Zapoznałem się z tekstem nowelizacji i trudno mi znaleźć w nim
Transkrypt
Zapoznałem się z tekstem nowelizacji i trudno mi znaleźć w nim
Uwagi Instytutu Energetyki Odnawialnej do projektu nowelizacji ustawy o odnawialnych źródeł energii przedstawionej przez Ministerstwo Gospodarki do konsultacji 15 maja 2015 roku Wprowadzenie Projekt nowelizacji ustawy o odnawialnych źródeł energii (OZE) przedstawiony w dniu 15 maja br. przez Ministerstwo Gospodarki (MG) do konsultacji społecznych1 w swojej zasadniczej części dotyczy zmian w mechanizmie taryf gwarantowanych (FiT) na energię z najmniejszych mikroinstalacji o mocy do 10 kW. Dotyczy też zmian w przepisach przejściowych i w systemie aukcyjnym. Do projektu noweli przedstawiono uzasadnienie i ocenę skutków regulacji (OSR), które odnoszą się tylko do kosztów i wysokości taryf . Zgodnie z oceną skutków ekonomicznych wykonaną przez Instytut Energetyki Odnawialnej (IEO)2 wprowadzenia ustawą o OZE z 20 lutego br. taryf gwarantowanych dla mikroprosumentów, w segmencie mikroprosumenckim, dzięki FiT w latach 2016-2020 ma być wytworzone 4% energii ze wszystkich OZE objętych ustawowym systemem wsparcia, a koszt tego wsparcia sięgnie 2,2% całkowitych kosztów wsparcia przewidzianych w ustawie o OZE. Wysokość tzw. „opłaty OZE” (finansującej sprzedawcom dopłaty do cen rynkowych energii) z tytułu wprowadzenia FiT w 2016 roku wyniesie zaledwie 0,37 zł/MWh34. Dla porównania według OSR ustawy o OZE, koszt systemu wsparcia dużych źródeł OZE już w 2012 roku był 86 razy większy i wyniósł 32 zł/MWh i wciąż rośnie. Zaproponowany przez MG projekt nowelizacji dotyczy więc bardzo małego fragmentu (2,2%) systemu wsparcia przewidzianego w ustawie o OZE, a jeszcze mniejszego (ułamek procenta) w całym systemie wsparcia OZE (np. poprzez fundusze europejskie). Zgodnie z uzasadnieniem, wykonanym przez MG do noweli ustawy o OZE i OSR, jej celem jest usunięcie wątpliwości „technicznych” i prawnych w zakresie pomocy publicznej oraz doprecyzowanie przepisów o pomocy publicznej i dokonanie takich zmian, by uczynić „zrozumiałymi” możliwość skorzystania przez obywateli z rozwiązań ustawowych. Pozytywnie należy ocenić doprecyzowanie przepisów związanych z ostatecznymi i jednoznacznym potwierdzeniem intencji ustawodawcy, że: stawki taryf gwarantowanych są przyznawane na całość zaoferowanej energii (bez rozstrzygania co to są nie niezdefiniowane w prawie energetycznym i podatkowym nadwyżki”) . są przyznawane na 15 lat dla wszystkich inwestorów, którzy uzyskali prawo do taryfy zanim przekroczona zostanie ogólna moc zainstalowana 800 MW w mikroźródłach sprzedających energię do sieci (art. 41, ust 9 a. noweli). 1 RCL: http://legislacja.rcl.gov.pl/projekt/12272506/katalog/12290006#12290006 2 IEO: Ocena skutków wprowadzenia „poprawki prosumenckiej” do ustawy o odnawialnych źródłach energii, na tle oceny skutków regulacji projektu ustawy bez poprawki prosumenckiej. Warszawa, 2014. http://www.ieo.pl/pl/aktualnosci/927ocena-skutkow-ekonomicznych-wprowadzenia-poprawki-prosumenckiej-do-ustawy-o-odnawialnych-rodach-energii.html 3 IEO: Koreferat do wybranych aspektów prezentacji Ministerstwa Gospodarki przedstawionej podczas posiedzenia Senackich Komisji w dniu 29 stycznia 2015 roku http://www.ieo.pl/pl/aktualnosci/935-rzd-nie-mapodstaw-merytorycznych-do-odrzucenia-poprawki-prosumenckiejq.html 4 Całość (bezwzględnych) kosztów wprowadzenia energetyki prosumenckiej oznacza wzrost rachunków przeciętnej polskiej rodziny o zużyciu 2500 kWh/rok wyniesie 18 groszy na miesiąc, a koszty dodatkowe to ok 7 groszy na miesiąc. 1 wykluczenie nieprzejrzystego łączenia (dublowania) innych formy wsparcia dla wytwórcy energii z mikroinstalacjach o mocach do 10 kW korzystającego z taryf FiT (byłoby to dobre, uproszczone rozwiązanie pod warunkiem, że taryfy FiT byłyby prawidłowo określone, bez przerzucania odpowiedzialności pomiędzy „donatorów” i „regulatorów”). Ale nowela proponuje obniżenie wysokości pierwotnych taryf bazowych dla wybranych technologii. Jednocześnie - przy określonej wysokości taryf - nowymi przepisami zwiększa koszty dla wszystkich technologii, bez zwiększenia wysokości pierwotnych taryf. W zakresie proponowanych rozwiązań prawnych i ekonomicznych, nowela nie uwzględnia wskazań dyrektywy 2009/28/WE o promocji OZE zalecającej specjalne traktowanie mikrowytwórców i narusza kilka ważnych zasad systemu taryf gwarantowanych dla mikroprosumentów, bez spełnienia których cały system nie może działać prawidłowo. Te zasadnicze wątpliwości i ogólne uwagi do ustawy o OZE zasygnalizowano 18 maja5 we wstępnej opinii IEO do projektu noweli oraz opatrzono komentarzem z 19 maja6. Proponowane w noweli przepisy nakładające na prosumenta niezachęcający gorset prawny (czasami wręcz groźny dla osoby fizycznej), zwiększające koszty i obowiązki biurokratyczne po stronie inwestora i administracji oraz obniżające efekt zachęty, nie doprowadzą do realizacji celów leżących u podstaw wprowadzenia systemu taryf gwarantowanych dla mikroprosumentów. Wydaje się, że u podstaw nowelizacji leżą nierealne założenia, co do opłacalności i atrakcyjności oraz fizycznej możliwości realizacji inwestycji prosumenckich. Nierealność tych założeń jest szczególnie widoczna wobec faktu, że nowelizacja nie różnicuje wysokości taryf FiT z uwagi na kwestie podatkowe, niemalże całkowicie pominięte w przedstawionych analizach towarzyszących noweli. Projekt nowelizacji generalnie przyjmuje niewłaściwe założenia i proponuje złą zasadę wyznaczania taryf gwarantowanych, który prowadzi do oferowania trwale zaniżonych stawek FiT. W sferze ekonomicznej, poza niejasnościami interpretacyjnymi, wprowadza mechanizm, który generalnie, przez szereg lat (w zasadzie w całym okresie obowiązywania regulacji) nie pozwoli na racjonalne i ekonomicznie uzasadnione podejmowanie decyzji inwestycyjnych przez prosumentów. Tym mechanizmem jest zablokowanie stopy dyskonta służącej do wyznaczania taryf FiT na nierealnym dla Polski i dla branży prosumenckiej poziomie, i wręcz gwarantujący stratę finansową przeciętnym