej polityki zagranicznej i bezpieczeństwa (WPZiB), która wyposażyła
Unię w nowe instrumenty kształtowania stosunków zewnętrznych w postaci wspólnych działań i wspólnych stanowisk, uchwalanych przez Radę i wiążących dla państw
członkowskich (Zięba 2007: s. 57–61). Szczególne znaczenie w inicjalnym okresie
miał pierwszy z nich, stosowany często do rozwiązywania bieżących problemów powstających w stosunkach międzynarodowych, takich jak przeszkody na drodze do
osiągnięcia pokoju na Bliskim Wschodzie. W październiku 1993 r., czyli miesiąc po
podpisaniu pierwszego porozumienia z Oslo, UE wydała oświadczenie informujące, że
region ten będzie priorytetowym przedmiotem wspólnych działań (Bartkowiak 2008:
s. 225). W ramach pierwszego z nich, podjętego 19 kwietnia 1994 r., Bruksela zobowiązała się do wspierania procesu pokojowego. W praktyce przełożyło się to m.in. na
finansowanie tworzenia struktur przyszłego państwa palestyńskiego, na który to cel
przeznaczono 500 mln ECU w okresie 1994–1998 oraz podobną kwotę w następnych
4 latach (Bartkowiak 2008).
Mimo wspomnianych wysiłków, udział dyplomacji unijnej we wczesnej fazie procesu był niewielki, do czego przyczynił się brak zaplecza instytucjonalnego. Dopiero
traktat amsterdamski z 1997 r. uzupełnił WPZiB o stały organ w postaci wysokiego
przedstawiciela UE do spraw wspólnej polityki zagranicznej i bezpieczeństwa, zaś korpus dyplomatyczny zaczęto tworzyć w 2009 r., czyli po wejściu w życie traktatu z Lizbony. Unia miała zatem niewielkie możliwości w zakresie prowadzenia dyplomacji
wobec Izraela w trakcie procesu opartego na porozumieniach z Oslo. Aby uzupełnić
ten brak, powołano pierwszego w historii specjalnego przedstawiciela z zadaniem reprezentowania UE w trakcie rokowań. Kolejni dyplomaci piastujący tę funkcję działali
w trudnych warunkach. Miguel Ángel Moratinos został mianowany w 1996 r., czyli po zabójstwie premiera Rabina oraz zwycięstwie Likudu w wyborach do Knesetu,
po których władzę objął gabinet Beniamina Netanjahu, wstrzymujący wycofywanie
wojsk izraelskich i powracający do polityki wspierania budowy osiedli na Zachodnim
Brzegu. Drugi przedstawiciel objął natomiast funkcję w 2003 r., czyli w czasie drugiej
intifady oraz po ponownym powrocie prawicy do władzy, tym razem pod przewod-
Polityczny wymiar relacji między Unią Europejską a Państwem Izrael
81
nictwem Ariela Szarona. Trudno wskazać europejską linię polityczną, którą mieliby
oni reprezentować wobec Izraela. Ograniczali się właściwie do (niezwykle notabene
trudnego) uczestniczenia w rozwiązywaniu doraźnych problemów związanych z kwestiami szczegółowymi (jak wyprowadzenie wojsk izraelskich z Hebronu w 1997 r.)
oraz z kryzysami w rodzaju oblężenia przez siły izraelskie palestyńskich bojowników,
ukrywających się w betlejemskiej bazylice Narodzenia Pańskiego w 2002 r. (Europe’s
Role 2008).
Problemem narastającym w stosunkach wzajemnych, w miarę angażowania się UE
w negocjacje z Palestyńczykami, był i pozostaje głęboki sceptycyzm Izraela wobec
bezstronności Brukseli, który skutkuje ograniczaniem miejsca dla europejskich dyplomatów przy stole negocjacyjnym. Izrael konsekwentnie podtrzymuje koncepcję opierania się na jednym sojuszniku strategicznym, czego dobrą ilustracją było pominięcie europejskich negocjatorów nawet przez premiera Ehuda Baraka, który w 1999 r.
odebrał władzę rządowi prawicy kierowanemu przez Netanjahu. Unia Europejska nie
ukrywała krytycznego stosunku do działań wspomnianego gabinetu. Przykładem tego
stanowiska był wydany w styczniu 1998 r. raport KE pt. „Rola Unii Europejskiej w procesie pokojowym na Bliskim Wschodzie”, w którym Izrael został oskarżony o celowe
degradowanie gospodarki AP poprzez dzielenie obszaru Zachodniego Brzegu (Bojko
2003: s. 8). W maju tego samego roku Komisja zagroziła też Izraelowi wykluczeniem
z zakresu umowy o wolnym handlu towarów produkowanych na terytoriach okupowanych, jednak groźba ta do dzisiaj nie została spełniona (Bojko 2003). Zajęcie pozycji
głównego koalicjanta w nowym rządzie przez Partię Pracy, czyli architektów Oslo, zostało nagrodzone przez UE zakończeniem procesu ratyfikacyjnego, istotnego dla Izraela układu stowarzyszeniowego, podpisanego już pięć lat wcześniej w ramach procesu
barcelońskiego. Jednak Stany Zjednoczone okazały się bardziej przekonujące ze swoją propozycją wsparcia obu stron sumą kilkunastu miliardów dolarów, dlatego Barak
zdecydował się na próbę doprowadzenia rokowań do finału w czasie rozmów z Camp
David z udziałem jedynie amerykańskich pośredników. Jak celnie zauważył Krzysztof
Bojko, jednym z powodów tego kroku był fakt, że prezydencję unijną objęła akurat
Francja, uważana nadal przez stronę izraelską za najbardziej proarabski kraj w Europie (Bojko 2003). Izraelscy politycy wyszli z takiego założenia pomni historii zwrotu
politycznego de Gaulle’a i jego następstw, choćby w postaci nawiązania przez Francję
stosunków dyplomatycznych z OWP w 1974 r. oraz tolerowania obecności ajatollaha
Chomeiniego w Paryżu, zaś tamtejszą opinię publiczną zniechęcały gesty w rodzaju
spektakularnej reprymendy udzielonej izraelskim ochroniarzom przez prezydenta Ja-
82
Michał Skorzycki
cquesa Chiraca podczas wizyty w Jerozolimie w październiku 1996 r. czy jego obecności na pogrzebie Hafeza Assada (Guitta 2005). Głównym motywem wspomnianej
decyzji było jednak przekonanie, że sojusz z Amerykanami lepiej chroni podstawowe
izraelskie interesy, pozwalając na kontrolowanie sąsiadów i utrzymanie przewagi nuklearnej, zaś Francuzi będą dążyć do ograniczenia wpływów USA oraz zacieśnienia
współpracy z państwami arabskimi nawet kosztem relacji z Państwem Izrael.
Polityczne stosunki unijno-izraelskie w XXI w.
Reforma amsterdamska, ułatwiająca korzystanie z instrumentów WPZiB przez poszczególne państwa członkowskie i wprowadzająca funkcję wysokiego przedstawiciela
Unii do spraw zagranicznych i polityki bezpieczeństwa – w połączeniu z pewnym doświadczeniem bliskowschodnim zdobytym przez unijnych dyplomatów – zwiększyła intensywność działań politycznych UE. Nie oznacza to, że po upadku drugiej intifady cele
polityki bloku wobec Izraela uległy jakieś gruntownej zmianie. Przegląd działań i deklaracji unijnych organów wskazuje, że głównym dążeniem UE pozostaje skłonienie władz
izraelskich do zaakceptowania rozwiązania zaproponowanego w deklaracji weneckiej,
a co za tym idzie do wycofania się z Zachodniego Brzegu i wstrzymania osadnictwa.
Środkami realizacji rzeczonego celu są przede wszystkim: wspieranie amerykańskich
inicjatyw, działania mające na celu reprezentowanie interesów strony palestyńskiej, demonstrowanie dezaprobaty wobec posunięć Izraela opóźniających powstanie państwa
palestyńskiego i wreszcie wykorzystanie relacji gospodarczych i naukowych z Izraelem
celem zmuszenia go do akceptacji rozwiązań preferowanych przez UE.
Unia Europejska nie zdołała przedstawić żadnej liczącej się inicjatywy obliczonej
na rozwiązanie problemu palestyńskiego, ograniczając się do popierania propozycji
amerykańskich, tudzież wprowadzania do nich korekt uwzględniających stanowisko
strony palestyńskiej. Przykładem takiego działania były prace nad „mapą drogową”,
czyli przedstawionym (w pierwotnej formie) 24 czerwca 2002 r. przez administrację
George’a W. Busha projektem utworzenia państwa palestyńskiego. Jego ostateczna
wersja zakładała osiągnięcie celu poprzez zabiegi zgrupowane w następujących etapach: wycofanie wojsk izraelskich na pozycje z 28 września 2000 r., rozpisanie nowych
wyborów do palestyńskiego parlamentu, powołanie do życia państwa w tymczasowych
granicach oraz wynegocjowanie ostatecznego przebiegu granic zakończone podpisaniem traktatu pokojowego w 2005 r. Częścią planu miały być również ustrojowe
Polityczny wymiar relacji między Unią Europejską a Państwem Izrael
83
reformy demokratyczne i prorynkowa transformacja gospodarcza arabskiej Palestyny (Bojko, Góra 2007: s. 41–50). Brukseli udało się wpłynąć na modyfikację „mapy
drogowej”, dzięki czemu ocaliła pozycję Jasira Arafata – którego Bush i Ariel Szaron
zgodzili się usunąć ze sceny politycznej – oraz doprowadziła do wykreślenia zapisu
o uzależnieniu wycofania izraelskich żołnierzy od postępów AP w zwalczaniu terroryzmu (Skorzycki 2011a: s. 111–112). Akceptacja „mapy drogowej” przez Jerozolimę
była jednak skutkiem nacisków amerykańskich nie europejskich, acz zauważyć należy,
że gabinet Busha też odniósł jedynie połowiczny sukces. Zdaniem Krzysztofa Góry
rząd Szarona od początku miał ambiwalentny stosunek do całego planu, akceptując go
raczej z przyczyn taktycznych i koncentrując się na realizacji własnego rozwiązania
polegającego na wycofaniu się ze Strefy Gazy i odizolowaniu od Zachodniego Brzegu
(Bojko, Góra 2007: s. 48–50). Ta koncepcja spełniała kryteria racjonalności, zapewniając Izraelowi kontynuację amerykańskiego wsparcia oraz dalszą kontrolę nad Palestyną i ochronę terytorium państwa przed infiltracją ze strony ugrupowań palestyńskich
stosujących terroryzm.
UE natomiast nie podjęła śmielszych prób poprawienia swojej pozycji na Bliskim
Wschodzie poprzez redukcję wpływów USA. Kolejnym przykładem kontynuacji wspomnianej wyżej linii postępowania (tj. wspierania i korygowania propozycji amerykańskich) było stanowisko brukselskiej dyplomacji wobec podejmowanych w 2013 r. amerykańskich prób wznowienia rokowań dwustronnych4. Oficjalne starania Waszyngtonu
o powrót do rozmów po trzyletniej przerwie rozpoczęły się w czasie marcowej wizyty
Baracka Obamy w Izraelu. W swoim znakomicie przygotowanym i dobrze przyjętym
jerozolimskim przemówieniu amerykański prezydent zawarł zasadnicze elementy koncepcji rozmów, których celem ma być ponownie utworzenie państwa palestyńskiego
uznającego Izrael za „państwo żydowskie” (co nie jest oczywiste ze względu na liczną
mniejszość arabską żyjącą w jego granicach). Stwierdził w nim też, że uważa władze
AP, z prezydentem Mahmudem Abbasem i premierem Salamem Fajjadem, za właściwą
reprezentacją strony palestyńskiej podczas rokowań, definiując jednocześnie żydowską
aktywność osadniczą jako przeszkodę na drodze do pokoju (Text of Obama’s Speech
4
Podobnie zachowała się UE w czasie nieudanej rundy negocjacyjnej rozpoczętej w 2007 r.
międzynarodową konferencją w Annapolis. Rolę negocjatora przejęła administracja prezydenta
George’a W. Busha, marginalizując wpływ kwartetu i UE, której pozostały zadania finansowego
podtrzymywania administracji palestyńskiej i zapewniania wsparcia dla reform struktur AP. Polityczne działania Brukseli ograniczały się do wydawania oświadczeń (indywidualnie i w ramach
kwartetu) popierających proces pokojowy i zachęcających strony do przedkładania środków politycznych nad militarne (Council 2008; Quartet Statement 2008).
84
Michał Skorzycki
2013). Sekretarz stanu John Kerry towarzyszył Obamie w czasie wizyty i rozpoczął
sesję klasycznej dyplomacji wahadłowej. Ta zaś doprowadziła do wznowienia rozmów
zainicjowanych w lipcu 2013 r. waszyngtońskim spotkaniem przedstawicielki Izraela
minister sprawiedliwości Cipi Liwni z palestyńskim negocjatorem Saebem Ere­ka­tem,
piastującym tę funkcję także podczas poprzedniej rundy negocjacji (przerwanej w 2010
r. po tym, jak Netanjahu odmówił przedłużenia moratorium na rozbudowę osiedli).
(Co można osiągnąć 2013). Unia Europejska ponownie zrezygnowała z własnych
inicjatyw, udzielając dyplomacji amerykańskiej poparcia wyrażonego przez Catherine Aston w oświadczeniach z 20 czerwca oraz z 19 i 31 lipca 2013 r., a także przez
Radę w komunikacie z 22 lipca 2013 r. (Ashton 2013a; Ashton 2013b; Ashton 2013c).
Tę listę uzupełnia jeszcze podobna odezwa kwartetu bliskowschodniego, popierająca
amerykańską inicjatywę i wzywająca strony konfliktu do powstrzymania się od działań
zakłócających wznawiany proces pokojowy (Statement WWW).
Udział w kwartecie (czyli funkcjonującej od 2002 r. stałej grupy negocjacyjnej złożonej z przedstawicieli ONZ, UE, Stanów Zjednoczonych i Rosji - partnerów obecnych
już przy podpisywaniu układu Oslo II w 1995 r.) jest kolejnym przykładem preferowania przez Unię rozwiązań multilateralnych, co widać też w próbach angażowania
państw arabskich w negocjacje izraelsko-palestyńskie, choćby poprzez nawiązywanie
przez Ashton do „arabskiej inicjatywy pokojowej”, mimo nikłych szans zaakceptowania jej przez Jerozolimę. Uczestnictwo w kwartecie ogranicza nieco samodzielność
polityki UE wobec Izraela w zasadniczej dla bilateralnych stosunków sprawie, jaką jest
konflikt palestyński. Kwartet jest bowiem ciałem kolegialnym, co wymusza na Unii poszukiwanie dodatkowych kompromisów, w sytuacji gdy trudno o nie nawet wewnątrz
bloku, tradycyjnie podzielonego w kwestii stosunków z Państwem Izrael. Z drugiej
strony jest ono próbą poszukiwania multilateralnego rozwiązania, które zapewniłoby
UE stałe miejsce przy stole negocjacyjnym, a co za tym idzie w jakimś stopniu równoważyło wpływy Waszyngtonu. Nadzieje, jakie wiązano w Brukseli z pośrednictwem
kwartetu i jego bliskowschodniego wysłannika Tony’ego Blaira, doprowadziły nawet
w 2010 r. do (czasowej jak się okazało) rezygnacji z delegowania własnego specjalnego
przedstawiciela ds. procesu pokojowego (Liszczyk 2010: s. 2291)5. Przeceniono jednak
znaczenie tego forum negocjacyjnego. Dowodzi tego choćby katalog zadań Blaira, do
5
W 2012 r. Rada UE podjęła decyzję o przywróceniu funkcji specjalnego przedstawiciela ds.
bliskowschodniego procesu pokojowego i powierzenia jej niemieckiemu dyplomacie Andreasowi
Reinicke, którego mandat został następnie przedłużony do 30 czerwca 2014 r. (EU Special Representatives WWW).
Polityczny wymiar relacji między Unią Europejską a Państwem Izrael
85
których należą jedynie promowanie rozwoju gospodarczego, tworzenie miejsc pracy
na Zachodnim Brzegu i w Strefie Gazy oraz wspieranie powstawania instytucji Autonomii Palestyńskiej (About OQR WWW). Charakterystyczne, że są to obowiązki,
które wzięła na siebie Unia Europejska już w czasie procesu z Oslo, przekazując Palestyńczykom w latach 1994 - 2006 pomoc o łącznej wartości 2,66 mld euro (Occupied
Palestinian Territory WWW).
Unijne wsparcie jest obecnie głównym źródłem finansowania administracji AP,
co ma ambiwalentny wpływ na relacje UE z Izraelem. Z jednej strony dostarcza ono
izraelskim politykom oraz publicystom argumenty potwierdzające tezę o jednoznacznie proarabskich zapatrywaniach Europy. Przybiera to niekiedy nawet formę oskarżeń
o współfinansowanie działań terrorystycznych oraz „zbrojenia moralnego” ludności
palestyńskiej. Pierwszy z tych zarzutów został sformułowany przez izraelski rząd
w czasie drugiej intifady i stał się przedmiotem pracy komisji śledczej Parlamentu Europejskiego. Komisja ta przyjęła ostatecznie raport wskazujący na brak dowodów niedozwolonych transferów pieniężnych, jednak rzeczony dokument został zaakceptowany różnicą zaledwie jednego głosu (Beunderman 2004; Beatty 2004). Strona izraelska
wskazywała również na fakt finansowania przez Brukselę palestyńskich podręczników
szkolnych bez odpowiedniej kontroli ich treści, która miała rzekomo zawierać elementy antyizraelskiej propagandy, utwierdzające negatywne stereotypy i prezentujące nieprawdziwy obraz historii relacji między Palestyną i Izraelem (Gerstenfeld 2005).
Z drugiej strony finansowanie AP z środków Unii nie stanowi problemu w jej relacjach z Państwem Izrael, ponieważ częściowo uwalnia je od potencjalnych nacisków
społeczności międzynarodowej na zaangażowanie w ratowanie gospodarki palestyńskiej,
choćby przez odblokowanie strefy B. To umożliwia swobodną cyrkulację produktów i ludzi między największymi miastami Palestyny leżącymi w strefie A, zamieszkałymi przez
większość arabskiej populacji i kontrolowanymi przez Autonomię. Pomoc UE nie jest
oczywiście w stanie rozwiązać gospodarczych problemów AP, ale wystarcza do podtrzymywania status quo, umożliwiając kontynuowanie częściowej okupacji Zachodniego
Brzegu. Ten drugi pogląd, czyli przewaga korzyści nad stratami z punktu widzenia Izraela, zdaje się zwyciężać, zwłaszcza że po zakończeniu drugiej intifady i objęciu przez
Hamas władzy w Strefie Gazy, spadło zagrożenie ze strony Fatahu, zatem sprawa domniemanego wspierania terroryzmu przez UE straciła na istotności.
Poważniejszą komplikacją we wzajemnych stosunkach omawianych podmiotów są
ponawiane przez UE oświadczenia, wyrażające dezaprobatę dla działań Izraela, uzupełniane niekiedy o niekorzystne dla tego państwa głosowania w Zgromadzeniu Ogólnym
86
Michał Skorzycki
i w Radzie Bezpieczeństwa ONZ. Jedno z ważniejszych dotyczyło przyjęcia rezolucji
Zgromadzenia Ogólnego ONZ z 20 lipca 2004 r., domagającej się od Izraela respektowania wydanego 9 lipca tego samego roku orzeczenia Międzynarodowego Trybunału
Sprawiedliwości, uznającego - zbudowany w ramach realizacji planu Szarona - mur
oddzielający ziemie palestyńskie od terytorium Izraela za nielegalny i domagającego się jego zburzenia (Bojko, Góra 2007: s. 81; Bojko 2005). Poparta przez państwa
UE rezolucja wprost nazwała Izrael „siłą okupacyjną”, żądając nie tylko usunięcia budowli, lecz także pokrycia strat wyrządzonych mieszkańcom terytoriów okupowanych
w wyniku jej wzniesienia (United Nations General Assembly). Rząd Ariela Szarona
zignorował ten dokument, o czym premier osobiście poinformował wysokiego przedstawiciela Javiera Solanę dwa dni później. Takie postępowanie poparto argumentem,
że instancją właściwą w sprawie jest Sąd Najwyższy Izraela, który trzy tygodnie wcześniej nie podważył legalności budowy i nakazał jedynie pewne korekty jej położenia
w pobliżu Jerozolimy (Bojko, Góra 2007: s. 81).
Istotne z punktu widzenia stosunków UE-Izrael było także głosowanie z 2011 r. dotyczące przyjęcia Palestyny do UNESCO. Tym razem państwa członkowskie Unii wykazały mniejszą jednomyślność niż w sprawie potępienia „zapory antyterrorystycznej”.
Trzeba jednak podkreślić, że otwarty opór Europy wobec włączenia AP do rzeczonej
organizacji był słaby; przeciw zagłosowały jedynie dwa z trzech państw tradycyjnie
wspierających Izrael, czyli Holandia i Niemcy, a także Czechy, Austria i Szwecja (Fisher 2012). Kluczową rolę w tej sprawie odegrała Francja, goszcząca u siebie siedzibę
wspomnianej organizacji i energicznie zabiegająca o włączenie Palestyny w poczet jej
państw członkowskich, skutkiem czego było poparcie tego kroku także przez Hiszpanię, Irlandię, Belgię, Finlandię, Grecję i Słowenię (Fisher 2012; Schanzer, Weinthal
2012). Większość państw UE wstrzymała się od głosu, co nie zmieniło się także w trakcie jeszcze istotniejszego głosowania w Zgromadzeniu Ogólnym ONZ z 29 listopada
2012 r., dotyczącego przyznania Palestynie statusu państwa obserwatora. Od czasu poprzedniego głosowania siedem państw członkowskich UE (Niemcy, Holandia, Szwecja, Włochy, Portugalia, Grecja i Słowenia) zmieniło zdanie, przy czym tylko jedno
z nich (Słowenia wstrzymała się od głosu) na korzyść stanowiska izraelskiego (Fisher
2012). Komentując to wydarzenie magazyn „Foreign Policy” cytował niewymienionego z nazwiska europejskiego dyplomatę, tłumaczącego tę zmianę zabiegami Francji,
która miała wykorzystać kryzys w strefie euro, obiecując rządom zadłużonych państw,
że w zamian za głosowanie za przyjęciem Palestyny przeciwstawi się programowi
dalszych ograniczeń wydatków budżetowych, lansowanemu przez Berlin (Schanzer,
Polityczny wymiar relacji między Unią Europejską a Państwem Izrael
87
Weinthal 2012). Hipotezę tę trudno zweryfikować, ale jest ona prawdopodobna jedynie
w odniesieniu do Hiszpanii, Włoch i Portugalii. Nie tłumaczy bowiem zmiany stanowiska Szwecji, która poparła członkostwo Palestyny w ONZ, odmawiając jej rok
wcześniej prawa wstąpienia do UNESCO, a co ważniejsze, decyzji Niemiec i Holandii,
które wstrzymały się od głosu (Schanzer, Weinthal 2012). Zmiany tej nie tłumaczy
także wewnętrzna sytuacja polityczna tych państw, bowiem ich gabinety w tym czasie
były formowane przez koalicje partii prawicowych i liberalnych, zwykle mniej skłonnych do popierania Palestyńczyków niż lewica.
Pozycja w ONZ jest zresztą słabą stroną Izraela. Większość rezolucji Zgromadzenia
Ogólnego dotyczących jego polityki ma potępiającą treść, a sytuację Jerozolimy pogarsza dodatkowo niekorzystny układ w gronie stałych członków Rady Bezpieczeństwa,
wśród których izraelscy politycy mogą liczyć tylko na Stany Zjednoczone. Unia Europejska nie pomaga Izraelowi w wyjściu z izolacji. Nie ma wprawdzie bezpośredniej
reprezentacji w Radzie Bezpieczeństwa, jednak warto przypomnieć, że według 34. artykułu TUE: „Państwa Członkowskie, które są członkami Rady Bezpieczeństwa, przy
wykonywaniu swoich funkcji będą bronić stanowisk i interesów Unii, bez uszczerbku dla ich zobowiązań wynikających z postanowień Karty Narodów Zjednoczonych”
(TUE: art. 34). Nawet jeśli Francja i Wielka Brytania często prowadzą własną politykę,
nie oglądając się na to traktatowe zobowiązanie, to ich decyzje są odczytywane w Jerozolimie jako stanowisko całej UE, a to nie pozostaje bez wpływu na wzajemne relacje.
Te działania Unii, widziane przez pryzmat teorii realistycznej, mogą być interpretowane jako demonstracja siły wobec Izraela, połączona z zacieśnianiem stosunków z krajami arabskimi, mającymi chronić państwa członkowskie przed niekontrolowanym
napływem imigrantów i dostarczać surowce energetyczne, pozwalając tym samym na
utrzymywanie niezależności od Rosji. Z drugiej strony umacniają zależność Izraela
od Stanów Zjednoczonych, a co się z tym wiąże osłabiają jego przynależność do europejskiej strefy wpływów. Zgodnie ze wspomnianą koncepcją de Gaulle’a, wpływy
w świecie arabskim mogą być jednak interpretowane jako istotniejsze dla europejskich
interesów niż relacje z Państwem Izrael.
