T Jedynak O diable który tkwi w szczegółach-25 03 2013-II
Transkrypt
T Jedynak O diable który tkwi w szczegółach-25 03 2013-II
O diable, który tkwi w szczegółach. Czyli o tym co przyniesie nowe rozporządzenie w sprawie wykonywania uprawnień i obowiązków przez kuratorów wykonujących orzeczenia karne? Od dawna oczekiwane przez środowisko kuratorskie rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości z dnia 26 lutego 2013 r. w sprawie sposobu wykonywania obowiązków i uprawnień przez kuratorów sądowych w sprawach karnych wykonawczych już obowiązuje. Regulując wszystkie zadania kuratorów dla dorosłych w akcie wykonawczym wydanym na podstawie delegacji zawartej w kodeksie karnym wykonawczym, uchyla wyrażone w 2008 roku wątpliwość Biura Rzecznika Praw Obywatelskich co do konstytucyjności niektórych regulacji odnoszących się do zadań kuratorów sądowych (§§ 11-14 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 12 czerwca 2003 r. w sprawie szczegółowego sposobu wykonywania uprawnień i obowiązków kuratorów sądowych). Nowe rozporządzenie odpowiada także na niektóre postulaty zgłaszane od lat przez kuratorów zawodowych; przede wszystkim urealnia czas potrzebny na objęcie dozoru lub powierzenie go kuratorowi społecznemu, na zapoznanie się z dokumentacją i nawiązanie kontaktu z podopiecznym (skazanym), określa powszechnie obowiązujący wzór dokumentacji, porządkuje niektóre działania o charakterze administracyjno – biurowym. Ponadto wyraźnie formułuje oczekiwania Ministra Sprawiedliwości co do czynności, które kurator powinien wykonywać realizując powierzone mu zadania, począwszy od dozoru, poprzez organizowanie i nadzorowanie kary ograniczenia wolności, aż do programu „zwolnieniowego”. Wreszcie nowe rozporządzenie zdecydowanie rozstrzyga kwestię wykonywania dozorów względem podopiecznych osadzonych w zakładzie karnym, jeżeli osadzenie nastąpiło w związku z inną sprawą, niż ta, w której sprawowano dozór. Krajowa Rada Kuratorów już od 2007 roku zwracała uwagę na potrzebę takiego rozwiązania. W tym zakresie rozporządzenie niewątpliwie stanowi ważny element działań naprawczych. Trudno jednak podzielić optymistyczną opinię Naczelnika Wydziału Kurateli w Ministerstwie Sprawiedliwości (Zawód kuratora do reformy, Rzeczpospolita 22.03.2013r., s. C6), że spowoduje ono lepszą organizację pracy kuratorów, zwiększy jej skuteczność i poprawi efekty, a w konsekwencji mniej podopiecznych będzie popełniało przestępstwa i trafiało do więzienia, praca kuratorów zostanie zracjonalizowana, a nie dodatkowo obciążona. Mimo tych zapewnień wielu kuratorów żywi obawy, czy podołają nowym wymaganiom? Czy kadra kuratorska w aktualnym składzie będzie w stanie wykonać nałożone obowiązki na wyższym niż dotychczas poziomie? Czy posiada do tego wystarczające narzędzia i zwyczajnie czy zadania te są wykonalne w dostępnym jej czasie pracy? Wiele wątpliwości wzbudza zarówno diagnoza stanu służby kuratorskiej, jak i zaproponowane lekarstwo, czy aby nie okaże się bardziej niebezpieczne od samej choroby? 1 Diagnoza Według oceny Autora poziom efektywności służby kuratorskiej w sprawach karnych nie był zadowalający, co potwierdzają – jego zdaniem - badania Instytutu Wymiaru Sprawiedliwości, „że do przestępstwa w okresie próby powraca ok. 45% osób pozostających pod dozorem kuratora, a zarządzenia wykonania kary warunkowo zawieszonej stanowią największą grupę orzeczeń skutkujących faktycznym pozbawieniem wolności”. Na początek należy zaznaczyć, że IWS w swoim raporcie z badań nie utożsamia efektywności dozoru z efektywnością służby kuratorskiej. Byłoby to zbytnie uproszczenie mając na względzie fakt, że powodzenie lub niepowodzenie dozoru nie jest wyłącznie zasługą lub zaniedbaniem kuratora; ponieważ podopieczny kuratora nie żyje w społecznej próżni, podlega wpływom swojego środowiska, podejmuje decyzje, jego sytuacja jest zależna od posiadanej pracy, kwalifikacji, relacji rodzinnych, stanu zdrowia i uzależnień, itd. IWS wymienia aż 14 czynników ryzyka. Analiza danych statystycznych