Wstęp

Spis treści
Wstęp................................................................................................................. 9
1.
Sektor publiczny – zagadnienia terminologiczne.................................. 15
1.1.
1.2.
1.3.
1.4.
1.5.
1.6.
Sektor publiczny........................................................................................ Definicja usługi.......................................................................................... Usługi publiczne........................................................................................ Osobowe usługi społeczne......................................................................... Instytucje użyteczności publicznej............................................................ Kryteria efektywności rynku publicznego................................................. 15
21
27
32
35
36
2.
Problemy związane z jakością i jej zarządzaniem................................ 42
2.1. Kształtowanie się pojęcia jakości.............................................................. 2.2. Jakość w ujęciu ekonomicznym................................................................ 2.3. Modele jakości usług................................................................................. 2.3.1.Model jakości postrzeganej Gronroosa........................................... 2.3.2.Systemy pomiarów jakości usług: Servqual i Servperf................... 2.3.3.Model jakości cząstkowych Gummessona...................................... 2.3.4.Model Donabediana jakości struktury, procesu i wyniku............... 2.4. Zarządzanie przez jakość w instytucjach publicznych.............................. 2.4.1.TQM – Kompleksowe Zarządzanie Jakością.................................. 2.4.2.Model doskonałości EFQM (The „Excellence” Model)................. 2.4.3.Strategiczna Karta Wyników (SKW).............................................. 2.4.4.Strategiczna Karta Wyników w sektorze publicznym..................... 2.4.5.Normy ISO serii 9000 w instytucjach publicznych......................... 2.4.6.Metody i narzędzia stosowane w zarządzaniu jakością.................. 42
46
57
58
59
66
67
70
74
76
78
80
83
85
3.
Systemy ocen jakości usług w instytucjach publicznych...................... 89
3.1. Interesariusze w procesie oceny instytucji publicznych............................ 3.2. Wybrane koncepcje systemu oceny instytucji publicznych w krajach rozwiniętych................................................................................................... 3.3. Wybrane koncepcje systemu oceny IUP w Polsce.................................... 3.3.1.System Analiz Samorządowych...................................................... 3.3.2.Program Rozwoju Instytucjonalnego.............................................. 3.3.3.Partycypacja obywatelska............................................................... 3.4. Rankingi..................................................................................................... 89
Ocena efektywności...-Biernacki.indb 7
102
108
108
109
110
113
2013-09-27 11:00:56
8
Spis treści
4.
Obszary oceny działań instytucji publicznej......................................... 129
4.1.
4.2.
4.3.
4.4.
4.5.
4.6.
4.7.
Obszar ekonomiczny................................................................................. Perspektywa prakseologiczna wewnętrzna................................................ Sprawność IUP.......................................................................................... Obszar procesowy...................................................................................... Obszar personalny/interesariuszy.............................................................. Obszar prakseologiczny zewnętrzny/perspektywa społeczna................... Indeks syntetyczny – propozycja kompleksowej oceny IUP..................... 5.
Jakość kształcenia.................................................................................... 168
5.1.
5.2.
5.3.
5.4.
5.5.
5.6.
5.7.
5.8.
5.9.
Zarys historii edukacji............................................................................... System edukacji w Polsce.......................................................................... Obszar ekonomiczny................................................................................. Obszar prakseologiczny wewnętrzny, czyli skuteczność kształcenia
szkoły......................................................................................................... Sprawność instytucji szkolnych................................................................. Obszar procesowy...................................................................................... Obszar personalny..................................................................................... Obszar prakseologiczny zewnętrzny; perspektywa społeczna.................. Miernik syntetyczny.................................................................................. 6.
Zdrowie i problemy ochrony zdrowia.................................................... 236
6.1.
6.2.
6.3.
6.4.
6.5.
6.6.
6.7.
6.8.
6.9.