Jak już wspomniałem, unijna dyplomacja usiłuje wywrzeć nacisk na Izrael także
poprzez wydawanie oświadczeń dotyczących poszczególnych zagadnień polityki tego
państwa wobec Palestyny. Unijne odezwy i apele skierowane do Jerozolimy dotyczą
głównie kwestii osadnictwa izraelskiego na Zachodnim Brzegu oraz usunięcia blokady Strefy Gazy. Popierany (z różną intensywnością) przez kolejne izraelskie gabinety
rozwój osadnictwa na terytoriach zajętych w czasie wojny sześciodniowej został za-
88
Michał Skorzycki
inicjowany przez lewicową partię syjonistyczną Achdut Haawoda, której reprezentant,
minister Jigal Allon zaproponował plan podziału Zachodniego Brzegu między Izrael
i Jordanię. Wedle postanowień tegoż drugie z tych państw miało otrzymać dwie semienklawy otoczone strefą izraelską i połączone z macierzą za pomocą korytarza wiodącego przez Jerycho (Shindler 2011: s. 161). Realizacja tej propozycji miała służyć
powiększeniu terytorium Izraela w celu poszerzenia jego głębi strategicznej, a tym samym przekładać się na poprawienie bezpieczeństwa kraju. Rozwiązywała też (z punktu widzenia Izraela problem palestyński, pozostawiając dużą część ludności arabskiej
pod kontrolą Jordanii, na obszarze trudnym do obrony i łatwym do odcięcia. Polityczne
i militarne kalkulacje Allona zyskały ideologiczną podbudowę dzięki legitymizowanej
religijnie koncepcji Wielkiego Izraela, głoszonej przez utworzony w 1973 r. prawicowy Likud6. Popierała ją też Narodowa Partia Religijna, od której w 1974 r. odłączyło
się ugrupowanie Gusz Emunim, prowadzące w następnych latach aktywną politykę
osadniczą7. Intensywność osadnictwa izraelskiego na Zachodnim Brzegu i w Jerozolimie Wschodniej znacznie wzrosła po upadku procesu pokojowego z Oslo. Według
raportu Rady Praw Człowieka ONZ, opublikowanego 31 stycznia 2013 r., za „zieloną
linią” mieszka już 520 tys. Izraelczyków (200 tys. w Jerozolimie Wschodniej i w 320
tys. w innych rejonach Zachodniego Brzegu) ulokowanych w około 250 osiedlach, zaś
wzrost ich liczby był w ostatniej dekadzie znacznie szybszy niż tempo powiększania
się populacji Izraela (5,8% w porównaniu z 1,8%)8. Skutkiem tego liczba osiedli w stosunku do stanu z 1992 r. wzrosła dwukrotnie, zaś liczba ich mieszkańców - pięciokrotnie (Human Rights Council 2012: s. 31).
Między styczniem 2009 r. a sierpniem 2013 r. UE wydała 25 oświadczeń potępiających rozwój osadnictwa na terytoriach okupowanych, wzywając do wstrzymania tego
procesu z uwagi na jego niezgodność z prawem międzynarodowym oraz zagrożenie
niesione przezeń dla procesu pokojowego (EU Around the Globe WWW). Zdecydowana większość z nich została wydana przez wysoką przedstawiciel Unii do spraw zagranicznych i polityki bezpieczeństwa Catherine Ashton (drugim z podmiotów była Rada
W skład tej partii weszli między innymi członkowie syjonistyczno-mesjanistycznego ruchu Gahelet, uważającego zwycięstwo z 1967 r. za boską interwencję, mającą unaoczniać Żydom zapisaną
rzekomo w Torze konieczność zasiedlenia zajętych terenów (Shindler 2011: s. 165-166).
7
NPR weszła w skład ugrupowania Żydowski Dom, której członkiem jest obecny izraelski minister
budownictwa Uri Ariel, zwolennik kontynuacji akcji osadniczej. W sierpniu 2013 r. Ariel wydał
zgodę na budowę 793 nowych domów w trzech osiedlach w Jerozolimie Wschodniej oraz 394 w czterech osiedlach na Zachodnim Brzegu (Lazaroff, Eisenbud 2013).
8
Podany odsetek nie dotyczy osadników zamieszkałych we Wschodniej Jerozolimie (Human
Rights Council 2012: s. 7).
6
Polityczny wymiar relacji między Unią Europejską a Państwem Izrael
89
UE), która zastąpiła w roli ich autora komisarzy oraz przewodniczącego KE. Kwestii
blokady Strefy Gazy poświęcono 12 oświadczeń, przy czym skoncentrowały się one
w latach 2009–2010 (EU Around the Globe WWW). Zezwolenie władz izraelskich na
umożliwienie transportu wybranych towarów znacznie zmniejszyło zainteresowanie
Brukseli tą kwestią, mimo że blokada Gazy nadal trwa, a zaopatrzenie ludności w towary pogorszyło się po akcji burzenia tuneli przemytniczych przez armię egipską,
przeprowadzonej po tym, jak pozbawiła ona władzy Bractwo Muzułmańskie (Israel
to allow 2013).
W polityce Unii Europejskiej wobec Izraela widać dążenie do zachowania równowagi między interesami tego państwa oraz preferencjami jego arabskich sąsiadów, co
często bywa interpretowane jako niekonsekwencja. Z jednej strony UE trzyma się programu utworzenia państwa palestyńskiego, piętnując działania Jerozolimy opóźniające
realizację tego celu, co spotyka się z pozytywnymi reakcjami w samej Palestynie oraz
w stolicach państw arabskich. Z drugiej, równie konsekwentnie krytykuje sięganie po
przemoc przez palestyńskie organizacje, wielokroć powtarzając troskę o bezpieczeństwo Izraela. Dostrzegane w Izraelu proarabskie inklinacje Europy są równoważone
sankcjami wobec organizacji islamistycznych. Brygady Izz ad-Din al-Kassam (zbrojne
skrzydło Hamasu) oraz Palestyński Islamski Dżihad znalazły się na liście organizacji terrorystycznych, zdefiniowanej na drodze wspólnego stanowiska UE ogłoszonego
krótko po zamachach z 11 września 2001 r., czego konsekwencją było zamrożenie ich
środków zdeponowanych w państwach członkowskich (Wspólne stanowisko 2001).
Nie dotyczyło to jednak cywilnych struktur Hamasu oraz libańskiego Hezbollahu,
w wyniku czego Jerozolima wyrażała brak satysfakcji. Sytuacja zmieniła się dopiero
po zwycięstwie Hamasu w wyborach do palestyńskiego Zgromadzenia Narodowego,
w rezultacie którego ugrupowanie to współtworzyło rząd, odrzucając żądania UE i Stanów Zjednoczonych, dotyczące wyrzeczenia się przemocy, uznania Izraela i przestrzegania wcześniejszych porozumień (Osiewicz 2011: s. 131). Bruksela zareagowała na to
przerwaniem dostarczania pomocy finansowej i bojkotem nowego gabinetu, przyczyniając się do rozpadu koalicji rządowej i objęcia przez Hamas autorytarnych rządów
w Strefie Gazy. Tym samym promująca demokrację UE odrzuciła wynik demokratycznych wyborów, co spotkało się z dezaprobatą świata arabskiego, podważając zaufanie
Palestyńczyków do Europy, które ta stara się pozyskać, skłaniając stronę izraelską do
ustępstw i potępiając stosowanie przez nią siły. Co więcej, w lipcu 2013 r. Rada UE
zdecydowała o dodaniu Hezbollahu do wspomnianej listy, z zaznaczeniem, że sankcje
będą dotyczyć jedynie terrorystycznego pionu organizacji. Jerozolima przyjęła tę decy-
90
Michał Skorzycki
zję z zadowoleniem, chociaż premier Netanjahu wyraził wątpliwość co do możliwości
przeprowadzenia takiego podziału (Kanter, Rudoren 2013).
Rzeczona niekonsekwencja sprowadza na Brukselę krytykę wszystkich stron konfliktu i może się wydawać objawem jej słabości i braku jasnej strategii. Ten zarzut nie
jest całkiem bezpodstawny, jednak trzeba zauważyć, że wspomniana polityka stanowi
próbę odgrywania roli obiektywnego pośrednika, której w oczach strony arabskiej nie
potrafią pełnić Stany Zjednoczone. Rozdzielenie cywilnych i militarnych struktur arabskich organizacji walczących z Izraelem jest istotnie sztuczne z formalnego punktu
widzenia, ponieważ stanowią one elementy tych samych sieci, powiązanych choćby
źródłami finansowania. Zostaje jednak aspekt polityczny, który nie jest jedynie pretekstem do popierania strony arabskiej, co zarzucił Brukseli izraelski dyplomata Freddy
Eytan (Eytan 2013). Wspomniane decyzje są elementem pozytywnej polityki wobec
Jerozolimy, bowiem mają na celu zapobieżenie całkowitej izolacji islamistów, która
wykluczałaby możliwość ich porozumienia z Izraelem, zmniejszając szanse na rozwiązanie problemów stanowiących przyczyny konfliktu. Mamy tu zatem do czynienia
z politycznym zabiegiem, mogącym przynieść profity w przyszłości, bo, wbrew licznym deklaracjom kolejnych prawicowych gabinetów, Izrael może i niewykluczone, że
będzie rozmawiać z fundamentalistami, czego dowodzą negocjacje w sprawach doraźnych (ich przykładem była kwestia zwolnienia Gilada Szalita). Dyplomacja unijna
przyjęła zatem na siebie bardzo niewdzięczne zadanie. Może ono jednak w przyszłości
poprawić jej status jako pośrednika, czyli zwiększyć wpływy europejskie w Izraelu, nie
psując jednocześnie stosunków z AP i Libanem.
Druga z przyczyn pewnej zmienności stanowisk UE nie jest już związana z żadną strategią postępowania, ale z samą konstrukcją prawno-administracyjną WPZiB,
w której (mimo reformy lizbońskiej) nadal polityczne decyzje zapadają na szczeblu
międzyrządowym, a co się z tym wiąże wymagają konsensusu, o który trudno przy
różnicach dzielących państwa członkowskie w kwestii relacji z Izraelem. Znakomitym
przykładem ich oddziaływania jest wspomniana wyżej sprawa uznania Hezbollahu za
organizację terrorystyczną, która długo była sabotowana w wyniku oporu Francji, zaś
popierana przez Holandię, w wyniku czego przyjęto opisane wyżej kompromisowe
rozwiązanie brytyjskie (Primor 2009). W ostatnich latach różnice miedzy stolicami
państw członkowskich w kwestii stosunków z Izraelem wydają się jednak słabnąć, przy
czym coraz popularniejszy staje się wśród elit pogląd o konieczności zastosowania
bardziej zdecydowanych środków, aby skłonić Jerozolimę do zmiany polityki, szczególnie w kwestii osiedli na terytoriach okupowanych. Jednym z sygnałów tej zmia-
Polityczny wymiar relacji między Unią Europejską a Państwem Izrael
91
ny jest właśnie wspomniana we wstępie do artykułu decyzja o wyłączeniu osadników
z dystrybucji unijnych dotacji naukowych, ale bardziej znaczącym incydentem była
bez wątpienia gwałtowna zmiana zdania rządu Niemiec w sprawie nadania Palestynie
statusu członka obserwatora ONZ.
Ten zwrot był o tyle zaskakujący, że zgodnie z doktryną Wiedergutmachung (zadośćuczynienia) bezpieczeństwo Izraela jest jednym z priorytetów polityki Republiki
Federalnej Niemiec nazwanym w - wygłoszonym w 2008 r. w Knesecie - przemówieniu
Angeli Merkel raison d’être państwa niemieckiego (Schanzer, Weinthal 2012). Przykładem funkcjonowania wspomnianej koncepcji jest chociażby odpowiednie kierowanie handlem bronią. W 1983 r. rząd Helmuta Kohla, w obawie o interesy Jerozolimy,
odmówił wyrażenia zgody na sprzedaż Arabii Saudyjskiej niemieckich czołgów (Stark
2011). W XXI w. zasada ta pozostałą bez zmian; Federalna Rada Bezpieczeństwa pod
przewodnictwem kanclerz Merkel zezwoliła wprawdzie (w 2011 r.) koncernowi Krauss-Maffei Wegmann na dostarczenie Rijadowi 270 maszyn typu Leopard 2A7+, ale dopiero po akceptacji ze strony rządu Netanjahu, wyrażonej w czasie konsultacji z izraelskim ministerstwem spraw zagranicznych oraz z Uzi Aradem - doradcą premiera ds.
bezpieczeństwa narodowego (Stark 2011).
Mimo braku oficjalnego potwierdzenia strategicznego odwrotu od zarysowanej wyżej polityki, wspomniane głosowanie w Zgromadzeniu Ogólnym ONZ może
stanowić symptom pewnej zmiany w relacjach między Berlinem i Jerozolimą. Jonathan Schanzer i Benjamin Weinthal w swoim artykule opublikowanym w magazynie
„Foreign Policy” celnie zestawili to wydarzenie z innymi incydentami z niedalekiej
przeszłości, mającymi świadczyć o ich ochłodzeniu (Schanzer, Weinthal 2012). Wśród
rzeczonych symptomów znalazł się sformułowany w ostrym tonie i wyrażony w czasie
rozmowy telefonicznej z 2010 r sprzeciw Angeli Merkel wobec rozbudowy osiedli oraz
ujawniona przez serwis Wikileaks relacja dotycząca wypowiedzi jej doradcy do spraw
zagranicznych Christopha Heusgena. Heusgen namawiał Waszyngton do złagodzenia
sprzeciwu wobec przyjęcia przez ONZ „raportu Goldstone’a”, w którym znalazło się
oskarżenie Sił Obronnych Izraela o dokonanie zbrodni wojennych podczas wymierzonej w Hamas operacji „płynny ołów” (Schanzer, Weinthal 2012). Odejście Niemiec
od bezwarunkowego popierania Izraela i wycofanie się na neutralne pozycje może
wzmocnić wpływy Francji, co wpłynęłoby na dalsze pogorszenie się wzajemnych relacji UE i Państwa Izrael. Nie jest wykluczone, że w polityce Europy wobec Izraela
zmniejsza się już wpływ obciążeń historycznych, związanych z zagładą europejskich
Żydów w czasie II wojny światowej, a co za tym idzie Jerozolima może stracić istotne
92
Michał Skorzycki
narzędzie wywierania nacisku na Brukselę. Wspomniane ochłodzenie relacji może być
zatem interpretowane w kategoriach racjonalizacji polityki UE wobec Izraela, którą
w coraz mniejszym stopniu będą definiowały względy ideologiczne. A ponieważ dysproporcje gospodarcze między omawianymi podmiotami marginalizują motyw ekonomiczny, pozostaje obszar polityki, w którym Izrael może mieć Europie niewiele do
zaproponowania, jeśli kiedyś osłabnie poparcie ze strony Stanów Zjednoczonych9.
Główne różnice polityczne między Europą a Izraelem
Przedstawiony powyżej historyczny zarys najważniejszych wydarzeń i sporów toczących się na linii Bruksela – Jerozolima wymaga uzupełnienia o prezentację rozbieżności dotyczących koncepcji politycznych. Znakomitym punktem wyjścia do tych
rozważań jest analiza Ezechiela Drora, która - dokonana z izraelskiego punktu widzenia - celnie zarysowuje przyczyny opisanych wyżej spięć (Dror 2004).
Pierwsza z tych różnic dotyczy prognozy skutków ewentualnego zakończenia konfliktu bliskowschodniego. Mimo że większa część izraelskiej opinii publicznej i parlamentarzystów popiera dwupaństwowe rozwiązanie problemu palestyńskiego oraz
negocjacje jako środek jego osiągnięcia, kolejne gabinety formowane przez Likud nie
podzielają europejskiej wiary w zdobycie tą drogą trwałego pokoju na Bliskim Wschodzie oraz ograniczenia terroryzmu islamistycznego (Levy 2013). Trudno przy tym
odmówić im pewnej słuszności. Konstruowana i transmitowana międzygeneracyjnie
pamięć o wspólnym cierpieniu jest jednym z ideologicznych fundamentów każdego
narodu, a w przypadku Żydów i Palestyńczyków odgrywa ona szczególną, utrudniającą
nawiązanie poprawnych relacji między państwami rolę. Ponadto jeśli wykluczyć wariant zniszczenia Izraela - państwo palestyńskie może zaistnieć tylko w wyniku kompromisu dotyczącego kwestii granic oraz powrotu uchodźców, który to kompromis
będzie nowym zarzewiem konfliktów. Nie można jednak zapominać, że odstąpienie
od popierania tego rozwiązania, stanowiącego już niemal dogmat bliskowschodniej
polityki UE, poważnie skomplikowałoby jej relacje z państwami arabskimi, ponieważ
oznaczałoby zgodę na, sformułowaną niegdyś wprost przed izraelskiego ministra spraw
zagranicznych Avigdora Liebermana, koncepcję podtrzymywania status quo i stałego
9
Nie bez znaczenia pozostaje też obecność w największych państwach Unii licznych islamskich
diaspor, których członkowie stanowią istotną część elektoratu, o którą coraz energiczniej zabiegają
główne partie polityczne, czego przykłady można było zaobserwować choćby w trakcie kampanii
przed wyborami do Bundestagu w 2013 r. (Gańczak 2013: s.44–46).
Polityczny wymiar relacji między Unią Europejską a Państwem Izrael
93
zarządzania konfliktem na drodze polityki okupacyjnej (Mitchell meets 2010). Bruksela powinna porzucić jednak nadzieję na raptowne ograniczenie działań islamistów po
powstaniu państwa palestyńskiego. Zapomniane już nieco w Europie doświadczenia
Izraela z czasów procesu z Oslo dowodzą, że wypracowanie kompromisu może nawet
czasowo zintensyfikować aktywność tych grup. Poza tym nie należy zapominać, że
celem islamizmu jest walka z koncepcją świeckiego państwa, która nie zakończy się po
wprowadzeniu na mapę świata kolejnego z nich.
Następna rozbieżność między stronami dotyczy samego charakteru Izraela. Europa
chce go widzieć jako kolejne państwo europejskie, oparte na kombinacji demokracji
przedstawicielskiej i rynkowego kapitalizmu, utrzymujące pokojowe stosunki z sąsiadami i stabilizujące region. W Jerozolimie panuje zaś pochodząca od założycielskiej
ideologii syjonistycznej tendencja przypisywania krajowi mesjanistycznej wyjątkowości. Izrael jawi się przede wszystkim jako żydowskie państwo narodowe, realizujące
posłannictwo ochrony Żydów z całego świata przed prześladowaniami, czego wynikiem jest ustawowo gwarantowane „prawo do powrotu”, dające osobom pochodzenia
żydowskiego możliwość zamieszkania w Izraelu10. Narracja założycielska, opowiadająca o wielowiekowych prześladowaniach, uzupełniana przez swoistą odmianę mitu
„przedmurza”, czyli wysuniętej placówki oddzielającej Zachód od świata arabskiego,
jest przy tym traktowana jako legitymacja do stosowania siły celem obrony terytorium
kraju, jak rozumie się tam nawet akcje zbrojne w ościennych państwach i na terytoriach okupowanych. Ta koncepcja wydaje się w Europie anachroniczna, niezgodna
z oświeceniowym światopoglądem i niezrozumiała, ze względu na znaczny (mimo odwrotnych tendencji z ostatnich lat) spadek wpływów nacjonalizmu po wstrząsie spowodowanym przez II wojnę światową. Warto jednak zauważyć, że nieporozumienia
powstają nie tylko na tle tych obiektywnych różnic, ale także w wyniku niejasnych
sygnałów płynących z Izraela do Europy. Trzymając się swojej koncepcji misyjnej, kolejne gabinety deklarowały jednocześnie zamiar ubiegania się o akcesję do UE, który to
proces wiązałby się z koniecznością dostosowania koncepcji funkcjonowania państwa
do modelu unijnego.
Omawianą rozbieżność między EU a Izraelem można rozumieć także z perspektywy sprzeczności interesów. Unii zależy na stabilizacji regionu i przyłączeniu go do
Prawo do powrotu zostało przyjęte już przez pierwszy Kneset 5 lipca 1950 r. Znowelizowano je
cztery lata później, odmawiając przywileju imigracji kandydatom o „kryminalnej przeszłości”,
uzupełniając przy tym w 1952 r. o ustawę o obywatelstwie precyzującą warunki jego nadawania.
Prawo do powrotu zostało ponownie znowelizowane w 1970 r., poprawką rozszerzającą definicję
osoby uznawanej za Żyda, czyli uprawnionej do imigracji (Bensimon, Errera 2000: s. 52-53).
10
94
Michał Skorzycki
swojej strefy wpływów. To właśnie próbowała uzyskać poprzez proces barceloński,
w którym Izrael miał uczestniczyć razem z arabskimi państwami Maghrebu i Maszreku. Celem rzeczonego procesu było podtrzymanie dostaw ropy i gazu, zabezpieczenie
południowej flanki Europy oraz zbliżenie Izraela z państwami arabskimi pod auspicjami UE, a założeniem wstępnym - gotowość tegoż do przyjęcia europejskich standardów politycznych. Z drugiej strony izraelski mesjanizm może być rozumiany jako
pochodna interesów państwa, w którym działa, spełniająca ukryte funkcje (potrzebne
jednostce politycznej bytującej w niekorzystnej sytuacji strategicznej) w postaci konsolidacji społeczeństwa i podtrzymywania jego gotowości do wyrzeczeń i ofiar.
Różnicą dzielącą reprezentacje obydwu podmiotów jest również stosunek do prawa
międzynarodowego. Unia wymaga od Izraela stosowania się do jego przepisów, co
można dostrzec choćby w oświadczeniach wysokich przedstawicieli, komisarzy czy
Rady, powołujących się często na rezolucje Rady Bezpieczeństwa bądź Zgromadzenia
Ogólnego ONZ. Stanowisko takie ma ontologiczne źródła, jako że Unia Europejska
jako organizacja międzynarodowa (do wejścia w życie traktatu z Lizbony w 2009 r. była
jedynie ugrupowaniem integracyjnym) opiera swój byt na serii traktatów podpisanych
przez państwa członkowskie. Izrael natomiast jest państwem narodowym, w związku
z czym częściej szuka legitymizacji ideologicznej niż prawnej. Duża część tamtejszych
polityków i publicystów zwraca też uwagę na problem niedostosowania współczesnego prawa międzynarodowego do konfliktów asymetrycznych, wymagających rzekomo
od państw stosowania ukierunkowanych ataków prewencyjnych, które mogą pociągać za sobą cywilne ofiary. Odmienny stosunek do prawa międzynarodowego objawia
się też różnym stopniem przywiązania do rozwiązań multilateralnych. Trzymając się
wspomnianej już wyżej strategii jednego sojusznika, Izrael stara się rozwiązywać swoje problemy w relacjach międzynarodowych na mocy dwustronnych porozumień, co
(jak już wspomniałem) spotykało się z chłodnymi reakcjami EWG już latach 70., gdy
nawiązał stosunki dyplomatyczne z Egiptem. Podobnie próbował rozwiązać konflikt
z Palestyńczykami oraz z Syrią (acz w tym ostatnim wypadku tradycyjnego amerykańskiego pośrednika zastępowała Turcja). Polityka unijna oparta jest natomiast na silnych
preferencjach dla rozwiązań multilateralnych. Emanacjami tej koncepcji są działania
w rodzaju: dążenia do rozwiązania problemu palestyńskiego za pomocą konferencji
międzynarodowej, próby wciągnięcia państw arabskich do rokowań poprzez realizację
„arabskiej inicjatywy pokojowej” z 2002 r., czy zapewnienie Izraelowi miejsca w procesie barcelońskim, w którym uczestniczy wraz z państwami arabskimi i Autonomią
Palestyńską.
Polityczny wymiar relacji między Unią Europejską a Państwem Izrael
95
Istnieją metody, za pomocą których można próbować przezwyciężać zarysowane wyżej nieporozumienia. Jedną z nich mogłyby być długoterminowe strategie PR,
mające na celu zapoznanie unijnych decydentów i obywateli z racjami strony izraelskiej i pokonanie wzajemnych uprzedzeń, ale widzę tylko dwie ewentualne szanse
na szybką zmianę sytuacji. Pierwszą szansą może być gwałtowne osłabienie sojuszu
izraelsko-amerykańskiego, zaś drugą - zastosowanie przez UE skutecznych sankcji
godzących w interesy ekonomiczne Izraela. Mimo gestów wykonywanych przez administrację Baracka Obamy, sugerujących gotowość Waszyngtonu do zachowywania
większej równowagi w relacjach z Izraelem i krajami arabskimi, trudno wyodrębnić
przesłanki, które miałyby świadczyć o rosnącym prawdopodobieństwie szybkiej zmiany wspomnianego sojuszu (Skorzycki 2011b). Pozostaje zatem możliwość radykalizacji środków ekonomicznych stosowanych przez UE celem zatrzymania działalności
osadniczej, ograniczenia akcji zbrojnych i skłonienia strony izraelskiej do kontynuacji
rokowań.
Polityczny aspekt współpracy gospodarczej i naukowej
łączącej Unię Europejską z Izraelem
Najsilniejszym środkiem wpływu UE na Izrael są niewątpliwie preferencje handlowe. Kryjący się w nich potencjał jest związany z uzależnieniem gospodarki izraelskiej
od europejskich partnerów, które oczywiście nie jest równoważone przez odwrotną
zależność. Wartość wymiany z Izraelem w 2012 r. stanowiła 0,9% całego handlu UE
z państwami trzecimi, plasując ten kraj na 28 miejscu listy partnerów handlowych
wspólnego rynku (Main Economic Indicators WWW). W tym samym roku Unia była
największym partnerem handlowym Izraela, który wysłał do jej państw członkowskich
26,7% swojego eksportu i odebrał od nich 34,5% importu, zamykając rok deficytem
w wysokości 6 mld 194 mln dolarów (European Commission, Directorate-General for
Trade 2014). Mimo to EWG/UE rzadko dotąd korzystała ze swojej przewagi dla osiągnięcia celów politycznych. Jednym z pierwszych tego typu incydentów było odrzucenie przez „szóstkę” izraelskiej propozycji zamiany tymczasowego układu w handlowego z 1964 r. na umowę stowarzyszeniową. Sankcję tę zastosowano w 1967 r.
w wyniku zajęcia przez siły izraelskie Zachodniego Brzegu, Gazy, Półwyspu Synajskiego i Wzgórz Golan. W wyniku oporu Francji podpisanie nowej umowy opóźniło
się o trzy lata, przy czym poprzestano na nadaniu jej statusu zwykłego układu prefe-
96
Michał Skorzycki
rencyjnego (Borkowski 2005: s. 126). Już ten wczesny przykład restrykcji pokazuje
jednak pewną ich połowiczność, gdyż, jak ujął to Paweł Borkowski, zakresem preferencji handlowych (zwłaszcza celnych) umowa ta przypominała raczej porozumienia
zawierane z państwami europejskimi niż bliskowschodnimi; EWG obniżyła cła o 50%,
zaś Izrael o 10% do 30% (Borkowski 2005: s. 126–127). Układ ten został przedłużony
pięć lat później i uzupełniony o zapisy dotyczące współpracy technicznej, naukowej
i finansowej, zatem Izrael nie był dyskryminowany w stosunku do pozostałych państw
Maszreku i Maghrebu, z którymi dziewiątka podpisała podobne umowy w tym samym
okresie (Bojko, Góra 2007: s. 119).