gromadzonych przez Ministerstwo Sprawiedliwości pozwala dość łatwo zrozumieć dlaczego zarządzenia wykonania kary stanowią największą grupę orzeczeń, w których zarządza się pozbawienie wolności. Dzieje się tak dlatego, że po prostu dozorów w związku z zawieszeniem kary wykonuje się najwięcej. W 2009 r. kuratorzy wykonywali tego rodzaju dozór w 271.642 sprawach, w 2010 r. – w 247.812 sprawach, a w 2011 r. – 240.209 sprawach. Nie dziwi zatem, że odpowiednio liczne są przypadki zakończenia wykonywania dozorów w tej kategorii spraw: 121.340 spraw w 2009 r., 112.660 – w 2010 r. i 104.054 w 2011 r. Zakończenie wykonywania dozorów może być spowodowane upływem okresu na który został ustanowiony (okresu próby), zwolnieniem od dozoru, ale także zarządzeniem wykonania kary. Według danych Ministerstwa Sprawiedliwości w latach 2009 - 2010 zarządzono wykonanie kary pozbawienia wolności w blisko 22 tysiącach dozorów przy warunkowym zawieszeniu kary rocznie, czyli odpowiednio w 18% i 19,4% wszystkich zakończonych dozorów. W roku 2011 – zarządzono wykonanie kary w około 24 tysiącach dozorów (23% zakończonych spraw). Gdyby jednak wziąć pod uwagę zarządzenie kary w związku z popełnieniem przestępstwa to miało to miejsce w ok. 18200 przypadkach (17,5% spraw). Twierdzenie o niezadowalającej efektywności pracy kuratora na podstawie wskaźnika powrotności do przestępstwa wydaje się więc nieco uproszczone. Bardzo ważnym czynnikiem wpływającym na poziom i efekty pracy kuratora zawodowego jest liczba powierzonych mu zadań i poziom obciążenia pracą. Według danych Ministerstwa Sprawiedliwości na dzień 31.12.2011 r. 3138 kuratorów zawodowych dla dorosłych i ok. 18 tys. kuratorów społecznych, którzy wspierają kuratorów przy sprawowaniu dozorów i wykonywaniu wywiadów środowiskowych, wykonywało obowiązki w blisko 444 tys. spraw. W tej liczbie było 275 tys. dozorów w 2 związku z warunkowym zawieszeniem wykonania kary i z warunkowym zwolnieniem z reszty kary (108,5 tys. wykonywanych przez kuratorów zawodowych i 166,6 tys. – przez społecznych), 98 tys. kar ograniczenia wolności, 67,4 tys. kontroli obowiązków nałożonych na skazanego w okresie próby, blisko 3,5 tys. innych spraw. Nadto kuratorzy dla dorosłych przeprowadzili 320 tys. wywiadów środowiskowych (242,2 tys. – kuratorzy zawodowi). Poza dozorami powierzonymi kuratorom społecznym wszystkie pozostałe sprawy obciążają kuratorów zawodowych; było to ponad 277 tys. spraw. Na statystycznego kuratora zawodowego przypadało średnio 88,4 sprawy (35 osobiście sprawowanych dozorów, 31 spraw kary ograniczenia wolności, 22,6 pozostałych spraw) i około 77 wywiadów środowiskowych w skali roku (ok. 7 wywiadów miesięcznie). W 2003 roku Minister Sprawiedliwości w rozporządzeniu z dnia 9 czerwca ustalił standardy obciążenia pracą kuratora zawodowego. Przewidują one, że kurator zawodowy dla dorosłych w swoim referacie powinien posiadać od 20 do 35 dozorów, które wykonuje osobiście, od 30 do 60 dozorów powierzonych kuratorom społecznym, do 50 spraw innych niż dozory (kara ograniczenia wolności, kontrola okresu próby, przygotowania do zwolnienia). Łącznie w referacie kuratora zawodowego powinno być do 120 spraw, w tym do 50 spraw własnych, czyli prowadzonych przez kuratora zawodowego. Według stanu na dzień 31 grudnia 2011 r. statystyczny referat kuratora zawodowego dla dorosłych liczył 141,5 sprawy (o 18% ponad standard) w tym spraw własnych 88,4, czyli o 77% ponad standard określony przez Ministra Sprawiedliwości. Badania pilotażowe Analiza obciążenia i standardy pracy kuratorów zawodowych przeprowadzone w 2010 roku przez poznańską firmę konsultingową na zlecenie Ministerstwa Sprawiedliwości wykazały zbyt duże obciążenie pracą kuratorów sądowych. Przedmiotem badań był zespół kuratorski działający w śródmieściu wielkiego miasta. Autorzy badań stwierdzili, że w przypadku mniejszych i małych miast oraz gmin (a w takich ośrodkach przeważnie działają kuratorzy), obciążenie to będzie w sposób znaczący wzrastać w zależności od odległości