5) P. Glejt_Organizacja społeczna jako uczestnik administracyjnego

Paulina Glejt
Katedra Prawa Administracyjnego
Wydział Prawa i Administracji UG
Organizacja społeczna jako uczestnik administracyjnego postępowania egzekucyjnego
Obowiązek o charakterze publicznoprawnym ciąży na podmiocie administrowanym.
W przypadku gdy wskazany podmiot uchyla się od jego wykonania, państwo - za
pośrednictwem organów egzekucyjnych oraz wierzycieli - podejmuje czynności władcze.
Doprowadzenie do wykonania przez zobowiązanego ciążącego na nim obowiązku jest istotą
administracyjnego postępowania egzekucyjnego (dalej: postępowanie egzekucyjne lub
postępowanie przymusowe). Tryb stosowania środków przymusu został określony w ustawie
z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji 1 ( dalej: u. p. e. a.,
ustawa egzekucyjna). Wskazany akt normatywny nie definiuje pojęcie organizacji społecznej
ani nie reguluje w sposób bezpośredni jej uczestnictwa w postępowaniu przymusowym. Brak
wyraźnego umocowania nie oznacza jednak, że jej udział nie jest możliwy.
W literaturze przedmiotu podnosi się, że głównymi podmiotami postępowania
egzekucyjnego jest: zobowiązany, wierzyciel żądający wykonania obowiązku oraz organ
egzekucyjny, który jest podmiotem prowadzącym postępowanie2. Jednak przy odpowiednim
zastosowaniu przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. kodeks postępowania
administracyjnego3 (dalej: kodeks, kodeks postępowania administracyjnego lub k.p.a.),
uczestnikami mogą być również: prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich oraz organizacja
społeczna. Podstawę do odpowiedniego zastosowania wskazanej regulacji w postępowaniu
przymusowym stanowi artykuł 18 u. p. e. a., który wskazuje: „jeżeli przepisy niniejszej
ustawy nie stanowią inaczej, w postępowaniu egzekucyjnym mają odpowiednie zastosowanie
przepisy kodeksu postępowania administracyjnego”. Jak wcześniej wskazano, cel
jurysdykcyjnego
postępowania
administracyjnego
jest
odrębny
od
postępowania
egzekucyjnego. Mimo to, ustawodawca powiązał oba postępowania przez uregulowanie
odesłania4. Zgodnie z uchwałą Sądu Najwyższego z dnia 2 kwietnia 1993r. „stosowanie
>>odpowiednio<< przepisów, do których odesłano wymaga wnikliwego rozpatrzenia, w
1 Tekst jedn. Dz. U. z 2005 r. Nr 229, poz. 1954 ze zm.
2 L. Klat- Wartelecka, Organizacja społeczna w postępowaniu egzekucyjnym w administracji, [w:] Prawna
działalność instytucji społeczeństwa obywatelskiego, pod red. J. Blicharz, J. Bocia, s. 572 i nast.
3 Tekst jedn. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.
4 J. Borkowski, recenzja książki R. Hausera- Ochrona obywatela w postępowaniu egzekucyjnym w
administracji, Poznań 1988, RPEiS 1989[1990], nr 3, s. 329.
jakim zakresie i w jaki sposób należy je stosować”5. Przedstawiony artykuł ustawy stanowi
dyrektywę,
która
nakazuje
powołanie
się
na
przepisy
kodeksu
postępowania
administracyjnego. W rezultacie normy kodeksu przekształcają się w część składową normy
odsyłającej ustawy egzekucyjnej, po to by stworzyć normę proceduralną o charakterze
spójnym dla całego postępowania egzekucyjnego6. Jak słusznie zauważył R. Hauser i A.