EWG usiłowała uciec się do sankcji także w latach 80. Po inwazji na Południowy Liban w 1982 r. Komisja Europejska odmówiła podpisania protokołu finansowego
z Izraelem, jednakże finalnie zrezygnowano z tej formy nacisku. W marcu 1988 r. Parlament Europejski debatował natomiast nad wnioskiem o odrzuceniu protokołów o stosunkach handlowych i finansowych, co miało skłonić władze Izraela do ograniczenia
akcji zbrojnej przeciwko bojownikom pierwszej intifady, ale i tym razem sankcje nie
zostały wprowadzone (Zając 2005: s. 88–89). Rada Europejska przyjęła jedynie regulację nakazującą wspólnotowym eksporterom kontakty bezpośrednie z odbiorcami palestyńskimi z pominięciem pośrednictwa Izraela, co było ograniczeniem o niewielkich
skutkach dla jego gospodarki (Zając 2005: s. 88, 95–96). Kulturowa bliskość Izraela,
konsekwentnie popieranie go przez dwóch członków-założycieli EWG, przynależność
to tego samego obozu zimnowojennego oraz komplementarność gospodarek obydwu
stron przyspieszały bowiem instytucjonalizację współpracy z tym państwem i skłaniały
do wyróżniania go spośród innych krajów Bliskiego Wschodu, nawet w obliczu kłopotów natury politycznej.
Izrael został włączony do procesu barcelońskiego, stając się członkiem partnerstwa
eurośródziemnomorskiego – struktury mającej instytucjonalizować relacje UE z państwami Maghrebu i Maszreku w trzech obszarach: polityki i bezpieczeństwa, spraw
gospodarczych i finansowych, a także kwestii społecznych, gospodarczych i humanitarnych (Barcelona declaration 1995). Jako pierwsze z państw partnerskich Izrael
podpisał w 1995 r. układ stowarzyszeniowy, który do chwili obecnej stanowi podstawę
wzajemnych stosunków, także w odniesieniu do wymiany handlowej. Dokument ten
jest oparty na „formule tunezyjskiej”, podobnie jak pozostałe układy eurośródziemnomorskie (jak nazwano umowy stowarzyszeniowe podpisane w ramach procesu barcelońskiego), ale nie zawiera jak inne deklaracji utworzenia strefy wolnego handlu z UE,
potwierdzając za to funkcjonowanie już istniejącej, która obejmuje produkty przemy-
Polityczny wymiar relacji między Unią Europejską a Państwem Izrael
97
słowe i działa od 1989 r. wskutek implementacji wspomnianego układu z 1975 r. (Euro-Mediterranean Agreement 2000). Wyjątkowa pozycja Izraela polega też na tym, że
jego interesom ekonomicznym nie zagraża pominięcie w umowie stowarzyszeniowej
kilku kwestii istotnych dla arabskich państw sygnatariuszy. Należą do nich problemy
zadłużenia i handlu surowcami energetycznymi, a także kwestie kosztów transformacji
gospodarczej wymaganej przez Unię od partnerów oraz niewystarczającej wysokości
zapewnianej przez nią pomocy finansowej (Zając 2005: s. 60–61). Nowoczesna izraelska gospodarka nie potrzebuje bowiem transformacji, a zaplecze naukowe Izraela
pozwala na prowadzenie współpracy z UE na zasadach partnerskich, czego dowodzi
choćby uczestnictwo tego kraju (jako jedynego spoza Europy) w programie „Horyzont
2020”, który – wykorzystując budżet przekraczający 77 mld euro - ma poprawiać konkurencyjność unijnej gospodarki w ramach strategii Europa 2020 (Program „Horyzont
2020” 2014)11. Izrael uczestniczył zresztą we wszystkich poprzednich programach ramowych począwszy od 1996 r. (Pardo 2009: s. 52).
Jak dotąd UE powstrzymuje się od sankcji handlowych wobec Izraela, stosując przy
tym wybiegi omijające prawo międzynarodowe. Dotyczy to choćby wspomnianego
układu stowarzyszeniowego. Według jego postanowień stroną jest Państwo Izrael,
którego terytorium nie obejmuje zdobyczy wojennych z 1967 r., a zatem wyłącza on
z preferencji handlowych eksport firm znajdujących się w osiedlach na Zachodnim
Brzegu (Euro-Mediterranean Agreement 2000). Izraelskie certyfikaty pochodzenia nie
odróżniają jednak produktów tam powstałych od wyrabianych w granicach państwa,
zaś Unia Europejska de facto toleruje ten stan. Na mocy porozumienia technicznego
z 2005 r. Unia wzięła na siebie obowiązek sprawdzania faktycznego pochodzenia towarów importowanych z Izraela, wyposażając służby celne w przywilej zatrzymywania
produktów pochodzących z terytoriów okupowanych (Tocci 2010, s. 60-61). W praktyce jest to jednak niezwykle trudne, zatem treść tego porozumienia jest korzystna dla
Izraela, którego kolejne prawicowe gabinety prowadzą politykę wyraźnie sprzyjającą
osadnictwu.
Unijną sankcją, która realnie dotknęła Izrael, było zawieszenie podniesienia stosunków wzajemnych do rangi partnerstwa strategicznego, czyli implementacji projektu
Obecnie trwają negocjacje między przedstawicielami stron dotyczące przyszłości współpracy
w ramach programu „Horyzont 2020” z uwagi na sprzeciw Izraela wobec omówionej na początku
artykułu instrukcji nakazującej wyłączanie ośrodków obecnych na terytoriach okupowanych
z kooperacji naukowej finansowanej z budżetu UE. Izraelskie ministerstwo spraw zagranicznych
zagroziło wystąpieniem z programu, jeśli nie zostanie w tej sprawie osiągnięte porozumienie
satysfakcjonujące Jerozolimę (Keinon 2013).
11
98
Michał Skorzycki
wypracowanego przez „grupę refleksji” działającą od 2007 r., a przyjętego i ogłoszonego
przez Radę Stowarzyszenia w czerwcu 2008 r. (Pardo 2009: s. 52). Zmiana miała dotyczyć czterech obszarów: współpracy dyplomatycznej, udziału Izraela w unijnych programach, grupach roboczych i pracy brukselskich agencji, bliższej integracji tego państwa ze
wspólnym rynkiem oraz włączenia Izraela do działań prowadzonych w ramach wspólnej
polityki zagranicznej i bezpieczeństwa oraz wspólnej polityki bezpieczeństwa i obrony
poza tym Bruksela miała pomóc Izraelowi w zwiększeniu jego udziału w pracach instytucji ONZ (Pardo 2009; Tocci 2010: s. 58). W grudniu 2008 r. Rada wydała zalecenia dotyczące partnerstwa strategicznego z Izraelem, proponując m.in. wprowadzenie spotkań na
szczycie oraz regularnych spotkań ministrów spraw zagranicznych (3 razy w roku) i wydając zgodę na zapraszanie izraelskich ekspertów do udziału w obradach swoich grup
roboczych i komitetów (Tocci 2010; Pardo 2009: s. 54). Opisany proces został jednak
zawieszony już w następnym roku przez stronę unijną w odpowiedzi na operację „płynny
ołów” oraz intensyfikację akcji osadniczej. Nie wpłynęło to jednak na jej ograniczenie
i nie skłoniło Jerozolimy do wznowienia negocjacji z władzami AP.
Zawieszenie tego projektu nie oznaczało impasu w zacieśnianiu, łączącej obie strony, współpracy gospodarczej, naukowej i technicznej. Jeszcze w tym samym roku podpisano umowę liberalizującą handel produktami rolnymi, w 2010 r., dotyczącą obrotu
produktami przemysłowymi (weszła w życie dopiero w 2013 r. w wyniku problemów
z ratyfikacją), a w 2012 r. umowę w sprawie transportu lotniczego (European Commission 2013). Porozumienia te uzupełniły listę wcześniejszych tego typu dokumentów
dotyczących współpracy naukowej i technicznej (2007 r.), procedur laboratoryjnych
(1999) oraz otwarcia rynku przetargów w telekomunikacji i sferze zamówień publicznych – 1997 r. (Agreements WWW). Poza tym - mimo kontynuowania akcji osadniczej
- proces podnoszenia statusu wzajemnych stosunków ruszył z miejsca w 2012 r., kiedy
to po czterech latach przerwy zebrały się Komitet oraz Rada Stowarzyszenia, zatwierdzając intensyfikację współpracy w 15 dziedzinach, m.in. energii, migracji i dostępu
izraelskich eksporterów do rynków kontrolowanych przez europejskie rządy (Council
2012; Greenwood 2012). Warto jeszcze dodać, że podobnie jak pozostałe państwa partnerstwa eurośródziemnomorskiego/Unii na rzecz regionu Morza Śródziemnego, Izrael jest beneficjentem europejskiej polityki sąsiedztwa, do której przystąpił w 2004 r.,
podpisując pierwszy plan działania w roku następnym, mimo że w tym samym czasie
UE protestowała przeciwko budowie „bariery antyterrorystycznej”. Właśnie w ramach
EPS dokonuje się wspomniane przyspieszenie integracji Izraela z UE (bez perspektywy pełnego członkostwa).
Polityczny wymiar relacji między Unią Europejską a Państwem Izrael
99
Wnioski
UE zajmuje dosyć konsekwentne stanowisko wobec Izraela w kontekście konfliktu bliskowschodniego. Doprowadzenie do rozwiązania dwupaństwowego z dzieloną
przez strony Jerozolimą i uregulowaniem sprawy uchodźców jest głównym celem polityki Unii Europejskiej wobec Państwa Izrael, realizowanym z nadzieją na obniżenie
popularności skrajnych ugrupowań islamistycznych i zmniejszenie zagrożenia terrorystycznego w Europie, a także z zamiarem podniesienia prestiżu Europy w państwach
arabskich i jej wpływów na Bliskim Wschodzie. Mimo to trudno znaleźć samodzielne
europejskie inicjatywy mające doprowadzić do jego osiągnięcia. Rada UE i szefowa
unijnej dyplomacji Catherine Ashton wyraźnie godzą się na prymat Waszyngtonu w zakresie prowadzenia negocjacji, co zapowiedział już Javier Solana w wywiadzie dla
dziennika „Haaretz” tuż przed złożeniem funkcji wysokiego przedstawiciela (Primor
2009). Poza tym pula środków wykorzystywanych dotąd przez Unię ogranicza się wyraźnie do posunięć politycznych, stosowanych zarówno w stosunkach dwustronnych,
jak i na forum Organizacji Narodów Zjednoczonych. Można zatem stwierdzić, że relacje z Izraelem stanowią ilustrację stwierdzenia, że mimo wzmocnienia WPZiB po
wejściu w życie traktatu z Lizbony oraz likwidacji przez ten dokument trójfilarowej
konstrukcji i nadania Unii Europejskiej osobowości prawnomiędzynarodowej, kontynuuje ona prowadzenie stosunków zewnętrznych na zasadzie dwutorowej, oddzielając
od siebie współpracę polityczną oraz gospodarczą prowadzoną z państwami trzecimi.
Wspominane wytycznie Rady, dotyczące odcięcia podmiotów izraelskich z Zachodniego Brzegu od współpracy naukowej z partnerami unijnymi, mogą być znakiem, że
zarysowana wyżej polityka ulega właśnie rewizji. Jeszcze wyraźniejszym sygnałem
zapowiadającym ewentualną zmianę była decyzja Rady ds. Zagranicznych z grudnia
2012 r. o wyłączeniu osiedli z wszelkich porozumień zawieranych z Izraelem, która właściwie może być interpretowana jako korekta dostosowująca wzajemne relacje
do litery prawa międzynarodowego. Decyzja ta została podjęta dosyć późno, bowiem
obie strony podpisały już wcześniej porozumienia w wielu kluczowych kwestiach, ale
ewentualne kolejne przypadki stosowania się do niej będą z pewnością interpretowane
przez Izrael jako sankcje i szeroko komentowane w izraelskich mediach, co wpłynie na
tamtejszą opinię publiczną.
Nie można jednak jeszcze odpowiedzieć na pytanie, czy takie przypadki rzeczywiście będą występować, ponieważ nadmienione porozumienie techniczne, rozciągające
de facto działanie układu stowarzyszeniowego na osiedla, jest dowodem, że Unia po-
100
Michał Skorzycki
trafi elastycznie interpretować prawo dla podtrzymywania dobrych stosunków z Izraelem. W chwili ukończenia tego tekstu nadal trwają dwustronne negocjacje, w których
strona izraelska posługuje się groźbą wycofania z programu „Horyzont 2020”. Jej spełnienie byłoby oczywiście o wiele bardziej kosztowne dla Izraela niż dla UE - o czym
przypomniała niedawno prezes Izraelskiej Akademii Nauk Ruth Arnon w liście skierowanym do premiera Netanjahu - i nie mam na myśli wymiaru finansowego, lecz wiedzę
pozyskiwaną dzięki kontaktom z europejskimi ośrodkami badawczymi (Keinon 2013).
Wyłączenie osiedli z umów podpisywanych z Izraelem mogłoby też stanowić symptom
ogólnej zmiany we wzajemnych relacjach, która zwiększyłaby presję na władze Izraela
i być może skłoniła je do traktowania UE jako podmiotu politycznego. W tym momencie trwa jednak nadal stan dwutorowości. Unia Europejska łączy dosyć jednoznaczną krytykę postępowania Izraela z procesem integrowania tego państwa ze wspólnym
rynkiem i swoimi strukturami instytucjonalnymi, czego wynikiem jest też bliskość
polityczna, nieosiągalna dla pozostałych uczestników procesu barcelońskiego. UE
usiłuje zatem powiększyć swoją strefę wpływów o Izrael, ale polityczna skuteczność
tych zabiegów jest niska. Przyjmowanie przez stronę izraelską unijnych norm technicznych czy nawet prawnych nie jest bowiem (jak pokazują podane wyżej przykłady)
jednoznaczne z uleganiem wpływom politycznym UE. Posunięcia Unii nie zwiększają
też jej wpływów regionalnych. Obliczone na realizację realistycznie wyodrębnionych
interesów Europy partnerstwo eurośródziemnomorskie zakończyło się niepowodzeniem, zaś pozytywny oddźwięk wywoływany w stolicach państw arabskich przez europejskie protesty przeciwko polityce osadniczej czy stosowaniu nadmiernej siły przez
Siły Obronne Izraela jest neutralizowany przez dynamiczną współpracę gospodarczą
i naukową z tym państwem. Poza tym UE nie udało się dotąd zrównoważyć wpływów
USA ani w samym Izraelu, ani na Bliskim Wschodzie. Unia podejmuje wprawdzie
próby forsowania rozwiązań multilateralnych, co świadczy o tym, że myślenie w kategoriach potęgi mieści się formule jednoczącej się Europy, ale w odniesieniu do kwestii
konfliktu bliskowschodniego skuteczność tych działań jest na razie niska. Nie udało
się przekonać do tych rozwiązań Izraela ani nakłonić Stanów Zjednoczonych do ich
przyjęcia, co dowodzi zachodzącej tu kolizji interesów, z której UE nie wychodzi jak
dotąd zwycięsko.
Celem realizowanym przez Izrael jest natomiast podtrzymanie takiej sytuacji. Swoją politykę zagraniczną opiera on nadal wyraźnie na sojuszu z USA, widząc w Europie głównie partnera gospodarczego i naukowego. Kurs ten przejawia się w dążeniu
do wyłączania Brukseli z udziału w relacjach z Autonomią Palestyńską oraz w dosyć
Polityczny wymiar relacji między Unią Europejską a Państwem Izrael
101
otwartej krytyce Europy oskarżanej o krótkowzroczność i doktrynerską proarabskość,
nieliczącą się z realiami. Izrael chroni tym samym wszystkie interesy, które nakreśliłem we wstępie do artykułu, wykorzystując założenia realistycznej teorii stosunków
międzynarodowych. Konsekwentne wyłączanie UE z procesu pokojowego ułatwia mu
utrzymanie kontroli nad terytoriami okupowanymi, potrzebnymi do podtrzymania głębi
strategicznej, a rzadkie i połowiczne sięganie przez Unię po sankcje ekonomiczne obniża koszty związane z zadrażnieniami powstającymi na tym tle, wskazując dodatkowo
na racjonalność zachowania kolejnych izraelskich rządów. Poza tym wyłączenie Europy umacnia sojusz z USA, dzięki któremu Izrael ma zapewnione wsparcie finansowe
oraz możliwość niekontrolowanej rozbudowy potencjału nuklearnego. Warto jednak
przypomnieć, że ta polityka opiera się na założeniu o bezterminowym zaangażowaniu
Stanów Zjednoczonych na Bliskim Wschodzie, które może w przyszłości zostać zweryfikowane negatywnie.
Wzajemnie relacje są dodatkowo komplikowane przez stereotypy. Obecność licznej
diaspory arabskiej wzmacnia antyizraelskie emocje w Europie, zaś w Izraelu podnosi
się nadal temat europejskiego antysemityzmu, przypisując jednocześnie Staremu Kontynentowi słabość i niezrozumienie specyfiki Bliskiego Wschodu. Mimo to idea integracji
Izraela z UE, a nawet przystąpienia do tej organizacji, wyrażana przez tamtejszych polityków, cieszy się poparciem społecznym, a gospodarczy i naukowy potencjał UE czyni
ją kluczowym partnerem tego państwa12. Ryzyko niesione przez spory toczone z Unią
Europejską będzie zatem podejmowane tylko tak długo, jak w Jerozolimie będzie trwać
przekonanie, że nie spowodują one poważniejszych zakłóceń we wzajemnych relacjach.
Bibliografia:
ABBOTT Alison (2013), Israel in deadlock on Horizon 2020. Conciliation sought in
talks on EU research guidelines, „Nature”, http://www.nature.com/news/israel-indeadlock-on-horizon-2020-1.13765 (02.10.2013).
ABOUT
OQR
(WWW),
http://www.quartetrep.org/quartet/pages/about-oqr/
(15.09.2013).
AGREEMENTS (WWW), http://eeas.europa.eu/delegations/israel/eu_israel/political_
relations/agreements/index_en.htm (02.10.2013).
ASHTON Catherine (2013a), Remarks by EU High Representative Catherine Ashton
before her meeting with Israeli PM Benjamin Netanyahu, Jerusalem, http://eeas.
W 2007 r. minister spraw zagranicznych Avigdor Lieberman publicznie ogłosił, że przystąpienie
do Unii Europejskiej i NATO jest celem politycznym Izraela (Pardo 2009: s. 60).
12
102
Michał Skorzycki
europa.eu/delegations/israel/documents/press_corner/2013/20130620_01_en.pdf
(14.09.2013).
ASHTON Catherine (2013b), Statement by EU High Representative Catherine Ashton
on the Middle East peace process, Brussels, http://eeas.europa.eu/delegations/israel/documents/news/20130719_ashton_on_mepp_en.pdf (14.09.2013).
ASHTON Catherine (2013c), Statement by EU High Representative Catherine Ashton on the Middle East Peace Process, Brussels, http://eeas.europa.eu/delegations/
israel/documents/press_corner/2013/20130731_ashton_statement_mepp_en.pdf
(14.09.2013).
BARCELONA DECLARATION adopted at the Euro-Mediterranean Conference (1995),
http://www.eeas.europa.eu/euromed/docs/bd_en.pdf (29.09.2013).
BARTKOWIAK Łukasz (2008), Stosunki zewnętrzne Unii Europejskiej, Toruń.
BEATTY Andrew (2004), Terrorism funding report causes controversy, „EUobserver”,
http://euobserver.com/foreign/15044 (15.09.2013).
BEILIN Yossi (2013), Beware the extremists: Lessons from Oslo, twenty years on,
„Haaretz”, http://www.haaretz.com/opinion/.premium-1.545808 (09.09.2013).
BENSIMON Dorris, ERRERA Eglal (2000), Żydzi i Arabowie - historia współczesnego
Izraela, Warszawa.
BEUNDERMAN Mark (2004), Investigations into EU-financed Palestinian terror allegations not over, says OLAF, „EUobserver”, http://euobserver.com/foreign/16549
(15.09.2013).
BOJKO Krzysztof (2003), Stosunki Izraela z Unią Europejską w kontekście procesu
pokojowego na Bliskim Wschodzie, Warszawa.
BOJKO Krzysztof (2005), Izrael, Palestyna, plan Szarona, „Sprawy międzynarodowe”, nr 4.
BOJKO Krzysztof, GÓRA Magdalena (2007), Wybrane aspekty polityki Izraela,
Stanów Zjednoczonych i Unii Europejskiej wobec palestyńskiej władzy narodowej
2000-2007, Kraków.
BORKOWSKI Paweł Janusz (2005), Partnerstwo Eurośródziemnomorskie, Warszawa.
CO MOŻNA OSIĄGNĄĆ w ciągu 9 miesięcy? (2013), http://www.znak.org.pl/?lang1=
pl&page1=news&subpage1=news00&infopassid1=14991&scrt1=sn (10.09.2013).
COUNCIL (2008), Declaration by the Presidency on behalf of the European Union
on the Middle East, Brussels, http://europa.eu/rapid/press-release_PESC-08-32_
en.htm?locale=en (17.09.2013).
COUNCIL (2012), Eleventh meeting of the EU-Israel Association Council. Statement of
the European Union, Brussels, http://www.europarl.europa.eu/meetdocs/2009_2014/
Polityczny wymiar relacji między Unią Europejską a Państwem Izrael
103
documents/d-il/dv/eu-israelassociationcouncilstatement/eu-israelassociationcouncilstatementen.pdf (02.10.2013).
DROR Yehezkel (2004), Foundations of an Israeli Grand Strategy toward the European Union, „Jewish Political Studies Review”, vol. 16, nr 3–4, http://jcpa.org/
article/foundations-of-an-israeli-grand-strategy-toward-the-european-union-2/
(24.09.2013).
DYDUCH Joanna (2011), Polityka zagraniczna Izraela: kontynuacja i zmiana, w: Teresa Łoś-Nowak (red.), Polityka zagraniczna. Aktorzy, potencjały, strategie, Łódź.
EU AROUND THE GLOBE (WWW), http://eeas.europa.eu/israel/news/index_
en.htm#top (19.09.2013).
EU DIPLOMATS say IDF manhandled them in West Bank, violated humanitarian law
(2013), „The Jerusalem Post”, http://www.jpost.com/Diplomacy-and-Politics/IDFstops-Palestinians-from-rebuilding-razed-West-Bank-village-EU-diplomats-cryfoul-326659 (27.09.2013).
EU SPECIAL REPRESENTATIVES (WWW), http://eeas.europa.eu/policies/eu-specialrepresentatives/index_en.htm (01.10.2013).
EURO-MEDITERRANEAN AGREEMENT (2000) establishing an association between the European Communities and their Member States, of the one part, and the
State of Israel, of the other part, „Official Journal of the European Communities”,
http://eeas.europa.eu/delegations/israel/documents/eu_israel/asso_agree_en.pdf
(30.09.2013).
EUROPE’S ROLE in Palestinian-Israeli Conflict (2008), http://europe.unc.edu/wpcontent/uploads/2013/08/Brief6-0803-palestinian-israeli-conflict.pdf (09.09.2013).
EUROPEAN COMMISSION (2013), Aviation: EU and Israel sign agreement, http://
europa.eu/rapid/press-release_IP-13-519_en.htm (02.10.2013).
EUROPEAN COMMISSION, DIRECTORATE-GENERAL FOR TRADE (2014),
European Union, Trade in goods with Israel, http://trade.ec.europa.eu/doclib/
docs/2006/september/tradoc_113402.pdf (29.09.2013).
EYTAN Freddy (2013), Will Europe Define Hizbullah as a Terrorist Organization?,
http://jcpa.org/will-europe-define-hizbullah-as-a-terrorist-organization
(21.09.2013).
FISHER Max (2012), The growing divide between Israel and Europe, „The Washington Post”, http://www.washingtonpost.com/blogs/worldviews/wp/2012/12/03/thegrowing-divide-between-israel-and-europe/ (16.09.2013).
GAŃCZAK Filip (2013), Kebab wyborczy, „Polityka”, nr 33.
104
Michał Skorzycki
GERSTENFELD Manfred (2005), European Politics: Double Standards Toward Israel,
http://jcpa.org/article/european-politics-double-standards-toward-israel-2/
(15.09.2013).
GOLD Dore (2013), What should Israel do about Europe?, „Israel Hayom”, http://
www.israelhayom.com/site/newsletter_opinion.php?id=5377 (06.09.2013).
GREENWOOD Phoebe (2012), EU move to upgrade relations with Israel, „The Guardian”, http://www.theguardian.com/world/2012/jul/23/israel-eu (02.10.2013).
GUITTA Olivier (2005), The Chirac Doctrine, „Middle East Quarterly”, No 4, http://
www.meforum.org/772/the-chirac-doctrine (11.09.2013).
HUMAN RIGHTS COUNCIL (2012), Report of the independent international factfinding mission to investigate the implications of the Israeli settlements on the civil,
political, economic, social and cultural rights of the Palestinian people throughout
the Occupied Palestinian Territory, including East Jerusalem, http://www.ohchr.
org/Documents/HRBodies/HRCouncil/RegularSession/Session19/FFM/FFMSettlements.pdf (31.08.2013).
ISRAEL TO ALLOW more building materials into Gaza (2013), „Israel Hayom”, http://
www.israelhayom.com/site/newsletter_article.php?id=12069 (19.09.2013).
KANTER James, RUDOREN Jodi (2013), European Union Adds Military Wing of
Hezbollah to List of Terrorist Organizations, „The New York Times”, http://www.
nytimes.com/2013/07/23/world/middleeast/european-union-adds-hezbollah-wingto-terror-list.html?pagewanted=all&_r=0 (01.10.2013).
KEINON Herb (2013), EU, Israel begin talks over participation in Horizon 2020, „The
Jerusalem Post”, http://www.jpost.com/Diplomacy-and-Politics/Israel-warns-EUover-joint-research-project-in-light-of-settlement-guidelines-323059 (02.10.2013).
LAZAROFF Tova, EISENBUD Daniel K. (2013), Israel announces tenders for 1,187
new homes over Green Line, „The Jerusalem Post”, http://www.jpost.com/Diplomacy-and-Politics/Israel-announces-tenders-for-new-settlement-homes-in-WestBank-322690 (01.09.2013).