inwestorom-prosumentom. Fikcyjny instrument wsparcia to z jednej strony ryzyko konsumenckie, a z drugiej ekonomiczna blokada rozwoju i brak możliwości komercjalizacji energetyki prosumenckiej w dającej się przewidzieć przyszłości. Autorzy nowelizacji zgubili z pola widzenia cel zasadniczy przepisów ustawowych i cały wysiłek i dostępne zasoby państwa skupili na tym, aby celu tego nie tylko nie przekroczyć, ale też nie osiągnąć. Ponadto skala obowiązków i dodatkowych zadań nakładanych na 5 IEO: Wstępna opinia Instytutu Energetyki Odnawialnej o projekcie nowelizacji ustawy o odnawialnych źródłach energii.URL http://www.ieo.pl/pl/aktualnosci/987-wstpna-opinia-instytutu-energetyki-odnawialnej-oprojekcie-nowelizacji-ustawy-o-odnawialnych-rode-energii.html 6 BLOG Odnawialny: Nowelizacja ustawy o OZE: gorset przepisów dla prosumentów, pieniądze dla koncernów. http://www.odnawialny.blogspot.com/2015/05/nowelizacja-ustawy-o-odnawialnych-zrode.html 2 inwestora jest niewspółmierna zarówno do skali wsparcia przewidzianego w ustawie o OZE na segment mikroprosumencki korzystający z taryf FiT (ok. 2% całości wsparcia), jak i jego ew. przychodów (100-300 zł miesięcznie). Może być to odbierane, jako przejaw myślenia administracji o sobie samej (np. o etatach państwowych), a nie o prosumencie, a w szczególności obywatelu-prosumencie, który realizuje cel społeczny i obowiązek unijny nałożony na państwo. Z tych powodów oraz przyjęcia na samym początku zbyt wąskiej koncepcji i perspektywy regulacyjnej, bardzo trudno jest formułować konstruktywne, szczegółowe uwagi prawne do poszczególnych przepisów nowelizacji zaproponowanych przez Ministerstwo Gospodarki. W kontekście projektu nowelizacji wskazującej na ew. brak zrozumienia istoty przepisów ustawy o OZE, niezbędne wydaje się wpisanie wprost celu regulacji do ustawy. Proponuje się zatem aby w artkule 41, w nowym ustępie 2a wprowadzić następujący przepis. Propozycja nowego (generalnego) ustępu w art. 41. 2a. Dla mikroinstalacji o mocach do 10 kW wprowadza się cel ilościowy polegający na uzyskaniu 800 MW nowych mocy przyłączonych do sieci energetycznej, które przed końcem 2020 roku wprowadzą energię do sieci. Cel ten jest realizowany w całości systemem taryf gwarantowanych. Dopiero po ustawowym potwierdzeniu (przypomnieniu) celu ilościowego, możliwe jest odniesienie się bardziej szczegółowo do propozycji nowelizacji, tak, aby po zmianach legislacyjnych nie stała się zbiorem przepisów martwych i źródłem niepotrzebnych kosztów po stronie państwa i obywateli. Poniżej przedstawiono uwagi szczegółowe do noweli oraz konkretne propozycje IEO wraz z ich uzasadnieniem. Uwagi szczegółowe Zmiany w art. 4, 5 i 6 ustawy o OZE Nowela wprowadza ciąg obowiązków informacyjnych wobec prosumenta, sprzedawcy zobowiązanego (OSD) i regulatora (URE). Wskazane w noweli informacje są faktycznie potrzebne do monitorowania rozwoju rynku mikroinstalacji i oceny skuteczności mechanizmów wsparcia. Wprowadzają jednak nadmierną ilość dublujących się obowiązków biurokratycznych oraz z powodu braku optymalizacji i niedostatecznej funkcjonalności przepisów w sposób nieuzasadniony zwiększają koszty w systemie. Podstawową ideą, która powinna przyświecać tworzeniu prawa zwłaszcza w segmencie prosumenckim jest zminimalizowanie wymogów administracyjnych po stronie tysięcy wytwórców energii w mikroinstalacjach oraz maksymalnie możliwe ułatwienie przeprawienia się właścicielom mikroinstalacji przez wymagania formalne oraz administracyjne. W przeciwnym razie, przedmiotowa sprawozdawczość nie będzie służyć rzetelnej informacji i stanie się barierą w rozwoju pożądanej przedsiębiorczości obywatelskiej i możliwości 3 szybkiego reagowania na zjawiska niepożądane, jednocześnie nie tworząc bariery dla ewentualnej patologii. Propozycje: Połączyć dodatkowy obowiązek informacyjny nakładany na wytwórcę energii w mikroinstalacji (art. 5, nowy ustęp 5) z wnioskiem (zgłoszenie) prosumenta o przyłączenie mikroinstalacji do sieci i samym przyłączeniem, wynikającymi z ustawy Prawo energetyczne. Na podstawie tych dokumentów i czynności oraz odczytu licznika i faktur sprzedawca zobowiązany i OSD dysponują wystarczającą bieżącą informacją umożliwiającą przekazanie jej do regulatora Wprowadzić do art. 6 obowiązek prowadzenia rejestru mikroinstalacji w kompleksowym systemie teleinformatycznym, co spowoduje obniżenie kosztów po stronie OSD i URE i umożliwi poprawę funkcjonalności (dane będą dostępne według modelu „czasu rzeczywistego”). Warto zauważyć, że rejestr wytwórców energii w małej instalacji na mocy uchwalonej ustawy, według art.11 ust. 2 ustawy o OZE „może być prowadzony w systemie teleinformatycznym”, a ze względu na koszty i domniemaną „żywiołowość rynku prosumenckiego”, konieczność wprowadzenia takiego rozwiązania powinna dotyczyć najmniejszych mikroinstalacji. Zmiany w art. 39 ustawy o OZE Art. 39 a.1. proponuje wykluczenie jakiejkolwiek innej formy wsparcia dla wytwórcy energii z mikroinstalacjach o mocach do 10 kW korzystającego z taryf FiT. Jest to proste i jednoznaczne rozwiązanie pod warunkiem, że taryfy FiT są prawidłowo określone, aby inwestycje prosumenckie były możliwe do zrealizowania i o ile niezagrożony jest cel w postaci 800 MW nowych mocy zrealizowanych do 2020 roku. Niestety, powyższy warunek nie został w pełni zrealizowany w projekcie noweli o czym więcej w dalszej części uwag. Art. 39b. nakłada na każdego z założonych 200 tysięcy prosumentów, którzy mają skorzystać z instrumentu taryf gwarantowanych, kolejny poważny obowiązek prawno-administracyjny w postaci rozbudowanego oświadczenia, w którym obywatel po raz kolejny potwierdza do URE informacje składane np. w zgłoszeniu o przyłączenie do sieci oraz zapewnia, że potrzebuje skorzystania z instrumentu FiT (co też jest jasne w momencie wystąpienia o przyłączenie mikroinstalacji do sieci i wystarczyłoby np. tylko zaznaczenie krzyżykiem pola, że występuje o FiT. Nieprzekonujące jest uzasadnienie mówiące, że tylko takie oświadczenie pozwoli wyposażyć Prezesa URE w uprawnienia do monitorowania