Skoczylas: „Tylko poprzez odpowiednie stosowanie unormowań kodeksu osiągnąć można
kompletność regulacji postępowania egzekucyjnego”7. W związku z odpowiednim
stosowaniem k.p.a., dochodzi do zbudowania normy prawnej w drodze interpretacji przy
wykorzystaniu: 1. wyłącznie przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w
administracji, 2. przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji w związku
z przepisami kodeksu postępowania administracyjnego 3. wyłącznie przepisów kodeksu
postępowania administracyjnego8. Wskazane przepisy mogą być stosowane, w zależności od
właściwości przedmiotu regulacji, na trzy sposoby: sposób pierwszy polega na pełnym
stosowaniu kodeksu postępowania administracyjnego. Nie dokonuje się więc żadnych
modyfikacji stosowanych przepisów. Sposób drugi dotyczy stosowania przepisów ustawy o
postępowaniu egzekucyjnym w administracji
z dokonaniem właściwych zmian
zaczerpniętych z k.p.a. Sposób trzeci zaś polega na niestosowaniu przepisów k.p.a.
w
stosunku do postępowania przymusowego, ze względu na ich bezprzedmiotowość albo
całkowitą sprzeczność z przepisami9.
Mając powyższe na uwadze oraz brak wyraźnej regulacji w ustawie egzekucyjnej w
przedmiocie udziału organizacji społecznej należy zastanowić się w jakim charakterze może
wziąć udział w omawianym postępowaniu uwzględniając zarówno specyfikę postępowania
egzekucyjnego jak i jurysdykcyjnego.
W ogólnym postępowaniu administracyjnym występują podmioty na prawach strony.
Są to takie podmioty, które działają w cudzej sprawie. Przepisy kodeksu postępowania
administracyjnego przyznają im uprawnienia procesowe stron, co skutkuje możnością
podejmowania przez nie odpowiednich czynności. Tę kategorię uczestników stanowią
Rzecznik Praw Obywatelskich, prokurator i organizacja społeczna. W celu uzyskania statusu
podmiotu na prawach strony organizacja społeczna musi spełnić przesłanki określone w art.
5 Uchwała SN z dnia 2 kwietnia 1993r., III CZP 39/93, OSNC 1993, nr 10, poz. 178.
6 R. Hauser, A. Skoczylas, Odpowiednie stosowanie Kodeksu postępowania administracyjnego w ustawie o
postępowaniu egzekucyjnym w administracji, [ w:] System egzekucji administracyjnej, pod red. J.
Niczyporuka, S. Fundowicza, J. Radwanowicz, Warszawa 2004,s. 105.
7 Tamże, s. 105.
8 Tamże, s. 106.
9 J. Nowacki, „Odpowiednie” stosowanie przepisów prawa, PiP 1964, z. 3. s. 370 i nast.
31§1 k.p.a. Są to: spełnienie celu statutowego oraz uzasadnienie jej udziału odzwierciedlone
w interesie społecznym. Organizacja społeczna może żądać wszczęcia postępowania w
indywidualnej
sprawie,
gdy
przepisy
prawa
materialnego
dopuszczają
wszczęcie
postępowania z urzędu. Przystąpić do toczącego się postępowania może bez względu na
sposób jego wszczęcia, na wniosek lub z urzędu.
Postępowanie przymusowe nie wyróżnia wśród uczestników ani stron ani podmiotów
na prawach strony. Ustawa egzekucyjna zawiera bowiem osobny katalog nazw określającą
uczestników postępowania. Jak wcześniej wspomniano są nimi przede wszystkim
zobowiązany, wierzyciel oraz organ egzekucyjny. Żadnego ze wskazanych podmiotów
ustawodawca nie nazwał “stroną”. Pojawia się więc pytanie w jaki sposób odnieść funkcję
organizacji społecznej jako podmiotu działającego na prawach strony do postępowania
przymusowego skoro strona, w rozumieniu k.p.a., w nim nie występuje. Zasadnym wydaje się
odniesienie do aksjologicznego uzasadnienia traktowania organizacji społecznej jako
podmiotu na prawach strony w ogólnym postępowaniu administracyjnym. Ustawodawca
przyznał organizacjom uprawnienia procesowe strony ze względu na możliwość chronienia
przez nią interesu ogólnego oraz czuwania nad wartościami o szczególnej doniosłości
społecznej10. Również w postępowaniu przymusowym organizacja społeczna wystąpi jako
rzecznik interesu społecznego o charakterze ogólnym, który nie musi pokrywać się z
interesem zobowiązanego. Niezasadnym wydaje się inkorporowanie pojęcia “strony” do
postępowania egzekucyjnego, ponieważ wskazana procedura może dotyczyć postępowań w
których pojęcie “strony” nie występuje11. Skoro cechą podmiotu na prawach strony w
postępowaniu jurysdykcyjnym jest posiadanie praw procesowych strony, to odpowiednio w
postępowaniu przymusowym taki podmiot posiada prawa procesowe zobowiązanego. Można
więc posłużyć się nazwą “podmiot na prawach zobowiązanego”12.