LEVY Daniel (2013), The Peace Process Is Back, „Foreign Policy”, http://www.
foreignpolicy.com/articles/2013/07/24/the_peace_process_could_actually_work
(24.09.2013).
LISZCZYK Dorota (2010a), Kompromis w sprawie ustanowienia Europejskiej Służby
Działań Zewnętrznych, „Biuletyn PISM”, nr 104.
LISZCZYK Dorota (2010b), Specjalni przedstawiciele UE w nowej architekturze instytucjonalnej Wspólnej Polityki Zagranicznej i Bezpieczeństwa. „Biuletyn PISM”, nr 114.
Polityczny wymiar relacji między Unią Europejską a Państwem Izrael
105
MAIN ECONOMIC INDICATORS, GDP by sector, trade in goods, trade in commercial
services, foreign direct investment, imports and exports with the world, ranking,
trade balance (WWW), http://ec.europa.eu/trade/policy/countries-and-regions/statistics/ (29.09.2013).
MITCHELL MEETS Israeli leaders (2010), http://english.aljazeera.net/news/middleea
st/2009/10/2009108162654825557.html (11.03.2010).
MORGENTHAU Hans J. (2010), Polityka między narodami. Walka o potęgę i pokój.
Warszawa.
OCCUPIED PALESTINIAN TERRITORY (WWW), http://ec.europa.eu/europeaid/
where/neighbourhood/country-cooperation/occupied_palestinian_territory/occupied-palestinian-territory_en.htm (25.07.2010)
OSIEWICZ Przemysław (2011), Polityka Unii Europejskiej wobec regionu
Bliskiego Wschodu, w: Marek Rewizorski (red.), Unia Europejska w stosunkach
międzynarodowych, Warszawa.
PARDO Sharon (2009), Going West: Guidelines for Israel’s Integration into the European Union, „Israel Journal of Foreign Affairs”, nr 2, http://www.israelcfr.com/
documents/issue8_SharonPardo.pdf (29.06.2014).
PRIMOR Adar (2009), Solana to Haaretz: New rules of war needed for age of terror, „Haaretz”, http://www.haaretz.com/print-edition/news/solana-to-haaretz-newrules-of-war-needed-for-age-of-terror-1.5575 (20.09.2013).
PROGRAM „HORYZONT 2020” (2014), http://www.nauka.gov.pl/horyzont-2020/
program-horyzont-2020.html (24.06.2014).
QUARTET STATEMENT (2008), New York, http://www.consilium.europa.eu/uedocs/
cms_Data/docs/pressdata/en/declarations/103075.pdf (17.09.2013).
REWIZORSKI Marek (2011), Unia Europejska jako uczestnik stosunków
międzynarodowych, w: Marek Rewizorski (red.), Unia Europejska w stosunkach
międzynarodowych, Warszawa.
SCHANZER Jonathan, Weinthal Benjamin (2012), How Israel Lost Europe. How
Benjamin Netanyahu lost friends and Mahmoud Abbas influenced people, „Foreign Policy”, http://www.foreignpolicy.com/articles/2012/11/30/how_israel_lost_
europe?page=0,1, (16.09.2013).
SHERWOOD Harriet (2013), EU takes tougher stance on Israeli settlements, „The
Guardian”, http://www.theguardian.com/world/2013/jul/16/eu-israel-settlementexclusion-clause (06.09.2013).
SHINDLER Colin (2011), Historia współczesnego Izraela, Warszawa.
106
Michał Skorzycki
SKORZYCKI Michał (2011a), Polityka Unii Europejskiej wobec konfliktu izraelskopalestyńskiego w kontekście problemu stopnia jej autonomizacji w stosunkach
międzynarodowych, w: Ryszard Piasecki (red.), Globalizacja - Unia Europejska Polska, Łódź.
SKORZYCKI Michał (2011b), Przełom, kontynuacja czy kompromis? Zarys polityki
zagranicznej administracji Baracka Obamy w kontekście wybranych problemów
bliskowschodnich, w: Marian Orzechowski, Eugeniusz Brzuska (red.), Świat i Europa we współczesnych stosunkach międzynarodowych, Łódź.
STARK Holger (2011), The Merkel Doctrine: Tank Exports to Saudi Arabia Signal
German Policy Shift, „Spiegel Online International”, http://www.spiegel.de/international/world/the-merkel-doctrine-tank-exports-to-saudi-arabian-signal-germanpolicy-shift-a-791380.html (23.09.2013).
STATEMENT (WWW) of the Middle East Quartet, http://www.consilium.europa.eu/
uedocs/cms_data/docs/pressdata/EN/foraff/138463.pdf (14.09.2013).
STEIN Kenneth W. (1997), Imperfect Alliances: Will Europe and America Ever Agree?
„Middle East Quarterly”, nr 1, http://www.meforum.org/339/imperfect-allianceswill-europe-and-america-ever (03.08.2010).
TEXT OF OBAMA’S SPEECH in Israel (2013), „The Wall Street Journal Europe”,
http://blogs.wsj.com/washwire/2013/03/21/text-of-obamas-speech-in-israel/
(13.09.2013).
THE DELEGATION OF THE EUROPEAN UNION TO THE STATE OF ISRAEL
(2013), Statement by the Delegation of the European Union to the State of Israel on
the European Commission Notice, http://eeas.europa.eu/delegations/israel/press_
corner/all_news/news/2013/20131607_02_en.htm (05.09.2012).
THE SPOKESPERSON OF HIGH REPRESENTATIVE CATHERINE ASHTON
(2013), Statement by the Spokesperson of High Representative Catherine Ashton on
renewed plans for Israeli settlements in and around East Jerusalem, Brussels, http://
www.consilium.europa.eu/uedocs/cms_Data/docs/pressdata/EN/foraff/137350.pdf
(06.09.2013).
TOCCI Nathalie (2010), The conflict and EU-Israeli relations, w: Esra Bulut Aymat
(red.), European Involvement in the Arab-Israeli Conflict, Paris.
TUE, Traktat o Unii Europejskiej, Dz. Urz. UE C 326 z 26.10.2012.
TURCZYŃSKI Paweł (2007), Wspólna Polityka Zagraniczna i Bezpieczeństwa UE, miejsce.
UNITED NATIONS GENERAL ASSEMBLY (2004), Resolution adopted by the General Assembly, ES-10/15. Advisory opinion of the International Court of Justice on
Polityczny wymiar relacji między Unią Europejską a Państwem Izrael
107
the Legal Consequences of the Construction of a Wall in the Occupied Palestinian
Territory, including in and around East Jerusalem, http://unispal.un.org/unispal.
nsf/a06f2943c226015c85256c40005d359c/f3b95e613518a0ac85256eeb00683444
?OpenDocument (16.09.2013).
VENICE DECLARATION (1980), http://www.knesset.gov.il/process/docs/venice_eng.
htm, (03.08.2010).
WSPÓLNE STANOWISKO (2001) Rady z dnia 27 grudnia 2001 r. w sprawie zastosowania szczególnych środków w celu zwalczania terroryzmu, Dz. Urz. L 344
z 28.12.2001.
ZAJĄC Justyna (2005), Partnerstwo Eurośródziemnomorskie, Warszawa.
ZIĘBA Ryszard (2007), Wspólna Polityka Zagraniczna i Bezpieczeństwa UE, Warszawa.
HISTORIA, KULTURA
I SPOŁECZEŃSTWO W EUROPIE
Analiza przestrzenna formowania rządów
mniejszościowych w Hiszpanii
Abstract
A meeting point for scholars working on the processes of formation of coalition governments in European parliamentary systems is the analysis of the Spanish case. Since the restoration of democracy in the
late 1970s parliamentary minority has not come to form any coalition government. Instead of it there have
been parliamentary negotiation processes, in which stable parliamentary agreements have been reached to
ensure continuous support for the government in office. One point worth noting is that, in these negotiations,
the main national parties – UCD, PSOE or PP – have chosen to negotiate only with nationalist parties or
non-state-wide parties. This article attempts, in the light of spatial analysis, to provide new arguments for
understanding such negotiation processes.
Key words: coalition governments, Spanish politics, spatial analysis, non-state-wide parties, minority
governments, parliamentary system, bargaining
Streszczenie
Badacze zajmujący się procesami formowania koalicji rządowych w europejskich systemach parlamentarnych często analizują przypadek Hiszpanii. Od przywrócenia demokracji pod koniec lat 70. XX wieku
mniejszość parlamentarna nigdy nie sformowała rządu. Wyłanianiu stabilnego rządu służyły zatem procesy
negocjacji w parlamencie, w których formowały się trwałe porozumienia koalicyjne. Istotną cechą tych
negocjacji było to, że główne partie ogólnokrajowe rozmawiały jedynie z partiami regionalnymi. Niniejszy
artykuł stara się dostarczyć, za pomocą analizy przestrzennej, nowych argumentów służących zrozumieniu
tych procesów negocjacyjnych.
Słowa kluczowe: rządy koalicyjne, polityka hiszpańska, analiza przestrzenna, partie regionalne, rządy
mniejszościowe, system parlamentarny, negocjacje
Przegląd Europejski
Nr 4 (34), 2014
Josep Mª Reniu Vilamala
Universidad de Barcelona
Una interpretación espacial de la formación
de gobiernos minoritarios en España
Bajo determinadas condiciones algunas democracias con una estructura parlamentaria tienen gobiernos que sólo controlan una minoría de los escaños de la asamblea,
especialmente en algunos países nórdicos, así como en Canadá, Italia, Irlanda o España.
El caso es llamativo sobre todo porque no es una situación infrecuente en los sistemas
parlamentarios, donde constitucionalmente se requiere el apoyo de una mayoría de la
cámara para poder formar gobierno1. Según Kaare Strom, un 35 por ciento de todos
los gabinetes formados bajo reglas parlamentarias han sido minoritarios. En contextos
donde ningún partido ha obtenido una mayoría diferentes soluciones minoritarias (unipartidistas o de coalición) han sido escogidas en el 42,8 por ciento de los casos y el
28,2 por ciento del tiempo (el 36,6 por ciento en situaciones minoritarias)2. Este punto
debe destacarse porque el proceso de consolidación de la democracia española se desarrolló bajo el auspicio de los distintos gobiernos minoritarios de la Unión de Centro
Democrático.
2. Viabilidad y estabilidad
Por lo que se refiere a las condiciones de viabilidad todo ejecutivo parlamentario es un gobierno en equilibrio, incluidos los gabinetes con un apoyo minoritario de
Sobre los gabinetes de coalición en las democracias parlamentarias hay una literatura muy extensa, tratada en profundidad en Reniu 2002.
2
En términos generales existen pocas referencias bibliográficas sobre este tipo de gobiernos. El
principal estudio se encuentra en Strom 1984, 1986 y muy especialmente 1990; así como Reniu
2002.
1
112
Josep Mª Reniu Vilamala
la asamblea. Los gobiernos presididos por los líderes de la UCD eran ejecutivos en
equilibrio, puesto que, a pesar de carecer de una mayoría, la oposición se encontraba
dividida sobre una alternativa viable capaz de sustituir al gobierno. Los grupos de la
oposición podrían haber llevado a la práctica una política de obstrucción parlamentaria
interfiriendo en la adopción de las medidas propuestas por el ejecutivo pero, como
mostró nítidamente la moción de censura a Adolfo Suárez en mayo de 1980, no podían
reemplazar al gobierno. Los ejecutivos minoritarios bajo esquemas parlamentarios son
el resultado de circunstancias políticas particulares, de las propias normas que rigen
el nombramiento del primer ministro y de la interacción estratégica entre los partidos
durante los procesos de formación de los gobiernos.
En cuanto a las condiciones de estabilidad, un gobierno minoritario siempre es potencialmente susceptible de ser derrotado y removido por la cámara. UCD pudo gobernar en solitario gracias a su posición moderada en el espectro político y a su capacidad
de veto sobre el resto de alternativas que pudieran ganar una base de apoyo en el parlamento, pero su continuidad en el gobierno no estaba constitucionalmente garantizada.
La dependencia de un gobierno minoritario de la colaboración con otros grupos, las
tensiones a que están sujetos sus miembros y los sectores más comprometidos ideológicamente o más ligados a ciertos grupos de interés por la política gubernamental, la
lucha entre los líderes a causa de las divisiones internas del partido o en su intento por
formar coaliciones alternativas, los retrocesos electorales en elecciones de segundo
orden, la exigencia de responsabilidades políticas y las soluciones ofrecidas a cuestiones muy complejas son todos factores que afectan visiblemente al equilibrio entre las
fuerzas parlamentarias y, por extensión, al mismo gobierno. Nuevas alianzas pueden
explorar coaliciones alternativas o permitir que el gabinete siga funcionando, incluso
con una disminución en su eficacia. La retirada de alguno de los partidos del gobierno en minoría podría dejar a éste en una situación incómoda y precaria y con escasas
posibilidades de poder reafirmar su autoridad y superar la erosión a que se puede ver
sometido. Estos procesos son normales en cualquier democracia parlamentaria, como
ilustra el hecho de que la duración media de esta clase de gabinetes (14 meses) es la
mitad que la de un gobierno con una mayoría en la cámara (30 meses) y algo menor que
la de un ejecutivo compuesto por una coalición mayoritaria (17,7 meses), si bien los
gobiernos minoritarios unipartidistas duran como media aproximadamente lo mismo
que las coaliciones mayoritarias (17,2 meses). Datos sistemáticos confirman que las
rupturas de estos gabinetes se producen con más frecuencia a causa de crisis internas
y derrotas parlamentarias, especialmente en el caso de coaliciones minoritarias, que de
Una interpretación espacial de la formación de gobiernos minoritarios...
113
simples sustituciones en el liderazgo o de renuncias ante la convocatoria de elecciones,
las pautas más frecuentes de dimisión de los gobiernos de partido mayoritarios.
En España el gobierno no ha dependido formalmente de coaliciones de partidos, al
menos hasta 1993, y ha retenido el apoyo mayoritario de la legislatura, apenas un tercio
del tiempo (el 32 por ciento del tiempo). El restante 67,5 por ciento del tiempo UCD, el
partido con mayor representación en la cámara durante la transición, mantuvo el apoyo
constante de una mayoría relativa cercana al 48 por ciento de los escaños, participando
en pactos y compromisos ocasionales con otras fuerzas parlamentarias como los conservadores de AP y los nacionalistas catalanes (entre 1977 y 1982), y de nuevo hubo
gobiernos minoritarios formales (no sustantivos, con el apoyo de CiU) del PSOE entre
1993 y 1996 y del Partido Popular entre 1996 y 2000 y, nuevamente, del PSOE a partir
de 2004 (Vid. Capo 1986; Reniu 2001 y 2002; Field 2009). Entre 1982 y 1989/1993
el Partido Socialista y entre 2000/2004 y actualmente desde 2011 el Partido Popular
han disfrutado de una mayoría absoluta de los votos del legislativo, algo que no ocurre
a menudo en los sistemas parlamentarios.
2. Gobiernos
estratégicos
En cuanto a la proximidad del ejecutivo respecto al legislador medio, el proceso de
negociación para la formación de un gobierno parlamentario permite que las posiciones
extremas puedan ser más fácilmente aisladas, al obligar a que se pongan de acuerdo los
dirigentes de los grupos moderados para colaborar en el gabinete. Estas interacciones
entre las élites partidistas para acordar su participación en el gabinete también fortalecen dentro de sus respectivos partidos la posición de los líderes más moderados, que
son generalmente los encargados de buscar aliados para constituir un nuevo gobierno.
Como han señalado Laver y Shepsle, „la evidencia empírica sugiere que las fuerzas
centrípetas son extraordinariamente importantes para formar y derribar gobiernos” en
sistemas parlamentarios y con sobrada frecuencia los partidos centristas que ocupan
posiciones medias en la escala espacial suelen formar la base de los gabinetes y de las
coaliciones que los apoyan (Laver y Shepsle 1996). ¿Por qué se repite esta pauta? Desde luego no se trata de la simple predisposición de los líderes vinculados a un estado de
opinión o un clima político la que hace que prevalezca una cierta reticencia a incorporar
al gobierno a grupos con programas radicales. A este respecto algunos de los trabajos
más recientes sobre modelos espaciales aplicados a la teoría de las coaliciones han
114
Josep Mª Reniu Vilamala
abierto nuevas perspectivas y entre las posibles explicaciones acerca de este fenómeno
tiende a dedicarse una creciente atención a la particular configuración de las situaciones
parlamentarias y a la gran influencia estratégica de los partidos centristas en dichos
escenarios3. Es significativo que algunos politólogos hayan acuñado teóricamente nociones como „partido fuerte”, „partido central” o „partido nuclear”, que ofrecen notables paralelismos entre sí, para reflejar la importancia de los partidos centristas en la
formación de los gabinetes parlamentarios. Básicamente, esta localización les permite
reforzar su poder de negociación gracias a una mayor proximidad al resto de aliados
potenciales que sus posibles competidores. En términos de Strom,
„El poder de negociación coalicional depende de la posición en el espacio político. Los partidos con una localización centrista tienen mucho mayor poder de
negociación que los partidos situados en los extremos, particularmente en espacios
de pocas dimensiones. Es natural concluir que esta ventaja de negociación hace
más fácil a los partidos centristas formar gobiernos minoritarios que a los partidos extremistas. Por tanto en un espacio unidimensional los gabinetes minoritarios
deberían tender a ser gobiernos del centro con opciones bipolares. A causa de su
localización estratégica en el centro político dichos gabinetes deberían ser capaces
de dividir y dominar a la oposición…”.
Un partido „fuerte” en el sentido de Laver y Shepsle es aquel que ocupando una posición espacial central difícilmente puede ser excluido del gobierno, dado que o bien ningún
otro gabinete es preferido por una mayoría o bien dicho partido puede excluir y vetar los
gabinetes alternativos. Se trata de un actor focal en el proceso de formación y crisis del
gabinete, que suele encontrarse, con frecuencia, en espacios políticos de pocas dimensiones -cleavages-, en sistemas multipartidistas con una baja fragmentación y en estructuraciones partidistas que tienen un actor dominante (o una desigual distribución de fuerzas).
Estos partidos se caracterizan por ser formaciones de gran peso parlamentario, situadas
cerca de la posición media en una o más de las dimensiones del sistema político, una
descripción que presenta una gran afinidad con las condiciones parlamentarias en las que
tuvo que desenvolverse Unión de Centro Democrático entre 1977 y 1982 y, más adelante,
los gobiernos minoritarios de PSOE (1989–1996 y 2004–2011) y PP (2000–2004).
3
Para una aproximación al desarrollo de la perspectiva espacial, véanse Schofield y Laver 1985; Austen-Smith y Banks 1988 y 1990; Laver y Shepsle 1990 y 1996; Laver y Schofield 1990; Baron
1991 y Schofield 1993.
Una interpretación espacial de la formación de gobiernos minoritarios...
115
Con raras excepciones los ejecutivos parlamentarios de las democracias multipartidistas son gobiernos centristas y moderados, dirigidos por líderes capaces de asimilar
a fuerzas políticas más radicales y retener su apoyo sin destruir la identidad o vocación
predominantemente reformista o minar la autoridad del ejecutivo. Unión de Centro Democrático, situada en un espacio ideológico unidimensional en el eje izquierda-derecha
y en el marco de una distribución electoral unimodal de preferencias que incentiva a los
partidos a converger hacia la mediana, ocupaba una posición de centro-derecha entre el
Partido Socialista y Alianza Popular y muy próxima a la de algunos partidos regionales
o autonomistas como Convergencia Democrática de Catalunya, el partido de los moderados catalanes. Con esta ubicación UCD no tenía especiales dificultades para formar
coaliciones más o menos permanentes o puntuales con otros grupos afines a ambos lados
del espectro: con AP, los regionalistas o nacionalistas de CDC o del PNV e incluso con los
socialistas en una suerte de Grosse Koalition.
Los partidos que han dirigido gobiernos minoritarios en España han estado situados no
sólo muy próximos al legislador medio en el parlamento sino también al elector medio,
como se desprende de las propias posiciones atribuidas a los partidos en distintos estudios
de opinión pública y por los analistas y expertos que contribuyen a proyectos de desarrollo
de escalas ideológicas a nivel internacional4. La distribución unimodal de las preferencias
ideológicas promovió una competencia bipolar y centrípeta entre los partidos que suscitó
esta pauta. A comienzos de 1977 la posición media del electorado en la escala izquierdaderecha y 1 a 10 se situaba en 5,53, mientras que la posición atribuida a UCD en 1978 por
sus votantes era de un significativo 5,63 y de un 5,74 por el conjunto de los electores con
unas preferencias partidistas definidas (los que no expresan una preferencia determinada
lo sitúan en el 6,06, un dato que supone que el conjunto del electorado considera el 5,96
como posicionamiento espacial de UCD); los votantes socialistas colocan al PSOE en el
3,81 y el conjunto del electorado en el 3,84. Desde 1977 el electorado se fue desplazando
hacia el centro y el centro izquierda, como reflejan los datos de auto-posicionamiento medio de los españoles a lo largo de estos años: entre julio de 1979 y mayo de 1980 el elector
medio estaba situado en el 4,78 y cuando se celebraron las elecciones de 1982 la cifra
continuaba en el 4,8. En 1993 el PSOE pudo formar un gobierno minoritario ocupando el
punto 4,2 en la escala de auto-ubicación del electorado, cuyo votante medio estaba situado
en esta ocasión en el 4,7; el PP, principal grupo de la oposición era posicionado por los
electores en un extremo 8,2, a pesar de la refundación del partido y la renovación en su li 4
Los datos siguientes corresponden a las siguientes fuentes: Para 1977, 1979 y 1980: Linz et al. 1981;
los de 1993 y 1996, Linz y Montero 1999.
116
Josep Mª Reniu Vilamala
derazgo en el trascendental IX Congreso de enero de 1989. En 1996 fue el Partido Popular
quien gobernó en minoría mediante un pacto de legislatura con CiU, PNV y CC, a pesar
de su lejanía de la media de la distribución de preferencias ideológicas: el electorado en su
conjunto le asignan el 7,9 de la escala, aunque sus votantes tenían una percepción mucho
más moderada y lo ubicaban en el 6,5, puntos lejanos del 4,7 en que se situaba el votante
medio (cerca del 4,5 del PSOE)5. Con un sistema de reparto de escaños más proporcional
la distancia ideológica entre los partidos indica obviamente que hubiera correspondido
al PSOE formar una coalición de nuevo, pero a los efectos del sistema electoral sobre la
creación de mayorías parlamentarias nos referiremos más adelante.
Figura 1. Winset de la coalición entre UCD-CDC
Podemos analizar situaciones estratégicas en el ámbito parlamentario según el modelo de Laver y Shepsle conociendo las posiciones que ocupan espacialmente los diferentes actores políticos, su fuerza respectiva en la asamblea (número de escaños controlados por cada partido), sus funciones de utilidad en relación con las alternativas que
5
El estudio de los problemas del Partido Popular para convertirse en alternativa de gobierno
desde el punto de vista de sus dificultades para aproximarse a la mediana de la distribución de
preferencias ideológicas del electorado español es especialmente importante para comprender el
impulso centrípeto que supone la dinámica general del parlamentarismo. Para un análisis desde
esta perspectiva, véase Beltrán 1993.
Una interpretación espacial de la formación de gobiernos minoritarios...
117
se les presentan, y las reglas de decisión relativas a los votos de investidura y censura
(número de votos necesarios para pasar una moción de desconfianza), estando formada
la estructura de decisión de la cámara por el conjunto de las coaliciones vencedoras.
Restringiendo el conjunto de alternativas a una específica distribución de carteras
ministeriales en las principales dimensiones en las que se desarrolla la competición
política es posible analizar teóricamente la importancia de los partidos centrales en el
proceso de formación de gobiernos. Por ejemplo, en un escenario en el cual ninguno
de los grupos controla una mayoría de los escaños, como el representado en la Figura
1, estar situado cerca de la posición media en alguna de las dimensiones (en este caso
las representadas por los ejes izquierda-derecha y nacionalismo-centralismo) adquiere
una notable importancia estratégica. Simplificando, los puntos UCD, PSOE, AP, etc.
indican que todas las carteras del gabinete serán ocupadas por un único partido mientras que, por ejemplo, una fórmula UCD-PSOE implica conceder puestos ministeriales
a ambos grupo, y así hasta completar el resto de las combinaciones posibles entre los
distintos partidos con representación parlamentaria. Las curvas de indiferencia de cada
partido al pasar sobre cada una de estas fórmulas de gobierno de coalición muestran
los puntos y las alternativas que cada grupo prefiere antes que cualquiera de dichas
combinaciones y los pétalos formados por la intersección de las curvas de indiferencia
constituyen las áreas (winset) que contienen los puntos que alguna mayoría (coalición
mínima vencedora) considera preferibles al status quo, que en la figura 1 sería la coalición formada por UCD y CDC. En esta figura puede apreciarse espacialmente que
ninguna de las fórmulas de gobierno distintas de UCD-CDC es preferida a ésta por una
mayoría y que dicha coalición, formada por los dos partidos más cercanos a la media
en cada una de las dimensiones, constituye un ejecutivo invulnerable dentro de la legislatura y un equilibrio en el juego de formación del gabinete.
Algo distinto hubiera significado en 1977 y 1979 un pacto de gobierno entre UCD
y PNV, otro partido nacionalista moderado situado -como la minoría catalana de CDCpróximo al centro del espectro político en ambas dimensiones, y por supuesto una gran
coalición entre UCD y PSOE, los partidos mayores y con posiciones espaciales más
centristas, aunque es probable que esta fórmula no hubiera estado exenta de graves
contradicciones internas. En ambos casos la coalición hubiera sido vulnerable al contener en su winset otras posibles fórmulas de coalición alternativas. Otra alternativa
capaz de contar en este mismo escenario con un apoyo de mayoría en la cámara era
la participación de la derechista AP en el gobierno, incluso con todas las dificultades
imaginables incluso para superar algunos problemas de legitimidad en el caso de AP y
118
Josep Mª Reniu Vilamala
el rechazo generalizado que esta coalición hubiera suscitado en sectores nacionalistas y
de izquierdas, y su misma vulnerabilidad estratégica (varias alternativas se encuentran
en el winset de dicha coalición, como muestra la figura 2.