przekroczenia progów mocowych 300 i 500 MW Propozycja: Połączyć oświadczenie o wystąpienie o FiT z wnioskiem o przyłączenie mikroinstalacji do sieci Art. 39 c. wprowadza kolejny obowiązek w postaci rozbudowanego wniosku, który ma pozwolić Prezesowi URE na uprawnienia kontrolne wobec prosumentów, bo to – w zamyśle 4 autorów noweli - oni sami (nie ustawodawca i administracja państwowa w ich imieniu) mają odpowiadać za zapewnienie zgodności z zasadami dopuszczalności pomocy publicznej. Jest to zaprzeczenie idei taryf FiT, które co do zasady ustalane są przez ustawodawcę na podstawie uśrednionych kosztów. Znaczna część ww. wniosku powtarza informacje, które prosument składa w zgłoszeniu do OSD o przyłączenie mikroinstalacji do sieci. Część żądanej informacji (przed zakupem mikroinstalacji!) w postaci skalkulowanej „kwoty dofinansowania (luki finansowej?) niezbędnej do zakupu, instalacji, eksploatacji projektowanej mikroinstalacji”, wydaje się być nie tylko zbędna, ale i niemożliwa do prawidłowego skalkulowania w powyższym wniosku prosumenta do URE. W poprawnym skalkulowaniu ww. kwoty nie pomoże nawet opracowany przez URE formularz wniosku. Kwestie te powinny być zrealizowane we wniosku o przyłączenie mikroinstalacji do sieci. Jest to koncepcja błędna. To rolą państwa jest ocena, czy na danym etapie rozwoju rynku mikroinstalacji potrzebne jest wsparcie FIT i w jakiej wysokości, a tytuł do jej otrzymania z mocy prawa powinien wynikać z faktu przyłączenia mikroinstalacji do sieci publicznej i wprowadzania do sieci wytworzonej w niej energii. Te kwestie powinny być uregulowane w warunkach przyłączenia do sieci publicznej. W to miejsce tej nieuzasadnionej koncepcji powinien być wdrożony mechanizm monitorowania kosztów (bez wynikających z niego ew. jednostkowych korzyści i sankcji za błędy kuszących do reaktywowania funkcji kontrolnych. W tym celu IEO w dalszej części uwag zaproponował mechanizm racjonalnego moderowania poziomu FIT w kolejnych latach. Ale gdyby rzeczywiście wdrożono proponowane rozwiązanie i gdyby doszło do takiej skali oświadczeń w art. 39 b. oraz 39 c., naturalną konsekwencją staje się obowiązek kontrolny. Dalsza cześć zmian w artykule 39 c. dotyczy właśnie szerokich uprawnień kontrolnych URE w stosunku do prosumentów oraz niezdefiniowanych do końca założeń dotyczących skali realnie przeprowadzanych kontroli. Warto dodać, że ew. kontrola wybiórcza niesie ryzyko zarzutu nierównego traktowania, korupcji itp., ale największym problem wydają się być olbrzymie koszty czynności związanych z przyjmowaniem dokumentów, kontrolą, przygotowaniem informacji do wysłania, szkoleniem i przygotowaniem personelu. Czynności administracyjne i kontrolne mogłyby angażować rocznie tylko po stronie URE kilkaset etatów i kosztować kilkadziesiąt milionów złotych rocznie (IEO wykonał takie symulacje) i takie względy techniczne i kosztowe w przypadku małego programu wsparcia sprowadzają całą koncepcję w ramach nowelizacji ustawy o OZE do absurdu . Koszty te nie są ujęte w OSR (ocenie skutków regulacji) do ustawy o OZE, a ich pominięcie w analizie może być jedną z przyczyn przyjęcia błędnej koncepcji regulacyjnej (modelu postępowania), w której prosument „oświadcza i liczy a administracja kontroluje”. W przypadku mikroinstalacji o olbrzymim wolumenie inwestycji i tak dużej liczbie ustanowionych oświadczeń i powielających się obowiązków informacyjnych tworzących nawarstwiający się gorset prawny, koszty biurokratyczne mogą przewyższać rzeczywistą skalę pomocy publicznej i być źródłem szybszego tworzenia etatów w administracji niż w energetyce prosumenckiej. Podsumowując, jedynym właściwym sposobem wprowadzania prosumenckich taryf gwarantowanych jest zgoła inny model: „ustawodawca i administracja określa wysokość taryf i notyfikuje przepisy dla całej grupy adresatów pomocy (setki tysięcy), a prosumenci stosują taryfy”. Propozycja 5 Usunąć ustępy 1, 2, 3 w art. 39 c. oraz przyjęcie realnych założeń, co do zasadności i skali kontroli i pełna ocena kosztów obowiązku kontrolnego URE wobec prosumentów w OSR do projektu nowelizacji ustawy o OZE. Zmiany w art. 41 ustawy o OZE Art. 41, ust. 2a nakłada na sprzedawców zobowiązanych obowiązek zakupu energii tylko do określonej ilości ograniczonej administracyjnie założonym z góry wskaźnikiem - stopniem wykorzystania mocy zainstalowanej. Niektóre z tych wskaźników są bardzo niskie w relacji do obecnie stosowanych urządzeń, np. w przypadku mikrowiatraków o mocy do 3 kW (650 godzin/rok) czy nawet systemów fotowoltaicznych o mocach do 10 kW (950 godzin/rok nie jest już z pewnością górną granica możliwości obecnie i tym bardziej nie będzie w perspektywie kilku lat). Pozostając zamrożone w ustawie (oznacza to brak możliwości szybkiej zmiany) będą stanowić barierę prawną we wdrażaniu coraz bardziej efektywnych rozwiązań. Przez to polski system wspierać będzie stare, mało wydajne technologie, bo postęp w rozwoju mikroźródeł mierzony jest właśnie stopniem wykorzystania mocy, który z roku na rok, w różnym tempie rośnie. Zaproponowany przepis spowoduje, że inwestor, a w efekcie także producent urządzeń zaczną być karani za innowacyjność i efektywność. Uzasadnienie projektu noweli nie odnosi się do przyczyn wprowadzenia tych niecodziennych przepisów. Można tylko się domyślać, że chodzi o to, aby ograniczyć niebezpieczeństwo nadużyć, aby potencjalni prosumenci nie oszukiwali stosując niedozwolone zabiegi techniczne i deklarując zawyżoną produktywność. Zadziwiająca byłaby to teza, gdyż: a) nie ma takich prawnych obostrzeń w stosunku do dużych źródeł, choć tam pokusa jest znacznie większa, b) jak do tej pory największe i najczęstsze przypadki zawyżania produkcji energii z OZE ma miejsce w przypadku współspalania biomasy z węglem, które wytwarzają wielokrotnie więcej energii przy wielokrotnie większych stopach zwrotu, c) nie ma doniesień zagranicznych, aby w jakimkolwiek spośród 88 krajów stosujących FiT dochodziło do tego typu nadużyć w segmencie mikroinstalacji, ani też takie przypadki nie zostały odnotowane w