Historia ochrony zdrowia.......................................................................... Systemy ochrony zdrowia......................................................................... Stan zdrowia Polaków i system ochrony zdrowia w Polsce...................... Obszar ekonomiczny................................................................................. Obszar prakseologiczny wewnętrzny........................................................ Sprawność szpitali..................................................................................... Obszar procesowy...................................................................................... Obszar personalny..................................................................................... Obszar prakseologiczny zewnętrzny......................................................... 131
140
146
150
155
159
166
169
175
182
187
200
212
219
226
234
237
241
246
252
263
271
280
285
288
Zakończenie...................................................................................................... 297
Literatura............................................................................................................ Spis rysunków.................................................................................................... Spis tabel............................................................................................................ Summary............................................................................................................ Ocena efektywności...-Biernacki.indb 8
302
314
318
321
2013-09-27 11:00:56
Wstęp
Efektywne funkcjonowanie instytucji publicznych, szczególnie w obszarze edukacji
i ochrony zdrowia, wpisane jest w podstawowy problem sprawiedliwości całego
ustroju społeczno-ekonomicznego, w którym punktem wyjścia jest człowiek – jego
wartość i godność. System ekonomiczny i proces produkcji mają wartość o tyle, o ile
w pełni respektowane są wartości każdej osoby. W tym duchu sformułowane są cele
traktatu założycielskiego Unii Europejskiej, takie też są podstawy demokracji –
ustroju, który obowiązuje w naszym kraju. Jeżeli przyjmiemy, że sprawiedliwa alokacja zasobów to taka, która daje równe szanse rozwoju każdemu obywatelowi, to
działalność instytucji publicznych służy właśnie temu celowi. Dla przykładu warto
przywołać art. 70 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, który mówi, że każdy obywatel ma prawo do nauki. Z kolei preambuła Ustawy o systemie oświaty (DzU 2004,
nr 256, poz. 2572) stanowi, że „nauczanie i wychowanie, respektując chrześcijański
system wartości, za podstawę przyjmuje uniwersalne zasady etyki, zaś szkoła winna
zapewnić każdemu uczniowi warunki niezbędne do jego rozwoju, przygotować go
do wypełniania obowiązków rodzinnych i obywatelskich w oparciu o zasady solidarności, demokracji, tolerancji, sprawiedliwości i wolności”.
Ważnym uzasadnieniem wyboru tematu badań w niniejszej monografii jest także
kapitał ludzki. Według wielu koncepcji jest on czynnikiem wzrostu gospodarczego
całego kraju [Mankiw, Romer, Weil 1992; Florczak 2008]. Efektywne jego kształcenie i wykorzystanie to problem głęboko instytucjonalny. Idea inwestycji w kapitał
ludzki dotyczy wszystkich działalności, które wpływają na zmianę produkcyjności
ludzi. Można to czynić, inwestując w: formalną edukację, doskonalenie zawodowe,
wykorzystanie innych źródeł wiedzy poza szkołą i pracą oraz inwestycje związane
z ochroną zdrowia i sferą duchową człowieka [Becker 1993]. Jeżeli popatrzymy na
usługi publiczne przez pryzmat kapitału ludzkiego, to poprawa efektywności działań
w sektorach ochrony zdrowia i edukacji daje nadzieję na lepszą przyszłość, także
gospodarczą – a zatem na przyszły dobrobyt społeczny całej społeczności. Dbałość
o jakość i dobrą kwantyfikację tych usług powinno być szczególnym obowiązkiem
każdej władzy, ponieważ mądre inwestowanie (wraz z kontrolą) w instytucje użyteczności publicznej to nie wolne rozdawnictwo darów, ale działania oparte na kalkulacji ekonomicznej strat i zysków dla obecnych i przyszłych pokoleń. Na przykład
w krajach, gdzie nakłady na szkolnictwo i naukę są już wysokie, zwiększenie nakładów o 0,1% PKB prowadzi w dłuższej perspektywie (20-30 lat) do wzrostu PKB
o ok. 1,5% [Dougherty, Jorgenson 1996].
W ramach prac ONZ opracowano wskaźnik HDI (human development index),
który służy do określenia stopnia rozwoju ludzkiego, czyli ogólnego poziomu dobrobytu ludzi. Przy budowie tego indeksu wzięto pod uwagę trzy podstawowe czyn-
Ocena efektywności...-Biernacki.indb 9
2013-09-27 11:00:56
10
Wstęp
niki: zdrowie, wiedzę i bogactwo. Za dobry stan zdrowia obywateli w państwie odpowiedzialna jest ochrona zdrowia, zaś za stan wiedzy (mądrości) ludzi
odpowiedzialny jest system edukacji. Od 1990 r. wartości tego indeksu publikowane
są co roku w The Human Development Report (HDR), w którym zawarte są wyniki
dla 120 państw. W najnowszym raporcie, przy zmienionej metodologii, wartość indeksu HDI zależy też od nierównomierności rozkładu dochodów populacji, jest to
tzw. nierównościowy HDI. Trzy z czterech wymienionych w HDI aspektów badawczych są przedmiotem niniejszej analizy.