do miejsca zamieszkania podopiecznego. Badania te potwierdziły to co kuratorzy odczuwają jako nadmierne obciążenie pracą. Lekarstwo Środkiem zaradczym na niezadowalający – w opinii urzędników Ministerstwa Sprawiedliwości – poziom efektywności kuratorów dla dorosłych jest poprawa nadzoru kierowników zespołów nad kuratorami oraz wprowadzenie podziału dozorowanych na 3 grupy ryzyka powrotności do przestępstwa, które są równoznaczne ze stopniem trudności dozoru, a co za tym idzie zróżnicowanie intensywności oddziaływań. Rozporządzenie wymienia kategorie przestępstw, które predestynowałyby skazanego do zakwalifikowania go do najwyższej grupy ryzyka – 3 „C”. Osoby zakwalifikowane do tej grupy co do zasady powinny znaleźć się w pod osobistym dozorem kuratora zawodowego. Powierzenie takich dozorów społecznikom miałoby należeć do wyjątków. Proponowane rozwiązanie, jest godną uwagi próbą dopasowania oddziaływań kuratora do poziomu potrzeb i stopnia zagrożenia ze strony podopiecznego. Służby probacyjne na całym świecie dokonują „selekcji” dozorowanych pod kątem ryzyka powrotności do przestępstwa i w zależności od jej wyników dostosowują ofertę oddziaływań. Posługują się jednak w tym celu standaryzowanymi i sprawdzonymi w praktyce wielomodułowymi narzędziami diagnostycznymi, obejmującymi różne aspekty funkcjonowania społecznego skazanego, miedzy innymi historię życia, poziom wykształcenia i przygotowania zawodowego, sytuację rodzinną, zainteresowania i sposoby spędzania czasu wolnego, a także „karierę przestępczą”. Rodzaj skazania jest jednym z kilku, ale nie jedynym i nie decydującym czynnikiem o ponownym popełnianiu przestępstw. Zaproponowana w rozporządzeniu klasyfikacja dozorów, w szczególności typ „C” ma charakter statyczny. Podopieczny raz do niej zakwalifikowany w praktyce nie ma możliwości „awansu” do grupy niższego ryzyka, ponieważ zawsze będzie sprawcą określonego czynu, który kwalifikuje go właśnie do grupy „C”. W konsekwencji jego starania o poprawne wykonanie nałożonych na niego obowiązków, nie będzie się przekładało na złagodzenie wymagań i mniejszą dla niego dolegliwość oddziaływań, nie będzie motywowało go do podejmowania wysiłku. W opinii Ministerstwa Sprawiedliwości przekazanie spraw trudnych kuratorom zawodowym ma przyczynić się do poprawy efektywności pracy kuratorów i zmniejszenia liczby zarządzanych kar pozbawienia wolności. Tymczasem IWS w tych samych badaniach, na które powołuje się Ministerstwo Sprawiedliwości wykazało, że: „nie ma wyraźnego związku miedzy tym, jaki kurator sprawował dozór a jaka była jego efektywność. Starano się jednak dociec, dlaczego w dozorach prowadzonych przez kuratorów zawodowych była tak duża powrotność dozorowanych do przestępstwa. Można to tłumaczyć faktem, że kuratorzy są obciążeni o wiele większą liczbą własnych dozorów niż kuratorzy społeczni, a przez to mogą mieć mniej czasu na pracę z każdym dozorowanym”. Równocześnie kuratorzy zawodowi obawiają się, że nałożenie na nich obowiązku sprawowania dozorów typu „C” spowoduje, że ich dotychczasowe obciążenie jeszcze wzrośnie. Aktualnie nie wiadomo ile dozorów zostałoby zakwalifikowanych do kategorii „C”. Może się zatem okazać, że w wyniku tej reformy do kuratorów zawodowych trafi jeszcze większa liczba obowiązków, wskutek czego czas na zindywidualizowaną pracę z każdym dozorowanym jeszcze się skróci, a przez to efekty mogą być zgoła przeciwne do zakładanych przez Ministerstwo. Należy mieć nadzieję, że rację ma autor opinii, że sprawy trudne rzeczywiście stanowią mniejszość, bo w przeciwnym razie, kiedy do kuratorów zawodowych trafi owe ¾ dozorów trudnych, które – według szacunków autora – dotychczas wykonywali kuratorzy społeczni, to kuratorzy zawodowi mogą mieć poważny problem 4 z prawidłowym wykonaniem zadań. W najbliższym czasie poznamy rzeczywistą wielkość populacji skazanych spełniających kryteria dozoru typu „C”. Poważnym zagrożeniem dla podstawowego celu, dla którego wprowadzono nowe rozwiązania, to jest zmniejszenie liczby zarządzeń