stosunku do ponad 600 polskich dotychczasowych prosumentów przyłączonych do sieci, d) w segmencie mikroinstalacji, zgodnie z małym trójpakiem oraz ustawą o OZE, obowiązkowe jest instalowanie liczników inteligentnych, czasami nawet dwóch liczników (licznik inteligentny na przyłączu plus licznik na wyjściu z mikroinstalacji). Nie ma zatem racjonalnego powodu, aby dyskryminować branże mikroinstalacji, a wobec prosumentów zrezygnować z fundamentalnej zasady zaufania (obywatele nie dali ku temu żadnego powodu) i aby wobec ich stosować inne, znacznie bardziej restrykcyjne, standardy niż wobec koncernów energetycznych. Koncepcja ta zniszczyłaby też jedną z najważniejszych zalet taryf gwarantowanych – zachętę do innowacji i rozwoju przemysłu nowych technologii. Skutek ekonomiczny ww. przepisu dla inwestora będzie taki, że po przekroczeniu w danym roku progu określonego tzw. wskaźnikiem wykorzystania mocy zainstalowanej właściciel mikroinstalacji będzie zmuszony oddać sprzedawcy zobowiązanemu energię po cenie z rynku hurtowego czterokrotnie niższej niż taryfa FiT. W istocie „nadwyżka” poza limitem energii objętej taryfami FiT będzie bonusem finansowym dla sprzedawcy 6 zobowiązanego (możliwość pozyskania tańszej od rynkowej energii, bez strat na dystrybucji). Propozycja: Usunąć ustęp 2 a. Art. 41 Ustępy 8 i 8a doprecyzowują domyślny moment (w duchu terminologii całej ustawy), od którego mikrowytwórca będzie mógł korzystać z taryf gwarantowanych – moment wprowadzenia po raz pierwszy energii do sieci elektroenergetycznej. W kolejnych punktach potwierdzana jest (ale tylko ujmując rzecz liczbowo i nominalnie odnosząc do wysokości taryf uchwalonych w ustawie o OZE przez Sejm) wysokość taryf FiT z ustawy o OZE. Faktycznie zarówno zmiany w tym ustępie jak i ich kontekst prawny w kontekście całej noweli dokonują ingerencji w opłacalność ekonomiczną inwestycji i poddają w wątpliwość realność skorzystania z pierwotnie zaproponowanych (i co do zasady utrzymanych w noweli) stawek taryf gwarantowanych. Pogorszenie opłacalności spowodowane jest m.in. (poza kwestiami zaniżonej stopy dyskonta, o czym więcej jest w dalszych uwagach) nieuwzględnieniem kosztów podatkowych w efekcie identycznego potraktowania beneficjentów nieprowadzących działalności gospodarczej (art. 41 ust. 1 pkt 1), czyli osób fizycznych) oraz prowadzących działalność gospodarczą (art. 41 ust. pkt 3), czyli firm. Zastosowanie podstawowej stawki VAT (w tym przypadku 23%, gdyż przy FiT trudno wykazać cele mieszkaniowe uprawniające do niższej stawki) podnosi – zgodnie z wynikami analiz wrażliwości koszty produkcji energii wykonanymi przez IEO (syntetyczne wyniki w załączniku) - koszt produkcji energii z instalacji budowanych przez osoby fizyczne średnio o 20%. Równe traktowanie w tym przypadku powinno oznaczać albo podmiotowe zróżnicowanie taryf FiT, albo wprowadzenie zerowej stawki VAT na urządzenia kupowane przez osoby fizyczne. Inne przepisy (np. ust. 9) wskazują wyraźnie, że koszty energii wzrosną dla wszystkich podmiotów z korzystających z taryf gwarantowanych o wysokość opłaty za bilansowanie handlowe. Dlatego też należy odpowiednio podwyższyć stawki taryf FiT o podatkowy składnik nakładów inwestycyjnych (tak nakazuje logika), albo wprowadzić zerowe stawki VAT na inwestycji realizowanych przez osoby fizyczne. W punkcie 1 i 2 ust. 81 nowela proponuje obniżenie bazowej stawki FiT dla trzech rodzajów technologii instalacji fotowoltaicznych do 3 kW (z 0,75 do 0,64 zł/kWh) i powyżej 3 kW (z 0,65 do 0,49 zł/kWh) oraz w podobnym zakresie dla mikrobiogazowni ze składowisk odpadów i oczyszczalni ścieków). Na rynku OZE w krótkim okresie nie nastąpiły spadki cen (i nic nie wskazuje, aby nastąpiły spadki cen do początku 2016 roku, kiedy przepisy mają wejść w życie), co uzasadniałoby zmiany, akurat w przypadku tych grup technologii. Uzasadnienie do noweli także nie przedstawia powodów, dla których dokonano takiego rozróżnienia, ale podano założenia do ew. kalkulacji w postaci kosztów inwestycyjnych (CAPEX) i operacyjnych (OPEX). Są one zdecydowanie zaniżone od 30-40% w przypadku CAPEX do nawet 160% w przypadku OPEX w stosunku do cen rynkowych, do poziomu, przy którym nie ma możliwości zainstalowania w Polsce zgodnie z prawem certyfikowanych urządzeń przez profesjonalnego instalatora. W tabeli zestawiono koszty podane w uzasadnieniu do noweli z kosztami wynikającymi z aktualnych danych rynkowych wg IEO: 7 wg noweli ustawy o OZE [zł/kW/rok] CAPEX OPEX do 3 kW 5 500 110 źródła fotowoltaiczne 3-10 kW 4 700 47 wg IEO [zł/kW/rok] CAPEX OPEX 7 540 151 6 270 125 Koszty CAPEX mogą być przedmiotem optymalizacji, czy negocjacji, jeśli chodzi o marże handlowe, ale nie ma podstaw, aby na tym etapie proponować, tak drastyczne zmniejszenie wysokości taryf, zwłaszcza dla najmniejszych mikroinstalacji. Propozycje: Pozostawić niezmienione stawki wyjściowe taryf FiT dla wszystkich źródeł na poziomie przyjętym w ustawie o OZE, celem ich dalszego dostosowania w rozporządzeniu Ministra Gospodarki przewidzianym w ustawie (oznacza to zmiany w ust. 8a pkt 1 lit. c oraz w pkt 2 lit. d-f projektu nowelizacji polegającą na powrocie do stawek oryginalnych FiT i zrezygnowanie z „widełek” dla wybranych technologii). Wprowadzić w art. 41 dodatkowy ustęp 10-ty ustalający zerową stawkę VAT na mikroinstalacje należące do osób nieprowadzących działalności gospodarczej (art. 41 ust. 1 pkt 1) Ustępy 8b-8e jest konsekwencją propozycji w ustępie 8 a. i wprowadzają dodatkową procedurę ubiegania się o nominalną (pierwotnie podaną w ustawie o OZE) stawkę gwarantowaną dla instalacji fotowoltaicznych oraz mikrobiogazowni ze składowisk odpadów i oczyszczalni ścieków). W tym celu w ustępie 8 c noweli zaproponowano prosumentowi możliwość wystąpienia o wyższą taryfę w oparciu o kalkulacje wykonane o bardzo złożony i niejednoznacznie przedstawiony wzór na koszt wytworzenia energii elektrycznej w danej mikroinstalacji w całym okresie 15-letniego wsparcia (tzw. LCOE). Jest to wzór poglądowy, który faktycznie jest standardowym wzorem spotykanym w