W perspektywie rozwoju ludzkiego mieści się też problem ubogich. Z jednej
strony im mniejsze ubóstwo populacji, tym mniejsza nierównomierność rozkładu
dochodów. Z drugiej strony im mniej ubogich, tym mniejsza wartość zasiłków oraz
mniejsza liczba kradzieży, rozbojów, czyli większy dobrostan społeczny [Atkinson,
Hills 1998; Sparkers 1999].
Jest jeszcze jeden ważny czynnik uzasadniający podjęcie tematu efektywności
i jakości usług publicznych: obywatel jest coraz bardziej świadomy tego, że płaci za
te usługi i dlatego wymaga odpowiednio wysokiej jakości usług.
Od co najmniej 20 lat w większości krajów rozwiniętych obserwuje się znaczny
wzrost wydatków na usługi użyteczności publicznej. Wśród różnych czynników powodujących ten wzrost należy wyróżnić: rozwój technologii (zwłaszcza w medycynie), zmiany demograficzne: powiększenie liczby ludności i wzrost długości życia,
co skutkuje starzeniem się społeczeństwa, inflację usługową (wzrost wydajności
w usługach jest znacznie niższy niż w innych dziedzinach ekonomii), wzrost oczekiwań społeczeństwa spowodowany rozwojem informacji (Internet), zmiany zachowań i wartości oraz uwarunkowania polityczne (obietnice społeczne w zamian za
poparcie w wyborach). Niestety, ze wzrostem wydatków państwa na te cele nie idzie
w parze zwiększenie zadowolenia z poziomu świadczenia tych usług i tym samym
z punktu widzenia obywatela danej społeczności nie wzrasta dobrobyt społeczny.
W Polsce poziom wskaźnika wydatków przeznaczonych na ochronę zdrowia per
capita jest jednym z najniższych w krajach OECD (OECD in Figures 2012).
W obecnym okresie kryzysu ekonomicznego i wysokiego długu publicznego nie
mamy realnych szans na ich podniesienie. Wobec tego należy usprawnić system zarządzania podmiotami ochrony zdrowia. Lepsze zarządzanie wymusza większą efektywność funkcjonowania organizacji, czyli jej ocenę i kontrolę, a „zatem również
poszukiwanie wiarygodnych metod jej pomiaru” [Frączkiewicz-Wronka (red.) 2010].
Wobec takich argumentów sformułowanie celu głównego jako zbudowania własnej wielowymiarowej oceny działalności instytucji publicznych na potrzeby optymalizowania kosztów i polepszenia jakości usług w sektorach edukacji i ochrony
zdrowia wydaje się w pełni uzasadnione. Przy tym instytucja publiczna rozumiana
jest tutaj jako organizacja niekomercyjna, utworzona w wyniku inicjatywy administracji państwowej lub jednostek samorządu terytorialnego. Jest ona zależna od organów założycielskich i prowadzi działalność o charakterze publicznym, tj. dostępnym dla każdego obywatela [Krzyżanowska 2000].
Ocena efektywności...-Biernacki.indb 10
2013-09-27 11:00:56
Wstęp
11
Do realizacji celu głównego służą zaproponowane cele szczegółowe:
•• usystematyzowanie pojęć i definicji sektora publicznego;
•• przegląd dotychczasowych metod oceny instytucji sektora publicznego i prywatnego;
•• zbudowanie kompleksowego systemu oceny efektywności instytucji publicznej
w rozbiciu na aspekty:
–– ekonomiczny (efektywność instytucji),
–– prakseologiczny wewnętrzny (skuteczność działań),
–– osobowy, dotyczący satysfakcji interesariuszy, a w szczególności użytkowników
i personelu,
–– procesowy, w którym ocenia się stopień zapewnienia jakości poprzez kontrolę,
reakcję na zdarzenia niepożądane i ciągłą poprawę jakości,
–– prakseologiczny zewnętrzny, badający wpływ działalności instytucji na dobrobyt społeczny;
•• próbna aplikacja zastosowania opracowanego systemu ocen w wybranych instytucjach sektora edukacji i sektora ochrony zdrowia w Polsce.