Figura 2. Winset de la coalición entre UCD-AP
Aún existe en este escenario estratégico otro ejecutivo en equilibrio: un gabinete
minoritario de UCD en el cual este partido es capaz de implementar una política muy
cercana a su punto ideal, a pesar de no disponer de una mayoría en la cámara. Para entender plenamente esta posibilidad debemos recuperar el concepto de partido
Un partido fuerte era aquel que, ocupando una posición espacial central, difícilmente puede ser excluido del gobierno puesto que ningún otro gabinete es preferido por una
mayoría (el caso de la coalición entre UCD y CDC) o bien dicho partido puede excluir
o vetar los gabinetes alternativos preferidos por una mayoría (el caso de un gobierno
en minoría de UCD.). Pues bien, el hecho de que UCD, que lógicamente prefiere implementar su punto ideal antes que cualquier otra política, pueda usar su poder de veto
para impedir la formación de los gabinetes alternativos que se encuentran en su winset
(en ambas coaliciones UCD-CDC y UCD-PSOE debe necesariamente participar UCD)
significa que dicha administración constituye un equilibrio para esta asamblea y que
UCD es, ineluctablemente, miembro de cualquier gabinete en equilibrio que pueda
formarse, como refleja la figura 3.
Una interpretación espacial de la formación de gobiernos minoritarios...
119
Figura 3. Winset de un gobierno minoritario de UCD
Una situación similar se produjo de nuevo en 1993, esta vez con un gobierno en
minoría del PSOE como resultado (véase figura 4).
Figura 4. Winset de un gobierno minoritario del PSOE (1993-1996)
120
Josep Mª Reniu Vilamala
3. Ventajas posicionales, institucionales y dimensionales
En los apartados anteriores hemos descrito las circunstancias que rodean la viabilidad y la estabilidad de los gobiernos parlamentarios minoritarios y el marco estratégico en que estas alternativas son más probables; sin embargo, todavía no hemos
mencionado la respuesta de estos gobiernos o su capacidad potencial para proporcionar
soluciones adecuadas y satisfactorias a las demandas que reciben. En el nivel de la
eficiencia un análisis superficial de los gobiernos minoritarios podría plantear algunas
de sus limitaciones y de sus dificultades para superar los típicos problemas del divided
government. Sin embargo, desde un punto de vista funcional (esto es, compartiendo características y exhibiendo pautas de ruptura, de rendimiento electoral y de alternancia)
los gobiernos minoritarios resultan más semejantes a los „gobiernos de partido mayoritario imperfecto” que a los „gobiernos de coalición” o los „gobiernos divididos” de
las democracias presidenciales. Este argumento encuentra especial apoyo en el caso de
los gobiernos minoritarios unipartidistas al estilo de la UCD que, amén de frecuentes
en la práctica, son estructuralmente los más similares a los gobiernos unipartidistas
mayoritarios.
Los datos muestran asimismo que el grado de legislación de origen gubernamental
no se ve especialmente alterada por razón del tipo de gobierno: en Italia, por ejemplo, no hay una diferencia significativa entre los índices medios de aprobación de los
proyectos de ley presentados por gobiernos mayoritarios (un 71,8 por ciento) y los
de los gobiernos de status minoritario (un 70,5 por ciento en el caso de los gabinetes
minoritarios sustantivos y un 65 por ciento los gabinetes minoritarios formales, esto
es, los ejecutivos con un apoyo externo – de partidos no representados en el gabinete–
suficiente para superar el umbral de la mayoría parlamentaria), y puede apreciarse, en
cambio, la tendencia a una más rápida introducción de proyectos de ley por parte de
los gabinetes minoritarios, aunque también es cierto que éstos suelen ser enmendados
más a menudo que las propuestas legislativas de los gobiernos mayoritarios. El primer
gobierno de Mario Soares en Portugal, de carácter minoritario, sólo vio rechazadas el
4,8 por ciento de sus propuestas, y éstas significaron un 69,4 por ciento del total de las
leyes aprobadas durante su mandato, un índice de aprobación muy similar al de otros
gobiernos mayoritarios posteriores (durante el segundo gobierno de Soares y el primero
de Sá Carneiro, que gozaban del status de coalición mayoritaria, el porcentaje de leyes
de origen gubernamental apenas aumentó un 0,4 por ciento y un 2 por ciento respectivamente). Por su parte los gobiernos minoritarios de la Unión de Centro Democrático
Una interpretación espacial de la formación de gobiernos minoritarios...
121
lograron una notable efectividad en la aprobación e sus iniciativas legislativas: durante
la legislatura constituyente y la primera legislatura postconstitucional sólo un 9 y un 13
por ciento de las leyes tuvieron su origen en la cámara, un porcentaje que, lógicamente,
disminuyó bajo los gobiernos mayoritarios socialistas (un 7,6 por ciento y un 10,7 por
ciento en la segunda y tercera legislaturas respectivamente) y se restableció cuando el
PSOE perdió la mayoría absoluta y tuvo que gobernar en minoría o con el apoyo externo de los nacionalistas catalanes (en el periodo 1989-93 el porcentaje de leyes de origen
gubernamental fue del 11,7 por ciento y entre 1993 y 1996 del 12 por ciento).
El grado de producción legislativa iniciada por el ejecutivo, respecto al volumen
total de la misma, a pesar de las diferencias en el apoyo parlamentario de los distintos gobiernos, nunca descendió en España por debajo del 73 por ciento: si la cuota
legislativa de los gobiernos socialistas mayoritarios osciló entre el 85,3 por ciento del
periodo 1982-1986 y el 88,4 por ciento de la etapa 1986-1989, la legislación de origen gubernamental procedente de los gobiernos minoritarios sustantivos de UCD en el
periodo 1979-1982 y del PSOE entre 1989 y 1993 representó un 76,2 y un 73,7 por
ciento respectivamente del total de legislación aprobada por la cámara (un 80 por ciento
en el caso del gobierno minoritario formal del PSOE durante 1993 y 1996), cifras que
deben ser ampliadas con el número de decretos convertidos en leyes (en torno a un 5
ó 6 por ciento). La tasa de éxito de las propuestas legislativas según su origen también adquiere un notable importancia para definir la pauta dominante en las relaciones
ejecutivo-legislativo, pues resulta insoslayable que la puesta en práctica de la agenda
legislativa de un gobierno minoritario genere una mayor resistencia de los otros partidos y del parlamento, haciendo necesaria una continua negociación para conseguir
el apoyo a cada una de las propuestas del ejecutivo. En España el 72 por ciento de
los proyectos legislativos introducidos en la cámara por los gobiernos minoritarios de
UCD se convirtieron en ley. Esta cifra se incrementó considerablemente –casi un 20 por
ciento- durante los gobiernos de mayoría absoluta socialista (un 91,5 por ciento y un
86 por ciento respectivamente en la segunda y tercera legislatura) declinando de nuevo
a medida que el PSOE veía reducido su contingente parlamentario (un 78,9 por ciento
para el periodo 1989–1993).
Similares oscilaciones, aunque en sentido inverso, registra la tasa de éxito de las
proposiciones de ley presentadas por los grupos de la oposición: su influencia fue notable bajo los gobiernos centristas (un 15,1 por ciento) y declinó en la etapa socialista
(un 7,8 por ciento, un 4,5 por ciento y un 7 por ciento). Esto significa que las relaciones
entre un primer ministro de un gobierno minoritario tolerado por la asamblea y la clase
122
Josep Mª Reniu Vilamala
política y la forma en que aquel va a ejercer la autoridad y el poder no será la misma que
en un sistema parlamentario de tipo Westminster donde el partido del jefe del gobierno
usualmente gana una mayoría de los escaños. Adolfo Suárez o Leopoldo Calvo Sotelo
no podían ignorar a otras fuerzas políticas con las que debían colaborar para pasar su
agenda legislativa ni podían excluir tajantemente a la oposición de las decisiones de gobierno, para las que era obligado el apoyo de una mayoría parlamentaria, pero al menos
fueron capaces de elegir los apoyos en cada ocasión formando coaliciones ad hoc de tal
manera que, como los datos muestran, generalmente el Congreso respaldó su política.
En una democracia parlamentaria el poder ejecutivo en su interacción con el parlamento puede imponer sus preferencias políticas gracias a una serie de ventajas
posicionales e institucionales. En primer lugar, el partido que sostiene a un gobierno
minoritario suele estar situado centralmente en el espacio político, lo que le permite
elegir sus apoyos según la naturaleza de los proyectos legislativos. Como ha apuntado Strom:
En un espacio unidimensional los gabinetes minoritarios deberían tender a ser
gobiernos del centro con opciones bipolares. A causa de su localización estratégica
en el centro político dichos gabinetes deberían ser capaces de dividir y dominar a la
oposición… El objetivo de todo gobierno es obtener apoyo para el mejor programa
legislativo posible al más bajo coste político posible. Desde esta perspectiva los
gobiernos minoritarios preferirían simplemente coaliciones ad hoc. Negociando
separadamente cada cuestión sobre una base ad hoc, el típico gobierno minoritario
puede en cada caso escoger al compañero de coalición menos «costoso» disponible. Esto es especialmente beneficioso si hay muchos posibles aliados para formar
la coalición, si diferentes dimensiones políticas tienen diferente importancia para
los distintos partidos de la oposición, y si sus funciones de utilidad entre cargos y
políticas difieren… Cuanto más fuerte sea el gobierno mayor será la tendencia a las
coaliciones cambiantes.
Un gobierno minoritario situado centralmente en el espacio, como los distintos ejecutivos formados por Unión de Centro Democrático, puede tornar más favorable el statu quo moviéndolo a cualquier punto dentro de su propio winset meramente cambiando
de aliado en la asamblea según el tipo de política que desee aprobar.
En el parlamento español después de las elecciones de 1977 no existía una mayoría
sin el apoyo de UCD, excepto en el caso de que los restantes partidos decidieran unirse
Una interpretación espacial de la formación de gobiernos minoritarios...
123
para derrotar al ejecutivo, aunque resulta difícil imaginar que partidos opuestos ideológica y programáticamente pudieran alcanzar compromisos para tomar decisiones
importante al margen del partido más numeroso de la cámara. La figura 5 representa
el parlamento español con sus cinco grupos políticos más relevantes ubicados en un
espacio bidimensional. Un partido situado en la intersección de las dos diagonales del
cuadrángulo PCE-PSOE-AP-CDC necesariamente sería parte integrante de cualquier
mayoría que pudiera formarse y, cambiando sus alianzas según la naturaleza de las medidas legislativas a adoptar, obtendría la base de apoyo parlamentaria apropiada para
conseguir resultados muy cercanos a sus preferencias ideales. El gobierno de la UCD
(G), aun no ocupando exactamente la intersección de las dos diagonales, se situaba
dentro del cuadrángulo en una posición próxima al yolk del parlamento. Puesto que el
área vencedora del status quo (winset) de este parlamento está incluida en un círculo
cuyo centro es el centro del yolk y su radio es la suma de la distancia entre el statu quo
y el centro del yolk y el diámetro del yolk, la curva de indiferencia del gobierno de la
UCD generalmente se encuentra dentro de dicho área. Esto significa que la voluntad del
gobierno y la del parlamento coincidirán en la mayor parte de las ocasiones.
Figura 5. Yolk del parlamento español (1977-1979)
De hecho, cuanto menor sea la distancia que separa al gabinete del yolk de la
asamblea, como ilustra la figura 5, más insignificante resultará la diferencia entre la
124
Josep Mª Reniu Vilamala
mayoría gubernamental y la legislativa teórica y políticamente (cuando la distancia
entre el gabinete y el centro del yolk es más pequeña que el diámetro del yolk las
preferencias del ejecutivo y del parlamento coincidirán y el resultado del proceso
legislativo se localizará sobre el punto ideal del gobierno). De este modo, la mayoría
de las cuestiones que el gobierno minoritario de UCD prefería sobre el statu quo en
cada una de las políticas generales y sectoriales en las que tuvo que tomar decisiones
legislativas fueron aprobadas por el parlamento.
Figura 6. Gobierno minoritario espacialmente centrista
Tsebelis ha analizado teóricamente los casos en que las preferencias de un gobierno
minoritario con posiciones centristas y de la mayoría de la asamblea no coinciden concluyendo que „si un gobierno minoritario está centralmente situado en el espacio puede
formar parte de muchas posibles mayorías parlamentarias y, en consecuencia, mover el
statu quo dentro de su propio winset“ por lo que, teórica y políticamente, „la mayor parte
el tiempo no tendría por qué comprometerse en absoluto y podría conseguir un resultado
final sobre su punto ideal”. Desde un punto de vista formal si el gobierno está situado en
una posición próxima a la intersección de las dos diagonales del cuadrángulo formado por
el resto de los partidos relevantes las hipótesis posibles son las siguientes:
a. si el statu quo se encuentra situado fuera del cuadrángulo 1234 el gobierno siempre puede congregar una mayoría que prefiere el punto ideal del ejecutivo (G) al statu quo.
Una interpretación espacial de la formación de gobiernos minoritarios...
125
b. si el statu quo está localizado dentro del triángulo 134 los miembros de la coalición legislativa del gobierno serán el partido 2 y los partidos 1 ó 3. Con
esta alianza el gobierno podrá mover el statu quo hacia su punto ideal, excepto
cuando el statu quo está situado en el área de intersección entre las curvas de
indiferencia de 1 y 3 (G’), caso en el que sólo puede conseguir un nuevo status
quo más próximo a su punto ideal pero no situarlo sobre éste.
c. si el statu quo está situado dentro del triángulo 234 los aliados del gobierno para
un cambio en el statu quo serán el partido 1 y, al menos uno de los partidos 2
ó 4. Con esta coalición el gobierno podrá conseguir un cambio del status quo
y situarlo sobre su punto ideal, salvo que aquel se encuentre dentro del área de
intersección de 2 y 4 (G’’), donde el gobierno puede obtener un nuevo status
quo más próximo a su punto ideal, aunque no dicho punto exactamente.
d. si el statu quo está situado dentro del triángulo 12G, el gobierno puede formar
una coalición con los partidos 3 y 4 y cambiar el statu quo por su propio punto
ideal.
e. si el statu quo está situado en el área 152G, el gobierno se encontrará en minoría,
puesto que pueden formarse dos mayorías legislativas excluyendo al gabinete
(134 y 234). Se trata de la única hipótesis en la que la voluntad del gobierno y
la de la cámara pueden diferir.
Figura 7. Gobierno minoritario de UCD espacialmente centrista(I)
126
Josep Mª Reniu Vilamala
Figura 8. Gobierno minoritario de UCD espacialmente centrista (II)
Las ventajas posicionales y el poder de negociación parlamentaria de un ejecutivo
centrista en minoría, reducen considerablemente las posibilidades de que pueda formarse una mayoría legislativa al margen del partido que sostiene al gobierno. Estas,
combinadas con las ventajas institucionales para el establecimiento de la agenda, atribuidas constitucionalmente a los gabinetes parlamentarios, garantizan que la oposición
del ejecutivo predomine en el proceso legislativo. Como Strom ha destacado, „en la
medida en que el gobierno puede elegir el calendario y el planteamiento de cuestiones
ante la asamblea, dispone de una mejor posición para seleccionar su nivel preferido
de agregación de temas. Puesto que los gobiernos generalmente prefieren una agenda
desagregada, un alto grado de control de la agenda favorece una estrategia legislativa
ad hoc cuestión por cuestión” (Strom 1990).
En España distintas reglas de procedimiento permitieron a los gobiernos de UCD
controlar la agenda legislativa: las que establecen la prioridad de los proyectos de ley
de origen gubernamental y las que permiten al ejecutivo introducir asuntos con carácter prioritario en el orden del día, la declaración de urgencia que reduce los plazos en
el paso de las leyes por el Senado (aumentando así el poder del Congreso, que tiene
posiciones más cercanas al gobierno), el uso de reglas restrictivas o cerradas (como el
procedimiento de lectura única), la posibilidad de la toma en consideración previa de
las proposiciones de ley presentadas por la oposición, el cómputo de las abstenciones
de un modo favorable a los intereses del gobierno, la posibilidad de retirar los pro-
Una interpretación espacial de la formación de gobiernos minoritarios...
127
yectos de ley en cualquier momento del debate antes de su aprobación, la prohibición
de enmiendas que supongan un aumento de los gastos o una reducción de los ingresos
presupuestarios sin el acuerdo del gobierno. No olvidemos, por supuesto, las ventajas
derivadas de la ordenación de los votos de confianza o censura. La concurrencia de
estos factores ha producido una notable disminución de la influencia del resto de las
fuerzas políticas y de la institución parlamentaria en el proceso político. En estos casos
el gabinete se convierte en el centro de autoridad y el propio grupo parlamentario y el
partido que lo apoya suelen tener una limitada capacidad para cuestionar la política del
primer ministro o alterar sus decisiones.
Junto a las ventajas posicionales e institucionales que hemos descrito los partidos
que han formado gobiernos minoritarios en España también se han beneficiado, a diferencia de otros países donde también han abundado este tipo de gabinetes, de ventajas
„dimensionales”, derivadas de la posibilidad de pactar fórmulas de gobierno con partidos de carácter regional, que conceden más importancia política y electoral a cuestiones
ajenas a las que se dirimen en la competencia política general. España es un Estado
plurinacional con fuertes partidos regionales o „nacionalistas” que han sido especialmente relevantes para la gobernabilidad del Estado en las situaciones parlamentarias
con gobiernos unipartidistas en minoría, y de un modo más visible en el periodo entre
1993 y 2000. Estos partidos han constituido, además del eje de los gobiernos de sus
respectivas comunidades, un elemento crucial de apoyo a los gabinetes minoritarios del
Partido Socialistas y del Partido Popular.
A diferencia de la política parlamentaria de los gobiernos de UCD (que fue-ron
ejecutivos minoritarios „sustantivos” – por usar el término de Strom) en el periodo
de consolidación de la democracia, basada en acuerdos y pactos ad hoc, durante los
años noventa han predominado los gabinetes minoritarios „formales”, con apoyos
externos bien definidos y negociados antes de la investidura del primer ministro,
que suponen „un compromiso explícito, público y formalizado sobre el conjunto
de políticas a desarrollar en toda la legislatura”, ofrecen una mayor estabilidad del
gobierno y garantizan una cierta eficacia legislativa. La disposición de esta clase
de partidos a respaldar las políticas de los grandes partidos nacionales a cambio
de profundizar en el nivel de transferencias y de autonomía de que gozan sus regiones (o del intercambio de apoyo mutuo, cuando son ellos los que se encuentran
en minoría ante sus respectivas asambleas autonómicas) los convierte en fuerzas
especialmente atractivas como aliados de gobierno. Guerrero Salom (2000), responsable de la Secretaría General de Relaciones con las Cortes a lo largo de la V
128
Josep Mª Reniu Vilamala
Legislatura (1993–1996), ha resumido muy bien la disyuntiva con la que se enfrentaban los socialistas en 1993:
Dos coaliciones reunían en nuestro caso los requisitos teóricos de las estables.
Tanto la formada por PSOE e IU como por PSOE y nacionalistas producirían
mayoyorías absolutas…En ambos casos estarían formadas por partidos contiguos
en el espacio ideológico, situándose los potenciales socios a la izquierda o a la
derecha de una posición central siempre ocupada por el PSOE. A favor de la coalición
PSOE-IU contaba que se le atribuía ser la preferida del electorado socialista…
Pero las dificultades que planteaba la materialización de esa hipótesis eran muy
importantes, y se relacionaban con el contenido de las políticas concretas, con las
reacciones que podrían suscitar en el resto de los grupos políticos y con las propias
relaciones entre ambos socios potenciales… La hipótesis de coalición entre PSOE
y nacionalistas tampoco carecía de inconvenientes, tales como la proyección de
una imagen de derechización general, y en particular económica, la complicación
de las posibilidades de acuerdo con los sindicatos, [y] el precio, real o supuesto,
a pagar por la colaboración, especialmente en política autonómica… Pero tales
inconvenientes eran menos centrales que los anteriores y podían ser solventados…
[y] ese eventual compromiso no desplazaría la ubicación de los socialistas sino que
la reforzaría en la parte central del espectro político.
El argumento de que los partidos de ámbito nacional prefieren negociar o pactar la política a ser aplicada desde el gobierno con los partidos nacionalistas en lugar de con otros
partidos nacionales se basa en la disposición recíproca a intercambiar políticas en función
de la dimensión más valorada. En términos espaciales las curvas de indiferencia de los
partidos son elípticas. El tamaño y la forma de las elipses refleja esta disposición a intercambiar políticas en ambas dimensiones: cuando más importante es la dimensión preferida para un partido más pequeña resulta la elipse, hasta el extremo de convertirse en una
línea recta si su interés se reduce a una sola de las dimensiones y muestra su intransigencia
a hacer ninguna concesión al margen de lo que se le ofrezca a cambio; cuando el interés
de los partidos por intercambiar políticas es menor sus curvas de indiferencia tienden a ser
circulares. Como muestra la literatura, en el caso de un intercambio de políticas en dos
dimensiones X (política presupuestaria o a nivel nacional) e Y (política autonómica) el
winset del status quo es mayor con una alianza legislativa entre un partido nacional y uno
regional o nacionalista que con una coalición entre partidos de carácter nacional.
Una interpretación espacial de la formación de gobiernos minoritarios...
129
El problema es que esta lógica ha generado en España juegos sucesivos de negociación
(iterative bargaining games) en los que se reconsidera el diseño del sistema autonómico al
albur de las necesidades de apoyo parlamentario de los partidos nacionales de turno (Stepan 2001: p. 353). En 1993 la corresponsabilidad fiscal de las comunidades autónomas, la
atribución a las comunidades de un porcentaje de la recaudación obtenida en su territorio,
se situó en el 15 por ciento del IRPF tras el pacto entre PSOE y CiU, con la consiguiente
crítica y la abstención o el voto en contra de las comunidades gobernadas por el otro gran
partido nacional, el Partido Popular (en algún caso incluso recurriendo ante el Tribunal
Constitucional el acuerdo del Consejo de Política Fiscal y Financiera que establecía el
nuevo modelo de financiación autonómica). La necesidad de apoyo parlamentaria del
PP después de las elecciones de marzo de 1996 auspició un nuevo reajuste del sistema
de financiación (con la oposición de las comunidades dominadas por los socialistas, que
promovieron ante el Tribunal Constitucional numerosos recursos de inconstitucionalidad
sobre el nuevo modelo) basado en la ampliación en el número de impuestos objeto de cesión territorializada (Patrimonio, Sucesiones y Donaciones, Transmisiones Patrimoniales
y Tributos sobre el Juego) y en el porcentaje de la cuota líquida del IRPF (30 por ciento),
concediéndose también una limitada capacidad normativa a las comunidades autónomas
sobre los impuestos cedidos (para alterar tarifas, deducciones, exenciones y bonificaciones, coeficientes, tipos de gravamen, etc.).
Finalmente, después de las elecciones del 14 de marzo de 2004 y del regreso de un
gobierno minoritario, volvió a entrar en la agenda la política territorial. Estas elecciones
supusieron una verdadera ventana de oportunidad (policy window), especialmente por
el triunfo del Partido Socialista, en cuyo programa electoral figuraba la reforma estatutaria como uno de los principales compromisos de campaña, y por la constitución
de un gobierno minoritario que necesitaba el respaldo de otras fuerzas parlamentarias
para garantizar su estabilidad. En su investidura como presidente del nuevo ejecutivo
el socialista Rodríguez Zapatero obtuvo el apoyo de Izquierda Unida-Iniciativa per
Catalunya Verds (IU-ICV) y Esquerra Republicana de Catalunya (ERC), aliados de los
socialistas catalanes (Partit dels Socialistes de Catalunya, PSC) en el gobierno de la Generalitat. De manera, que la emergencia de un nuevo gobierno minoritario transcurrió
paralelamente al debate abierto sobre la necesidad de emprender reformas estatutarias
en varias Comunidades Autónomas, iniciado en el País Vasco y Cataluña. En el caso
vasco el debate se impulsó en el parlamento vasco con la constitución de una Comisión
Especial de Autogobierno en octubre de 2001 y la aprobación, tras la comparecencia
de más de sesenta ponentes, de su dictamen en julio de 2002. El desarrollo estatutario
130
Josep Mª Reniu Vilamala
en Cataluña se inició con la aprobación en octubre de 2002 de una Resolución sobre orientación política general del Consejo Ejecutivo en la que se atribuye la parálisis del Estado
autonómico a los dos partidos estatales mayoritarios, a causa de la legislación estatal en las
competencias autonómicas y las dificultades para el traspaso de los servicios pendientes, y
se insta a una revisión de la financiación, el autogobierno y de varias políticas públicas (política lingüística, política social, política familiar, violencia de género, educación y sanidad,
empleo, etc.). El 19 de noviembre se aprueba en la Comissió d’Estudi per a l’Aprofondiment
de l’Autogovern un primer informe sobre la reforma del Estatuto catalán. Finalmente, en
Andalucía el impulso político para la discusión lo constituyó el anuncio de Chaves, durante
el debate sobre el estado de la Comunidad de junio de 2003, de su intención de “presentar
ante la Cámara a lo largo del siguiente período de sesiones de un documento de propuestas
para ser sometido a debate por las distintas fuerzas políticas”. Dicha propuesta adquirió
forma concreta con la presentación del documento de Bases para la Reforma del Estatuto
de Autonomía para Andalucía de 16 de diciembre de 2003. El impulso definitivo de este
proceso se produjo tras el amplio triunfo del PSOE en las elecciones autonómicas de 2004
para, simultáneamente, iniciar procesos semejantes durante las legislaturas 2004–2008 y
2008–2012 por parte de otras Comunidades Autónomas.
Bibliografía:
AUSTEN-SMITH David, BANKS Jeffrey (1988), Elections, Coalitions and Legislative
Outcomes, “American Political Science Review”, nº 82.
AUSTEN-SMITH David, BANKS Jeffrey (1990), Stable Governments and the Allocation of Policy Portfolios, “American Political Science Review”, nº 84:3.
BARON David P. (1991), A Spatial Bargaining Theory of Government Formation in
Parliamentary System, “American Political Science Review”, nº 85:1.
BELTRÁN Albert (1993), La cuestión del acceso al poder del Partido Popular. Una aproximación desde la teoría espacial, “Revista de Estudios Políticos”, nº 81.
FIELD Bonnie (2009), Minority Government and Legislative Politics in a Multilevel
State: Spain under Zapatero, “South European Society and Politics”, vol. 14:4.