literaturze przedmiotu, ale niewystarczająco szczegółowym dla potrzeb praktycznego stosowania go przez prosumentów. Zważywszy, że metoda LCOE jest stosowana w Polsce zaledwie od 3 lat (por. ekspertyzę IEO dla MG z 2012 roku) i nie jest w praktyce znana nawet koncesjonowanym przedsiębiorstwom energetycznym, wymóg jej stosowania przez prosumenta wydaje się być nieporozumieniem. Posługiwanie się przytoczonym w noweli wzorem do indywidulanego określania wysokości taryf FiT wymagałoby wiedzy, którą można zdobyć na studiach ekonomicznych, a dodatkowo trzeba dobrze umieć obsługiwać arkusz kalkulacyjny Excel. Sam wzór ma swoją wartość poznawczą i może zostać wprowadzony do ustawy o OZE, ale to organa administracji państwowej, a w szczególności Ministerstwo Gospodarki, powinny wyznaczyć odpowiednie taryfy FiT (wykonując pracę za obywateli), tak jak to mówi wyraźnie art. 41 ust. 13 ustawy o OZE. 8 Przytłaczająca większość prosumentów nie będzie w stanie prawidłowo zastosować wzoru (także samą umiejętnością posługiwania się arkuszem Excel dysponuje tylko niewielkie odsetek mieszkańców Polski). Prosumenci nie będą też w stanie zlecać takich prac firmom konsultingowym, gdyż nie będą mieli możliwości pokrycia kosztów usług doradczych (to nie jest ich rynek). Jedyną wskazówką ze strony administracji państwowej do wypełnienia przez prosumenta wzoru treścią (danymi) jest podanie najpierw w ustawie (art. 2) i w potem drodze rozporządzenia (ust. 8 d.) wysokości stopy dyskonta, zresztą zaniżonej w stosunku do realiów rynkowych, o czym dalej. O ile taryfa FiT ustalana przez ustawodawcę mobilizuje prosumenta do poszukiwania rozwiązań optymalnych kosztowo i buduje relacje zaufania pomiędzy państwem, a obywatelem, o tyle zasada dowodzenia prawa do wyższych stawek może przynieść pogorszenie relacji państwo-obywatel i dalsze zmniejszenie zaufania i stanowić zachętę do niedozwolonych lub (z drugiej strony) opresyjnych praktyk. Wzór na możliwości podniesienia taryfy FiT (prowadzący ostatecznie w większości przypadków i tak do stawek poniżej rzeczywistych kosztów) oraz zapowiadany system kontroli (potrzeba „podkładki”) zachęcać mogą do zawyżania kosztów na fakturach, kupowania faktur itp. Zaproponowany system ustalania i weryfikacji taryf jest silnie zbiurokratyzowany, może być korupcjogenny oraz nader kosztowny i zbędny w stosunku do samej idei taryf FiT oraz wobec obecnie obowiązujących przepisów ustawy o OZE. Koncepcja wprowadzenia tak złożonej i niejednoznacznej zależności matematycznej do ustawy, z której pod groźbą kary mieliby korzystać prosumenci jest całkowicie błędna i nie liczy się ani z możliwościami adresatów pomocy, ani z kosztami, jakie należałoby ponieść, aby prosument z takiego rozwiązania mógł w rzeczywistości skorzystać. Generuje olbrzymie koszty po stronie administracji państwowej URE (szerzej opisano w uwagach do art 39 c). Propozycje: Wykreślić ustępy 8b-8e (propozycja zgodna z propozycją wcześniejszą dotyczącą wykreślenia ustępu 8a) Rozwinąć treść obecnego ustępu 13 w artykule 41 ustawy o OZE (przyp.: 13. Minister właściwy do spraw gospodarki, określa, w drodze rozporządzenia, nowe ceny zakupu energii elektrycznej, o których mowa powyżej, biorąc pod uwagę politykę energetyczną państwa oraz informacje zawarte w krajowym planie działania, a także tempo zmian techniczno-ekonomicznych w poszczególnych technologiach wytwarzania energii elektrycznej w instalacjach odnawialnych źródeł energii) poprzez wprowadzenie dodatkowego ustępu 13 a. z wzorem na LCOE (oznaczonego w noweli jako KWeem) przytoczonym w ustępie 8c projektu nowelizacji. Treść nowego ustępu 13a. jest tożsama z treścią ustępu 8a. w noweli, za wyjątkiem początku: 13 a. Ceny zakupu, o których mowa w ust. 13 Minister Gospodarki określa w oparciu o przewidywane koszty wytworzenia energii elektrycznej w mikroinstalacji obliczone wg wzoru: (…) oraz końca ustępu 8c z oznaczeniami do wzoru. Końcowe brzmienie ustępu: 13 a. (…) r – stopa dyskonta. 9 Ustęp 9. stwierdza, że ceny zakupu energii elektrycznej instalacji objętych systemem taryf gwarantowanych (o których mowa w ust. 8 i 8a), nie zawierają opłaty za bilansowanie handlowe, czyli, że koszty te (orientacyjnie i wstępnie można je tylko szacować na 0,01-0,02 zł/kWh, ale w Polsce nie ma jasnych zasad ich kształtowania przez zakłady energetyczne) pokrywane będą do nieznanej wysokości przez prosumentów. Skoro jest to dodatkowy (w stosunku do sposobu określania stawek taryf FiT podanych w ustawie o OZE) koszt i dodatkowe ryzyko (niepewność, która powinna być skompensowana premią ryzyka w stopie dyskonta) nieuwzględnione w sposobie kalkulacji taryf przedstawionych w noweli, treść tego ustępu powinna być zmieniona. Zdjęcie kosztów bilansowania z prosumenta pozwoli na bardziej sprawiedliwe i bardziej przejrzyste rozłożenie kosztów i ryzyka, a także zachowanie spójności noweli i ustawy (małe źródła o mocy do 500 kW dostające FiT w systemie aukcyjnym nie ponoszą kosztów bilansowania, podobnie jak odbiorcy detaliczni, operujący na podobnych wolumenach energii) oraz poprawności -i tak dostatecznie złożonych - założeń i samych obliczeń wysokości taryf. Propozycja brzemienia ust. 9: Ust. 9. Koszty bilansowania handlowego energii wytworzonej w instalacjach, o których mowa w ust. 8 i 8a, pokrywają w całości sprzedawcy zobowiązani Art.185 Proponowana w artykule 185 zmiana tzw. „opłaty OZE” ma zdaniem autorów nowelizacji „urealnić wysokość opłaty OZE i możliwość uczestnictwa prosumentów (mikro-wytwórców) w systemie wsparcia bazującym na systemie cen gwarantowanych”. W tym celu założono, iż w pierwszym roku funkcjonowania ustawy OZE, zaproponowane stawki cen gwarantowanych umożliwią realizację połowy z maksymalnego limitu mocy w ramach instalacji o mocy zainstalowanej elektrycznej do 10 kW. Przenosząc powyższe wyliczenia na 2016 rok zwiększono opłatę OZE do wysokości 4,01 zł/MWh. W szczególności Ministerstwo Gospodarki przyjęło założenia, że w 2016 r. powstanie odpowiednio: 150 MW w ramach mikroinstalacji o mocy zainstalowanej elektrycznej do 3 kW