Część z zaprezentowanych treści jest wynikiem realizacji projektu badawczego
N N111 194439 na temat Pomiar jakości usług instytucji użyteczności publicznej,
finansowanego przez Ministerstwo Nauki i Szkolnictwa Wyższego.
Cel pracy ujęto w następujących przekrojach:
•• teoretycznym (poznawczym):
–– przegląd i usystematyzowanie pojęć oraz definicji sektora publicznego,
–– przybliżenie roli i organizacji usług publicznych sektorów edukacji i ochrony
zdrowia,
–– omówienie badań teoretycznych i empirycznych oceniających działalność instytucji w wyżej wymienionych sektorach;
•• metodologicznym: zastosowanie metod ilościowych do oceny działań instytucji
publicznych:
–– modelu DEA,
–– modelu regresji liniowej,
–– modelu edukacyjnej (zdrowotnej) wartości dodanej,
–– modelu efektów losowych (variance components model),
–– miar nierównomierności rozkładu, w szczególności współczynnika Giniego,
–– analizy wielowymiarowej, w szczególności analizy czynnikowej,
–– zmodyfikowanej uproszczonej funkcji dobrobytu Sena,
–– zmodyfikowanych kart Shewarta i innych narzędzi kontroli procesu,
–– wielowymiarowej analizy porównawczej;
•• utylitarnym (aplikacyjnym):
–– przeprowadzenie badań ilościowych dotyczących pomiaru efektywności instytucji publicznych w rozbiciu na wyróżnione aspekty w sektorach edukacji
i ochrony zdrowia,
–– zaproponowanie kompleksowego miernika oceniającego instytucje publiczne
szczególnie w sektorach edukacji i ochrony zdrowia w celu wsparcia władz pań-
Ocena efektywności...-Biernacki.indb 11
2013-09-27 11:00:56
12
Wstęp
stwowych i samorządowych w podejmowaniu decyzji dotyczących alokacji finansów i poprawy jakości usług.
Do analiz empirycznych wykorzystano dane pochodzące z: GUS-u, Dolnośląskiego NFZ-etu, Centralnej Komisji Egzaminacyjnej w Warszawie, Okręgowej Komisji Egzaminacyjnej we Wrocławiu, Diagnozy Społecznej za lata 2003-2011,
OECD, OECD – PISA, Eurostatu, WHO, Izby Pielęgniarskiej, Wojewódzkiego
Szpitala Specjalistycznego we Wrocławiu oraz własne badania ankietowe.
W kontekście zaprezentowanych celów zaproponowano następujące hipotezy
badawcze:
–– Stan zdrowia i stan wiedzy wpływają na jakość życia;
–– Reforma systemu kształcenia (m.in. wprowadzenie gimnazjum, zmniejszona
liczba godzin z przedmiotów ścisłych) nie poprawiła stanu wiedzy i umiejętności absolwentów szkół gimnazjalnych i ponadgimnazjalnych, zwłaszcza u zdolnych uczniów, i tym samym nie przyczyniła się do wzrostu kapitału ludzkiego;
–– Reforma ochrony zdrowia tylko częściowo rozwiązała jej podstawowe problemy, przy czym niektóre z nich uwydatniła i zrodziła nowe.
Przyjęto układ pracy zawierający się w sześciu poniżej omówionych rozdziałach.
Ponieważ nie istnieje powszechnie przyjęta definicja usług publicznych, w rozdziale pierwszym zostały zdefiniowane pojęcia związane z sektorem publicznym,
a szczególnie z usługami publicznymi oraz osobowymi usługami społecznymi.
Określono, czym jest instytucja użyteczności publicznej i podano kryteria efektywności rynku publicznego.
Rozdział drugi przybliża pojęcie jakości ze szczególnym uwzględnieniem jakości usługi i problemów z nim związanych. Opisano w nim jakość w języku ekonomii
matematycznej jako miarę różnicy użyteczności konsumenta spowodowanej otrzymaniem usługi. Wykorzystując funkcję Lagrange’a, podano warunki dla optymalnej
zależności między ilością i jakością. W drugiej części tego rozdziału przedstawiono
modele oceny i pomiaru jakości usług. Opisane są różne koncepcje zarządzania
przez jakość w sektorze publicznym, które w większości zostały zaczerpnięte z sektora prywatnego.