GUERRERO SALOM Enrique (2000), Crisis y cambio en las relaciones ParlamentoGobierno, 1993–1996, Madrid.
LAVER Michael, SCHOFIELD Norman (1990), Multiparty Government: The Politics
of Coalition in Europe, Oxford.
LAVER Michael, SHEPSLE Kenneth A. (1990), Coalitions and Cabinet Government,
“American Political Science Review”, nº 84:3.
Una interpretación espacial de la formación de gobiernos minoritarios...
131
LAVER Michael, SHEPSLE Kenneth A. (1996), Cabinets and Legislatures in Parliamentary Democracies, Cambridge.
LINZ Juan J. (1981), Informe sociológico sobre el cambio político en España,
1975/1981, Madrid.
LINZ Juan J., MONTERO José Ramón (1999), The Party Systems of Spain: Old Cleavages and New Challenges, Instituto Juan March, CEACS, Working Paper nº 138,
Madrid.
RENIU Josep Mª (2001), ¿Merece la pena coaligarse? La formación de gobiernos minoritarios en España, 1977–1996, “Revista Española de Ciencia Política”, nº 5.
RENIU Josep Mª (2002), La formación de gobiernos minoritarios en España, 1977–
1996, Madrid.
SCHOFIELD Norman (1993), Political Competition and Multiparty Coalition Governments, “European Journal of Political Research”, nº 23.
SCHOFIELD Norman, LAVER Michael (1985), Bargaining Theory and Portfolio Payoffs in European Coalition Government, 1945–1983, “British Journal of Political
Science”, vol. 15:2.
STROM Kaare (1984), Minority Governments in Parliamentary Democracies: The Rationality of Non-winning Cabinet Solutions, “Comparative Political Studies”, vol. 17:2.
STROM Kaare (1986), Deferred Gratification and Minority Governments in Scandinavia, “Legislative Studies Quarterly”, nº 11.
STROM Kaare (1990), Minority Government and Majority Rule, Cambridge.
STEPAN Alfred (2001), Arguing Comparative Politics, Oxford.
German foreign policy from the geo-economic perspective
Abstract
The aim of this paper is to assess how far the German foreign policy follows the principles of the theory
of geo-economy. The paper has the following structure. First, the theory of geo-economy will be presented.
Second, the characteristics of three debates relating to the German foreign policy will be pointed out. Third,
German policy during the Euro crisis will be analysed. Fourth, the development of the relations between
Germany and the new powers will be assessed. This paper supports the thesis that geo-economic strategy
is beneficial for Germany.
Key words: Germany, foreign policy, geo-economy, Euro crisis
Streszczenie
Celem artykułu jest analiza jak dalece niemiecka polityka zagraniczna odpowiada założeniom geoekonomii. Ma on następującą strukturę. W pierwszej części zaprezentowana zostanie teoria geoekonomii.
Następnie przedstawione zostaną trzy debaty odnośnie niemieckiej polityki zagranicznej. W części trzeciej
analizie poddana zostanie polityka Niemiec w okresie kryzysu strefy euro. W ostatniej części przedstawiony zostanie rozwój stosunków bilateralnych Niemiec z mocarstwami wschodzącymi. Artykuł ten potwierdza tezę, iż strategia geoekonomiczna jest korzystna dla Niemiec.
Słowa kluczowe: Niemcy, polityka zagraniczna, geoekonomia
Przegląd Europejski
Nr 4 (34), 2014
Rafał Ulatowski
Instytut Stosunków Międzynarodowych, WDiNP, Uniwersytet Warszawski
Außenpolitik Deutschlands aus der
Perspektive der Geo-Ökonomie1
Das Ende des Ost-West-Konfliktes und die friedliche Wiedervereinigung Deutschlands stellte eine grundlegende Änderung des europäischen Gleichgewichts der Mächte
dar. In der Mitte Europas entstand ein Staat, der alle anderen Staaten in der Region in
den Schatten stellte. Deutschland musste seine Außenpolitik definieren. Bundeskanzler
Helmut Kohl wurde nie müde zu versichern, dass Deutschland der Außenpolitik der alten Bundesrepublik treu bleibe und sich für die europäische Integration, für die NATO
und für enge Beziehungen mit den Vereinigten Staaten und Frankreich einsetzen werde.
Die Zustimmung für eine Europäische Währungsunion sollte die Ängste – besonders
starke in Frankreich - vor der Dominanz der D-Mark ausräumen (Haftendorn 2012: S.
16–17).
Die neue internationale Lage Deutschlands hat eine intensive Diskussion über seine
Außenpolitik ausgelöst. Auf der Suche nach einem geeigneten Erklärungsmuster scheint die Geoökonomie einen wichtigen Beitrag leisten zu können. Die Erforschung der
deutschen Außenpolitik auf Basis der Geoökonomie wurde 2011 begonnen (Kundnani
2011b). Sie bringt eine neue analytische Perspektive mit der Hoffnung auf ein besseres
Verständnis der deutschen Außenpolitik im 21. Jahrhundert. Die Ergebnisse sind vielversprechend, und sie ermutigen zu weiteren Forschungstätigkeiten in dieser Richtung.
Am Ende der zweiten Regierungsperiode von Kanzlerin Merkel stellt sich die Frage,
wie weit Deutschland dem geoökonomischen Ansatz folgt und ihm treu bleibt.
Der vorliegende Beitrag ist wie folgt strukturiert: Erstens wird nach den Prinzipien der
Geoökonomie gefragt. Zweitens werden drei Debatten zur deutschen Außenpolitik, die
Artykuł Außenpolitik Deutschlands aus der Perspektive der Geoökonomie powstał w ramach stypendium DAAD Forschungsstipendien für Nachwuchswissenschaftler w okresie 7–9.2013 r.
1
134
Rafał Ulatowski
nach 1990 geführt wurden, in Erinnerung gerufen. Drittens wird die Gestaltungsmacht
Deutschlands in der Eurokrise untersucht. Viertens werden die Beziehungen Deutschlands
zu den neuen »Gestaltungsmächten« unter die Lupe genommen.
Geoökonomie
Der Zerfall des sowjetischen Imperiums und der Sowjetunion selbst hat nicht nur
zu einer Veränderung der Machtverhältnisse geführt, sondern der Forschung auch einen
neuen Impuls im Bereich der Theorie der Internationalen Beziehungen gegeben. Eine
der neuen Theorien ist die Geoökonomie. Sie betrachtet die wirtschaftlichen Instrumente als die einzigen Instrumente der Außenpolitik. In seinem Buch stellt der Begründer
der Geoökonomie Edward Luttwak die Hauptthesen dieser Theorie vor (Luttwak 1990:
S. 19–20). Er argumentiert, dass die Konflikte zwischen den Staaten zwar weiter bestehen, die Evolution des Charakters der internationalen Beziehungen aber zum Ersatz
der klassischen Kriege durch die Handelsverbindungen und Handelskonflikte führt.
Es wird mit wirtschaftlichen und nicht mit militärischen Mitteln gekämpft. Dies geschieht aber nur in den hoch entwickelten Regionen des Westens. Dort kommt es zum
Übergang von der Geopolitik zur Geoökonomie. In den ärmeren Regionen der Welt
funktioniert die Politik weiterhin nach den Regeln der Geopolitik (Luttwak 1990: S.
21). Die Unterscheidung der außenpolitischen Instrumente zwischen Staatengruppen,
die sich auf unterschiedlichen Entwicklungsstufen befinden, und die Hypothese vom
Rückgang der Rolle der militärischen Mittel sind wichtige Thesen in der Forschung
(Khanna 2008: S. 17; Jäger 2012: S. 151).
Wie Luttwak plastisch darstellt, werden die Militärbasen durch die
Handelsverbindungen ersetzt. Die geoökonomische Aktivität der Staaten konzentriert
sich auf den Aufbau des geoökonomischen Raumes2. Der geoökonomische Raum eines
Staates ist ein Produkt seiner Aktivität, die zwei Bedürfnisse zu befriedigen sucht:
Reichtum und Macht. Im geografischen Sinn löst er sich vom Territorium des eigenen
Staates und besetzt das Territorium jener Staaten, in denen die eigenen Unternehmen, ihre
Produkte und Markenzeichen präsent sind. Die Möglichkeit, einen geoökonomischen
Raum aufzubauen, ist von der geografischen Lage unabhängig und hängt nur von der
Aktivität des Staates und seiner Innovationsfähigkeit ab. Auch die kleinen Staaten, die
Den geoökonomischen Raum kann man aus der Staats- und Systemperspektive betrachten. In dem
vorliegenden Beitrag wird eine Analyse des geoökonomischen Raumes aus der Staatsperspektive
unternommen.
2
Aussenpolitik Deutschlands aus der Perspektive der Geo-Ökonomie
135
sich in einer ungünstigen geografischen Lage befinden, können ihren geoökonomischen
Raum entwickeln und Vorteile aus dem internationalen Austausch erzielen. Dadurch
zeigt sich der demokratischen Charakter der Geoökonomie. Der geoökonomische Raum
ist ein mental space, der nicht im geografischen Sinn definierbar ist (Haliżak 2012a: S.
39–41). Geoökonomie wiederspricht also dem geografischen Determinismus.
Die Strategie eines Staates hat zwei Ziele. Das erste Ziel ist seine Macht. Sie wird
als Reichtum und Wettbewerbsfähigkeit verstanden. Das zweite Ziel ist der Zugang
zum geoökonomischen Raum und die Freiheit der Aktivität in ihm. Das betrifft den
freien Zugang zu Ressourcen, Produktionsfaktoren, Schutz und Unterstützung für die
lokalen Unternehmen und eine Möglichkeit, die materiellen Aktiva zu platzieren. Eine
Charakteristik der geoökonomischen Macht ist auch ein enges Netz von Verbindungen
zwischen Wirtschaft und Staat (Haliżak 2012b: S. 48–49). Die Entwicklung des geoökonomischen Raumes basiert auf der Annahme, dass die Staaten gleichzeitig diejenigen politischen und ökonomischen Ziele realisieren, zwischen denen das »Optimum
der politischen Ökonomie« herrscht (Haliżak 2012a: S. 41).
Wie bereits gezeigt, befinden sich die Staaten im Wettbewerb. Er hat aber keinen absoluten Charakter. Die Staaten kooperieren gleichzeitig intensiv miteinander, was sich
in den zahlreichen Regimen (Handel, Finanzen, Umweltschutz, etc.) in der heutigen
Welt widerspiegelt. Grund dafür sind die hohen Kosten, die ein absoluter Wettbewerb
verursachen könnte und die möglichen Vorteile, die die Kooperation verspricht (Ulatowski 2012).
Drei Debatten zur deutschen Außenpolitik
Zu Beginn der neunziger Jahre lieferte die politikwissenschaftliche community zahlreiche Beiträge zu außenpolitischen Perspektiven Deutschlands. Die neunziger Jahre
sind als die Zeit der ersten Debatte zur deutschen Außenpolitik einzustufen. In dieser Zeit präsentierte Hanns W. Maull eine Analyse, in der er Deutschland als »Zivilmacht« sah (Maull 1990: S. 91–106; Maull 1992: S. 269–278). Dagegen sah Michael
Staack in Deutschland den »Handelsstaat« (Staack 2000) und Hans-Peter Schwarz die
»Zentralmacht Europas« (Schwarz 1994). In der ersten Debatte lag der Diskussionsschwerpunkt auf der Frage nach der »Normalität« des neuen Deutschlands. Die zweite
Debatte wurde durch die Regierung Gerhard Schröders angestoßen, als er den Vereinigten Staaten die Unterstützung während der Irak-Krise verweigerte. Diese Krise in
136
Rafał Ulatowski
den Beziehungen mit den USA war einer der wichtigsten Momente in der Geschichte des wiedervereinigten Deutschlands. Gregor Schöllgen diagnostizierte damals eine
Rückkehr Deutschlands zu einer realistischen Machtpolitik (Schöllgen 2003). Hans
W. Maull argumentierte dagegen, dass die deutsche Außenpolitik sich »ins Abseits«
(Maull 2003: S. 20) manövriere. Gleichzeitig sah Thomas Risse in der Außenpolitik
der rot-grünen Regierung grundsätzlich Kontinuität (Risse 2004: S. 24–31). Gerhard
Schröder war ein Kanzler, der offen formulierte, dass deutsche Außenpolitik zunächst
Interessenpolitik (Schröder 1999: S. 394) und auch selbstbewusst ist (Schöllgen 2004:
S. 10). Die Veränderungen in der globalen Wirtschaft fanden im außenpolitischen Stil
ihren Ausdruck, als der Bundeskanzler sich bei seinen offiziellen Besuchen von starken
Wirtschaftsdelegationen begleiten ließ (Fricke 2005).
Auch wenn Angela Merkel, Schröders Nachfolgerin im Bundeskanzleramt, sich in
der ersten Phase ihrer Arbeit verstärkt darum bemühte, sowohl in den transatlantischen
Beziehungen als auch in den EU-Angelegenheiten wieder die Position Deutschlands
als die eines zuverlässigen Partners zu etablieren, wuchsen mit der Zeit Fragen nach
Zielen und Methoden der deutschen Außenpolitik. Sie konzentrierten sich um zwei
Themenblöcke: Eurokrise und die Politik gegenüber neuen Mächten wie China und
Indien. Die dritte Debatte zur deutschen Außenpolitik zeichnete sich ab. Auch die deutsche Libyen-Politik im Frühling 2011 wurde kritisch diskutiert. Weil sie aber eindeutig
dem Sicherheitsthemenkomplex zuzuordnen ist und die »Kultur der Zurückhaltung«
betrifft, wird von ihrer weiteren Analyse abgesehen. Während dieser Debatte wurde
für Deutschland eine Fülle von Etiketten entwickelt. Sie reichen von »Zivilmacht ohne
Zivilcourage« (Hacke 2011: S. 50–53), »Gestaltungsmacht« (Sandschneider 2012: S.
3–9), »starke und unverzichtbare, aber nicht einzige (Mit-)Führungsmacht« (MüllerBrandeck-Bocquet 2012, S. 16–22), »reluctant hegemon« (Paterson 2011: S. 57–75),
»halbe Hegemonie« (Geppert 2013: S. 11–16.), »Hegemon wider Willen« (Schönberger 2012: S. 1–8), »europäisches Kraftzentrum« (Rachman 2012: S. 14), »überforderter Hegemon« (Kleine-Brockhoff und Maull 2011: S. 50–61), »Anker-Ökonomie der
Euro-Zone« (Posen 2011: S. 29), »ökonomischer Hegemon« (Guerot und Leonhard
2011), »Führungsmacht innerhalb der Europäischen Union« (von Bredow 2012: S. 57),
»Vormacht Europas« (Riecke und Hauke 2013: S. 53) bis hin zu »geoökonomische
Macht« (Kundnani 2011a: S. 62–67). Die Liste scheint endlos zu sein. Obwohl die
Sicherheitsproblematik nicht unterschätzt werden soll, stehen die Wirtschaftsfragen im
Zentrum der außenpolitischen Debatte.
Aussenpolitik Deutschlands aus der Perspektive der Geo-Ökonomie
137
Die Rolle Deutschlands in der Eurokrise
Die Politik Deutschlands in der Eurokrise steht fest in der Tradition der Politik von
Bundeskanzler Helmut Kohl, für den der Euro eine Frage von »Krieg und Frieden« war
(Geppert 2013: S. 11–12). Bundeskanzlerin Merkel ist überzeugt, dass der Euro für
Deutschland »mehr als nur eine Währung« ist (Merkel 2011a: S. 17571) und Deutschland
wie »kaum ein anderes Land in der Europäischen Union« vom Euro profitiere (Merkel
2011b: S. 11252). Deswegen ist Deutschland bereit, den Euro zu verteidigen (Merkel
2011c). In ihrer Regierungserklärung am 19. Mai 2010 äußerte sie die Meinung, in der
Eurokrise gehe es »um viel mehr als um eine Währung. Die Währungsunion ist eine
Schicksalsgemeinschaft. Es geht deshalb um nicht mehr und nicht weniger als um die
Bewahrung und Bewährung der europäischen Idee. Das ist unsere historische Aufgabe;
denn scheitert der Euro, dann scheitert Europa.« (Merkel 2010a: S. 4126).
Deutsche Eurorettungspolitik lässt sich aber nicht als ein »Reflex« definieren. Zu
Beginn des Jahres 2010 wurde die dramatische Lage des griechischen Haushaltes bekannt. Als Frankreich und viele andere Mitgliedsstaaten des Euroraumes auf eine rasche
Hilfe für Griechenland drängten, bremste die Bundeskanzlerin den Entscheidungsprozess. Rufe nach der deutschen »Solidarität« wurden als Forderung nach Geld wahrgenommen und lange abgelehnt. Auch wenn zuletzt Deutschland dem ersten Hilfspaket
zustimmte und einen Teil der Kredite bereitstellte, geschah das unter strengen Auflagen
und Einbeziehung des Internationalen Währungsfonds (IWF). Deutschland setzte sich
gegen die französische Konzeption der bedingungslosen »Solidarität « innerhalb der
Eurozone durch (Hilz 2013: S. 27) und lancierte schon zu Beginn der Rettungspolitik
das Prinzip der Konditionalisierung, wofür die Beteiligung des IWF selbstverständlich
von Vorteil ist. Bis Sommer 2010 wurden die Grundlagen der deutschen Eurorettungspolitik gelegt, die das Ziel verfolgt, durch den Einsatz begrenzter Finanzmittel bestimmte politische und wirtschaftliche Ziele zu erreichen (FAZ 18.05.2010: S. 9).
Als Reaktion auf den Ausbruch der Krise wurde im Mai 2010 eine Arbeitsgruppe
unter Vorsitz des Präsidenten des Europäischen Rates, Herman van Rompuy, gegründet. Sie erarbeitete und legte die Vorschläge für die Reform des Stabilitäts-und Wachstumspaktes vor, die im November 2011 als sog. Sixpack beschlossen wurden (Heinemann et al. 2012: S. 170). Die Regulierung der Fiskalregeln in der EU und besonders
im Euroraum wurde aber nicht auf das Sixpack begrenzt, sondern weiterentwickelt.
Das deutsche Engagement in der Rettung der Eurozone muss aus der Perspektive der
globalen Interessen Deutschlands betrachtet werden. Um diese realisieren zu können,
138
Rafał Ulatowski
braucht Deutschland stabile Rahmenbedingungen in Europa (Guérot 2012: S. 14). Für
Deutschland ist die EU ein Hebel, der den Einfluss der deutschen Außenpolitik in der
Welt wachsen lässt (Maull 2012a: S. 139). Deswegen engagierte sich Deutschland in
der Rettung der gemeinsamen Währung trotz anfänglicher Vorbehalte (Feldenkirchen
et al. 2008: S. 22–36) und spielte dabei eine dominierende Rolle (Müller-BrandeckBocquet 2012: S. 16). Wegen des Platzmangels wird hier die Geschichte der Eurorettung nicht skizziert. Wichtige Ergebnisse sind mit Begriffen wie Sixpack, Europäisches
Semester, Euro-Plus-Pakt, Fiskalvertrag, European Financial Stability Facility (EFSF),
European Financial Stabilisation Mechanism (EFSM), European Stability Mechanism
(ESM), Finanztransaktionssteuer, Einbeziehung des Privatsektors und Bankenunion
verbunden. Alle oben genannten Entscheidungen wurden von dem deutsch-französischen Tandem vorangebracht3. Die Eurokrise führte zur Intensivierung des deutschfranzösischen Dialoges. Zahlreiche Gipfel unter Teilnahme von Bundeskanzlerin Merkel und Präsident Nicolas Sarkozy führten zur engen Abstimmung beider Regierungen,
die »das übliche Maß der Zusammenarbeit im Rahmen des tradierten deutsch-französischen Motors der Integration bei Weitem überschritt – und neue Maßstäbe für bilaterale
Kooperation setzte« (Müller-Brandeck-Bocquet 2012: S. 20). Der deutsche Finanzminister Wolfgang Schäuble hat sogar von einem Bedarf nach dem deutsch-französischen
Hegemon in Europa gesprochen (Schäuble 2010).
Trotz der Bemühungen der Europäischen Kommission um mehr Mitsprache wurde
ihre Rolle während der Eurokrise begrenzt. Die Entwicklung ging auf Vorbehalte seitens Bundeskanzlerin Merkel gegenüber dem Präsidenten der Europäischen Kommission José Manuel Barroso einerseits und auf ihre Präferenz für eine intergouvernemental ausgerichtete Integrationsmethode (Merkel 2010b) andererseits zurück. Neben dem
Präsidenten der Europäischen Kommission wurden auch andere wichtige europäische
»Entscheidungsträger« ins Abseits gedrängt. Zu dieser Gruppe gehörten Jean-Claude
Juncker (Vorsitzender der Eurogruppe), Jean-Claude Trichet (Präsident der EZB) und
Herman van Rompuy (Präsident des EU-Rats) (Maull 2012b: S. 37–38). Erst mit der
Berufung von Mario Draghi zum Präsidenten der EZB gewann diese Institution die
notwendige Dynamik (Handelsblatt 4.07.2013).
Der Ausbruch der Krise brachte die tiefen Unterschiede ans Tageslicht, die zwischen Deutschland und Frankreich im jeweiligen Denken über Fragen der Wirtschaftspolitik stets bestanden. Das Denken der Berliner Entscheidungsträger wird von ord Über die Bankenunion wird weiter debattiert. Die Ergebnisse stehen wegen Meinungsunterschieden zwischen der Bundesregierung und der Europäischen Kommission noch nicht fest.
3
Aussenpolitik Deutschlands aus der Perspektive der Geo-Ökonomie
139
nungspolitischen Konzeptionen dominiert, in Paris dagegen kümmert man sich eher
um Wachstumsförderung (Schwarzer 2013: S. 30–31). Trotz der deutsch-französischen
Differenzen im crisis management des Jahres 2009 und der ersten Hälfte von 2010
entwickelte sich das Tandem des französischen Präsidenten und der deutschen Bundeskanzlerin zu einem Motor in der europäischen Politik. Besondere Bedeutung ist dem
Gipfel in Deauville im Oktober 2010 zuzuschreiben, wo Deutschland und Frankreich
die Grundlagen der gemeinsamen Politik zur Bewältigung der Eurokrise ausarbeiteten
und den Partnern zur Akzeptanz vorlegten. Was in Berlin und Paris die Erinnerung
an die enge Kooperation der letzten Jahrzehnte wieder belebte, verursachte in vielen
Hauptstädten Europas Angst vor einem deutsch-französischen Diktat (Hilz 2013: S.
26–27). »Das ist kein Diktat, sondern ein französisch-deutsches Geschenk für Europa«,
meinte der französische Europa-Minister Pierre Lellouche (Mussler et al. 2010). Die
deutsch-französischen Kompromisse werden immer wieder auf der EU-Ebene akzeptiert, weil die meisten Länder der Eurozone sich in der deutschen oder französischen
Wirtschaftstradition gut wiederfinden können (Demesmay 2013a: S. 39).
Die deutsch-französische Zusammenarbeit erwies sich in den Jahren 2010 bis 2012
als äußerst vorteilhaft, weil die beiden Partner am Ende eigene Ziele, wenigstens teilweise, durchsetzen konnten und einen für beide Seiten vorteilhaften Kompromiss erreichten. Deutschland erhielt die Garantie, dass die Solidarität strikt begrenzt bleibt und
mit harten Auflagen verbunden wird, während Frankreich einen Partner für die Idee
eines gouvernement économique gewann und die Konzeption der intergouvernementalen Integration durchsetzte (Maull 2012b: S. 38).
Die enge deutsch-französische Kooperation unter der Duo-Führung Merkel-Sarkozy führte zur Entstehung des Begriffs »Merkozy«. Dieser suggerierte zwei gleichstarke
Partner, deren Volkswirtschaften sich in einer Symbiose entwickeln würden. Dieser
Eindruck täuschte aber, weil die Krise die Stärken der deutschen Wirtschaft zum Ausdruck und gleichzeitig alle Schwächen der französischen Wirtschaft ans Tageslicht
brachte (Wiegel, Göbel 2013). Es gab keine Zusammenarbeit auf Augenhöhe. Frankreich wurde mit der Zuspitzung der Krise immer stärker in die Rolle des Juniorpartners
gedrängt. Von Frankreich hat man nie als einem Anker des Euro während der Krise
gesprochen. In den Kommentaren tauchte die V. Republik eher als ein potenzielles
Problemland auf (Kanter 2013).
Bundeskanzlerin Merkel, die von der britischen Presse als »Boss« (FAZ 19.11.2011:
S. 12) tituliert wurde, wuchs »zur Krisenmanagerin in der Eurokrise« heran (Haftendorn 2012: S. 23). Die herausragende Stellung Deutschlands und sein Einfluss hin-
140
Rafał Ulatowski
sichtlich der Richtung der Reformen in der EU und in der Eurozone ließen den CDU/
CSU Bundestagsfraktionsvorsitzenden Volker Kauder feststellen, dass in Europa jetzt
»deutsch gesprochen« werde. Damit war der Einfluss Deutschlands bezüglich der Konzeption der Wirtschaftsreformen in der EU gemeint (Bannas 2011: S. 4). Die guten
Ergebnisse der deutschen Wirtschaft in den Jahren 2010–2012 haben zu einem verstärkten Interesse am deutschen Wirtschaftsmodell geführt. Präsident Sarkozy lobte
während des Präsidentschaftswahlkampfes 2012 das »deutsche Modell«, was ihm aber
keinen Erfolg sicherte (Demesmay 2013b: S. 102).
Nachdem François Hollande den Präsidentschaftswahlkampf zu seinen Gunsten entscheiden konnte, kam es in den deutsch-französischen Beziehungen auf höchster Ebene zu
einer Abkühlung. In der zweiten Hälfte 2012 und im Frühjahr 2013 wuchs bei den französischen Diplomaten der Zweifel an der deutschen Kompromissbereitschaft und es stellte sich
die Frage, ob die Achse Paris–Berlin im Kanzleramt weiter als ein bevorzugtes Instrument
der Europapolitik betrachtet würde (Demesmay 2013b: S. 102). Das verstärkte Interesse
Deutschlands an der Entwicklung der Beziehungen mit China oder Indien wurde deutlich.