oraz 250 MW w ramach mikroinstalacji o mocy zainstalowanej elektrycznej od 3 do 10 kW (razem aż 400 MW) oraz założyło, że w pierwszym roku w strukturze inwestycji dominować będą instalacje fotowoltaiczne. Według wykonanych wcześniej symulacji i analiz IEO7, uwzgledniających realne okresy realizacji inwestycji, krajowy potencjał instalacyjny, doświadczenia innych krajów wprowadzających wcześniej taryfy FiT, w pierwszym roku nowego systemu wsparcia przyrost nowych mocy w mikroinstalacjach fotowoltaicznych będzie kilkukrotnie niższy i może wynieść odpowiednio 36 MW w segmencie do 3 kW oraz 55 MW w segmencie od 3 do 10 kW. Pozostawia to miejsce dla innych technologii mikroinstalacji, jednak ze względu na dłuższy cykl inwestycyjny i mniejszą dojrzałość rynkową nie można oczekiwać, że odegrają one znaczącą rolę na pierwszym etapie wdrażania proponowanego systemu. Oznaczałoby to powstanie 14,4 tys. szt. mikroinstalacji PV o mocy 7 IEO: Koreferat Instytutu Energetyki Odnawialnej do wybranych aspektów prezentacji Ministerstwa Gospodarki przedstawionej podczas posiedzenia Senackich Komisji Gospodarki Narodowej oraz Komisji Środowiska w dniu 29 stycznia 2015 roku. URL: http://www.ieo.pl/pl/aktualnosci/935-rzd-nie-ma-podstaw-merytorycznych-doodrzucenia-poprawki-prosumenckiejq.html 10 średniej 2,5 kW oraz odpowiednio przeszło 7,8 tys. szt. mikroinstalacji PV o mocy średniej 7 kW. Powyższa skala inwestycji byłaby i tak olbrzymim wyzwaniem dla polskiego sektora mikroinstalacji. W stosunku do ww. założeń IEO, systemy fotowoltaiczne i mikrobiogazownie objęte zostały w noweli ustawy dodatkowymi restrykcjami (zbyt niskie taryfy i konieczność pokonania dodatkowych, uciążliwych procedur). Z pewnością wpłynie to na znaczne wydłużenie cyklu inwestycyjnego o minimum 1-2 miesiące, w stosunku do obecnie możliwych w optymalnych warunkach do uzyskania cykli inwestycyjnych (3-4 miesięcy dla fotowoltaiki). Dłuższe cykle inwestycyjne spowodowane dodatkową biurokracją i analizą ryzyka oznaczają mniejszą od wskazanych przez IEO liczbę inwestycji. Warto zauważyć, że utrudnienia dotyczą 2/3 planowanych wstępnie do zrealizowania inwestycji prosumenckich (w segmencie fotowoltaiki i biogazu). Dane dotyczące olbrzymiej skali inwestycji prosumenckich w 216 roku przytoczone w uzasadnieniu do noweli nie są poparte żadnym uzasadnieniem i kilkukrotnie zawyżają „opłatę OZE” oraz negatywnie wpłyną na koszty energii dla odbiorców końcowych, zawyżając wpływy OREO S.A. W uzasadnieniu do noweli nie ma podanego sposobu kalkulacji ani informacji, ile wynosi składnik prosumencki w opłacie OZE. W noweli podana jest tylko sumaryczna wysokość opłaty w wysokości 4,01 złotych za 1 MWh, co może sugerować, że jest to w całości składnik prosumencki. Rachunkowo jest to jednak tylko różnica pomiędzy sumaryczną opłata OZE w noweli, a wysokością opłaty OZE w ustawie ustalonej na 2,51 złotych za 1 MWh, czyli 1,5 zł/MWh. W stosunku do wyników analiz IEO (0,37 zł/MWh) jest to stawka zawyżona czterokrotnie i niepotrzebne obciążyłaby rachunki odbiorców energii. Z uwagi na poważne skutki gospodarcze i społeczne powinny być zweryfikowane i solidnie uzasadnione. Propozycje Pełne uzasadnienie składników i wysokości opłaty OZE na 2016 rok w Ocenie Skutków Regulacji (OSR) do projektu nowelizacja ustawy o OZE Przedstawienie w OSR informacji i symulacji pełnej wysokości i składników opłaty OZE w całym okresie od 2016 roku do 2035 roku Art. 2 Art. 2 projektu nowelizacji jest przepisem przejściowym, który określa, że w 2016 roku stopa dyskonta (używana we wzorze do obliczeń wysokości taryf gwarantowanych) wynosi 3,58 % (tzw. stopa „swapowa” dla Polski -2,58% powiększonej o dopuszczalną premię - wynoszącą 100 punktów bazowych, zgodnie z rozporządzenie Komisji (UE) nr 651/2014). Projektodawca noweli nie wyjaśnia jednak i nie informuje o wybraniu najmniej korzystnej, nieskutecznej ścieżki określania stopy dyskonta dla wyznaczania wysokość taryf prosumenckich FiT, ani o istnieniu rozwiązań alternatywnych, w pełni zgodnych, a nawet zalecanych przez UE w stosunku do mikroprosumentów, które pozwoliłyby na realizację inwestycji bez ewidentnych strat ekonomicznych po ich stronie. W szczególności nie informuje opinii publicznej i adresatów pomocy, że ww. rozporządzenie 11 wskazuje drogę – notyfikacje lub (z uwagi na małą skalę pomocy także) możliwość „prenotyfikacji”), w efekcie czego można by zastosować realną w warunkach polskich stopę dyskonta. Stopą bazową powinna być stopa zwrotu z inwestycji wolnej od ryzyka, skorygowana w górę o premię za ryzyko. Realna stopa dyskonta, w szczególności w przypadku nowego rynku, nowych technologii, nowego prawa itp. powinna zawierać tzw. premię za ryzyko, tak, aby zapewnić podstawowe bezpieczeństwo inwestowania najsłabszym uczestnikom rynku. Są przykłady także w polskim prawie na skuteczne i zgodne z przepisami UE stosowanie takich mechanizmów, np. przy określaniu stopy zwrotu z majątku sieciowego corocznie wyznaczanej przez Prezesa URE. Poniżej dokonano zestawienia stóp dyskonta przyjętych w noweli do kalkulacji wysokości taryf prosumenckich z przyjętymi w OSR ustawy o OZE stopami dyskonta dla kalkulacji cen referencyjnych (też maksymalnych taryf gwarantowanych) w systemie aukcyjnym dla dużych źródeł. Dodatkowo podano orientacyjne stopy oprocentowania kredytów bankowych, z jakich mogą skorzystać osoby fizyczne i firmy inwestujące w duże źródła OZE: 1) 2) 3) 4) 1) 2) dla prosumenta korzystającego z FiT (według propozycji nowelizacji MG): stopa dyskonta 3,58% maksymalna stopa zwrotu kapitału własnego 3,7% orientacyjne oprocentowanie kredytu dla prosumenta ok.12,0%8 orientacyjne oprocentowanie lokat długoterminowych ok. 3% dla firmy systemie aukcyjnym (według OSR ustawy o OZE): stopa dyskonta do kalkulacji taryf dla dużych źródeł 12,0% założone oprocentowanie kredytu inwestycyjnego dla firm 6,5% Proste zestawienie wskazuje, że firmy w systemie aukcyjnym, mają ustalane tzw. ceny referencyjne i stopy zwrotu z kapitału własnego na poziomie ponad 3-krotnie wyższym niż inwestycja