Podobnie jak w ogólnym postępowaniu administracyjnym, organizacja społecznadziałając jako podmiot na prawach strony, może złożyć wniosek o wszczęcie postępowania
administracyjnego jeżeli postępowanie to jest wszczynane z urzędu. W tym przypadku,
zastosowanie będzie miała standardowa procedura uregulowana w k.p.a. Organ ustala czy
żądanie organizacji społecznej jest uzasadnione celami statutowymi, a więc z celem i
10 M. Jaśkowska, D. Sylwestrzak, E. Kustra, Udział prokuratora, Rzecznika Praw Obywatelskich oraz
organizacji społecznej w postępowaniu sądowo administracyjnym,[w:] Podmioty administracji publicznej i
prawne formy ich działania. Studia i materiały z konferencji naukowej poświęconej jubileuszowi 80.urodzin
Profesora Eugeniusza Ochendowskiego, Toruń 2005,s. 246. itd. Lwk s. 575.
11 J. Jendorśka, Polskie postępowanie administracyjne i sądowoadministracyjne, Wrocław 2003, s. 159.
12 L. Klat- Wartelecka, op.cit., s. 575. Podobne stanowisko przedstawia B. Adamiak, J. Borkowski,
Postępowanie administracyjne i sądowoadministracyjne, Warszawa 2004, s. 483.
przedmiotem działania organizacji. Bada także czy istnieje powiązanie merytoryczne
pomiędzy przedmiotem postępowania egzekucyjnego, a celami reprezentowanymi przez
organizację społeczną13. Ponadto organ sprawdza żądanie uczestnictwa organizacji pod kątem
ochrony interesu społecznego. Słusznie zauważył A. Wróbel stwierdzając, że: „Ocena
zasadności żądania organizacji społecznej pod tym kątem (uzasadnienia uczestnictwa
organizacji społecznej organizacji społecznej na prawach strony przyp. autorka) należy do
uznania organu administracji publicznej prowadzącego postępowanie. Zatem nawet, gdy
udział organizacji społecznej jest uzasadniony celami statutowymi, organ administracji
publicznej może uznać żądanie organizacji społecznej za niezasadne ze względu na interes
społeczny”14. Skutkować to może arbitralnością stanowiska organu egzekucyjnego. Może on
bowiem, mimo spełnienia pozostałych przesłanek, uznać że udział organizacji społecznej nie
jest uzasadniony interesem społecznym15. Takie uregulowanie budzi wątpliwości w ocenie
prawidłowości działań organu administracji publicznej. W szczególności w kontekście
postępowania egzekucyjnego, które z samej istoty wywołuje dolegliwość w życiu
zobowiązanego. Trudno nie zauważyć, że uregulowane w ten sposób uznanie administracyjne
mogłoby prowadzić do uzależnienia udziału organizacji społecznej od tego czy jest to
„wygodne” dla organu wykonawczego. Ponadto warte rozwagi jest również to czy istnienie
takiego uznania administracyjnego w postępowaniu przymusowym jest zgodne z zasadą
pewności prawa i zaufania obywateli do organów administracji publicznej.