Im Zusammenhang mit der harten Verhandlungsposition in den Eurofragen konnte der Eindruck eines Desinteresses der Bundesregierung an den Fortschritten der Europäischen Integration entstehen. Dieser Zustand der Unsicherheit wurde im Frühling 2013 beendet.
Der Merkel-Hollande-Gipfel Ende Mai 2013 sollte auf die französischen Diplomaten beruhigend wirken, weil die Bundesregierung die französischen Positionen zur
Reform der Eurozone de facto übernahm. Deutschland spricht sich jetzt für »einen
Vollzeit-Präsidenten für die Eurogruppe der Finanzminister, der sich auf umfassendere
Ressourcen stützen kann, (…)« aus und vertritt die Meinung, dass »spezifische, der
Eurozone gewidmete Strukturen« geschaffen werden sollen (Bundesregierung 2013: S.
10). Das ist eine Abkehr von den früheren deutschen Positionen, als argumentiert wurde, dass keine verstärkte Kooperation im Rahmen der Eurozone wünschenswert sei, um
den Zusammenhang der gesamten EU nicht zu gefährden. Welche Konsequenzen für
die Zukunft der Eurozone und der EU diese Vorschläge haben werden, bleibt jedoch
abzuwarten (Mussler 2013: S.1). Doch nach einem Jahr der Zusammenarbeit mit Bundeskanzlerin Merkel scheint Präsident Hollande sie besser zu kennen. »Sie ist nicht
schwer zu verstehen. Sie ist nur schwer zu überzeugen«, erklärte er den Journalisten in
Paris (FAZ 20.06.2013a: S. 5).
Die Rolle Deutschlands und Frankreichs gewann während der Eurokrise so weit
an Bedeutung, dass es für die beiden Staaten sogar möglich wurde, die Regierungsbildungsprozesse in einigen Krisenländern zu beeinflussen, was die Beispiele Italiens und
Aussenpolitik Deutschlands aus der Perspektive der Geo-Ökonomie
141
Griechenlands belegen (Müller-Brandeck-Bocquet 2012: S. 21). Doch der Versuch der
Bundeskanzlerin, die Präsidentschaftswahlen in Frankreich zu Gunsten des amtierenden Präsidenten zu beeinflussen, misslang und führte zu einer drastischen Abkühlung
der deutsch-französischen Beziehungen seit Mitte 2012 (Hilz 2013: S. 28). Anders als
sein Vorgänger setzt Präsident Hollande auf Koordination der Europolitik mit einer breiten Gruppe der Regierungschefs in der EU. Dabei präferiert er Linkspolitiker (Schwarzer 2013: S. 35).
Die Eurokrise hat in vielen Ländern Europas den Wunsch nach einer aktiven deutschen
Außenpolitik verstärkt. Öfters wird die Rede des polnischen Außenministers Radosław Sikorski zitiert (Sikorski 2011: S. 9). Auch aus Estland kommt eine Ermutigung für die Bundesregierung. Estland fordert weniger Kompromissbereitschaft gegenüber südeuropäischen
Krisenländern (FAZ 10.07.2013b: S. 11). Doch die Erwartung an die deutschen Führung in
der EU kennt auch ihre Grenzen, die der luxemburgische Außenminister Jean Asselborn
deutlich definierte: »Führen heißt nicht dominieren« (Sikorski, Asselborn 2012: S. 8).
Die Entstehung des Fiskalvertrages entspricht den deutschen wirtschaftspolitischen
Prioritäten; er steht in engem Bezug zur deutschen Schuldenbremse, die im Jahre 2009
beschlossen wurde und die sich stark an dem schweizerischen Muster orientiert (Heinemann et al. 2012/13: S. 177). Dieser Vertrag ist ein wichtiger Schritt der deutschen Diplomatie, die »Stabilitätskultur« in Europa zu verankern (Merkel 2010a: S. 4126). Aber
die Rufe nach mehr deutscher Führung und Verantwortung werden durch die deutschen
Entscheidungsträger ohne Enthusiasmus wahrgenommen. Während der Münchner Sicherheitskonferenz im Jahre 2012 hat der deutsche Verteidigungsminister Thomas de
Maizière sie mit einem Satz quittiert: Wenn »deutsche Führung angemahnt wird, dann
wird meist nicht Führung gemeint, sondern Geld« (Ash 2012: S. 24). Damit bestätigte er noch einmal das Anliegen der Bundesregierung, die Kosten der Eurorettung für
Deutschland möglichst niedrig zu halten. Zwar setzt Deutschland seine Finanzkraft ein,
um den Euro zu erhalten und die Eurozone im eigenen Sinne zu reformieren, folgt aber
dabei einem strikt unternehmerischen Kosten-Nutzen-Kalkül.
Die Beziehungen Deutschlands mit den
neuen »Gestaltungsmächten«
Eine wachsende Rolle der Schwellenländer in den internationalen Beziehungen hat
die außenpolitische Perspektive der Bundesregierung verändert (Schmidt 2010). Im
142
Rafał Ulatowski
Jahre 2012 veröffentlichte sie ein strategisches Dokument »Globalisierung gestalten –
Partnerschaften ausbauen – Verantwortung teilen. Konzept der Bundesregierung«. Als
»neue Gestaltungsmächte« werden jene Länder definiert, die hohes Wirtschaftswachstum haben, die regional oder global eine bedeutende Wirtschaftskraft besitzen, die den
starken »Gestaltungswillen in verschiedenen Politikbereichen« haben und die mitteloder langfristig eine wichtige Rolle im global governance spielen werden (Bundesregierung 2012: S. 5). Die Bundesregierung schreibt dieser Ländergruppe eine große und
wachsende Bedeutung zu. Die Kriterien für eine Definition von Gestaltungsmacht sind
einerseits auf Länder wie China, Indien oder Brasilien zutreffend, andererseits gelten
sie auch für Deutschland. Auch die Definition von Verantwortung entspricht den chinesischen, indischen, aber auch deutschen Interessen, und sie unterscheidet sich deutlich
von derjenigen der USA oder Großbritanniens (Sandschneider 2012: S. 7).
Dieses »Konzept ist ein Dialog- und Kooperationsangebot der Bundesregierung
an die neuen Gestaltungsmächte für die gemeinsame, partnerschaftliche und gleichberechtigte Arbeit an einer fairen Globalisierung und an Lösungsansätzen für globale
Herausforderungen« (Bundesregierung 2012: S. 6). Es ergänzt die früher veröffentlichten Strategien und Konzepte der Bundesregierung, die bestimmte Regionen oder
Themenfelder betrachteten. In dem Konzept »Globalisierung gestalten« weist die
Bundesregierung auf sechs sog. Aktionsfelder, in denen sie »eine regelbasierte und
multilaterale globale Ordnungspolitik fördern« will, hin (Bundesregierung 2012: S.
8). Die »neuen Gestaltungsmächte« werden nicht genannt, obwohl der Bezug zu den
»G«-Formaten einen Hinweis gibt, welche Länder gemeint sind (Bundesregierung
2012: S. 13). Ausgeschlossen sind dagegen die EU-, NATO-, und G8-Staaten (Bundesregierung 2012: S. 5). Die Bundesregierung bringt mit diesem Dokument zum
Ausdruck, dass Deutschland einerseits in der EU und der NATO eingebunden bleibt,
aber offen für neue Partnerschaften ist, global denkt und eine wichtige Rolle im global governance spielen will.
Zwischen Deutschland und den »neuen Gestaltungsmächten« wurden schnell viele Ähnlichkeiten festgestellt. Erstens wirken sie in den internationalen Beziehungen
»primär aus geoökonomischen und weniger aus geopolitischen Interessen«. Zweitens
befürworten sie eine internationale Kooperation. Drittens setzen sie ihre Machtpotenziale vorsichtig durch und viertens legen sie ihr Veto ein, wenn sie ihre Interessen als
bedroht ansehen (Sandschneider 2012: S. 7). Die Konsequenz ist die Vermutung, dass
Deutschland die bisherigen Ordnungsrahmen der europäischen und der eigenen Politik
in Frage stellt und »neue Münzen in Umlauf« bringt, »die mit russischen und chinesi-
Aussenpolitik Deutschlands aus der Perspektive der Geo-Ökonomie
143
schen Schriftzeichen versehen sind und in den vergangenen Jahren eine unübersehbare
Wertsteigerung erfahren haben.« (Guérot 2012: S. 9–10).
Tab. 1: Anteil der Ausfuhr und Einfuhr aus ausgewählten Ländern und Ländergruppen an der gesamten Ausfuhr und Einfuhr Deutschlands (in %)
Ausfuhr
VR China
Indien
Brasilien
Russland
ASEAN*
1995
1,4
0,6
1,0
1,4
2,8
2008
3,5
0,8
0,9
3,3
1,6
Einfuhr
2012
6,1
0,9
1,1
3,5
2
1995
2,4
0,5
0,8
2,0
2,6
2008
7,5
0,7
1,2
4,6
2,4
2012
8,5
0,8
1,2
4,7
2,9
Quelle: Statistisches Bundesamt 2010: S. 13; Statistisches Bundesamt 2013a: S. 350; Statistisches
Bundesamt 2013b: S. 35–36.
* Mitglieder von Association of Southeast Asian Nations (ASEAN) sind: Brunei,
Kambodscha, Indonesien, Laos, Malaysia, Myanmar, Philippinen, Singapur, Thailand,
Vietnam.
Deutschland pflegt die sog. strategischen Partnerschaften mit zahlreichen Ländern,
die als »Gestaltungsmächte« oder »Kraftzentren« zu bezeichnen sind. Das betrifft sowohl Indien (Auswärtiges Amt 2013a), Brasilien (Auswärtiges Amt 2013b) als auch
China (Auswärtiges Amt 2013c), um nur die wichtigsten zu nennen. Neben politischen
und wirtschaftlichen werden auch die kulturellen Beziehungen entwickelt und der
Jugend- und Wissenschaftleraustausch gefördert (Alexander von Humboldt-Stiftung
2013). Deutschland führt mit den genannten Ländern auch Regierungskonsultationen.
Die ersten Regierungskonsultationen mit Indien und China fanden im Jahre 2011 statt
(Auswärtiges Amt 2013d; Bundesregierung 2011). In den Beziehungen Deutschlands
mit dieser sehr vage definierten Ländergruppe wird den Wirtschaftsbeziehungen eine
große Rolle zugeschrieben. Wenn man aber die Daten aus der Tabelle 1 betrachtet,
sieht man, dass der Handel sich primär mit China sprunghaft entwickelt hat. Die offiziellen Visiten werden von hochrangigen Delegationen aus der Wirtschaft begleitet
und es kommt zum Abschluss von zahlreichen Export- oder Investitionsverträgen (FAZ
29.05.2012: S. 5). Auch die Handelsbeziehungen mit Russland, das aber die Bedingungen der Definition einer »neuen Gestaltungsmacht« nicht erfüllt, sind positiv zu
144
Rafał Ulatowski
bewerten. Der Fall Russlands zeigt, dass die Möglichkeiten der wirtschaftlichen Zusammenarbeit mit den »alten Gestaltungsmächten« nicht ausgeschöpft sind. Die Bedeutung Indiens für den deutschen Außenhandel wächst, ist aber stets auf einem niedrigen Niveau. Die Handelsbeziehungen mit Brasilien und ASEAN dagegen schwanken,
ein stabiler Bedeutungszuwachs ist nicht feststellbar.
Von den »neuen Gestaltungsmächten« ist lediglich China als wichtiger Handelspartner einzustufen, dessen Bedeutung kontinuierlich zunimmt. Die anderen Länder sind
als Zukunfts- und Hoffnungsmärkte zu sehen, aber ihre Bedeutung für die deutsche
Wirtschaft änderte sich in den letzten Jahren nicht grundsätzlich.
»Prinzipientreue, Standfestigkeit, Verlässlichkeit und Kontinuität sind im allgemeinen politischen Sprachgebrauch in Deutschland unbestritten positiv konnotiert«
(Sandschneider 2012: S. 5). Sie geraten aber auf Grund starker Veränderungen in der
globalen Machtverteilung zunehmend unter Druck. Die deutschen Entscheidungsträger
bekennen sich zur Kontinuität ihrer Außenpolitik und Prinzipientreue, zeigen aber gleichzeitig immer mehr Flexibilität. Die Rolle Deutschlands in der internationalen Politik
nahm in den letzten zwei Jahrzehnten deutlich zu, das neue Gewicht Deutschlands
wird mit großer Mühe abgelehnt (Katsioulis 2011: S. 38–42.), wie das Zitat von Verteidigungsminister de Maizière zeigt. »Neue Gestaltungsmächte« und besonders China spielen eine immer größere Rolle in der Weltwirtschaft. Es wird auf einen starken
Einfluss der Handelsinteressen auf die deutsche Außenpolitik hingewiesen, was dazu
führen kann, dass die wichtigsten Handelspartner quasi automatisch zu strategischen
Partnern aufsteigen (Kleine-Brockhoff und Maull 2011: S. 60). Von den strategischen
Partnern wuchs aber nur China in die Gruppe der wichtigsten Handelspartner. In den
anderen Fällen ist es eher eine Wette auf das erhoffte Zukunftswachstum.
Schlussfolgerungen
Alle Regierungen der Bundesrepublik Deutschland haben eine interessengeleitete
Außenpolitik geführt, obwohl der Begriff nicht beliebt war (Gareis 2006: S. 85). War
während der Zeit des Kalten Krieges die Aufmerksamkeit auf Sicherheitsfragen konzentriert, hat sie sich während der neunziger Jahre und dann im 21. Jahrhundert mit
dem wachsenden Selbstbewusstsein immer schneller in Richtung Wirtschaftsinteressen
verschoben. Dieser Prozess war primär durch die externen Bedingungen begünstigt.
Seit Anfang der neunziger Jahre grenzt Deutschland ausschließlich an befreundete
Aussenpolitik Deutschlands aus der Perspektive der Geo-Ökonomie
145
Staaten. Gleichzeitig wachsen in Asien und Lateinamerika neue Wirtschaftsmächte
heran, die einerseits interessante Absatz-und Investitionsmärkte, andererseits starke
Wettbewerber sind. Europa ist mit seinen alternden Gesellschaften und einer fehlenden Wirtschaftsdynamik immer weniger ein Bezugspunkt für Deutschland. Deutsche
Außenpolitik befindet sich in der Übergangsphase. Obwohl sie in der EU und in der
NATO verankert ist, wird sie immer globaler. Deutschland hat mit vielen Staaten außerhalb des euroatlantischen Raumes Abkommen über »strategische Partnerschaften«
abgeschlossen und bemüht sich um den Ausbau der Zusammenarbeit. Es besteht großes
Interesse an der Vertiefung der Kooperation. Die politischen, aber auch die wirtschaftlichen Beziehungen sind in den meisten Fällen nicht viel weiter als über die Phase der
Willensankündigungen hinausgegangen.
Das Engagement Deutschlands im Kampf gegen die Eurokrise findet seine Begründung in den deutschen nationalen Interessen, die der Stabilität Europas hohe Priorität
zuschreiben. Heute bemüht sich ein »europäisches Deutschland«, die EU nach eigenem
Muster umzubauen, um sie zu bewahren (Maull 2012b, S. 40). Historische Gegensätze
haben ihre Schärfe verloren, und viele in Europa und in der Welt fordern Deutschland dazu auf, mehr Verantwortung zu übernehmen. In die Lösung der Eurokrise hat
Deutschland viel Energie investiert. Es ist aber nicht bereit, Scheckbuchdiplomatie zu
betreiben. Kanzlerin Merkel fordert als Gegenleistung tief greifende Reformen. Die europäischen Länder müssen ihre Wettbewerbsfähigkeit zurückgewinnen (Merkel 2010a:
S. 4128). Sie sollen keinen Ballast für Deutschland in den global affairs darstellen.
Auch wenn der Fiskalvertrag einen Erfolg der deutschen Europapolitik darstellt, ist vor
übertriebenem Optimismus zu warnen. Obwohl die internationalen Erfahrungen auf eine
positive Wirkung solcher Regelungen hinweisen, lassen sie sich von der gesamtwirtschaftlichen Entwicklung nicht isolieren. Primär müssen die Verschuldungsursachen beseitigt
werden und sich nachhaltige Wachstumsmotoren herausbilden (Heinemann et al. 2012/13:
S. 182), was dafür spricht, dass sich die Bundesregierung noch lange mit dem Thema Eurokrise beschäftigen wird (Handelsblatt 2013b). Europapolitik spielt weiter eine wichtige
Rolle in der deutschen Außenpolitik. Trotz kühler Atmosphäre zwischen Bundeskanzlerin Merkel und Präsident Hollande ist die deutsch-französische Zusammenarbeit eine über
sechzig Jahre alte Erfolgsgeschichte. Diese Achse ist ein bewährtes und wertvolles Instrument der deutschen Europapolitik, das auch die deutsche Stärke unter dem Mantel des
»deutsch-französischen Direktoriums« (Beckert, Streeck 2012: S. 13) verdeckt.
Der Wandel in der Welt- und Europapolitik begünstigt Wirtschaftsmächte. Der Euro und
die Eurokrise haben Deutschland zu der unumstrittenen europäischen Macht Nummer eins
146
Rafał Ulatowski
werden lassen, was es Deutschland ermöglicht, die EU nach eigenen Vorstellungen umzubauen. Der Euro ermöglicht es Deutschland, in den globalen Angelegenheiten mit den Weltmächten auf Augenhöhe zu verhandeln. Die Ironie liegt darin, dass der Euro, der die deutsche
Macht eigentlich begrenzen sollte, ihr im Gegenteil eine Entfaltung ermöglichte. Die geoökonomische Strategie hat sich auch für das vereinigte Deutschland als Erfolg erwiesen.
Bibliographie:
HUMBOLDT-STIFTUNG
Alexander
von
(2013),
Capes-HumboldtForschungsstipendium, http://www.humboldt-foundation.de/web/capes-humboldtstipendium.html (15.09.2013).
ASH Timothy Garton (2012), Allein kriegen sie es nicht hin, „Der Spiegel“, Nr. 7.
AUSWÄRTIGES AMT. (2013a), Deutschland und Indien – strategische Partner,
http://www.auswaertiges-amt.de/DE/Aussenpolitik/Laender/Aktuelle_Artikel/Indien/130128-AM-Kurshid-in-Berlin.html (15.09.2013).
AUSWÄRTIGES AMT (2013b), Beziehungen zwischen Brasilien und Deutschland,
http://www.auswaertigesamt.de/DE/Aussenpolitik/Laender/Laenderinfos/Brasilien/Bilateral_node.html (15.09.2013).
AUSWÄRTIGES AMT (2013c), Strategischer Partner China, http://www.auswaertiges-amt.de/DE/AAmt/BM-Reisen/2012/10_China-TUR/121010-Ankuendigung.
html (15.09.2013).
AUSWÄRTIGES AMT (2013d), Beziehungen zwischen Indien und Deutschland,
http://www.auswaertigesamt.de/DE/Aussenpolitik/Laender/Laenderinfos/Indien/
Bilateral_node.html (15.09.2013).
BANNAS Günter (19.11.2011), Bei allem Verständnis, „FAZ“.
BECKERT Jeans, STREECK Wolfgang (2012), Die Fiskalkrise und die Einheit Europas, „Aus Politik und Zeitgeschichte“, Nr. (62) 4.
BUNDESREGIERUNG (2011), Neues Kapitel der deutsch-chinesischen Beziehungen,
http://www.bundesregierung.de/Content/DE/Artikel/2011/06/2011-06-28-dt-chinregkonsult-final.html (15.09.2013).
BUNDESREGIERUNG (2012), Globalisierung gestalten – Partnerschaften ausbauen
– Verantwortung teilen. Konzept der Bundesregierung, http://www.auswaertigesamt.de/cae/servlet/contentblob/608384/publicationFile/169965/Gestaltungsmaechtekonzept.pdf (20.09. 2013).
BUNDESREGIERUNG (2013), Pressemitteilung Nummer 187/13 vom 30. Mai
2013, Frankreich und Deutschland – Gemeinsam für ein gestärktes Europa der
Aussenpolitik Deutschlands aus der Perspektive der Geo-Ökonomie
147
Stabilität und des Wachstums, http://www.bundesregierung.de/Content/DE/_Anlagen/2013/05/2013-05-30-dt-frz-erklaerung-deutsch.pdf?__blob=publicationFile&v=1 (15.09.2013)
BUNDESTAG (1949). Grundgesetz für die Bundesrepublik Deutschland vom 23. Mai
1949 zuletzt geändert durch das Gesetz vom 11. Juli 2012, http://www.gesetze-iminternet.de/bundesrecht/gg/gesamt.pdf (5.09.2013).
DEMESMAY Claire (2013a), Hat der deutsch-französische Bilateralismus Zukunft?,
„Aus Politik und Zeitgeschichte“, Nr. 63 (1–3).
DEMESMAY Claire (2013b), Kollektive Obsession. Frankreichs Deutschland-Komplex und die Zukunft der Achse Paris – Berlin, „Internationale Politik“, Nr. 4.
FAZ (18.05.2010), Regierung will Schuldenbremse für Europa.
FAZ (19.11.2011), Unser Kompass.
FAZ (29.05.2012), Regierungsvertreter: „Special relationship“ mit China.
FAZ (20.06.2013a), Hollande weiß, was Merkel will.
FAZ (10.07.2013b), Estland möchte mehr Deutschland in Europa.
FELDENKIRCHEN Markus, KURBJUWEIT Dirk, NEUBACHER Alexander, NEUKIRCH Ralf, PFISTER René, REUTER Wolfgang, SAUGA Michael, SIMONS
Stefan, STEINGART Gabor (2008), Madame No, „Der Spiegel“, Nr. 49.
FRICKE Thomas (31.03.2005), Der Kanzler der bösen Bosse, „Financial Times
Deutschland“,
http://www.ftd.de/meinung/leitartikel/:der-kanzler-der-boesenbosse/1561.html (20.09. 2013).
GEPPERT Dominik (2013), Halbe Hegemonie: Das deutsche Dilemma, „Aus Politik
und Zeitgeschichte“, Nr. 63 (6–7).
GUÉROT Ulrike (2012), Eine deutsche Versuchung: östliche Horizonte?, „Aus Politik
und Zeitgeschichte“, Nr. (62) 10.
GUÉROT Ulrike, LEONHARD Mark (2011), The new German question, European
Council on Foreign Relations, „Policy Brief“, Nr. 30.
HACKE Christian (2011), Deutschland und der Libyen-Konflikt: Zivilmacht ohne Zivilcourage, „Aus Politik und Zeitgeschichte“, Nr. (61) 39.
HAFTENDORN Helga (2012), Maximen deutscher Außenpolitik - Von den Regierungen Kohl über Schröder zu Merkel, in: MEIER-WALSER Reinhard, WOLF Alexander (Hrsg.), Die Außenpolitik der Bundesrepublik Deutschland. Anspruch, Realität, Perspektiven, München.
HALIŻAK Edward (2012a), Pojęcie i istota przestrzeni geoekonomicznej, in: HALIŻAK Edward (Hrsg.), Geoekonomia, Warszawa.
148
Rafał Ulatowski
HALIŻAK Edward (2012b), O istocie geoekonomicznego działania, in: HALIŻAK
Edward (Hrsg.), Geoekonomia,. Warszawa.
HANDELSBLATT (4.07.2013), Draghis neue Masche, http://www.handelsblatt.com/
politik/konjunktur/geldpolitik/ultralaxe-geldpolitik-draghis-neue-masche-seiteall/8450062-all.html (20.09 2013).
HANDELSBLATT (3.09.2013), Auch Irland könnte neue Hilfen benötigen – wie Griechenland, http://www.handelsblatt.com/politik/international/eurokrise-auch-irlandkoennte-neue-hilfen-benoetigen-wie-griechenland/8735330.html (25.09.2013).
HEINEMANN Friedrich, MOESSINGER Marc-Daniel, OSTERLOH Steffen (2012),
Feigenblatt oder fiskalische Zeitwende? Zur potenziellen Wirksamkeit des Fiskalvertrags, „integration”, Nr. 3.
HILZ Wolfram (2013), Getriebewechsel im europäischen Motor: Von „Merkozy“ zu
„Merkollande“? „Aus Politik und Zeitgeschichte“, (63) 1–3.
JÄGER Tim (2012), Die Bedeutung der transatlantischen Beziehungen für die deutsche Außenpolitik, In: MEIER-WALSER Reinhard, WOLF Alexander (Hrsg.), Die
Außenpolitik der Bundesrepublik Deutschland. Anspruch, Realität, Perspektiven,
München.
KANTER James (11.04.2013), Economies of France and Italy are Risks to the Euro
Zone, a Report says, „The New York Times“.
KATSIOULIS Christos (2011), Deutsche Außenpolitik nach Libyen-Intervention, „Internationale Politik und Gesellschaft“, Nr. 4.
KHANNA Parag (2008), Der Kampf um die Zweite Welt. Imperien und Einfluss in der
neuen Weltordnung. Berlin.
KLEINE-BROCKHOFF Thomas, MAULL Hanns W. (2011). Der überforderte Hegemon. Über Ziele und Zwecke deutscher Außenpolitik, „Internationale Politik“, Nr. 6.
KUNDNANI Hans (2011a), Paradoxon Deutschland. Eine geoökonomische Macht in
der Zwickmühle, „Internationale Politik”, Nr. 6.
KUNDNANI Hans (2011b), Germany as a Geo-economic Power, „The Washington
Quarterly”, Nr. 34 (3).
LUTTWAK Edward (1990), From Geopolitics to Geo-economics. Logic of Conflict,
Grammar of Commerce, „The National Interest”, Nr. 20.
MAULL Hanns W. (1990), Germany and Japan: The New Civilian Powers, „Foreign
Affairs”, Nr. 69 (5).
MAULL Hanns W. (1992), Zivilmacht Bundesrepublik Deutschland: Vierzehn Thesen
für eine neue deutsche Außenpolitik, „Europa Archiv“, Nr. 10.
Aussenpolitik Deutschlands aus der Perspektive der Geo-Ökonomie
149
MAULL Hanns W. (2003), Auf leisen Sohlen aus der Außenpolitik?, „Internationale
Politik”, Nr. 9.
MAULL Hanns W. (2012a), Abkehr von vertrauten Pfaden. Wird die deutsche Außenpolitik
‚‚normal‘‘?, in: MEIER-WALSER Reinhard, WOLF Alexander (Hrsg.), Die Außenpolitik der Bundesrepublik Deutschland. Anspruch, Realität, Perspektiven, München.