prosumencka, przy założeniach przyjętych przez MG. Daje to podstawę do tezy o nierównym traktowaniu różnych segmentów rynku OZE, a w szczególności o gorszym traktowaniu słabszych uczestników rynku. Warto też pamiętać, że inwestycje prosumenckie osób fizycznych wymagają dużych niepodatkowych nakładów własnych prosumenta (niepłatne i trudne do udokumentowania dla kontroli – o czym dalej – nakłady pracy własnej), zarówno na etapie przygotowania inwestycji, jak i jej realizacji. Nawet przy typowych, wystarczających i określonych przez ustawodawcę taryfach gwarantowanych, dających duże uproszczenia proceduralne i realne odciążenie prosumenta od biurokracji, mogą one przekraczać 10% kosztów całkowitych rocznych9. Przyjęta w noweli maksymalna dopuszczalna stopa zwrotu nakładów w wysokości 3,58% jest zdecydowanie zbyt niska i, wobec skali ryzyka przedsięwzięta i nieuwzględnionych w kalkulacji (niepodatkowych) nakładów pracy własnej prosumenta, całkowicie nieatrakcyjna. Obywatel bez wysiłku i ryzyka niemal tyle samo może osiągnąć z 8 ew. kredyt hipoteczny/inwestycyjny – ok. 7-8% 9 IEO: Analiza możliwości wprowadzenia systemu FEED-IN TARIFF dla mikro i małych instalacji OZE. URL: http://www.ieo.pl/pl/ekspertyzy/doc_details/619-analiza-moliwoci-wprowadzenia-systemu-feed-in-tariff-dlamikro-i-maych-instalacji-oze.html 12 lokaty bankowej. Warto też zwrócić uwagę, że Polska nie rozwinęła rynku prosumenckiego i rynku mikroinstalacji elektrycznych, a inwestycje prosumenckie, są obarczone dużym ryzykiem technicznym i biznesowym. Na podstawie doświadczeń zagranicznych (benchmark) akceptowanych przez Komisję Europejską, nawet w krajach o generalnie niższej stopie ryzyka, można, przez analogię określić premię ryzyka dla energetyki prosumenckiej w Polsce. We wcześniejszych analizach na potrzeby określenia prosumenckich stawek gwarantowanych w ustawie o OZE stopę dyskonta z premią ryzyka zakładano w różnych wariantach na poziome 6-10%, różnicując ją też technologicznie (różna dojrzałość rynkowa). Oznacza to, że do symulacji i analiz przyjmowana była sektorowa premia ryzyka na poziomie 2,5-6,5% ponad wskazaną w noweli bazową stopę dyskonta (3,58%). Dotychczas za najbardziej ryzykowne należy uznać inwestycje w mikrowiatraki i mikrobiogazownie, zaś najmniej ryzykowane (w sensie sektorowej premii ryzyka) wydają się być mikroelektrownie wodne, mikrobiogazownie wykorzystujące metan ze składowisk i systemy fotowoltaiczne. Nawet w krajach o znacznie bardziej rozwiniętych i mniej ryzykownych rynkach prosumenckich stopy dyskonta na tych rynkach przyjmują znacznie wyższe wartości. Dla przykładu ostatnio zaakceptowana przez Komisję Europejską w trybie notyfikacji stopa dyskonta dla prosumentów z uwzględnieniem premii ryzyka w Danii wyniosła 10%. Poprzednie notyfikowane stopy dyskonta dla prosumentów z uwzględnieniem premii za ryzyko, w Wielkiej Brytanii wynosiły od 4% do 12%, na nawet do 20% (w początkowym okresie wprowadzania tamże inwestycji prosumenckich). Daje to podstawę do wyznaczenia premii ryzyka. W Danii, stopa swapowa to 2%, a z 1% ogólną premią stopa dyskonta wynosi 3%. Tymczasem Duńczycy dla swoich taryf prosumenckich FiT uzyskali zgodę Komisji Europejskiej na 10% stopę dyskonta. Tzn. sektorowa (prosumencka) premia ryzyka wyniosła 10% -3% = 7%. Z kolei dla Wielkiej Brytanii analogiczna stopa swapowa to 2,75%, co daje bazową stopę dyskonta równą 3,75%). Wielka Brytania uzyskała zgodę Komisji Europejskiej na stopę dyskonta pomiędzy 4-12% (wyjątkowo 20%). Oznacza to, że średnia (z dolnego przedziału) premia ryzyka w sektorze prosumenckim dla Wielkiej Brytanii wyniosła 8% 3,75% = 4,15%. Pierwotnie przyjmowana dla Polski premia za ryzyko w sektorze prosumenckich na poziomie 2,5-6,5% z pewnością nie powinna budzić wątpliwości, że jest za wysoka na co wskazują opinie UOKiK przetaczane w uzasadnieniu i w OSR do nowej. Jest wręcz przeciwnie, powyższe stopy ryzyka (uzasadnienie dla premii ryzyka) wydają się być niedoszacowane. Przy tak niskiej premii ryzyka i (wynikającej z niej) pełnej stopie dyskonta 6-10%, tylko zdecydowanie najlepsze inwestycje prosumenckie będą w stanie uzyskać proste okresy zwrotu nakładów poniżej 10 lat. Faktyczną premię za ryzyko w sektorze jeszcze praktycznie nieistniejącym (taki jest sektor prosumencki) trudno jest określić, ponieważ brak jest doświadczeń i odpowiedniego modelu. Wskazówką dla określenia minimalnej oczekiwanej przez prosumentów stopy zwrotu mogą być badania rynkowe, w tym badania 13 przeprowadzone na zlecenie IEO przez TNS Polska10. Badania pokazują, że stopa zwrotu, aby wywołać pierwsze, świadomie inwestycje, powinna być nawet wyższa, niż 10%, czyli (tak jak należało się spodziewać) wyższa niż w Danii. Nowela nie odnosi się do struktury finansowania i udziału w niej kapitału własnego i kredytów, ale wobec skali pojedynczych inwestycji rzędu 30-50 tys. zł. trudno sobie wyobrazić powszechność inwestycji bez sektora bankowego (organizacji banków nie ma też na liście podmiotów, do których skierowano projekt noweli do konsultacji społecznych). Sektor bankowy jest właściwym do wyceny ryzyka i kosztów kapitału proponowanej regulacji. Przyjęta przez autorów noweli stopa dyskontowa jest stanowczo za niska, aby w Polsce zapewnić rozwój energetyki prosumenckiej, gdyż jest to stopa na poziomie stopy zwrotu z inwestycji wolnej od ryzyka i olbrzymiego wysiłku, typu obligacje skarbowe. Takie podejście uniemożliwi pozyskanie finansowania lub – w przypadku uzyskania kredytu - stanowić będzie zagrożenie dla gospodarstw domowych, które w dobrej wierze podejmą wysiłek inwestycyjny. Biorąc pod uwagę, że podany w projekcie nowelizacji ustawy o OZE wzór ma „na sztywno” ustaloną, niedoszacowaną jak na warunki polskie, stopę dyskonta na poziomie 3,58% - nie uwzgledniającą wszystkich kosztów, realnego ryzyka i rzeczywistego kosztu kapitału oraz uwzględniając, że znaczące koszty dodatkowe, wynikające z pracy własnej nie są zawarte we wzorze podanym w noweli, inwestycje prosumenckie, przy taryfach obliczanych na podstawie zaproponowanego wzoru