W myśl art. 31 § 1 k.p.a. organizacja społeczna w sprawie dotyczącej innej osoby
może występować z żądaniem wszczęcia postępowania. Jeżeli wniosek organizacji społecznej
zostanie uwzględniony, organ administracji publicznej wszczyna postępowanie z urzędu. Przy
odpowiednim stosowaniu kodeksu postępowania administracyjnego, można przyjąć istnienie
podobnego rozwiązania w administracyjnym postępowaniu egzekucyjnym. Tak jak w
ogólnym postępowaniu administracyjnym, jeżeli postępowanie egzekucyjne ma zostać
wszczęte z urzędu, to organizacja społeczna ma prawo do wniesienia żądania o wszczęcie
postępowania egzekucyjnego. W literaturze przedmiotu podnosi się, że jeśli ogólne
postępowanie administracyjne ma być wszczęte na wniosek, to żądanie organizacji społecznej
w
zakresie wszczęcia postępowania zostanie załatwione odmownie. Odnosząc się do
postępowania egzekucyjnego, przy jego wszczęciu na wniosek wierzyciela można przyjąć
13 A. Wróbel, [w:] M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz.
Kraków 2000, s.285.
14 Tamże, s. 286.
15 Odmienne stanowisko przedstawił K. Gruszecki, Udział organizacji ekologicznych w postępowaniu
administracyjnym w sprawach ochrony środowiska, PiP 2002, nr 2, s.89.
konstrukcję uregulowaną w k.p.a., czyli odmówić jej wszczęcia postępowania. Przemawia za
tym kompetencja wierzyciela do wystawienia tytułu wykonawczego, co stanowi przesłankę
wszczęcia postępowania egzekucyjnego. Kompetencji tej nie posiada organizacja społeczna
jako podmiot na prawach strony. To, że w takiej sytuacji organizacja społeczna, jako podmiot
na prawach strony, nie może żądać wszczęcia postępowania egzekucyjnego nie ulega
wątpliwości. Nie
oznacza to jednak, że nie może wpłynąć w żaden sposób na to czy
wierzyciel podejmie odpowiednie kroki do realizacji zasady obowiązku prowadzenia
egzekucji administracyjnej. Może ona złożyć wniosek do wierzyciela o podjęcie czynności
zmierzających do zastosowania środków egzekucyjnych. W takim przypadku organizacja
społeczna poniekąd mobilizuje wierzyciela do wykonania ciążącego na nim obowiązku oraz
do spełnienia zasady obligatoryjnego wszczęcia i prowadzenia egzekucji16.
Skutkiem
złożenia takiego pisma nie byłoby przystąpienie organizacji społecznej do postępowania
egzekucyjnego. Postępowanie nadal byłoby wszczynane na wniosek wierzyciela. Mogłoby
skutkować jedynie przypomnieniem wierzycielowi o konieczności wypełnienia dyrektywy
wskazanej zasady. Możliwe jest również inne działanie organizacji społecznej w tym
zakresie. W myśl art. 6 § 1a u. p. e. a. na bezczynność wierzyciela przysługuje skarga
podmiotowi, którego interes prawny lub faktyczny został naruszony w wyniku niewykonania
obowiązku. Korzystając jednak ze skargi na bezczynność wierzyciela, organizacja społeczna
musiałaby udowodnić w sprawie swój interes prawny lub faktyczny, a przecież założeniem
instytucji na prawach strony jest występowanie w cudzej sprawie.
Po dopuszczeniu organizacji społecznej do postępowania egzekucyjnego, przysługują
jej uprawnienia takie same jak w postępowaniu orzekającym, jednak ich realizacja może mieć
inny zakres17. Podobnie jak w postępowaniu ogólnym, organizacja społeczna nie posiada
praw wynikających z przepisów prawa materialnego. L. Klat- Wartelecka podkreśla, że
„organizacja społeczna nie może w szczególności domagać się przerwania toku
postępowania, ponieważ nie jest ona dysponentem żądania wynikającego z norm prawa
materialnego (jest nim wierzyciel)”18. w związku z tym nie może m.in. składać wniosku o
zwolnienie spod egzekucji na podstawie art. 13 u. p. e. a. Nie może również wnieść zarzutu,
gdyż ten środek prawny przysługuje wyłącznie zobowiązanemu. W przeciwnym razie,
podmiot na prawach strony wkraczałby w zakres sytuacji prawnej adresata ukształtowanej w