kary warunkowo zawieszonej i odwołań warunkowego przedterminowego zwolnienia, jest nałożenie na kuratorów obowiązku rygorystycznego postępowania wobec skazanych, co spowoduje zwiększenie liczby wszczynanych z wniosku kuratora postępowań o zarządzenie kary lub odwołanie warunkowego zwolnienia i można przypuszczać również wzrost liczby osadzonych w wyniku tych postępowań. Np. wobec skazanego, który nie stawił się dwukrotnie na wezwanie kuratora i nie usprawiedliwił niestawiennictwa lub usprawiedliwienie przez kuratora nie zostało uznane za należyte, ten będzie musiał złożyć wniosek o zarządzenie lub odwołanie (albo wystosować upomnienie, po którym kolejnym krokiem jest już wniosek obligatoryjny i względnie obligatoryjne zarządzenie lub odwołanie przez sąd), ponieważ w sytuacji niezłożenia wniosku sam narazi się na odpowiedzialność za niewykonywanie obowiązków. Drugim czynnikiem wzbudzającym obawy kuratorów jest zmiana roli kierownika zespołu kuratorskiego i rozszerzenie jego kompetencji merytorycznych i nadzorczych poza te, które wynikają z ustawy o kuratorach sądowych. Należy pamiętać, że kodeks karny wykonawczy nadał zawodowemu kuratorowi sądowemu status organu postępowania wykonawczego. Taki status mają w tym postępowaniu tylko sąd, prezes sądu lub sędzia, sędzia penitencjarny, dyrektor zakładu karnego (aresztu, dyrektor okręgowy i Dyrektor Generalny Służby Więziennej), sądowy / administracyjny organ egzekucyjny, urząd skarbowy i organy administracji terenowej. Kierownik zespołu kuratorskiego nie posiada statusu organu wykonawczego, jego funkcja zgodnie z art. 41 ustawy o kuratorach sądowych ma charakter menedżersko – organizacyjny, ale nie ma on uprawnień do nadzoru merytorycznego. Kurator zawodowy jako organ podlega nadzorowi judykacyjnemu sądu oraz nadzorowi merytorycznemu kuratora okręgowego. Rozporządzenie nadaje kierownikowi uprawnienia do ingerowania w decyzje podejmowane przez kuratora, do wydawania mu poleceń co do sposobu prowadzenia sprawy, wprowadza kolejny obok sądu i kuratora okręgowego, szczebel nadzoru nad kuratorem zawodowym, który ma przecież status organu, jest funkcjonariuszem publicznym i ze względu na pełnioną rolę i zadania cieszy się odpowiednim zakresem autonomii. Tylu stopni nadzoru nie ma chyba żadna grupa zawodowa w resorcie sprawiedliwości. Wprowadzone tym rozporządzeniem zmiany w systemie kurateli sądowej wynikającym z kodeksu karnego wykonawczego i z ustawy o kuratorach sądowych także budzi niepokój kuratorów. Lekarstwo w postaci zduplikowania przez kierownika zespołu nadzoru sądu i kuratora okręgowego nad kuratorami zawodowymi oraz nałożenie na tych ostatnich obowiązku sprawowania dozorów w dość arbitralnie wskazanej grupie sprawców określonych przestępstw, zdaje się przypominać chemioterapię wobec wszystkich 5 pacjentów szpitala. Jest stosowane w dobrej wierze, ale jego skutki uboczne trudne są do przewidzenia. Tych skutków obawia się środowisko. Na koniec jeszcze jedna refleksja. Duńska służba probacyjna, 10 krotnie mniej liczebna i wykonująca 40 krotnie mniej zadań, aktualnie przygotowuje się do wdrożenia systemu szacowania ryzyka, znanego zresztą w Polsce - LSI-R. Wdrożenie poprzedzone jest dwuletnim pilotażem w kilku wybranych zespołach, po którym nastąpi ewaluacja wewnętrzna i zewnętrzna, a w czwartym roku (o ile ewaluacja wypadnie pomyślnie) system zostanie wdrożony we wszystkich zespołach kuratorskich. Szkoda, że w odniesieniu do wprowadzonych u nas zmian nie zastosowano podobnej strategii - warto podpatrywać dobre praktyki i inicjować głębokie reformy małymi krokami, wówczas łatwiej korygować ewentualne nieprzewidziane komplikacje. Bardzo życzę sobie, moim koleżankom i kolegom, aby przewidywania urzędników Ministerstwa Sprawiedliwości co do skutków właśnie wchodzącej regulacji okazały się słuszne i żeby to oni mieli rację w kwestii reformy zawodu kuratora sądowego. Autor: Dr Tadeusz Jedynak, kurator specjalista, Wiceprezes Pomorskiego Stowarzyszenia Zawodowych Kuratorów Sądowych w Gdyni. 6