całkowicie tracą sens. Gdyby bowiem prosument, w obecnych uwarunkowaniach w Polsce, zdecydował się na inwestycję, byłby zmuszony do dopłacania do niej z innych dochodów (ze stosunku pracy, emerytury itd.), poświęcania nieproporcjonalnie wysokiego wkładu pracy własnej (znaczące uszczuplenie zasobów czasu na inne cele, w tym pracę zarobkową), a to groziłoby drenażem budżetów domowych. W celu uniknięcia uchwalania złego prawa niezbędna jest poprawa jakości monitorowania rynku prosumenckiego i jakości (aktualności) danych o kosztach i ich bieżącej weryfikacji. Propozycje: Usunąć art. 2 z projektu nowelizacji ustawy o OZE Wprowadzić ustęp 10 z obowiązkiem ustawowego powołania przez Ministra Gospodarki Rady Konsultacyjnej ds. Monitorowania Systemu Wsparcia i Rozwoju Mikroinstalacji OZE z celem w postaci doprowadzenia do realizacji celu 800 MW w liczbie minimum 200 tys. mikroinstalacji do 2020 roku, w sposób zapewniający różnorodność technologiczną i rozwój krajowego przemysłu. W skład Rady Konsultacyjnej powinni wejść m.in. przedstawiciele Urzędu Regulacji Energetyki, organizacji branżowych energetyki prosumenckiej, przedstawiciele organizacji konsumenckich, ekologicznych, samorzadowych, środowisk rolników i organizacji zrzeszających operatorów systemów dystrybucyjnych i sprzedawców energii oraz przedstawicieli banków i Narodowego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej, ekonomiści oraz osoby zaufania publicznego. Wystąpić (procedury rządowe) do Komisji Europejskiej z wnioskiem o prenotyfikację przepisów prosumenckich, popartą analizami ekonomicznymi kosztów 10 IEO i TNS OBOP: Wyniki badań opinii publicznej „Polacy o źródłach energii odnawialnej”. URL: http://www.ieo.pl/pl/ekspertyzy/doc_details/652-wyniki-bada-opinii-publicznej-polacy-o-rodach-energiiodnawialnej.html 14 produkcji energii elektrycznej z OZE z oceną skutków, zgodnie z wymaganiami, a ponadto: W analizach kosztowych w OSR (do ustawy i nowelizacji) i w przewidywanym do wydania w 2016 r. na postawie ust. 13 ustawy o OZE rozporządzeniu Ministra Gospodarki, użyć wzoru przytoczonego w projekcie nowelizacji na obliczanie KWeem, ale z realnym poziomem stopy dyskonta dla energetyki prosumenckiej w Polsce (dopuszczalne zróżnicowanie technologiczne) i ze zweryfikowanymi danymi kosztowymi i na tej podstawie wyznaczyć jednoznaczne stawki FiT dla prosumentów (bez zakresu widełkowego). Wyniki symulacji kosztów LCOE na 2016 rok (odpowiadających stawkom FiT) przy realnych stopach dyskonta i realnych nakładach inwestycjach i kosztach operacyjnych, uzyskane za pomocą wzoru na KWeem podanego w projekcie nowelizacji podano w załączniku. Uwagi ogólne do oceny skutków regulacji i uzasadnienia Ocena skutków regulacji (OSR) nie oddaje rzeczywistych skutków wprowadzenia nowelizacji przepisów ustawy o OZE w wersji zaproponowanie w projekcie nowelizacji. W części dotyczącej wpływu regulacji na inwestorów nie uwzględniono m.in.: dodatkowych obciążeń regulacyjnych wprowadzanych nowelą, w tym wpływu wprowadzanych przepisów na znaczące zwiększenie liczby dokumentów, procedur oraz wydłużenie czasu na załatwianie spraw związanych z realizacja inwestycji prosumenckich, zwiększania kosztów zarówno podatkowych, jak i niepodatkowych po stronie prosumentów, analizy realnego wpływu ekonomicznego proponowanych rozwiązań i rzeczywistej motywacji (efekt zachęty) podmiotów regulowanych do zachowań przewidzianych w projekcie regulacji (analizy skuteczności planowanych wprowadzenia przepisów). Brak analiz dotyczących wyznaczenia i oceny odpowiedniego poziomu efektu zachęty sprzyja przyjmowaniu nawet najbardziej irracjonalnych rozwiązań prawnych. Np. nieuzasadnione i nieupoważnione pozostaje stwierdzenie, że proponowana nowela umożliwi „dynamiczny rozwój OZE”, czy „zrealizowanie celu w postaci 800 MW nowych mocy”. W części dotyczącej wpływu regulacji na budżet państwa nie uwzględniono m.in. olbrzymich kosztów dla Urzedu Regulacji Energetyki generowanych przez proponowane przepisy. Koszty te łącznie mogą znacznie przekroczyć zakładane oszczędności w wyniku prowadzenia przepisów szacowane przez projektodawców ustawy na 145 mln zł (inna kwestia, to realność zakładanych inwestycji, przy których ww. oszczędności miałyby się pojawiać). Istnieją też poważne przesłanki upoważniające do stwierdzenia, że sposób ustalania wysokości „opłaty OZE” (ryzyko jej wielokrotnego zawyżania) niepotrzebne obciąży odbiorców końcowych energii elektrycznej. 15 Szereg wątpliwości budzi uzasadnienie do nowelizacji przepisów, w szczególności w zakresie założeń ekonomicznych. Jak wskazano wcześniej szereg założeń mikroekonomicznych (stopa dyskonta, wysokości nakładów, koszty operacyjne) odbiega od realnych danych rynkowych. Wątpliwości budzą też kwestie związane ze spełnieniem unijnych zasad pomocy publicznej, gdyż są one wyjaśniane w bardzo ograniczonym zakresie. Nie uzasadniono np. dlaczego rząd podjął ryzyko nienotyfikowania całej ustawy o OZE i nie informuje o zamiarze notyfikacji, czy jakichkolwiek innych działaniach zwianych z poinformowaniem Komisji Europejskiej o proponowanej nowelizacji ustawy. W tym drugim przypadku, z uwagi na skromność programu pomocowego w sensie jego wielkości i niewielkiej intensywności pomocy publicznej, wystarczająca może się okazać nawet prostsza, odbiurokratyzowana i zazwyczaj krótsza procedura – prenotyfikacji. Nowelizacja i tak będzie wymagała powiadomienia Komisji Europejskiej np. w formie planu ewaluacji nowej regulacji. Cała ustawa o OZE nieuchronnie wymagać będzie pełnej notyfikacji już w pierwszym roku jej obowiązywania, zgodnie bowiem z OSR ustawy o OZE, przekroczony zostanie próg pomocy (150 mln Euro w ciągu sześciu miesięcy), wymagający bezwzględniej notyfikacji. Brak działań rządu RP w tym zakresie zwiększa i wydłuża okres niepewności inwestycyjnej (ryzyko regulacyjne) i albo wymaga pełnego wyjaśnienia albo podjęcia pilnych działań na rzecz poinformowania Komisji Europejskiej i przygotowania do notyfikacji. Opracowanie: Instytut Energetyki Odnawialnej Warszawa, 27 maja 2015 roku 16