16 P. Przybysz, Postępowanie egzekucyjne w administracji. Komentarz, Warszawa 2011, s. 57.
17 B. Adamiak, J. Borkowski, Postępowanie administracyjne i sądowoadministracyjne, Warszawa s. 510.
18 L. Klat - Wartelecka, op.cit., s.579.
drodze decyzji administracyjnej, co byłoby sprzeczne z zasadą dyspozycyjności 19. Z faktu
posiadania przez organizację społeczną praw procesowych zobowiązanego wynika możliwość
składania niektórych środków prawnych. Może między innymi wnieść skargę na
przewlekłość postępowania egzekucyjnego lub zażalenie na postanowienie wydawane przez
organ egzekucyjny.
Przy odpowiednim zastosowaniu przepisów kodeksu postępowania administracyjnego,
organizacja społeczna może wystąpić w postępowaniu egzekucyjnym w innej roli niż podmiot
na prawach strony. Zgodnie z art. 35 k.p.a., może przedstawić swój pogląd w sprawie.
Skorzystanie z tego uprawnienia nie jest uzależnione ani od celów statutowych ani od
wykazania interesu społecznego. Jedynym warunkiem jest uzyskanie zgody organu
administracyjnego
–
egzekucyjnego20.
organu
W
wyroku
Naczelnego
Sądu
Administracyjnego z dnia 9 marca 1998r. Trafnie uznano, że „przedstawienie organowi
administracji państwowej swojego poglądu w sprawie przez organizację społeczną, w trybie
art. 31 § 5 k.p.a. lub na podstawie przepisów szczególnych, nie pozbawia tej organizacji
uprawnienia do późniejszego wystąpienia z żądaniem dopuszczenia jej do udziału w
postępowaniu w sprawie na prawach strony”21. Pogląd w sprawie może mieć postać uchwały
organu statutowego lub oświadczenia tego organu.
W administracyjnym postępowaniu egzekucyjnym organizacja społeczna może
również występować w roli organu egzekucyjnego. Zgodnie z definicją zawartą w art. 1a pkt
7 u. p. e. a. organem egzekucyjnym jest organ uprawniony do stosowania w całości lub w
części określonych w ustawie środków służących doprowadzeniu do wykonania przez
zobowiązanych ich obowiązków o charakterze pieniężnym lub obowiązków o charakterze
niepieniężnym oraz zabezpieczenia wykonania tych obowiązków. Należy jednak zauważyć,
że jeżeli egzekucja administracyjna dotyczy obowiązków o charakterze niepieniężnym,
których źródłem jest decyzja z zakresu administracji rządowej wydana przez organizacje
społeczne to organem egzekucyjnym w przedmiotowym zakresie jest wojewoda ( art. 20 §3 u.
p. e. a.). Możność posiadania przez organizację statusu organu egzekucyjnego istnieje wtedy,
gdy została wyposażona w kompetencje do wydawania rozstrzygnięć jednostronnie
kształtujących sytuację prawną adresata albo z mocy prawa albo na podstawie porozumień.
Organizacja
społeczne
w
postępowaniu
przymusowym
może
również
być
wierzycielem, czyli podmiotem uprawnionym do żądania wykonania obowiązku lub jego
19 Tamże, s. 579.
20 A. Wróbel, op.cit., s. 293.
21 Wyrok NSA w Warszawie z dnia 9 marca 1988r., IV SAB 30/87, orzeczenia.nsa.gov.pl.
zabezpieczenia w administracyjnym postępowaniu egzekucyjnym lub zabezpieczającym 22. I
tak organizacja społeczna może przyjąć rolę wierzyciela na podstawie art. 5 § 1 pkt 2. u. p. e.
a, który stanowi że uprawnionym do żądania wykonania w drodze egzekucji administracyjnej
dla obowiązków wynikających z orzeczeń sądów lub innych organów albo bezpośrednio z
przepisów prawa jest organ lub instytucja bezpośrednio zainteresowana w wykonaniu przez
zobowiązanego obowiązku albo powołana do czuwania nad wykonaniem obowiązku.