MAULL Hanns W. (2012b), Außenpolitische Entscheidungsprozesse in Krisenzeiten,
„Aus Politik und Zeitgeschichte“, Nr. 62 (10).
MERKEL Angela (2010a), Abgabe einer Regierungserklärung durch die Bundeskanzlerin: zu den Maßnahmen zur Stabilisierung des Euro, Deutscher Bundestag, Stenografischer Bericht, Plenarprotokoll 17/42.
MERKEL Angela (2010b), Rede von Bundeskanzlerin Merkel anlässlich der Eröffnung
des 61. akademischen Jahres des Europakollegs Brügge. http://www.bundesregierung.de/Content/DE/Rede/2010/11/2010-11-02-merkel-bruegge.html (15.09.2013).
MERKEL Angela (2011a), Abgabe einer Regierungserklärung durch die Bundeskanzlerin: zum Europäischen Rat am 9. Dezember 2011 in Brüssel, Deutscher Bundestag, Stenografischer Bericht, Plenarprotokoll 17/147.
MERKEL Angela (2011b). Abgabe einer Regierungserklärung durch die Bundeskanzlerin: zum Europäischen Rat am 24./25. März 2011 in Brüssel. Deutscher Bundestag, Stenografischer Bericht, Plenarprotokoll 17/99.
MERKEL Angela (2011c), Rede von Bundeskanzlerin Angela Merkel anlässlich des
Jahrestreffens 2011 des World Economic Forum. http://www.bundesregierung.de/
Content/DE/Rede/2011/01/2011-01-28-davos.html (15.09.2013).
MUSSLER Werner (2013). Deutsch-französische „Beschlüsse“. Deauville II., http://
www.faz.net/aktuell/wirtschaft/deutsch-franzoesische-beschluesse-deauville-ii12203717.html?google_editors_picks=true (15.09.2013).
MUSSLER Werner, BUSSE Nicolaus, SATTAR Majid (2010), Merkel kann Stimmrechtsentzug nicht durchsetzen, http://www.faz.net/aktuell/wirtschaft/europasschuldenkrise/euro-reform-merkel-kann-stimmrechtsentzug-nicht-durchsetzen11057621.html (15.09.2013).
MÜLLER-BRANDECK-BOCQUET Gisela (2012), Deutschland – Europas einzige
Führungsmacht?, „Aus Politik und Zeitgeschichte“, Nr. 62 (10).
PATERSON William E. (2011), The reluctant hegemon?, „Journal of Common Market
Studies”, Nr. 49 (1).
POSEN Adam S. (2011), The Euro Payoff. Germany’s economic advantages from
a large and diverse eurozone, „Internationale Politik“ Global Edition, Nr. 2.
150
Rafał Ulatowski
RACHMAN Gideon (2012), Anwalt der Globalisierung, „Internationale Politik“, Nr. 3.
RISSE Thomas (2004), Kontinuität durch Wandel: Eine „neue“ deutsche Außenpolitik?, „Aus Politik und Zeitgeschichte“, Nr. 11.
SANDSCHNEIDER Eberhard (2012), Deutsche Außenpolitik: eine Gestaltungsmacht
in der Kontinuitätsfalle, „Aus Politik und Zeitgeschichte“, Nr. 62(10).
SCHÄUBLE Wolfgang (2010), Rede des Bundesministers der Finanzen Dr. Wolfgang
Schäuble an der Université Paris-Sorbonne, http://www.wolfgang-schaeuble.de/
index.php?id=30&textid=1416&page=1 (15.09. 2013).
SCHMIDT Helmut (2010), Nur keine Anmaßung, „Die Zeit“, http://pdf.zeit.de/2010/28/
Point-Alpha-Preis.pdf (15.09.2013).
SCHÖLLGEN Gregor (2003), Der Auftritt. Deutschlands Rückkehr auf die Weltbühne.
Berlin.
SCHÖLLGEN Gregor (2004), Die Zukunft der deutschen Außenpolitik liegt in Europa,
„Aus Politik und Zeitgeschichte“, Nr. 11.
SCHÖNBERGER Christoph (2012), Hegemon wider Willen. Zur Stellung Deutschlands in der Europäischen Union, „Merkur“, Nr. 752.
SCHRÖDER Gerhard (1999), Eine Außenpolitik des Dritten Weges, „Gewerkschaftliche Monatshefte“, Nr. 50 (7–8).
SCHWARZ Hans Peter (1994), Die Zentralmacht Europas. Deutschland Rückkehr auf
die Weltbühne, Berlin.
SCHWARZER Daniela (2013), Deutschland und Frankreich und die Krise im EuroRaum, „Aus Politik und Zeitgeschichte“, Nr. 63 (1–3).
SIKORSKI Radosław (2011), Poland and the future of the European Union, https://
dgap.org/sites/default/files/event_downloads/radoslaw_sikorski_poland_and_the_
future_of_the_eu_0.pdf (15.09.2013).
SIKORSKI Radosław, ASSELBORN Jean (2012), Führen heißt nicht dominieren. Wie
Deutschland seinen Part in Europa spielen sollte, „Internationale Politik“, Nr. 3.
STATISTISCHES BUNDESAMT (2010), Export, Import, Globalisierung. Deutscher
Außenhandel und Welthandel 1990 bis 2008, Wiesbaden.
STATISTISCHES BUNDESAMT (2013a), Wirtschaft und Statistik, Wiesbaden.
STATISTISCHES BUNDESAMT (2013b), Außenhandel Zusammenfassende Übersichten für den Außenhandel (vorläufige Ergebnisse) 2012, Wiesbaden.
RIECKE Torsten, HANKE Thomas (2013), Die Mutprobe, „Handelsblatt“.
STAACK Michael (2000), Handelsstaat Deutschland. Deutsche Außenpolitik in einem
neuen internationalen System, Paderborn.
Aussenpolitik Deutschlands aus der Perspektive der Geo-Ökonomie
151
ULATOWSKI Rafał (2012), Logika geoekonomii a global governance, in: HALIŻAK
Edward (Hrsg.), Geoekonomia, Warszawa.
BREDOW von Wilfried (2012), Deutschlands außenpolitische Führungskraft. Interne und externe Schwierigkeiten, in: MEIER-WALSER Reinhard, WOLF Alexander (Hrsg.), Die Außenpolitik der Bundesrepublik Deutschland. Anspruch, Realität,
Perspektiven, München.
WIEGEL Michaela, GÖBEL Heike (2013), Hollande nimmt die Herabstufung Frankreichs gelassen, FAZ, http://faz-archiv-approved.faz.net/intranet/biblionet/r_suche/webcgi?START=A20&DOKM=149268_FAZN_0&WID=82045-994056391833_12 (15.09.2013).
IMPRESJE EUROPEJSKIE
Przegląd Europejski
Nr 4 (34), 2014
Jacek Czaputowicz
Instytut Europeistyki, WDiNP, Uniwersytet Warszawski
Recenzja książki: Anna Skolimowska
(2013), Konstruktywizm w studiach
europejskich, Warszawa, 336 stron
Konstruktywizm zdobywa popularność nie tylko jako teoria stosunków międzynarodowych, ale także jako podejście stosowane do wyjaśnienia różnych aspektów integracji europejskiej. W książce pt. Konstruktywizm w studiach europejskich Anna Skolimowska analizuje przydatność konstruktywizmu do badania integracji europejskiej.
Autorka stawia sobie za cel określenie specyfiki konstruktywizmu w studiach nad integracją, analizę jego założeń ontologicznych, epistemologicznych i metodologicznych
oraz właściwości jako metateorii. Stawia pytanie badawcze o naukową wartość oraz
przydatność konstruktywizmu w studiach nad integracją europejską. Książka zasługuje
na uwagę także dlatego, że w polskiej literaturze przedmiotu temat ten nie doczekał się
dotychczas opracowania.
Badaczka omawia status teorii w naukach o polityce, zwrot konstruktywistyczny
w latach 80., konstruktywizm w nauce o polityce i w teorii o stosunkach międzynarodowych oraz specyfikę konstruktywizmu w studiach europejskich. Ramy czasowe
pracy zostały określone na lata 1999–2001, kiedy to ukazał się szereg artykułów poświęconych konstruktywizmowi na łamach czasopisma „Journal of European Public
Policy”.
W rozdziale poświęconym statusowi teorii w naukach o polityce badaczka przeprowadza rozróżnienie między teorią jako wiedzą rozumiejącą (model hermeneutyczno-humanistyczny), gdzie celem jest zrozumienie rzeczywistości społecznej, w szczególności poznanie motywów i wartości aktorów oraz teorią jako wiedzą wyjaśniającą
(model analityczno-empiryczny), która wymaga uzasadnienia empirycznego. Na tym
tle omawia studia europejskie jako dyscyplinę badań, która wyodrębniła się z nauki
Recenzja książki: Anna Skolimowska (2013), Konstruktywizm w studiach...
155
o stosunkach międzynarodowych. Przedstawia genezę studiów europejskich i przedmiot zainteresowania w poszczególnych krajach. Zauważa, że w tradycji anglosaskiej
rozwinęły się one w formie nauki empirycznej, natomiast w tradycji kontynentalnej –
nauki normatywnej. Autorka przedstawia metodologię studiów europejskich (wyodrębnia model monopolistyczny i pluralistyczny) i problemy badawcze (m. in. zagrożenie
autonomizacją). Osobne miejsce poświęca teoretycznym ujęciom integracji europejskiej i ewolucji teorii integracji europejskiej. Rozwija własny schemat postępowania,
prezentuje ustalenia w sposób syntetyczny w formie użytecznych tabeli.
Anna Skolimowska słusznie twierdzi, że Unia Europejska może być badana z różnych pozycji teoretycznych. Opowiada się za zachowaniem zdolności do wzajemnego
dialogu między poszczególnymi podejściami i utworzenia „wieloaspektowego pola
analizy”. Wysuwa postulat komplementarnego traktowania podejść teoretycznych,
ponieważ żadne z nich nie jest w stanie całościowo wyjaśnić zjawiska integracji europejskiej. Jest to jednak trudne do zrealizowania, bowiem poszczególne podejścia
opierają się często na różnych założeniach ontologicznych. Nierealny jest też postulat
zmuszenia badaczy do opowiedzenia się za określonym stanowiskiem ontologicznym
i epistemologicznym, wielu z nich nie ma jednoznacznej odpowiedzi na to pytanie albo
uważa je za nieistotne.
Badaczka omawia założenia konstruktywizmu w nauce o polityce, ze szczególnym
uwzględnieniem nauki o stosunkach międzynarodowych, w której nurt ten rozwinął się
najwcześniej i najpełniej. Wywodzi genezę konstruktywizmu od prac postmodernistów
i socjologów (Peter Berger, Thomas Luckmann). Dostrzega także polskich badaczy
odwołujące się do konstruktywizmu (Andrzej Zybertowicz). Autorka słusznie twierdzi,
że w konstruktywistycznym modelu wiedzy przedmiotem zainteresowania jest rzeczywistość kulturowa, natomiast to, co na zewnątrz kultury, pozostaje nieznane. Fakty nie
są odkrywane, lecz społecznie wytwarzane. Konsensualna koncepcja prawdy polega na
tym, że o prawdziwości sądów decyduje ich zgodność ze schematami pojęciowymi.
Badaczka dostrzega zbieżność poglądów konstruktywistów z realistami na temat
dążenia państw do przetrwania i bezpieczeństwa, jednak sposób, w jaki państwa to czynią, w szczególności czy dążą do maksymalizacji potęgi, czy też są zadowolone z tego,
co mają, zależy od konkretnych tożsamości i interesów. Państwo jest dla konstruktywistów aktorem korporacyjnym, który nie może być zredukowany do poszczególnych
części. W tym wypadku czynnik materialny – terytorium, łączy się z czynnikiem ideacyjnym – strukturą podzielanej wiedzy. Z kolei potęga państwa zależy od zdolności
do konstruowania zachowań innych aktorów.
156
Jacek Czaputowicz
Należy także zgodzić się z autorką, że konstruktywizm jest epistemologicznie zróżnicowany i nie wypracował jednej metodologii. Stosuje analizę dyskursu, studium
przypadku, metody jakościowe i process tracing (metoda scenariuszowa). Badaczka
przedstawia także podobieństwa i różnice między konstruktywizmem i angielską szkołą
stosunków międzynarodowych, krytykę konstruktywizmu oraz jego zasługi w rozwoju
nauki o stosunkach międzynarodowych. Słusznie twierdzi, że teoria Karla Deutscha
ma charakter społeczny, uwzględnia znaczenie wartości, przekonań i dążeń w procesie
integracji, może być więc uznana za jeden z nurtów prekursorskich konstruktywizmu.
Badaczka umiejscawia konstruktywizm na tle innych teorii integracji europejskiej
(federalizm, neofunkcjonalizm), omawia jego krytykę dokonaną przez Andrew Moravcsika (brak możliwości testowania i weryfikacji stawianych hipotez), odpowiedź
na tę krytykę sformułowaną przez konstruktywizm strukturalny, odwołujący się do
koncepcji systemu społecznego Pierre’a Bourdieu. Słusznie twierdzi, że normy, zasady, reguły i procedury, które oddziałują socjalizująco, są zdaniem konstruktywistów
istotą UE. Wyodrębnia mechanizmy składające się na proces integracji, takie jak socjalizacja i jej poszczególne etapy, społeczne uczenie się, transfer lojalności, redefinicja interesu narodowego i europeizacja tożsamości państwa narodowego. Ciekawa
jest konstatacja, że aktorzy bardziej obawiają się utraty wpływów politycznych niż
suwerenności państwa.
Stosując analizę treści Anna Skolimowska rekonstruuje program badawczy konstruktywizmu w oparciu o artykuły pochodzące z „Journal of European Public Policy”
z 1999 r. Artykuły te stanowią jednak stosunkowo wąską bazę porównawczą, konstruktywizm w studiach nad integracją europejską rozwinął się od tego czasu znacznie.
Pewną kompensatą jest omówienie nowszych prac konstruktywistycznych z zakresu
integracji europejskiej w zakończeniu.
Należy zgodzić się z autorką, że konstruktywizm nie jest alternatywą dla innych
teorii integracji europejskiej, nie daje bowiem odpowiedzi na pytanie o kierunek jej
rozwoju oraz nie spełnia funkcji prognostycznej. Ma jednak duży potencjał badawczy
i stanowi ważne uzupełnienie innych teorii, wskazując na społeczny charakter procesu
integracji europejskiej, czynniki ideacyjne i znaczenie socjalizacji.
Noty o autorach
Jacek Czaputowicz – doktor habilitowany, profesor UW, kierownik Zakładu
Metodologii Badań Europejskich w Instytucie Europeistyki, WDiNP, Uniwersytet
Warszawski. Zainteresowania badawcze: teorie stosunków międzynarodowych
i integracji europejskiej, metodologia studiów europejskich, bezpieczeństwo
międzynarodowe, administracja publiczna. Ważniejsze publikacje: Suwerenność
(2013); Bezpieczeństwo międzynarodowe. Współczesne koncepcje (2012); Teorie
stosunków międzynarodowych. Krytyka i systematyzacja (2008).
Kownacki Tomasz – doktor habilitowany, adiunkt w Instytucie Nauk Politycznych
WDiNP Uniwersytetu Warszawskiego, Zakład Instytucji Europejskich. Główne obszary badań: procesy integracji europejskiej, system polityczny Unii Europejskiej, deficyty demokracji w Unii Europejskiej, fundusze Unii Europejskiej, współczesne ruchy
społeczne.
Kamil Ławniczak – doktor, współpracownik Instytutu Europeistyki WDiNP
Uniwersytetu Warszawskiego. Zainteresowania badawcze: podejmowanie decyzji w UE,
teorie i metody stosunków międzynarodowych i studiów europejskich, legitymizacja
UE i demokracja na poziomie ponadnarodowym. Wybrane publikacje: Rada Unii
Europejskiej. Organizacja i sposób działania (2014), Potencjał konstruktywizmu
w studiach nad Unią Europejską (2014, w: J. Czaputowicz (red.), Studia europejskie.
Wyzwania interdyscyplinarności), Metody jakościowe i ilościowe w badaniu organizacji
i działania Unii Europejskiej (red., 2013).
Josep Mª Reniu Vilamala – doktor, profesor nauk politycznych na Uniwersytecie
Barcelońskim i dyrektor „Obserwatorium Rządów Koalicyjnych” (www.ub.edu/OGC).
Jego ostatnie publikacje to m.in. Pactar para gobernar. Dinámicas coalicionales en la
España multinivel (2013) oraz ‘Spain is Different’: Explaining Minority Governments
by Diverging Party Goals (2011, w: R.W. Andeweg, L. De Winter, P. Dumont (red.),
Puzzles of Government Formation. Coalition Theory and Deviant Cases).
Michał Skorzycki – doktor, adiunkt w Społecznej Akademii Nauk w Łodzi. Zainteresowania badawcze: socjologia polityki i stosunków międzynarodowych, stosunki zewnętrzne
UE, problematyka nacjonalizmu i tożsamości narodowej oraz polityka wewnętrzna
i demokratyczna transformacja Republiki Czeskiej. Najważniejsze z publikacji: Arabska
Wiosna jako szansa na reset w relacjach Unii Europejskiej z jej południowym sąsiedztwem
(2014, „Przegląd Politologiczny” ), Mocarstwowy wymiar polityki Unii Europejskiej wobec
państw Bliskiego Wschodu i Afryki Północnej (2013, „Przegląd Europejski” ).
Rafał Ulatowski – doktor, adiunkt w Instytucie Stosunków Międzynarodowych
WDiNP Uniwersytetu Warszawskiego. Stopień doktora uzyskał w 2011 na Uniwersytecie w Bonn na podstawie rozprawy Die deutsch-polnischen Wirtschaftsbeziehungen
in der europäischen Perspektive: 1990–2007. Stypendysta Fundacji Adenauera (2007–
2011), DAAD (2013 oraz 2014/2015) oraz czwartego konkursu na zagraniczne staże
dla młodych doktorów w ramach Programu Nowoczesny Uniwersytet UW. Visiting
Scholar na Kyungpook National University w Republice Korei. Zainteresowania badawcze: polityka zagraniczna Niemiec, gospodarka światowa, polsko-niemieckie stosunki gospodarcze, integracja europejska.
Anna Wierzchowska – doktor, adiunkt w Instytucie Nauk Politycznych WDiNP
Uniwersytetu Warszawskiego, w Zakładzie Instytucji Europejskich. Zainteresowania badawcze: system polityczny UE; rozwój instytucjonalny UE; teoria i praktyka
demokracji; współczesne ruchy społeczne. Najważniejsze publikacje: System
instytucjonalny Unii Europejskiej (2008); Studia europejskie z perspektywy nauk
politycznych (2010, w: K.A. Wojtaszczyk, W. Jakubowski (red.), Studia europejskie.
Zagadnienia metodologiczne); Istota zjawiska modernizacji. Modernizacja w kontekście
procesu integracji europejskiej oraz Podmioty modernizacji (2011, w: K.A. Wojtaszczyk (red.), Modernizacja Unii Europejskiej); Deficyt demokracji a reprezentatywność
i legitymizacja instytucji unijnych (2012, w: K.A. Wojtaszczyk, J. Szymańska (red.),
Deficyt demokracji w Unii Europejskiej).
About the authors
Jacek Czaputowicz – Habilitated Doctor, an associate professor and the head of
the Section of European Research Methodology of the Institute of European Studies,
Faculty of Journalism and Political Science, University of Warsaw. Research interest:
theories of international relations and European integration, international security, public
administration. Important publications: Sovereignty (2013, in Polish); International
security. Contemporary concepts (2012, in Polish); Theories of international relations.
Critique and systematisation (2008, in Polish).
Tomasz Kownacki – Habilitated doctor, an assistant professor at the Institute of
Political Science, Faculty of Journalism and Political Science, University of Warsaw.
Research interests: democratic deficit in the European Union, EU funds, contemporary
social movements.
Kamil Ławniczak – PhD, a research and teachingcontractor at the Institute of European Studies, Faculty of Journalism and Political Science, University of Warsaw. Research interests: decision making in the EU, theories and methods in IR and European
studies, EU legitimacy and supranational democracy. Recent conference papers: Socialisation and Decision Making in the Council of the European Union (2014, CEEISA
Convention), The state of European studies in Poland – analysis of PhD theses and
scientific articles (2014, with J. Czaputowicz, ECPR General Conference).
Josep Mª Reniu Vilamala – PhD in Political Science, a professor of political science at the University of Barcelona and the director of the “Observatory of Coalition
Governments” (www.ub.edu/OGC). His latest works include Pactar para gobernar.
Dinámicas coalicionales en la España multinivel (2013) and ‘Spain is Different’:
Explaining Minority Governments by Diverging Party Goals (2011, in: R.W. Andeweg,
L. De Winter, P. Dumont (eds.), Puzzles of Government Formation. Coalition Theory
and Deviant Cases).
Michał Skorzycki – PhD, an assistant professor at the University of Social Sciences in
Łódź. His research interests involve sociology of politics and international relations, particularly external relations of the European Union, problems of nationalism and national
identity, as well as internal politics and democratic transformation of the Czech Republic.
Most important recently published papers: Superpower Aspect of the European Union Policy towards Countries of the Middle East and North Africa (2014, “Przegląd Europejski”, in
Polish), The Arab Spring as a Reset Opportunity for Relations of the European Union with
its Southern Neighbourhood (2014, “Przegląd Politologiczny”, in Polish).
Rafal Ulatowski – PhD, an assistant professor at the Institute of International Relations, Faculty of Journalism and Political Science, University of Warsaw. He earned
his PhD in 2011 at the University of Bonn with the dissertation Die deutsch-polnischen
Wirtschaftsbeziehungen in der europäischen Perspektive: 1990–2007. He was awarded
scholarships of the Konrad Adenauer Fundation (2007–2001), the DAAD (2013 and
2014/2015) and the University of Warsaw (2013). Visiting Scholar at the Kyungpook
National University, Republic of Korea. Research interests: German foreign policy,
global economy, Polish-German economic relations, European economic integration.
Anna Wierzchowska – PhD, an assistant professor at the Institute of Political Science, Faculty of Journalism and Political Science, University of Warsaw. Research
interests: the political system and institutional development of the European Union;
theory and practice of European democracy; contemporary social movements. Important publications: System instytucjonalny Unii Europejskiej (2008); Studia europejskie
z perspektywy nauk politycznych (2010, in: K.A. Wojtaszczyk, W. Jakubowski (eds.),
Studia europejskie. Zagadnienia metodologiczne); Istota zjawiska modernizacji.
Modernizacja w kontekście procesu integracji europejskiej oraz Podmioty modernizacji
(2011, in: K.A. Wojtaszczyk (ed.), Modernizacja Unii Europejskiej); Deficyt demokracji
a reprezentatywność i legitymizacja instytucji unijnych (2012, in: K.A. Wojtaszczyk, J.
Szymańska (eds.), Deficyt demokracji w Unii Europejskiej).
Informacje dla autorów
„Przegląd Europejski” jest kwartalnikiem wydawanym przez jest Instytut Europeistyki Wydziału Dziennikarstwa i Nauk Politycznych Uniwersytetu Warszawskiego od
2000 r. Pismo zamieszcza artykuły merytoryczne i teoretyczno-metodologiczne dotyczące m.in.: teorii i metodologii studiów europejskich, historii integracji, instytucji,
polityk i prawa europejskiego, społeczeństw i kultur Europy, mediów i marketingu
europejskiego.
Autorów zainteresowanych współpracą zachęcamy do zapoznania się ze szczegółowymi normami redakcyjnymi i edytorskimi zamieszczonymi na stronie internetowej
czasopisma: http://przegladeuropejski.wdinp.uw.edu.pl/
Przesłane do redakcji teksty powinny zawierać następujące informacje:
1. Imię, nazwisko, stopień/tytuł naukowy, nazwę i adres reprezentowanego ośrodka naukowego;
2. Dane kontaktowe: adres poczty elektronicznej, numer telefonu;
3. Informacje na temat autora (maksymalnie 3 zdania);
4. Autor zobowiązany jest do przesłania wraz z tekstem podpisanego oświadczenia (skanu) o udzieleniu licencji na wykorzystanie oraz publikację tekstu
w wersji papierowej czasopisma i w wersji elektronicznej, a także deklarację
ghostwriting i guest authorship. Wzór oświadczenia dostępny jest na stronie
internetowej pisma.
Wymogi formalne:
1. W kwartalniku publikowane są teksty o objętości od 0,5 do 1 arkusza wydawniczego (około 20000 – 40000 znaków ze spacjami i przypisami dolnymi oraz
streszczeniem).
2. Tekst musi uzupełniać tytuł i abstrakt w języku polskim i angielskim o objętości
maksymalnie ½ strony każdy i słowa kluczowe (maksymalnie 7). W tekście
można stosować śródtytuły.
3. Pliki z artykułami należy przesyłać do redakcji w edytorze tekstowym WORD,
format doc lub docx
4. Szczegółowy opis procedury recenzowania dostępny jest na stronie internetowej pisma.
Informacje dodatkowe
1. Maszynopis przesłany do Redakcji jest traktowany jako utwór oryginalny, do
którego Autor dysponuje pełnią praw. W przypadku wcześniejszej publikacji
tekstu Autor musi opatrzyć tekst stosownym przypisem, zawierającym informacje o miejscu i czasie publikacji.
2. Teksty pozytywnie ocenione przez Redakcje podlegają recenzji wydawniczej
na zasadach obowiązujących czasopisma naukowe. Szczegółowy opis procedury recenzowania dostępny na stronie internetowej czasopisma.
3. Redakcja przekazuje Autorowi informacje o przyjęciu lub odrzuceniu tekstu.
4. Redakcja zastrzega sobie prawo do wprowadzenia poprawek i skrótów. Po
opracowaniu redakcyjnym tekst jest przesyłany autorowi do akceptacji.
5. Redakcja nie zwraca tekstów nadesłanych, jeśli nie były wcześniej zamówione.
6. Artykuły publikowane w czasopiśmie są sprawdzane pod względem oryginalności dzieła. Wykryte przypadki naruszenia zasad rzetelności naukowej będą
przez Redakcje ujawniane, a informacje o nich przekazywane instytucjom zatrudniającym Autora i towarzystwom naukowym.

Podobne dokumenty