Głównym zadaniem rozdziału trzeciego jest zaprezentowanie wybranych koncepcji obecnie działających systemów ocen instytucji publicznych na świecie i w Polsce. Przedstawiono też problemy oceny instytucji publicznej z punktu widzenia różnych interesariuszy. Na koniec tego rozdziału opisano jedną z powszechnie znanych
i wykorzystywanych „miar syntetycznych” oceniających instytucje publiczne, jaką
są rankingi.
Rozdział czwarty zawiera propozycję oceny instytucji publicznej w wyróżnionych pięciu obszarach działań:
–– ekonomicznym, w którym ocenia się wydajność instytucji,
–– prakseologicznym wewnętrznym, oznaczającym ocenę skuteczności działań instytucji,
Ocena efektywności...-Biernacki.indb 12
2013-09-27 11:00:56
Wstęp
13
–– procesowym, w którym ocenia się działania dotyczące kierowania instytucją
w aspekcie zabezpieczenia jakości usług podczas jej „produkcji”,
–– personalnym, w ramach którego między innymi mierzona jest subiektywna satysfakcja konsumenta z otrzymanej usługi,
–– prakseologicznym zewnętrznym, w którym ocenia się wpływ pracy instytucji na
dobrobyt społeczny.
W tym rozdziale zaproponowano także koncepcję kompleksowej oceny instytucji publicznej. Zakłada się w niej, że każdą jednostkę, niezależnie od przedmiotu
działalności, w każdym ze wspomnianych wymiarów ocenia się w taki sam sposób
na podstawie innych danych wejściowych uwzględniających typ jednostki użyteczności publicznej.
W rozdziale piątym podjęto próbę opisu oraz oceny systemu edukacyjnego
w Polsce w wyróżnionych pięciu wymiarach. Dokonano też wielowymiarowej oceny efektywności pracy liceów Wrocławia poprzez zastosowanie indeksu syntetycznego. Przedstawiono ocenę skuteczności kształcenia w okresie 2007-2012 dla części
humanistycznej oraz w okresie 2010 -2012 dla części ścisłej w analizowanych szkołach. Rozważania na temat edukacji w Polsce zostały dopełnione porównaniami
międzynarodowymi, zwłaszcza skuteczności kształcenia na podstawie analizy wyników OECD PISA (Programme for International Student Assessment) w latach 2003-2009. Na podstawie Diagnozy Społecznej za lata 2003-2011 pokazano wpływ stanu
wiedzy (poziomu wykształcenia) na poziom szczęścia przeciętnego Polaka.
Rozdział szósty poświęcony jest analizom stanu zdrowia Polaków oraz ocenie
ochrony zdrowia w Polsce w wyróżnionych wymiarach. Podobnie jak w rozdziale
poprzednim, na przykładzie szpitali Dolnego Śląska dokonano wielowymiarowej
oceny ich pracy. Przeprowadzono też analizę skuteczności leczenia wybranych niewydajnych i nieskutecznie leczących oraz wydajnych i skutecznie leczących szpitali z okresu 2010-2012. Dokonano też porównań międzynarodowych dotyczących
skuteczności leczenia w rozbiciu na poszczególne choroby. Na przykładzie jednego
z najbardziej sprawnych szpitali Dolnego Śląska pokazano ścieżkę poprawy jakości
pracy szpitala w wyróżnionych wymiarach w okresie 2007-2012. Tak jak w rozdziale poprzednim, na podstawie Diagnozy Społecznej za lata 2003-2011 dokonano analizy zadowolenia ze stanu zdrowia Polaków w odniesieniu do poziomu szczęścia
(zadowolenia z życia).
Pragnę w tym miejscu podziękować Panu Profesorowi Januszowi Łyce i wszystkim koleżankom i kolegom z Katedry Matematyki i Cybernetyki za wspólną pracę
naukową, wsparcie i cenne uwagi.
Istotne krytyczne uwagi i sugestie recenzentów pracy: Pana Profesora Wojciecha
Czakona i Pana Profesora Pawła Ulmana, które przyczyniły się do stworzenia ostatecznej wersji książki, sprawiły, że jej treść stała się bardziej precyzyjna i zrozumiała.
Ocena efektywności...-Biernacki.indb 13
2013-09-27 11:00:56