Organizacja społeczna może też stać się wierzycielem w przypadku braku lub bezczynności
instytucji zainteresowanej lub powołanej do czuwania nad wykonaniem tego obowiązku,
jeżeli posiada status podmiotu na którego rzecz zostało wydane orzeczenie lub którego
interesy prawne zostały naruszone w wyniku niewykonania obowiązku ( art. 5 §1 pkt 2. u. p.
e. a.).
Ponadto organizacja społeczna może pełnić inne role w administracyjnym
postępowaniu egzekucyjnym. Przykładowo, na podstawie art. 36 § 1 u. p. e. a. może być
podmiotem, od którego organ egzekucyjny może żądać informacji niezbędnych do
prowadzenia egzekucji administracyjnej. Zasadą jest, że wszystkie podmioty do których
wpłynie taki wniosek, powinny udzielić mu informacji. Warto dodać, że o tym czy informacja
o którą ubiega się organ egzekucyjny ma charakter niezbędny do prowadzenia egzekucji
administracyjnej, decyduje sam organ. Możliwość odmowy udzielenia informacji o które
wnioskuje organ egzekucyjny musi mieć podstawę ustawową
23
. Dodatkowo organizacja
społeczna może złożyć wniosek o wyłączenie rzeczy lub praw majątkowych spod egzekucji
na podstawie art. 38§ 1 u. p. e. a., pod warunkiem niewystępowania w postępowaniu w
charakterze zobowiązanego. Możliwość złożenia takiego wniosku uzależniona jest od
spełnienia określonych warunków: organizacja społeczna rości sobie prawa do rzeczy lub
prawa majątkowe, z których prowadzi się egzekucję administracyjną, wystąpi do organu
egzekucyjnego z przedmiotowym wnioskiem w ciągu 14 dni od dnia powzięcia informacji o
czynności egzekucyjnej skierowanej do tej rzeczy lub tego prawa oraz powoła lub przedstawi
dowody na poparcie swego żądania. Dowodem może być m.in. rachunek kupna rzeczy
zajętej24. W przypadku odmowy uwzględnienia żądania organizacji społecznej, przysługuje
jej wniesienie zażalenia na postanowienie organu egzekucyjnego ( art. 40 § 1 u. p. e. a.).
Warto odnotować, że w zakresie postępowania przymusowego, organizacja społeczna może
złożyć środek prawny dotyczący sposobu jego prowadzenia. Skarga może dotyczyć zarówno
22 Jak podkreśla P. Przybysz : „organizacje społeczne i osoby fizyczne, mogą wystąpić w charakterze
wierzyciela w wyjątkowych sytuacjach”. op.cit., s. 34.
23 J. Jankowiak, Ustawa o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Komentarz, Wrocław 2005, s. 337.
24 Tamże, s.345.
bezczynności organu egzekucyjnego jak i opieszałości w podejmowanych przez niego
działaniach ( art. 54 § 2 u. p. e. a.)25.
Powyższy katalog funkcji pełnionych przez organizację społeczną w postępowaniu
przymusowym nie ma
charakteru zamkniętego. Nie należy jednak zapominać, że role
pełnione przez organizację społeczną mogą występować jedynie w sposób oddzielny.
Łączenie poszczególnych funkcji (np. organizacji społecznej jako podmiotu na prawach
zobowiązanego i organizacji społecznej jako wierzyciela) w ramach jednego postępowania
egzekucyjnego jest niedopuszczalne26. Zgodzić się należy z poglądem, że udziału w
postępowaniu organizacji społecznej może mieć znaczący wpływ na jego przebieg. Ponadto
może zmieniać w istotny sposób sytuację prawną strony. Wynika to chociażby z możliwości
podejmowania czynności procesowych nie zawsze tożsamych z jej żądaniami 27.
25 Tamże, s. 390.
26 A. Wróbel, op.cit., s. 284.
27 B. Adamiak, J. Borkowski, op.cit., s. 156.